发布时间:2024-03-10 09:52:19
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中图分类号 S157.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2014)15-0277-02
为了从根本上解决民和县古鄯水库库区综合治理问题,必须对水库产生严重影响和威胁的一、二级陡坡地的山体滑坡和严重冲刷区进行工程措施治理[1-2],对溢洪道、排砂渠进行维修和兴建,以避免洪水挟带大量泥沙砾石入库,发挥水库正常效益,使原先水土治理区的成效得以有效巩固。本文就民和县古鄯水库库区综合治理可行性以及工程费用进行探讨和概算。
1 项目区概况
古鄯水库位于东经102°47′,北纬36°7′,地处七里寺沟的上游,距县城36 km,有川官公路横穿通过。水库的工程由大坝输入洞、排砂区、溢洪道、引水区4个部分组成。水库大坝高38 m,正常库容为680万m3,死库容为50万m3,水库设计灌溉面积1 333.33 hm2,实灌面积为1 200 hm2,受益地区包括总堡、隆治、柴沟和马场垣乡的下川口行政村区四乡,12个行政村,2万余人受益。水库自1976年开工到1986年竣工验收,大片农田得到有效灌溉。加之外援项目2708-7中低产田改造工程的建成,以及科学种田的大力推广和合理的生产措施,灌溉产量得到了很大提高,目前,已成为民和县粮油生产的重要基地之一。水库建成运行以来,库区60%汇流区进行了水土保持治理工程和生物工程措施,也取得了良好的经济、生态和社会效益,为水库良好运行奠定了一定的基础。治理区呈现出粮丰水美鸟欢唱的景象。
2 项目的必要性
占鄯水库集水面积近40%的河滩庄沟(沟长5 km)、金子沟(沟长4.5 km),两沟集水面积12.8 km2的地区,建库前后均未采取水土流失治理措施,加之该地区的地质、水文特性,沟陡坡高,河岸坍塌,极易形成严重水土流失,致使沟底山体在降水和水流及其人类活动影响下每年以1~2 m局部地区和每年2~3 m的速度形成山体滑坡和冲刷,个别地区山体大面积滑坡,每遇暴雨大量泥沙砾石推移入库,使排沙渠每年严重淤积,库区有效库容锐减,对水库安全运行和正常使用造成很大威胁。
为了保障水库下游人民群众生命财产的安全,及时供给灌区1 333.33 hm2耕地的用水,提高水源涵养,使水库健康运转,发挥最大效益,就必须做好陡坡山体和沟底工程措施加固,进行大量水土保持治理和水库主体工程的维修,以及排洪工程的疏通和兴建[3]。
3 项目区地质及水文气象特性
库区所见地层主要为第三纪红褐色泥岩,库区汇水沟底为第三纪红色泥钙质砾岩,岩性疏松,其中柴沟长7.5 km,高差350 m,平均坡降1∶2,有近3 km沟底滑坡段,由于降水强度大,暴雨集中,使极易透水的黑砂土层沿红色泥岩不正合面运动而形成滑坡,长时间的阴雨使山体大面积向沟底推移,每遇暴雨洪水推移砾石泥沙入库。案板沟情况亦同上述;地下水的活动对坡面稳定性有极大的助移影响。加之该地区为暴雨多发区,年降水在600 mm左右,而次降水量在100 mm以上的暴雨每年可发生1~2次,短历时(1~2 h)降水60 mm以上的暴雨时有发生,致使水流冲刷沟底,泥沙砾石随水大量推移。如1976年和1996年含沙量均超过400 kg/m3(水桶测定)的高含沙水流甚至泥石流极易形成巨大的破坏力,尤其对水库的正常安全的运行构成巨大威胁[4-5]。未进行水土流失治理区的输沙模数达5 000~8 000 t/(km2・年),有效库容每年减少约5万m3,初步估算水库泥沙淤积80万~100万m3,由于近年大量推移质将排沙区淤积(泥沙粒径 >2 mm砾石占90%以上)。每次大暴雨洪水后,均需及时组织大量人力物力投入清淤,但效果不是很明显,同时也给下游和两岸群众带来了不利影响,不但无法彻底解决群众温饱问题,还加重了其经济负担。
4 工程维修治理内容
4.1 溢洪道工程
溢洪道工程自1978年始建,1980年建成,全长566 m,设计最大流量122.4 m3/s,进口和出口部分采用渠砌石,一、二级陡坡和2个消力池用砼修建,经20年运行,整个工程老化,加之暴雨洪水冲刷和推移石块冲砸,毁坏严重,浆砌石冲毁140 m,一、二级陡坡丹塌被毁逾170 m,致使该工程危机四伏,严重威胁水库大坝的安全运行,亟需维修和治理。
4.2 排沙区治理工程
要解决排沙区淤积和溢洪道一、二级陡坡坍塌,防治河滩庄沟、金子沟和柴沟近3 km主沟河道两岸坍塌,必须采取工程措施,防止陡坡坍塌、主沟河道两岸坍塌以及滑坡的发生;滑坡采用浆砌石拱坝47座,并辅以生物措施固本进行有效拦淤治理,使洪水泥沙不出沟、清水流淌不冲刷,提高水源涵养能力,以达固土保水的作用。
4.3 排沙渠清淤工程
5.3 排沙渠清淤工程预算
排沙渠清淤工程应根据天气状况、排沙状况、淤积状况等随时安排资金进行清淤,保证排沙渠正常使用[6]。
6 结语
为了提升水库的使用效率,保证水库运行安全,延长水库使用寿命,在运行一定年限后,对水库周边及区域内和水库本身进行彻底的检查和工程治理。在此基础上,日常必须坚持不间断的检查和维护,确保日常检查和维护资金以及人员配置。
7 参考文献
[1] 郝黛妮,白璐.冯家山水库库区水保综合治理工程成效分析[J].陕西水利,2009(2):122-123.
[2] 王玉春,许晓明.关于红山水库库区小流域综合治理的规划[J].内蒙古水利,2008(6):83-92.
[3] 周萍,文安邦,贺秀斌,等.三峡库区生态清洁小流域综合治理模式探讨[J].人民长江,2010(21):85-88.
