食品安全监管概念范文

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近年来国内发生的诸多恶性食品安全事件，造成恶劣社会影响。重大食品安全事件的成因纷繁复杂，其中监管信息化和现代化水平低是导致执法监管乏力不容忽视的原因。如何充分利用现代高新技术，提高食品安全监管水平亟需探讨和研究。物联网的兴起，加之已在民生领域大展身手，让人们看到依靠物联网技术应对食品安全问题的新途径和新希望。

1 物联网及其应用

1.1 物联网概念

物联网就是“物物相连的互联网”，百度百科将这一概念定义为，通过射频识别（Radio Frequency Identification，简称RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把物品与物品连接起来，使物品与物品、人与物品之间能够进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。

“物联网”的概念早在1995年就被提及，但物联网真正引起世人广泛关注，是2009年初奥巴马总统对IBM提出的“智慧地球”作了积极响应，此后美国、欧盟、日韩等发达国家开始把物联网作为下一代网络的重要组成部分列入发展战略规划中。

1.2 物联网技术主要功能特点

物联网是现代信息高技术融合的产物，涉及的技术涵盖了射频识别、互联网、云计算，传感器、全球定位、智能嵌入、数据通信等诸多行业领域。

（1）全面感知。支撑这一功能实现的最重要的技术是RFID技术，这种非接触自动识别技术具有体积小、容量大，寿命长、穿透力强、可重复使用的特点，它的诞生和大规模应用使得物联网由概念转向实用。把存有物品属性信息的电子标签（RFID卡，又称“智能身份证”）嵌入物品中，传感设备犹如物联网的“眼睛”、“鼻子”感知品属性信息，并传输出去，从而实现物品之间的信息“交流”。

（2）超级运算。无数的物品必然产生海量的信息，海量信息的处理必需强大的数据处理系统，云计算技术以其超大规模、高性能、低成本、通用性的特点，承担了运算任务。物联网数据处理系统相当于物联网的“超级大脑”，执行“记忆”、“思考”和“发号施令”的功能。

（3）实时监控。多种无线、有线电信网络与互联网融合而成立体网络，构成物联网的“中枢神经”，实时传递着物品位置信息，状态信息和运算中心指令信息，借助定位系统、传感和高清视频采集设备，“生存”于这种“天罗地网”中的物品，其“一举一动”一目了然。

（4）智能管理。凡事只要设定好目的或者目标，物联网会用最高效的方式来实现这个目的或者目标，系统会按照指令智能处理复杂问题，作出预判、预警，甚至决策，人们只要动动手指按按键，就可以随时随地了解事情进展，看似复杂的工作变得轻而易举。物联网的智能管理能力展现出跨行业或者垂直行业应用的广阔前景。

1.3 物联网技术的行业应用

物联网目前的应用主要集中于传感技术所推动的各垂直产业链，包括物流、电网、交通、精细农业等等民生领域。

（1）物流管理。物流领域是物联网技术最早应用的供应链行业。通过在物流商品中引入传感节点，可以从采购、生产制造、包装、运输、销售到服务的供应链上的每一个环节做到精确地了解和掌握，对物流全程传递和服务实现信息化的管理，最终减少物流成本，提高物流效率和效益。

（2）智慧电网。智慧电网是目前物联网第重要的运用。它利用物联网技术，构建具备智能判断与自适应调节能力的多种能源统一入网和分布式管理的智能化网络系统，可对电网与客户用电信息进行实时监控和采集，且采用最经济与最安全的输配电方式将电能输送给终端用户。

（3）智能交通。利用物联网技术实现对交通的实时控制与指挥管理，是缓解交通拥堵、提高行车安全和通行效率的重要途径。智能交通系统中，车辆可以按预先设定的目的地实现无人驾驶，公路靠自身的智能将交通流量调整至最佳状态，交通管理人员对道路资源、车辆的行踪“看”得一清二楚。

（4）智能农业。通过识别、传感等物联网技术对农业生产环境信息和农作物生长信息的感知、传递和对所提取信息的智能处理与判断，可以实现农业生产方式由依靠经验定性判断，粗放型管理到依靠传感设备定量判断、精细化管理的转变。