在罗讷河治理中,为减少对两岸土地的淹没,除上段第一级电站采取高坝方案外,其余全部采用低坝和人工引水渠方案开发,由于水库小,水位变化不大,在防洪削减洪峰方面存在严重缺陷,罗讷河公司采取了一系列措施加以改善,其中主要是采用修建小型水库、整修两岸河堤、修建大尺寸泄水闸和分流渠等措施。
罗讷河公司在干流上共修建了18座水电站,总装机306.3万kW,1994年统计发电量为177亿kWh,占法国水电总发电量的22.1%,向法国提供了大量干净、可靠的廉价电力。公司当年取得售电收入13.275亿法郎。
在罗讷河上,修建了18座拦河闸及13座大型船闸,闸体尺寸统一设计为长195m,宽12m,渠化后的河道,可以使4000—5000t的顶推船队克服里昂与地中海间161m的水位差,从地中海经过310km的航程直达里昂。1995年,法国国会又批准由罗讷河公司实施罗讷河支流索恩河通往莱茵河进而沟通北海的罗讷—莱茵229km长、包括24座船闸在内的人工运河综合工程,拟在1995—2010年建成。工程预算170亿法郎,主要由法国电力公司保证资金到位,罗讷河公司和欧洲基金会、政府和地方团体也投入部分资金,其中50%的投资来源于罗讷河公司向法国电力公司售电的收入。工程建成后,至少可使4000t的顶推船通过1600km长的大型现代化航道,从马塞直通荷兰的鹿特丹,比原来的通行里程缩短1800km。
罗讷河采用低坝开发,征用土地从980km2减少至92km2,减少了91%,且改造了罗讷河流域的农业经济,逐步引用175m3/s的流量,使流域内约35万ha的农田获得灌溉。与此同时,修建了320km开放式排水渠和80km地下排水渠,以保持地下水位,保证农业用水及对环境实施保护。从1968年开始,在罗讷河下游试行节水喷灌技术,效果很好,现已普遍采用。
罗讷河工程共修建115座分水渠,32座泵站,26座港口及工业开发区,占地1000ha,修筑公路200多公里,还兴建了一大批排污及污水处理工程,建设了40余处度假村、冲浪旅游景点,全部投资总计600亿法郎,固定资产相当于60亿美元,其中有法国政府对航运补助投资、有国内外赠款、有公司售电收费投人,但一大部分是由罗讷河公司直接向银行贷款,目前工程贷款已基本还清。
罗讷河公司具有工程规划、试验研究、设计、组织施工、运行维护、安装调试的能力。1982年,全部梯级电站实现了自动控制,不仅水电站设备,而且坝上设备和其它设备都由中央控制室进行遥控,全河电站中央控制室设在夏托纳夫电站,除此电站外,其它水电站都是无人值守。罗讷河各电站工程的监控系统与中央控制系统相连。通过中心计算机的监控系统对水电站进行防洪调度、水量调节和水电站经济运行的自动控制。水电站的梯级调度自动化不但改善了管理工作条件,而且还实现了安全生产,避免了洪水灾害,提高了水能利用率,增加了工程的发电效益。电站、水工、船闸的工作人员因此减少到原来人员的五分之一。
二、对“罗讷河整治模式”成功经验的探讨
罗讷河水力资源丰富,19世纪末兴建了第一座圣克来水电站,平均引用流量500m3/s,水头12.2m,装机容量10.7万kW。1899年投入运行,年发电量达4.2亿度。这个电站的综合效益启发了当时的决策者,他们提出用罗讷河水力发电的收入滚动开发罗讷河的集资方案,亦即通过售电或租借港口设施,将收入用于整治工程。这就是一种可行的“罗讷河整治模式”。罗讷河开发方式是集水电、航运、农业灌溉于一体的综合开发,在全河修建一系列低坝小库,与渠道引水相结合修建径流式水电站和船闸,并在库边修筑堤防。综合治理的基础是罗讷河的18个梯级电站的电力和港口设施的直接收入。但是能够实现今天的治理效果,成功的经验主要有以下几点:
(一)立法
1921年5月21日,法国国会通过一项法案,批准由罗讷河各公共团体从水电、航运和农业三个方面对罗讷河进行综合治理。从法律上规定了罗讷河治理必须遵从综合利用的方针,并赋予流域开发者全面开发沿河工程的权力。
(二)成立实体公司执法
1933年5月27日,法国电力公司、铁路公司(二个私营公司)、巴黎大区地方团体、罗讷河地区公共机构(二个国有机构)四方成立了资本为2400万法郎,合计240万股的罗讷河公司,每方各占公司股份的25%。1934年6月5日,公司根据国会法案,接受了对罗讷河的经营和治理权以及将来的工程开发权。1948年,电力公司、铁路公司的私人股份被国家购买,罗讷河公司成为罗讷河国家公司,现在有六个股东,他们是巴黎大区地方团体;罗讷河地区公共机构和团体;法国电力公司;法国铁路公司;莱茵、罗讷河有关地区;莱茵、罗讷河公共机构和团体,每方各占60万股,共计360万股。公司不但承担了罗讷河的电力、航运、灌溉治理工程,而且增加了环境保护、旅游开发工程,在法国工业部、交通部、环境部的领导下,与电力公司、航运部门、各地方政府共同管理已建的电站、航运渠道、船闸、码头、农业灌溉设施、补水渠等。罗讷河公司这一经济实体,是法律授权实施罗讷河综合治理与运行管理的实体。现在公司有职工800人,公司本部200人,各电站、工程管理部门600人。
(三)罗讷河公司修建工程主要由国家担保向银行贷款
据罗讷河公司统计,1989年以前治理罗讷河花费的工程投资共580亿法郎,89年至94年又投资16.18亿法郎,总投资额近600亿法郎,相当于现在的60亿美元。资金的主要部分是国家对航运的补助及向国内和国际金融机构贷款,由国家担保从售电收人中还贷。目前由于法国电力公司基本以成本加税金的计价原则收购水电电量,所以电价随债务减少成本降低而降低,电站刚投运时的还贷电价达80生丁/kWh,还贷后期的91年全部18座电站的平均电价为11.7生丁/kWh,94年的平均售电价为7.5生丁/kWh,低电价使得罗讷河公司几乎无利可图。罗讷河虽然有建设水电、航运工程等取得资本滚动发展的能力,但是在法国电力公司收购水电限价、电价特别低的特定条件下,罗讷河公司要不断寻找新的开发项目,以工程养公司。因为法律授权该公司经营罗讷河的期限是到2030年。在这期间有工程干,国家就担保向银行贷款,法国电力公司支付给罗讷河公司用于还贷的电费就多;没有工程做,罗讷河公司就没有盈利,所以在水电项目开发完毕之后,该公司还在不停地开发纯公益型的工程。在这种机制下,罗讷河的每一个局部的治理都被列入了开发计划。罗讷河流域已经被治理成为世界上少有的美丽、富饶的地区之一。
(四)法治是综合治理罗讷河的保证
法国是法治国家,罗讷河公司按照1921年国会通过的治理罗讷河的立法与授权妥善处理与协调了沿河20个省市行政区与当地人民群众的利害关系。罗讷河工程的管理也得益于执行法国现有的民事法典、公共水道和内陆航运法典、公共卫生法典、国家财产法典、刑事法典等法律法令。法国现行水法共15章,包括序言、现行的立法、水的所有制、管理和保护水利工程的立法、保护区和保护地的立法、政府对水的管理和制度、专门和自治的水资源开发机构、水资源财政和经济方面的立法和水法的执行与管理等等,这些法令条款通过大区长官和各省省长、市政委员会和市长的各种命令、法规和行政通报贯彻执行。对不遵守或违反水法条款者,给予惩罚,惩罚包括使受害的部分恢复原状、罚款、关押或上述各种措施并用。
(五)罗讷河公司与沿河地方政府和人民关系和谐