2 物联网技术将为食品安全监管带来一场革命

2.1 食品安全监管迫切需要技术支撑

食品产业链涉及种植、养殖、加工、储存、运输、销售、消费等社会化大生产的诸多环节，链条很长。由于食品由原料生产到最终消费的中间环节较多，不仅加大了食品安全问题产生的概率，而且也为不法之徒提供了投机的空间。另外，环节的增多，参与管理的部门必然增多，加上现行管理体制自身缺陷，尤其监管技术水平不高，部门之间的高度协同就无法保证，这就使食品安全监管难上加难。食品安全监管对技术支撑的需求越来越强烈。

2.2 物联网技术的行业应用经验为食品安全监管提供充分借鉴

物联网技术在民生领域应用的成功实践表明，它可以使复杂的生产过程以及跨领域、跨行业的垂直产业链监管更加严密、透明、高效，而食品产业涉及的行业之多、产业链条之长、生产过程之复杂、监管之难恰恰适合物联网的功能“胃口”。而且农业、流通业、交通运输业与食品产业链息息相关，物联网技术在这些行业的应用完全可以为食品安全监管提供充分借鉴。这样，依靠物联网技术实现食品安全全链监管的一场革命就成为可能。

2.3 可追溯系统的诞生已为物联网技术在食品安全领域应用打开突破口

可追溯系统（TraceabilitySystem）是建立在供应链管理思想基础上的质量保障系统，在有效应对和控制食源性食品安全问题，推动食品安全科学监管等方面发挥了重要作用，这种作用发挥的主要功劳应记在射频识别技术上，而射频识别技术正是物联网关键核心技术之一。说明物联网技术在食品安全领域的应用已经实现突破，为物联网其它核心技术的集成应用打下基础。

3 基于物联网技术的食品安全监管对策

3.1 切实推动物联网技术应对食品安全问题

3.1.1 牢固树立科技“支撑发展”指导思想

2006年初我国提出了未来十五年科技发展的“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”16字指导方针。2012年6月国务院下发《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，“科技支撑体系”成为“十二五”期间国家重点建设十大体系之一，而且明确提出要加强“食品安全科技支撑能力建设”。这就表明，依靠现代科学技术提高食品安全监管能力和水平是对国家科技发展指导方针的贯彻和落实。

3.1.2 做好基于物联网技术的食品安全监管专题规划

科技支撑食品安全监管是一个庞大的系统工程，必须搞好顶层设计，在调查研究的基础上，做好基于物联网技术的食品安全监管的专题规划制定工作。当前，在物联网产业已经纳入国家战略性新兴产业规划以及国家食品安全监管体系“十二五”规划早已出台的背景下，启动基于物联网技术的食品安全监管专题规划工作已迫在眉睫。

3.1.3 在统一标准规范体系上下功夫

物联网本身是一个传感器，集网络通信、数据处理、综合信息服务等多种技术于一身，而食品安全监管又涉及了作物（动物）生活环境信息、生长信息、食品加工、物流仓储管理、市场销售等多学科、多行业的协同工作机制，加之信息的多源性、数据的异构性、食品产业链的复杂性，没有统一的标准和规范体系制约，必将限制物联网技术在食品安全领域的应用和推广。

3.1.4 组织开展物联网核心技术攻关

据悉，当前物联网技术上传感器、芯片、关键设备制造等高端市场70%以上被国外企业占有。必须立足自主创新，通过政府扶持引导+企业参与的模式，在RFID、传感器、智能芯片、中间件、新一代通信和下一代互联网、高端计算设备和高端软件等领域开展共性关键技术研究攻关，并加快产业化进程，以降低在食品安全领域的应用推广和普及成本。

3.2 建设基于物联网技术的食品安全监管系统

基于物联网技术的食品安全监管系统的建设与应用是提高食品安全监管质量和水平的核心内容。

3.2.1 搞好基于物联网技术的食品安全监管系统设计

系统设计应把握好以下几点：

（1）系统功能。应坚持五大原则：

是数据和视频信息采集、传输、处理到查询调取实时进行；二是系统能对感知信息做出智能判断，及时预报或预警：三是实现某个区域内多品类多条产业链协同监管以及多途径登录系统查阅跟踪食品安全信息：四是具有强兼容性、可接入性和互动性：五是具有高度的安全性和绝对权威性。