罗讷河公司把河流所经过的地方的官员吸收进入公司董事会,并根据法律与有关部门及各有关地方政府商量罗讷河的综合治理工程方案、移民、淹没、损坏设施的赔偿以及环境保护、生态平衡、修建补水渠以补充由于工程开挖加深而降低的地下水位等等。公司兴建工程使当地受到的损失都以造地、开辟旅游饭店、码头、冲浪设施、旅游景点等给予补偿,以增加地方的收入。为了管好电站与河流,罗讷河公司沿河种树、种草,修建污水处理工程,疏浚河道,整治港口,修建防洪排沙工程,带动和促进两岸经济的繁荣发展,使沿河群众富裕起来。据不完全统计,罗讷河治理过程中,公司做的类似“福利”工程达40处以上。
罗讷河公司在治理500km长的罗讷河的过程中,开发出来的电力基本上全部售给了法国电力公司及用于沿河市镇的股东,开通的航运设施,支持了交通公司的股东,各股东从工程中大大受益,事业发展了,股东的股份扩大了,公司由于妥善处理了与有关的20个省市地方政府、两岸群众的利益关系,与两岸地方政府和人民群众相处十分和谐。
(六)采用新技术加快建设速度,减少投资,提高效益
在罗讷河电站建设中,除早期开发的热尼西亚电站利用水头70多米、采用混流式机组外,其余均为低水头引水式电站。50-60年代初期开发的5座水电站全部采用卡普兰立轴转浆式水轮机组,随着技术进步,1960年在下罗讷河的贝尼特电站首次试用卧轴的灯泡贯流式水轮机组以后,后期的各电站建设也广泛采用。罗讷河采用贯流机组的突出优点是:
1.效率高,单位过流量大,单位出力较高。
2.比传统的立式轴流机组占地少,可减少土石方开挖和混凝土工程,节约设备投资15%,厂房土建投资节省20%,若采用不调节机组,机组效益降低不到2%,但投资会进一步降低。
3.工期短,收效快。罗讷河在1952-1980年共建13座电站(其中8座为灯泡式机组),装机218.6万kW,平均不到3年可建成一座电站。
三、体会和建议
通过对法国罗讷河公司的访问及对罗讷河梯级工程的考察,我们深感罗讷河梯级工程开发治理非常成功,值得很好学习和借鉴。
1.依法治水依法治河
河流、流域的开发治理工作要由国家统一管理,具体由水利部门为主实施。由于工期长,涉及面广,各方面利益复杂,要促进大的流域河流在国家立法,中小流域河流在地方立法,把治理开发的原则、做法和具体要求以法律形式规定下来,并授予实施治理工程的实体(如公司)以河流治理工作的权利与义务。对于一条河流或一个流域的治理,最好以法定一个实体为主,从治理工程规划、设计、施工到建好后运行管理,全面负责,把法定责任实体的名誉、命运与治理工程的效果联系起来,以保证流域开发治理的质量。
2.总体规划、综合开发、循序渐进
对一个流域、一条河流的治理,应该具有全局性,从水利、农业、交通、环保和生态平衡等方面综合治理,研究、规划和设计都要兼顾眼前与长远利益,处理好公司与沿岸群众利益,不能搞短期行为,造成资源破坏和许多后遗症。各地、各河流情况不一样,有许多并不适用“低坝小库”而更适于高坝大库,这需要具体情况具体论证决策,不能照搬。目前中国在资金紧缺的情况下,水利部提出的由水利部门组建流域水电开发公司,对一些水力资源集中、效益好、见效快的中小河流实行“流域、梯级、综合、滚动”开发,是科学的、正确的决策。
3.在国家宏观引导下实行承包经营
该流域位于__x区__x乡下部,由__、__、__三个自然小流域组成,面积24平方公里,北与__水库相连,东与青州相邻,西与__区淄河镇搭界,南与本乡孙家村相接。流域内地层岩石为寒武系石灰岩,地貌类型属泰沂山区北麓低山丘陵区,海拔在235-586米,地表水丰富,有十四处常年流水不断的泉眼,水质清冽甘甜,所有地表水汇集于__x河,然后流入__市饮用水水源地-太河水库,是太河水库重要的上游水源之一。流域内现有耕地5000亩,防护林1.2万亩,主要树种为侧柏,用材林3000亩,主要树种有杨树、平柳、柳树等,干杂果林6800亩,主要树种有杏、山楂、柿子、花椒、软枣等,流域内25°坡以上已基本实现退耕还林。区内并有多处自然生态景点,如:三教堂风景区已有600多年历史,草峪溜景群,石安峪红叶风景区,昭阳洞景群等远近闻名,景区内植被全部为自然乔灌,林草覆盖率达100%,主要有黄栌、荆棘等,在交通通讯等方面有县乡洪峨公路贯穿整个流域,移动、联通网络信号全面覆盖,交通方便,通讯便利。
(二)社会经济情况
流域内有西石、东石、石安峪、石沟、鲁子峪五个行政村,共有1413户4209人,其中农业人口4100人,20__年人均收入1600元,农民生活水平较低,主要依靠林果、黄烟、中草药等种植业收入为主。
二、项目区水土流失和水土保持情况
该区域在八十年代以前植被少,农民砍柴做饭,乱牧牛羊现象非常严重,植被遭受严重破坏,一到雨季,洪水四溢,地堰、山坡经常被冲毁和冲刷,泥沙大量冲入河中,淤积河道,水土流失严重,土地肥力减退,产量少,群众生活水平低,形成了一种恶性循环。
自八十年代起,历届党委、政府对水土保持综合治理工作非常重视,把山、水、林、田、路的综合治理作为山区人民改善生产生活条件脱贫致富的一条重要途径,常抓不懈,特别是近几年,对水土保持加大了资金投入,通过植树造林、封山禁牧、生态修复、河道治理、环境卫生整治、推广绿色无公害技术、发展生态农业、进行无污染排放等措施,取得显著成效,有效地遏制了水土流失,逐步形成了山顶防护林戴帽,中间干杂果林缠腰,山脚良田,河岸用材林护堤的格局,林木覆盖率由原来的12%达到现在的43%,植被覆盖率由过去的34%增加到现在的96%。在工程措施方面,修建了蓄水池11个,铺设了节水灌溉管道3000米,修建水渠500米,建拦河坝3座,蓄水量1.5万m3,拦沙谷坊17座,各村建水窖120个,新建护堤2.5公里,这样就形成了以防护林、天然灌木林蓄雨水减少冲刷;干杂果林增加群众收入,提高林木覆盖率;下部用材林护岸,净化流水;蓄水池、水渠、节水管道,合理利用水资源,节约用水,提高水资源利用率,增加作物产量;塘坝、谷坊拦沙蓄水的作用,形成了从山顶到沟底一整套水土保持综合治理的体系。区内设径流观测小区3处,小区类型演示区2处,在上级政府和各级部门的大力支持和帮助下,通过全乡干群的共同努力,__x乡的水土保持治理工作走在了全市、全省甚至全国的前列,1985年__x乡被评为全国小流域治理先进单位;20__年12月被国家水利部、财政部命名为全国水土保持生态环境建设示范小流域;同年被淄博市人民政府确定为淄博市自然生态恢复区;20__年被山东省水利厅评定为省级水利风景区。现流域内无任何污染企业,是无公害绿色食品产地,属本区域内的淄博四季青绿色食品公司是省级农业产业化龙头企业,其生产的百杏牌小米是国家认定的绿色食品、有机食品,百杏牌椿芽、仁用杏、花椒是山东省认定的无公害农产品。乡政府成立了专门的管理组织,设定了有60人组成的专职护林员,仅项目区内就设了15名护林员,实行24小时巡逻。项目区内的自然生态环境越来越优美,空气清新,形成了天然氧吧,茂密的山林,独特的民居、民情,奇珍异果,五颜六色的山景,独特地貌,形成了草峪溜风景群、昭阳洞风景群、石安峪风景群、三教堂风景群,每年吸引前来旅游观光的游客1.5万余人,优美的原始自然生态环境吸引了来自全国各地的美术摄影院校来此写生实习,平均3万人左右,带动了当地各行各业的发展,增加了群众的收入,促进了人与自然的和谐发展。
三、工程规划建设主要内容
虽然该流域在多年来的水土保持治理工作中取得了一定成果,但由于规划不科学,
设计施工标准低,工程设施运行时间长,年久老化,治理效果不明显,人民群众生产生活条件没有得到根本改善,因此必须对该流域进行进一步的科学规划和山、水、林、田、路的综合深化治理。流域的综合治理分三年进行实施,具体工程规划如下:
(一)工程措施
修建蓄水池30个,蓄水3000m3,修输水渠道16.19公里,新建扬水站13处,新打机井2眼,建拦河坝2座,建蓄水谷坊9座,拦沙谷坊21座,建河道护堤2.5公里,建水窖90个,蓄水1300m3,架输电线路3.04公里,铺设pe管道20__米。
(二)林草措施
栽植侧柏防护林2500亩,更新换代新品种,栽植经济林500亩,老品种高接换头500亩。实行生物防治技术,绿色环保管理技术1000亩;河床用材林更新杨树、枫杨、柳树500亩,石安峪自然封山修复800亩,西石草峪溜自然封山修复1000亩,道路绿化5公里,林网栽植5万株,新技术推广培训3000人次。
(三)农业措施
规划田间路,宽4米,长3.25公里,规划生产路3.18公里,维修道路11.85公里,整修地堰1万平方米,推广有机肥料、生物防治技术500亩。
(四)村庄治理
在东石、西石两村修建沼气池20个,五个村修建定点垃圾池15个。
(五)其他工程
建水质指标动态变化监测点1处,涉及村各成立用水协会1个。
所有工程预算总投资600万元。
四、地方政府资金筹措能力
多年来乡政府一直把水土保持综合治理和生态环境建设作为改善山区群众生产生活的重要措施来抓,不断加强领导,而且多方筹措资金,常年进行水土保持综合治理投资,全乡每年投入都在200万元左右,仅乡政府投入就在100万元左右。__x乡人民政府是项目区的行政领导机构,资金筹措能力强,能够多渠道筹集资金。当地群众已尝到综合治理带来的甜头,在项目治理工程中投资的积极性高。另外可以通过多元化的投入机制解决资金缺口:一是充分利用上级补助资金;二是各村通过一事一议的方式进行投工投劳;三是通过拍卖租赁等形式,引导群众自发投资参与治理;四是通过招商引资建生态环境旅游企业、生态观光企业等形式。届时乡政府可以每年保证投入资金150万元,确保工程按时、按量、高标准完成。
五、水土保持管理及科技监测能力
1、乡政府将成立由乡长任组长,分管乡长任副组长,水利站及有关村主要负责人任成员的水土保持工作领导小组,制定相应的管护办法、管理制度和奖惩考核办法,并通过乡广播、电视、张贴标语等多种形式进行长期宣传水土保持方面的法律法规。区内设立了15名专职护林员,实行24小时巡逻值班,消灭羊患,杜绝乱砍滥伐现象的发生。
2、流域内设立三处径流观测小区和降雨量测量点,随时对小流域进行长期的观测,同时结合山东农业大学在我乡设立的观测点,为流域提供真实的第一手资料,为更有效地进行水土保持综合治理提供了科学依据。
六、政府工程建设协调能力及申报优势
1、__x乡人民政府对水土保持综合治理一贯高度重视,一直作为一项重点工作来抓,而且取得了较大成果,受到上级部门的多次表彰。在组织协调这种工程方面有丰富的经验,而且政府拥有一大批相关的优秀技术人员,能确保工程高标准、高质量完工。乡政府财政运行正常,资金筹措能力强,能确保资金及时足额到位。
2、流域内涉及到的各村,村级组织健全,班子团结,工作能力强,能创造性地开展工作。几十年的水土保持治理给这些村带来了翻天覆地的变化,给群众带来了实实在在的实惠,群众进行水土保持综合治理积极性高,能主动投工投劳。
3、该流域群众有着长期从事水土保持综合治理的丰富经验。如果工程能实施,当地就能提供充足的优秀匠工,而且当地有着种植果树的优良传统,对进行果树新技术培训,群众接受能力强,对推广新技术进行科学管理、集约化生产有利。
二、案件线索的发现
通过审计发现投标文件中复印资料上的施工单位印章与合同、投标文件上盖的印章不一样,存在私刻和使用假公章的嫌疑。
【例1】《A江益防洪工程投标文件》中复印的D市黄河华龙工程有限公司与邓某、杜某、李某签订的《劳动合同书》中的单位印章与该公司投标文件上和施工合同上盖的印章明显不是同一枚印章。
【例2】投标文件中B黄河建业工程有限责任公司复印的业绩资料《山东C齐河堤防加固单位工程验收鉴定书(2010年6月26日)》、《山东C齐河堤防加固单位工程验收鉴定书(2009年11月27日)》上盖的印章与投标文件上盖的印章明显不是同一枚印章。
三、审计工作思路
随着疑点线索设定问题定性假设并确定思路一步一步深入查处下去。
(一)抓好审前调查
要求抓好中小河流治理项目审前调查,把握资金总体、资金构成、资金使用和资金管理情况;项目完工程度和工程管理情况;项目生态效益、社会效益和经济效益情况。
(二)审计工程要求
1.应明确工程建设管理要求。要按照以县为单位打捆组建项目法人的原则,明确项目法人,按有关规定提出建设管理的各项要求。
2.应提出工程管理要求。落实人员编制,明确管理范围、任务和职责,落实管理运行费用来源。所治理河道已有管理机构的,工程建成后原则上应由原河道管理机构管理,不再设置新的管理机构。
3.对堤防加固工程、护岸工程和河道疏浚工程原则上不新征管理用地,对新建堤防根据堤防级别和相关规范设置护堤地。护堤地宽度应从严控制,以减少占地和投资。
(三)审计概算要求
1.中小河流治理要从严控制投资,工程设计概算原则上采用地方标准。
2.以编制年作为编制设计概算的价格水平年。
3.基础单价的编制应满足编制规定、工程设计的要求。在满足质量、供应能力的前提下,就近选取主要材料的供应地。按照工程设计确定的供应方式,合理计算主要材料价格。
4.为合理编制工程投资,主要材料钢筋、水泥、油料应限价进入工程单价,主要材料预算价格与限价的价差计取税金后列入工程单价表中,并单独出项。地方有限价标准的,执行地方标准;地方无限价标准的,参照以下限价标准执行:钢筋3 000元/吨,水泥300元/吨,汽油3 600元/吨,柴油3 500元/吨。
5.工程单价应按照全国中小河流治理规划内相关要求并结合中小河流治理的特点,按照合理、经济的方法编制。
6.按照工程设计合理确定工程项目,严格控制管理房屋、通信、监视、监控、交通等设备、设施的标准及投资。
7.独立费用中不再计列生产准备费、定额编制管理费、工程质量监督费等项独立费用。按照国家现行有关规定计算工程建设监理费、勘察设计费。
8.工程征地移民、环境保护与水土保持工程投资应纳入工程总概算。
四、通过有效方法突破难点和获取证据
(一)审计技术方法
1.预算资金入手法。从概算文件入手,审计概算的执行情况。小河流项目无论是工程的实施,还是资金的使用,其共同的依据就是项目的概算,即经省水利厅批复的初步设计文件,初步设计文件规定具体的建设内容,包括具体的工程量清单,每项工程和费用的投资额。审计的依据也是概算,首先要审计项目实施的结果即实际建设的内容是否和初步设计一致,如果无一致,要分析原因,查是否存在概算外投资,或是否存在重大设计变更。如果是概算外投资,比如做了办公楼或做了别的河堤项目,那财务上做得再规范,也是严重违规的,其建设资金要由自己承担,不能在项目资金列支。如果是重大设计变更,则核对其是否通过合规的变更程序,对设计变更的管理,按照水利部《水利工程设计变更管理暂行办法》规定执行。
2.项目程序流程法。审核项目是否经过规范的招投标。在这个程序的审计中,主要是看项目是否经过招投标程序,评分方法是否公平合理,是否存在明显的倾向性评分。中标单位是否按评分顺序确定,中标的工程量清单、单价和总价与签定的合同是否一致。