（2）结构层次。物联网由感知层、网络层、应用服务层3部分组成，基于物联网技术的食品安全监管系统也不例外。其中，感知层承担食品安全信息的感知和识别，处于整个系统的最底层：其次是网络层承担各种信息的处理和传输；应用服务层位于最上层，主要是利用经过分析处理的感知数据，为食品安全生产和监管提供丰富的基于物联网的应用和服务。

（3）运行流程。系统运行需要四个步骤来实现。第一，通过感知层感知。读取、拍摄、定位获取食品生产、加工、仓储、运输、销售相关信息：第二，上述信息通过网络层传输至物联网支撑服务平台；第三步，网络层的云计算系统完成海量信息的分类、存储、分析和处理：第四步，通过应用服务层面为食品安全监管机构、监管人员和终端消费者，以及食品生产商、加工商、仓储商、运输商和销售商服务。

3.2.2 组建食品安全监管专用网络

食品安全监管网络作为基于物联网技术的食品安全监管系统运行的主干网络，通过该网络，把已经建成运行的安防监控网络、道路监控网络、质检网络、物流网络、食品追溯局域网络、风险监测网络等等与食品安全有关的网络以及食品行业、企业所建系统整合并接入进来。

3.2.3 搭建物联网支撑服务平台

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自古以来“民以食为天”,也就是说人类的生存和发展是以粮食为基础的，所以为了保障食品安全，维护人们的身体健康，就需要我国建立高效的食品安全监管体制。然而近年来，我国的食品安全问题层出不穷，如2008年爆发的三鹿“三聚氰胺奶粉”事件、2011年发生双汇“瘦肉精”事件、2013年湖南“镉大米”流入广东事件、2017年海底捞“后厨老鼠”乱窜事件、2018年双汇“猪瘟”事件等，这些食品问题事件也逐渐引起了社会的广泛关注。而随着我国经济的快速发展，人们的知识文化及生活水平在逐年提升，人们也迫切期望食品行业的生产者能够提高食品安全质量的标准。因此，仅仅依靠市场的自身调节功能是无法完全保障食品安全的，所以这就需要政府发挥其在食品安全监管中的作用。

一、食品安全及食品安全监管

众所周知，我们每个人的身体健康和生命安全与食品安全是密切相关的。所以,食品的质量必须要有保证，这是毋庸置疑的标准，也是一个基本的生活常识。那么什么是食品安全呢？食品安全，从字面上理解为人类食用的食物不会损害到健康。而我国对食品安全的定义为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。而世界卫生组织对食品安全的规定是一种社会公共卫生的问题，也就是说在食物中具有有毒、有害的物质，这些物质会对人体健康产生不良的影响。所以，我们认为食品安全是涉及食品生产多个过程的系统性概念，以及在这些过程中保证人类的食物质量卫生安全。人类食用的食物必须是安全的，所以食品需要监管，而监管的字面含义是监视管理、监督管理。因此，根据我国对《食品安全法》的设定理念可知，我国政府是为了保证公民食用食物安全，本着对人民群众的身体健康及生命安全负责的原则，才制定的这部法律。所以，我们可以依据对食品安全负有责任的不同主体来加以区分食品安全监管的概念。我们可以从广义和狭义两个方面对食品安全监管进行说明，广义的内涵主要涉及三方主体对食品安全领域运用政治学原理、经济学原理、法律法规等手段进行管理和控制，而这三方主体主要是政府、公众及其社会组织。狭义的内涵是说国家机关对食品安全的相关领域进行管理和控制并且享有《食品安全法》的授权。

二、食品安全监管中政府责任的重要性分析

在食品安全方面，我国的发展水平和生活质量是与食品质量安全密切相关的，同时这也影响到一个国家和谐社会的构建以及经济的持续发展。因此，研究我国政府在食品安全监管中的责任意义重大，同时也可以减少市场失灵的现象，提升政府的公信力，使政府的执政水平不断上升，让人民群众的健康和生命安全得到保障。