3.工程量额核对法。要求充分利用监理的资料为审计服务。最常用、最重要的方法就是审核工程竣工资料、财务结算资料等是否经过监理审核同意这一程序,相关工程量数据是否和监理反映的数据一致。
4.勾稽环节比对法。注意各环节程序间是否衔接一致,各道程序的资料是否符合逻辑。要求把初步设计确定的工程量、投资额与招投标的工程量、投资额进行比对;把招投标的工程量、总价与合同工程量、总价进行比对;把工程实际结算的工程量、单价、总价与合同工程量、单价、总价进行比对。在比对中发现差异、发现问题,分析差异形成的原因,判断问题的性质。要注意资料的细节比对,分析其内在逻辑关系的合理性,要求合同签定的时间与工程实际开工的时间进行比对;监理签证的时间与设计变更的时间比对;设计变更的时间和工程竣工验收的时间比对等等,这其中任何一个时间不符合逻辑,都说明或有存在问题,如审计发现合同签定的时间比工程实际开工的时间还晚,就说明或有虚假招标问题。
5.实地踏查分析法。查看现场非常重要,一是工程造价的问题。工程造价专业性强,一般要有专业技术人员帮助审核。审计的时间较短,要在短时间内把所有的工程造价都进行审核既不可能也无必要,通常采用抽查的办法解决这个问题,故抽查什么很重要,根据以往的经验,那些与合同比较在工程量和单价、总价方面相差较大的,尤其是设计变更较大的部分应作为抽查的重点。二是实地查看的问题。这是项目审计和财务审计不一样的地方。从账实核对的角度看,实地查看非常重要。实地查看切忌走马观花,要有目的的实地查看,查看过程中要带尺子实地测量,测量结果要和设计图、竣工图进行比对和分析。
6.生态绩效考核法。在该项目审计中要注意突出生态环保的特色。中小河流项目审计实施要求考虑河流治理生态环保的属性,从广义的生态角度来说,河流治理是环境生态建设内容之一,但是生态环保审计具体内容还有待探讨,没有成熟经验可循。正如中小河流治理的绩效考核内容虽有生态环境建设,但没有具体的量化评价指标。这就要求审计人员群策群力,共同探讨,不断创新和完善,摸索出一条生态环保审计的新路子。
(二)审计评价标准
权威的规范性文件规定,是我们对该项目的执行情况做出合规性判断的重要依据。它主要包括:财政部水利部《全国重点地区中小河流治理项目管理暂行办法》(财建〔2009〕819号)、财政部水利部《全国中小河流治理项目绩效评价暂行办法》、水利部《全国中小河流治理工程初步设计指导意见》、水利部关于印发《水利工程建设项目勘察(测)设计招标投标管理办法》的通知(水总〔2004〕511号)、国土资源部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》(国土资发〔2001〕355号)、江西省财政厅水利厅《江西省重点地区中小河流治理项目管理实施细则(试行)》(赣财建管〔2010〕96号)、江西省水利厅《江西省重点地区中小河流近期治理项目初步设计审查导则》(赣水建管〔2009〕344号)、江西省财政厅江西省水利厅《关于进一步做好重点地区中小河流治理项目月报工作的通知》(赣财建〔2010〕423号)、江西省水利厅《全省中小河流治理项目公开评选暂行办法评分标准》(赣水建管〔2010〕175号)、江西省水利厅《进一步规范国家规划内中小河流近期治理项目招标工作的通知》(赣水建管便〔2010〕111号)、江西省水利厅《江西省水利工程建设项目招标管理暂行办法》(赣水建管〔2010〕236号)、江西省水利厅《进一步规范全省水利工程监理和勘察设计工作的通知》(赣水建管〔2010〕120号)等15项。
五、项目的主要目标和重点内容
(一)审计主要目标
贯彻落实省厅关于切实加强水利基础建设、促进水环境保护资金审计的有关精神,以检查项目的实施效果和资金的管理使用为主线,反映和揭示资金使用和项目实施中存在的问题,提出意见与建议,切实保障人民群众的生产生活,提高重要城镇、农田保护区的防洪能力,统筹考虑水资源利用和水生态保护。
(二)审计重点内容
根据江西省中小河流治理项目审计指南要求,结合A实际,我们确定本项目审计范围为:2009~2011年国家立项建设的A中小河流治理项目的资金使用管理和项目实施情况。重点审查中小河流防洪和生态方面存在的突出问题,尤其是着力检查中小河流治理资金安全性和有效性。此项审计纳入省政府向省人大常委会的预算执行审计报告。
1.审计中小河流治理项目资金筹集、拨付、使用、管理情况。
(1)资金到位情况。以财政建设资金为主线,审计中小河流治理项目建设资金筹集、拨付、使用情况。检查涉及项目有关的地方政府建设配套资金是否及时足额到位。
(2)检查各项建设资金是否按计划或工程进度及时足额拨付给建设单位,财政、水利等部门有无以各种名义层层延压、截留、挤占和挪用建设资金等违法行为。查处是否存在将专项资金用于平衡本级预算问题。分析建设资金不到位对工程建设进度和质量造成的不利影响。
(3)资金使用情况。检查建设资金支出是否真实、合法,项目建设单位是否存在挪用建设资金改变资金用途,查处违规将建设资金挪用于移民征地、城市建设以及楼堂馆所建设等问题,有无以各种名义虚列支出行为;项目建设成本是否真实,有无采取弄虚作假、虚报工程量、“报大建小”等方式套取资金问题;资金支付手续是否完备,工程款的支付是否经过业主、监理、施工等单位人员签字认可;工程造价是否经合规机构审核;将资金支付情况与相关的项目合同核对,检查实际付款数与合同数是否存在差异,分析差异原因。
(4)检查建设资金管理是否专账核算、专户存储、专款专用,会计核算是否规范。
2.审计中小河流治理工程建设管理情况。
(1)检查项目概算管理情况。检查建设项目涉及征地、环保等程序履行情况。项目保护人口人均投资额,保护面积亩均投资额,每千米河堤平均投资额。检查项目设计有无深度不够、设计漏项、变更较多等问题,有无多列概算、夹带项目或概算外投资等问题;概算调整的程序是否到位,内容是否真实,是否存在多头申报,重复立项,套取项目资金问题。
(2)检查项目执行法人制、招投标制、合同制、监理制和审计制等制度的落实情况。检查合同要素是否完整。检查工程设计、施工、监理等单位是否具有工程建设所要求的资质等级。检查建设项目是否全面推行招投标制度;是否存在围标、串标等违法行为;是否存在违法分包或层层转包,并因此造成重大损失和工程质量隐患等问题。检查监理单位是否对工程建设进行全过程、全方位监控,监理资料是否齐全。
(3)检查工程质量管理和安全管理情况。工程结算依据是否和合同要求一致。检查工程竣工验收手续是否完备。检查竣工后是否有完善的管护机制和明确的管理主体,有无稳定的工程管护经费来源和各项管护措施。检查有无因建设管理不善造成损失浪费等问题,有无、权钱交易等违法违纪行为。
3.审计中小河流治理工程绩效评估制度健全、有效和执行。
审计整治工程绩效评估管理制度建设的健全性、有效性和执行性。主要从工程的社会效益、生态效益等方面对项目的绩效评价制度进行审计。
(1)社会效益评价制度健全、有效和执行,具体指工程保护的人口数量、耕地面积及工矿企业情况,治理后河堤防洪标准提高;区域内主要河流的水质状况和变化趋势情况,是否达到预期整治目标等评估制度符合性、有效性和执行性。
(2)生态效益评价制度健全、有效和执行,具体指项目区两岸种植植被,采用生物护岸护坡及拦河闸坝数量等评估制度有效性和执行性。检查分析项目治理完成后治理效果与设计标准的差异,有无虚假绩效评估问题;检查当地有关生态环保部门履行监控职责,采取预防和整治措施。
①前期工作情况。包括前期工作组织、编制、审批等情况。
②资金安排情况。包括投资计划下达、预算安排(分中央、省、市、县分别说明)、资金管理等情况。
③建设管理情况。包括招投标形式、安排与中标情况,项目法人组建、施工组织、监理工作开展情况,制度建设情况,安全生产、质量控制与度汛方案制定等。
④建设进展情况。包括投资完成、工程形象进度。
六、审计主要成果
1.审计发现十大问题,且问题性质恶劣。
审计确认的施工招投标存在涉嫌私刻并使用公章罪;涉嫌串通投标;施工单位及项目经理的违规行为;工程勘测设计未经公开招标;设计粗糙不精细,与实际相差较大;环保和水土保持等生态保护项目基本未实施;现场抽查发现实测数据与施工上报、监理计量确认数据不一致等问题已经造成一定社会影响。
问题一:施工招投标存在涉嫌私刻并使用公章罪。
通过审计邓某提供投标文件中复印资料上的施工单位印章与合同、投标文件上盖的印章不一样,经公安机关技术鉴定存在私刻公章问题,涉嫌私刻并使用公章罪。邓某等私刻假章并使用私刻D市华龙工程有限公司公章,存在伪造、变造、私刻公章并使用私刻公章,按《刑法》第二百八十条第一款的规定,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利,情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑,审计确认《A江益镇防洪工程建设施工合同》无效,审计按照《刑法》等规定移送公安机关处理。
问题二:投标资料异常一致,涉嫌串通投标。
经审计核对D市华龙工程有限公司与B黄河建业工程有限责任公司(D市华龙工程有限公司得分96.87排名第一,B建业工程有限责任公司得分96.73排名第二)的投标文件,发现两个单位的工程量清单表(2张)、单价分析表(7张)、纯砼、纯砂浆单价计算表(1张)表格的排版、内容编写、格式、空白内容、投标文件的装订顺序异常一致,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院第613号令)第四十条规定“有下列情形之一的,视为投标人相互串通投标:不同投标人的投标文件异常一致”,这两家施工单位在A江益镇防洪工程投标过程中涉嫌串通投标。
问题三:施工单位及项目经理的违规行为。
经审计项目经理违规同时在两个建设工程项目上担任施工单位项目负责人。A江益防洪工程项目的施工单位――D市华龙工程有限公司项目经理、一级注册建造师王某同志自2011年5月9日起已将注册建造师证书押在A江益防洪工程项目部至今未退(工程完工才能退还),而在D市公共资源交易中心的官方网站上2011年7月26日公告拟中标的“E河务局基层单位饮水项目”结果显示由D市华龙工程有限公司中标,项目经理也是王某同志(注册建造师编号一致)。根据《注册建造师管理规定》(建设部令第153号)第二十一条规定“注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。”对以上施工单位及项目经理的违规行为,作出移送公安、建设主管部门等有关部门进一步查实、处理的审计建议。
问题四:工程勘测设计未经招标。
审计A市江益镇防洪工程项目地质勘察报告、初步设计报告、初步设计图集、概算附件由F水电勘测设计院于2009年11月完成,并经省水利厅批复同意。但2009年8月A市江益防洪工程项目部未经招标与F水利电力勘察设计有限责任公司签订勘察设计合同,合同总价款按国家批复投资的4%计取,勘察测量费按国家批复资金的2%计取。国家批复的工程主体投资为1 822.55万元,据此比例计算应付勘察设计费和勘察测量费109.35万元。该项目概算批复的勘察设计费为97.54万元。目前实际已支付设计费10万元。经核对设计单位的资质,F水利电力勘察设计有限责任公司为水利工程设计丙级资质,该做法违反了《江西省重点地区中小河流近期治理项目初步设计审查导则》(赣水建管字〔2009〕344号)第三点要求“项目单位应原则委托具有乙级资质以上的水利设计单位设计”。根据《招标投标法》第四十九条规定,该项目设计单位未经招标确定,应追究有关责任人员责任。
问题五:因设计与实际相差较大,导致部分主要单项工程设计变更较大,并且未办理变更手续。
【例1】初步设计中的堤顶泥结石路面(厚度20cm),原合同投资50.06万元,现变更为C30现浇砼路面,投资达185.13万元,增加造价135.07万元。
例2:初步设计中的迎水面现浇砼护坡(C15砼厚10厘米)原合同投资157.57万元,变更为预制砼块护坡,投资283.11万元,增加造价125.54万元。
问题六:项目建设用地未办理用地手续。
该项目初步设计中安排征地补偿费194.7万元,预计征地111.04亩(永久占地),其中:耕地87亩, 鱼塘16亩,其他用地8.04亩。项目竣工后实际征地63.06亩,其中耕地(水田、精养鱼塘)41.82亩,旱地21.24亩(以实际支付的征地补偿费和补偿面积为准),实际支付征地拆迁补偿款162.5万元。根据国土资源部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》(国土资发〔2001〕355号)第二条第(一)点规定“水利水电工程建设项目法人、地方人民政府土地行政主管部门、移民主管部门要通力配合,共同做好水利水电工程用地申请、审查、报批工作。”A市江益镇防洪工程项目部要和A市国土局共同做好该项目的用地报批工作。同时根据《耕地占补平衡考核办法》(2006年国土资源部第33号令)第六条规定“耕地占补平衡考核,以建设用地项目为单位进行,主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。前款规定的建设用地项目,包括能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址建设项目用地和城市、村庄、集镇分批次建设用地”,A市江益防洪工程项目部应采取措施实施耕地占补平衡。
问题七:环保和水土保持等生态保护项目基本未实施。
经审计确认现场查看该项目初步设计中安排了环保工程投资11.64万元,水土保持工程投资28.88万元,草皮护坡投资47.63万元,面积99 019平方米。目前项目已基本竣工,上述环保工程、水土保持工程及草皮护坡基本未实施。
问题八:现场抽查发现项目的实测数据与施工单位上报、监理单位计量确认的数据不一致。
【例1】现场抽查测量跃进圩(3+900~4+370,全长470米)预制砼块护坡斜坡长度平均为21m,厚度为8cm~10cm,而施工单位上报的斜坡长度为27.51m,预制砼块厚度为10cm。监理、业主签字认可的工程付款计量值则斜坡长度均为24m,预制砼块计量厚度均为10cm,该单项工程实测工程量比计量工程量少14%,比施工单位上报的工程量少31%。
【例2】个别项目的结算工程量缺乏计算依据,例如堤防土方清基开挖工程量80000.2m3,堤防土方回填235000m3,表层土平整110000m2等,均有监理部的签字认可,但审计时无法提供原始计算资料(标高、距离等测量数据及计算过程)。对以上存在的问题,A市江益镇防洪工程项目部要严格督促监理部门忠实履行监理职责,认真审核每个项目的工程量和工程造价,对因造成国家损失的单位和个人要严肃追究责任。
问题九:生态考核项目缺乏具体内容。