（一）政府承担食品安全监管责任的原因

1.政府职能的要求。我国政府的权力是人民赋予的，因此这是政府承担食品安全监管责任的首要原因，政府要对人民负责。同时，我国法律也规定了政府的职能要求，政府作为国家行政机关，应该依照法律对国家和社会的公共事务进行管理，并且享有法律赋予的相应职责及功能。因此，政府职能是政府承担食品安全监管责任的一大原因。2.市场主体道德的缺失。这是政府承担食品安全监管责任的另一大动力。虽然从表面看，我国的立法机关有权力将食品安全监管的责任以立法的形式固定下来，但是在市场经济的条件下，政府并不能直接参与管理食品市场的运行，这时候就需要市场这只“无形的手”来发挥作用。然而，在食品市场中并不是所有的市场相关人员都具有遵守法律的意识，而这些相关人员就会在法律许可的边缘利用违反道德的欺骗手段获取食品生产和销售的高额利润，同时也阻碍了食品市场的健康运行，使之不能进行公平竞争，损害了消费者的相关权益。所以，这也就需要政府承担食品安全监管的责任，寻求改善这种情况的办法。3.法律法规的不健全。在我国现行的法律法规中，会存在各种漏洞以及不完善的地方，对于出现的食品安全事故，各个政府监管机关并不能依据相关法规作出相应的回应，这就需要食品安全监管相关部门根据具体发生的食品事件灵活地作出相应的解决措施。因此，法律法规的不健全也是政府需要加强食品监管的原因之一。

（二）食品安全监管中的政府责任

基于2015年4月24日最新修订的《中华人民共和国食品安全法》，从法律条文的设定中可以看出，政府作为宏观调控与监管市场运行的主体，立法责任与执法责任在新《食品安全法》中占据了比较突出的地位。1.立法责任。根据《食品安全法》总则可知，政府对食品安全监管具有保障性的立法责任，因此，法律的原则和规则能否有效实行，对政府来说至关重要。同时，政府可根据自身的行政职责制定相应的食品领域法律条例和规章制度，来确保人民的食品安全，这一点也体现了政府把行政责任运用到整个食品监管体系之中。当出现法律空白时，行政机关的执法人员在执法过程中可以直接将行政法治的基本原则作为规则加以适用，有力地维护消费者在食品安全上的权益，对执法部门来说，也可以做到有法可依，不必落入明知违法却不知如何执法的两难境地。2.执法责任。根据新《食品安全法》第八章的内容可知，食品安全监管部门的执法责任可以概括为两个方面：一是在监管的法律领域中，政府仍然处于主导地位，可以对监管体系不健全、制度不完善和职能不全面的食品生产企业进行执法的工作；二是在政府的执法责任不能完全涉及多方面的时候，可以发挥政府的执法权威，呼吁更多的社会力量参与食品安全的监管，引导更多人民群众进行社会监督，使政府的执法工作能够顺利进行。总之，以上两方面都可以使政府的执法责任在监管方面得到有效落实。

三、我国食品安全监管中政府监管存在的问题

新《食品安全法》2015年10月1日实施，但政府监管还存在一些问题，如我国食品安全监管体制还需要进一步完善，各地机构的检验检测能力不足，基层政府监管的执法水平不统一等。

（一）基层监管执法能力不足

近年来，我国经济发展水平不断提高，体制改革也在加快，所以部分地区政府基层监管执法能力的水平已经不适应新《食品安全法》的监管需要。例如，在基层食品安全监管的硬件方面，监管条件比较落后，办公设施差，执法人员没有执法车辆，缺少工作经费。同时，基层监管部门的人员设置结构也比较老化，缺少专业的执法监管人员。

（二）食品检验检测能力不足

新《食品安全法》第五章规定了食品检验的一系列标准和要求，随着食品安全监管力度的加大，食品检验任务急剧增加，我国还有很多省份食品检验资源没有完成机构改革和整合，并且这些检验机构的人员设置还面临着缺乏专业的技术人员及他们的专业判断力和技术监控能力也较落后的问题，所以，我国食品检验的水平还是存在不足的。

四、加强我国食品安全监管中政府责任的建议

通过对食品安全监管中的政府责任研究可知，我国的食品安全监管离不开政府，而政府的执法行为也离不开法律的保障，所以在新《食品安全法》的基础上研究如何更好地使政府责任贯彻和落实，对食品安全问题的监管具有极大的促进作用。

（一）完善食品安全监管的法律法规体系

通过研究可知，为了解决我国食品安全问题，需要加大我国在食品领域的立法工作力度，完善配套的法律措施。因此，我国应树立以预防为主、明确食品安全责任的法律制定理念。同时，将食品法确立为我国食品领域的基础法律，加大立法工作力度，积极颁布与该法有关的法律法规及其实施条例，并且根据监管工作的实际需要，进一步明确和细化食品流通许可以及食品企业的法定义务及监管者的责任，使我国的食品监管具有法律保障。

（二）健全食品安全监管中政府各部门的配合

在《食品安全法》的明确规定下，为了使政府监管工作具有有效性，应该在各部门的配合方面加强协调，同时也应该使各部门的信息在部门之间相互传递，并且在食品事故发生后，各部门之间要根据国务院制定的《国家食品安全事故应急预案》的规定，进行各部门的工作安排，这样能够使各监管部门之间的协调与配合进一步细化，同时也可以提高政府的工作效率。

（三）营造政府食品安全监管的环境

营造良好的食品安全监管环境，能为政府进行食品安全保障工作起到积极的作用，在政府执法过程中也会减少一些摩擦。因此，在食品安全监管过程中，建立良好的监管环境是必不可少的。具体来说，需要政府加强法律宣传教育，引导消费者懂得如何辨别优劣产品，使消费者自觉对食品安全问题进行社会监督，才可以提高人们对食品安全的社会监管意识。

参考文献：

[1]雷勋平，邱广华.基于整体性治理理论的食品质量安全监管对策研究[J].鸡西大学学报，2016，16（05）：73-76.

[2]安珏.食品安全监管主体责任研究[J].食品安全质量检测学报，2015，6（01）：347-353.

[3]李晓楠.食品安全中政府监管问题研究[D].苏州：苏州大学，2014.

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中图分类号：R155.5 文献标识码：A 文章编号：1672-5336（2013）14-0021-02

当前食品安全问题已成为全球化热点，受到大众和媒体普遍关注。近年来，我国的食品安全事故频频爆发，从三聚氰胺到苏丹红，从地沟油、塑化剂到镉大米、假羊肉等事件，表明了我国现阶段食品安全问题突出，形势严峻，已引起了社会各界高度重视。自2009年食品安全法颁布以来，我国已出台多项政策以保证食品的质量安全。限于我国国情和发展状况，对食品安全监管和研究工作起步较晚，相关法律法规、标准、监管等方面仍不完善，因此需要系统分析我国食品安全问题的诸多原因，并借鉴发达国家的优秀经验和做法，进而全面构建符合我国国情的食品安全保障体系，为民众健康和社会安定提供有力保障。

1 食品安全与食品安全保障体系

食品安全属于动态概念，其涵义随着时代变迁和社会经济发展而不断变化。上世纪70年代，世界上曾出现严重的“食物危机”，在此情况下，联合国粮农组织首次提出食品安全概念，其意义即在数量方面满足人们对食物的基本需要，保障食品供给。经过多年发展，食品安全概念被不断延伸，目前其意义涵盖了食品质量、生产和流通、消费、法律、政治、社会和经济等诸多方面。

我国现行《食品安全法》中规定，食品安全是指食品无害、无毒，与应有营养要求相符合，对人体健康不会造成危害。在这一点上，我国规定与国际规定一致，注重食品质量的安全。

食品安全保障体系的概念涵盖诸多内容和对象，由与食品安全相关各方，包括食品安全监管部门、标准技术部门、食品生产者、经销商、行业组织、消费者等 [1]，共同组成相互依赖的复杂系统。这个系统应通过各方反馈循环和持续学习来提升系统的整体应变能力，还应具有在危机时刻进行快速反应与协调能力。整个系统应更注重事前预防而不是事后监督[2]。