财政部、水利部《全国重点地区中小河流治理项目管理暂行办法》(财建〔2009〕819号)明确将“生态环境指标”列入项目绩效评价内容,但项目没有具体量化指标。根据水利部《水利工程设计变更管理暂行办法》(水规计〔2012〕93号)第六条规定“水利工程设计变更应当按照本办法规定的程序进行审批,其中水土保持设计、环境保护设计变更按国家有关规定执行。”A市江益防洪工程项目部应按设计要求组织项目继续完善实施,对确需变更的应按该规定补充办理工程变更手续。项目部及主管部门要切实提高生态环境保护意识,结合实际将生态环境保护指标具体量化落实。
问题十:施工单位未提供规范的财务资料。
该项目施工单位D市华龙工程有限公司在项目延伸审计调查过程中,无法提供规范的财务资料。到审计时只提供了该项目相关的电子账页,拒绝提供原始凭证。目前提供的电子账页上的人工费合计数为309.67万元,而监理工作日志上记载的投入人工合计平均数为5 438.5个工日,即使按每个工日200元工资计算,只需要人工费108.77万元,因此该公司存在以人工费的名义套取资金的嫌疑。除按规定作出相应经济处罚,对该单位涉嫌套取项目资金的行为,我们作出移送有关部门进一步查实处理的审计建议。
2.提出四大审计建议。
(1)针对审计发现和锁定严重违法违规问题及时移送有关部门进一步查实处理的审计建议。
(2)项目部要继续争取A市财政配套资金,按初步设计批复的项目规模和进度要求完成任务,以达到竣工验收要求,获得省财政的奖补资金。
(3)规范和完善工作程序。项目部要督促施工、监理等单位密切配合,对每个环节的工作记录都要提供真实、完整的资料。对设计变更较大的项目应及时向有关部门申报、审批。要按规定办理征地手续。
(4)提高生态保护意识。对项目的水土保持和环保工作要求应高度重视,要将水利工程和河流的污染治理、水土保持、生态保护等工作有机结合。
七、审计体会与启示
体会一:审计问题一定要应用关联合同、关联文件、关联企业(单位)内容标识进行比对;按照合同、协议、文件前后程序规定的时间标识进行比对;按照可研、初设、立项和审批等逻辑关系进行比对,要抓住蛛丝马迹,跟踪审计,细节决定成败。
体会二:重点把握工程立项和建设环节。这次审计,对工程立项、招标投标、工程预算概算、施工管理等建设环节和程序的相关文件资料进行了认真审查,着重检查和评估立项的科学性、建设程序的严谨性、施工管理的规范性,旨在促进项目主管单位规范工程建设程序和提高工程管理水平,促进水利事业科学发展。
农村水利事关广大人民群众切身利益,是全面建成小康社会的重要组成部分,是加快推进城乡一体化的重要抓手。长期以来,福建省莆田市农村水利建设管理坚持贴近民生、贴近基层、贴近实际,在改善广大农村群众生产生活条件上发挥着不可替代的作用,在促进粮食连续增产、农民持续增收、农村和谐稳定上作出积极贡献。随着经济发展进入新常态,莆田市主动对接国家资金投向,谋划生成项目,争取上级资金的支持,加快推进全市农村水利建设管理工作和新型城镇化建设,促进城乡基本公共服务均等化,改善城乡人居环境,逐步实现“百姓富、生态美”。
一、莆田市农村水利概况
莆田市农村水利建设以中央、省级财政投入为主,以市级、县区财政配套为辅。在2012年水利普查中,全市共建成小(2)型以上水库219座,总库容5.4亿m3;建成塘坝6472座,其中大型水库2座、中型水库8座;建成引水工程1482处,引水规模99.46m3/s;建成提水工程1640处,提水规模14.87m3/s,年供水量16.8亿m3;建成堤防554.4km(海堤274.8km、江堤279.6km),保护耕地50多万亩(1亩=1/15hm2,下同);建成灌区工程922个,灌溉总面积78.51万亩,设计灌溉面积2000亩以上灌区37个。“十二五”期间,农村水利迎来难得发展机遇,全市农村水利基础设施逐步完善,民生水利统筹发展。一是农村饮水安全全面提升。按照“巩固成果、提升水平,注重质量、确保安全”总要求,在基本实现“村村通、户户用”基础上,统筹使用上级补助资金,统一规划自来水厂,合理布设供水管网,由市水务集团集中建设整合区内农村饮水安全工程。全市共完成投资9.5亿元,保证了120.1万群众饮水安全,超额完成43.9%。建成东圳水库分层取水、湄洲岛跨海供水第二通道等工程,重组整合国有、集体水厂12家,涉及人员1000多人、资金20多亿元。二是农田水利建设有效加强。投资3.07亿元完成涵江区、仙游县小型农田水利重点县建设和秀屿区、荔城区、城厢区小型农田水利重点县建设各年度任务;投资1.97亿元建成秀屿区初级水利化县和东圳灌区、萩芦灌区续建配套与节水改造工程;投资0.3亿元建成山地水利示范片13片、面上项目106个;发展节水灌溉面积30万亩,改造中低产田2.1万亩,新增除涝面积3.2万亩,改善灌溉面积26万亩。三是水工程全面加固。投资4.95亿元完成加固31座小(1)型水库、150座小(2)型水库、200座山塘;投资3.43亿元完成新一轮海堤强化加固一至五期工程共42条61.68km。四是水土流失生态治理。审批开发建设项目水土保持方案49个;编制全市水土保持生态建设规划,在书峰、社硎等9个乡镇重点治理水土流失和综合治理生态清洁型小流域,完成投资0.48亿元,治理面积达12.1万亩。五是中小河流治理全面推进。投资4.94亿元,完成列入全国规划的21条中小河流治理项目,长达98km;正在推进荔城区中小河流重点县11个项目区的河道水系连通整治项目,总长为25.5km。
二、存在问题及原因分析
①农村饮水安全水平有待巩固提升。虽然莆田市的饮水安全村村通工程建设取得一定成效,但还存在群众饮水卫生安全意识薄弱、建设标准不高、水源保证率不高、供水入户率未达到100%、市水务集团对民营水厂整合进展不力、相关县区重视不够等问题。②农田水利基础设施建设有待加快。虽然全市大中型灌区进行续建配套与节水改造,但大部分农田水利工程运行时间长,设施老化,带病运行,部分渠堤边坡不稳定,渠道渗漏严重。特别是灌区末级渠系问题尤为突出,末级渠系大多数为基层社队自建自管的土渠,渠道后续投入不足,部分已衬砌渠段管护投入不足,破损渗漏严重,造成渠尾无水灌溉,部分地方出现毁渠弃灌现象,灌溉水利用效率不高,水资源浪费严重。③农村水利基础设施管理有待进一步加强。重建轻管现象长期存在,建后运行管护机制尚未真正建立。大部分农村水利基础设施产权界定不清,产权和责任主体不明确,导致部分工程使用寿命和使用效率大幅度降低。农民真正参与公益性强的小型农田水利基础设施管护的积极性并不高,工程运行管理和维护责任难以真正落实,农村水利基础设施建后的效益难以发挥。④农村水利投入有待进一步加大。农村水利基础设施薄弱,其根本在于投入不足和投资结构不合理。农业生产效益比较低,直接影响了一些地方政府投入农村水利的积极性。水利、农业、国土资源、农业综合开发、扶贫和移民等部门未能统筹安排水利、农业综合开发、扶贫开发、土地整理等项目中的农田水利建设,且市、县区财政投入不足,影响项目建设进度;社会资金不愿投入,融资难;群众投工投劳不足,缺乏热情。特别是工程建后管护配套资金落实不到位,直接影响到工程效益的发挥。⑤基层水利服务体系有待进一步健全。全市虽然设置基层水利工作站42个,落实编制137人,在岗人数116人,但是基层水利工作站大多以乡镇管理为主,人员关系移交乡镇管理,水利部门对水利工作站只是业务指导的关系,这种分散分割的管理模式带来了人员难以调配、职能难以发挥、人才难以留住、队伍难以管理等诸多弊端。同时,已建农民用水户协会大都挂靠在村委会,缺少运行经费,影响了工作的积极性。
三、对策与建议
农村水利工程数量多、分布广,建设管理难度大,当前又是水利基础建设的大好机遇,农村水利建设呈现出持续快速发展的良好势头,因此必须建立一套良好的投入、管理、运行机制,健全项目建设管理程序和监督体制,提高农村水利建设管理水平,使水利工程能够长期发挥效益。
1.2016—2018年加快农村水利工程建设
①建设饮水安全巩固提升工程,保障供水安全。按照水源相连、管网相通、布局合理、水质安全、管理科学的要求,大力实施农村饮水巩固提升工程38个,解决饮水安全提质增效升级的农村人口数128万人,农村自来水普及率达98%,农村集中式供水人口比例达90%,加快农村饮水安全水质检测中心建设和加强水源地保护,基本实现城乡供水一体化、农村供水城市化。全面建成市第三水厂、妈祖城水厂、埭头水厂及配套管网、南日岛供水第二通道、湄洲岛供水第一通道修复等供水工程;全面改造、升级、联网供水管网500km,覆盖全市沿海、平原、海岛乡村;山区分散式供水工程按要求全面配备、使用和运行管理水质净化和消毒设施设备。②建设农田水利基础设施工程,服务农业发展。坚持集中连片综合治理原则,加快秀屿区、荔城区、城厢区中央小型农田水利重点县建设,改善灌溉面积16万亩,新增有效灌溉面积2万亩,全面实施区域规模化高效节水灌溉;加强灌区末级渠系建设和田间工程配套,建设20个现代中、小型灌区续建配套与节水改造项目灌溉面积6万亩,农田高效节水灌溉面积4万亩,山地水利设施100片2万亩,促进旱涝保收高标准农田建设,基本解决农田水利“最后一公里”问题。③建设农村河塘综合整治工程,改善人居环境。坚持山水林田路综合治理、系统治理,加快推进安全生态水系建设,全面推进农村河塘综合整治170km,综合治理9个乡镇水土流失面积27km2,建成水土保持生态村3个,建设重要水源地生态清洁小流域,全面改善农村水环境,基本实现“河畅、水清、岸绿、安全、生态”。④建设防洪排涝保安工程,确保安全运行。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理、分片实施的原则,加快木兰溪全线105km干流及主要支流综合整治,建设集挡潮、蓄淡、生态于一体的宁海闸工程,改善木兰溪主城区河段水环境;加快建设萩芦溪防洪治理工程;建设玉湖、东阳湖、木兰湖、江东湖等滞洪区和石门澳、石象、前海、东吴园区、妈祖城等沿海防洪排涝滞洪区;完成东圳、东方红等水库除险加固任务;新建和加固妈祖城、岩下、赤岐、东林等海堤23条58.35km;建设大东溪、院里溪等2个山洪沟治理项目8.5km,全面实现海堤、水闸、水库达标建设和安全运行,建设农村水利信息化系统,基本建立防洪减灾工程体系。
2.健全完善农村水利管理制度
市、县区、乡镇政府应树立“建管并重”意识,在加快农村水利工程建设的同时,进一步健全完善农村水利管理制度,切实做到农村水利工程产权清、责任明、管护实,着力解决水利工程管理“最后一公里”的问题,确保每一处农村水利工程都能建得成、管得好、用得起、长受益。要落实农村饮水安全保障政府主体责任和行政首长负责制,严格跟踪问效,切实强化责任制的刚性约束。要建立健全“河长制”,切实落实河长、河段长牵头管水职责,建立河道保护管理机制,成立专门巡河督导组织,做到管理范围、职责、内容、资金、监管“全覆盖”,确保责任到人、有水必管、不留死角。要落实好小型农田水利工程管护主体,全面提升全市乡镇水利工作站服务能力,加快培育、发展和指导农民用水户协会,严格用水计划,落实农村饮水工程、农田水利基础设施的管护措施,全面推进依法管水。要探索管护模式,因地制宜探索专业化集中管理、物业化打包管理、企业化经营管理等多种管护模式。要大力推广应用新技术、新工艺、新材料、新设备,大力发展滴灌、微喷、渗灌、喷灌等现代化的节水灌溉技术。
3.探索多措并举的农村水利投入机制
莆田市要有效利用国家加大水利投入的机会,积极争取上级资金,建立政府主导、部门协作、市场推动、社会参与的多元化和多形式投入机制。落实农村水利财政投入主体责任,每年从土地出让收益提取10%农田水利建设资金中安排1000万元、县(区)财政配套1000万元,专项用于农村水利设施建设和管理投入,充分发挥财政资金经济杠杆和引导作用,带动村集体、农民专业合作组织、农民用水者协会、种田大户及农户等投入小型农田水利建设。落实管护经费,通过农民自筹、农业水费由县区财政直接补贴支付和争取上级专项管护资金等方式,保障基层水利管护巡查人员的薪酬;通过争取上级专项资金补助用以在日常运行管理中对发现问题进行维修、加固等。要利用中央实行量化货币宽松政策支持水利建设的有利时机,加大信贷融资;采取购买服务、探索PPP等筹资模式,吸引社会资本参与水利建设、管护和运营。要加强资金监管,杜绝挪用、截留资金等行为,做好廉政风险防控工作,确保农村水利资金规范科学管理、合理高效使用。
4.创新机制深化农村水利改革
莆田市委、市政府高度重视农村水利工作,把农村水利作为农村基础设施建设的重点任务,把深化改革作为水利发展的新动力,填平农村水利“最后一公里”的沟沟坎坎。①下放管理权限。除因建设跨流域、跨区域涉水工程或需上升国家、省级立项,确需由市级审批外,农村饮水安全、水库和海堤除险加固、农电技改、水土保持等水行政审批事项能下则下,下放由县区负责审批,市级加强监管服务。②整合涉水资金。市、县区政府要整合发展改革、财政、水利、农业、国土资源、农业综合开发、扶贫和移民等部门资金,按照农田水利规划,统筹安排水利、农业综合开发、扶贫开发、土地整理等项目中的农田水利建设,因地制宜地集中连片推进农田水利建设,提高资金使用效率。③简化前期手续。对投资规模较小或技术要求简单的水利项目,项目可行性研究报告和初步设计合并审批。对列入部、省级工程建设专项规划的农田水利项目,直接审批初步设计或实施方案。对小型农田水利工程未涉及新增用地(用林、用海)报批的,由项目主管部门审定工程建设方案后,直接设计、施工。对于投资总额在500万元以下、技术要求简单的农田水利项目,可由项目业主直接编制施工图和工程预算,在相关行业审查同意后报发改及行业主管部门备案,作为控制投资概算的依据。对水利工程除险加固、更新改造等建设中不涉及新增用地的,不办理土地、规划、环评等审批手续,改为事后监管(备案)。④统一委托设计。县(区)水务局可成立项目公司作为项目前期业主,按海堤、水闸、水库除险加固,农村饮水安全,乡村河道治理等分类别,以县区为单位,统一招标投标选择设计单位,一揽子委托项目可研、初步、施工图等设计,缩短前期工作时间。⑤改进审批服务。在保障补偿资金到位基础上,供水管道建设涉及临时用地的不需办理临时用地审批手续,工程实施后尽快恢复原貌。对于配水管网施工需要横穿公路等破路的,项目业主要制定施工方案,减少交通影响,有关部门应予以支持协助,并依法免收有关费用。⑥加快水价改革。实施灌区农业灌溉水费财政补贴政策,完善灌区管护费用财政转移支付,市、县区财政各承担一半,解决农业灌溉水费征收难、到位率低以及水管单位管养经费短缺等问题。推进原水价格保本提价,建立水价联动调节机制,市水务集团、各水管单位配合全面梳理供水运行情况和价格成本情况,制定提价方案,建立稳定的水利工程建设投入机制。