建立完善的食品安全保障体系最终目标就是要充分保证食品安全，从而保障公众健康，维护经济和社会稳定。

2 国外食品质量保障体系特点

2.1 美国

美国食品安全保障体系的特点：由覆盖所有食品的法律体系构成了食品安全保护网；通过综合高效的监管体系保证了对食品安全的有力监管；以科学的风险分析作为食品安全的决策基础等[3]。

2.2 德国

德国食品安全保障体系的特点：完善的法律制度及配套法规和标准，几乎涵盖整个食品产业；七项食品安全保障基本原则构成了食品安全保障和风险防范的基石；通过将食品生产者、加工企业、销售商、检验机构、消费者保护机构等联合起来，形成由政府、企业、科研机构和公众共同参与的综合食品安全保障网络等[4]。

2.3 英国

英国食品安全保障体系的特点：食品安全保障体系完善，法律责任严格，监管职责明确，坚持立法与监管并重；实施食品追溯制度，实现对从农田到餐桌整个过程的有效控制；拥有较为健全的食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统等。

2.4 日本

日本食品安全保障体系的特点：以基本法律和专业法律法规组成的食品安全法律体系为主要保障；通过高科技检测手段，作为监管执行部门的基础；涉及的监管的农业、卫生、环境和商业等多部门分工明确，协调一致；重视消费者参与，建立起完善的消费者监督舆论体系[5]。

3 构建和健全我国食品质量保障体系

3.1 食品安全法律体系仍待完善

《食品安全法》的颁布符合我国食品安全当前和今后的新情况，是加强食品安全监管、构建和谐社会的一项重要举措。然而就现有食品安全相关法律法规来看，违法惩罚力度依然不够，相关法规制定仍不完善，配套法规不健全[1]。因此有必要参考拥有健全食品安全法律体系国家的相关经验，尽快建立并完善适用于我国当前发展阶段的食品安全法律法规体系[6]。

3.2 食品安全监管体系仍需健全

我国食品安全监管模式需要改进，将多部门管理模式转变为明确分工、协调统一的新模式。这样在食品安全监管过程中，既可以避免各个部门间的工作职能发生交叉，又能防止监管漏洞的出现，防止给不法分子留下可乘之机[7]。因此，需要建立分工明确、协调一致、高效的食品安全监管体系，既沿用历史做法，也应借鉴国外在食品安全监管体制方面取得有益经验，建立起与我国当前食品安全形势相适应的监管体系。为了使食品安全监管取得更好效果，国家已经设立了食品药品监督管理局，使得食品安全监督管理工作更为科学完善。

3.3 食品安全相关标准及检验检测体系仍待规范

我国现有的各类食品安全相关标准之间存在诸多矛盾和抵触的地方，如同一指标的检验检测标准和方法不同，不同标准对同一指标的含量限值要求存在差别等等，导致食品生产者面对此类标准时一头雾水，而监管部门在实施监管的过程中往往也难以确定执法的技术依据[8]。因此，食品安全标准体系需要尽快规范和完善。

食品安全检测体系包括第三方机构检测、企业自检以及行政监督检测。在食品安全保障体系完善的国家通常都实施食品安全日常监测制度，采取食品生产到消费终端的全过程监管。目前，我国仍以实行突击式监督抽查检测为主，尚未对做到日常化和全程化监测食品安全，因此食品安全检测体系也亟待完善[6]。

3.4 食品安全应急处理体系需完善，预警体系缺乏

当前我国的食品安全应急处理体系尚不完善，同时仍缺少食品安全预警体系。食品安全事故一旦发生，监管部门往往是事后仓促应对，这种事后应急处理的方式早已不适应当前和今后食品安全发展形势，难以达到高效处理食品安全事故的目的。在食品安全监管方面，健全应急处理体系并建立预警体系，不但可以监测容易发生食品安全问题的源头，而且可以有效的应急处理食品安全事故，并做到提前防范，改变当前的被动局面。

3.5 食品安全风险评估体系需适合国情

我国应逐步建立符合现阶段国情的食品安全风险评估体系，可以采取以下方式：对食品安全事件的危险性开展及时且适宜评价，从而为制定国家标准以及法律法规提供依据；收集全国范围内对食源性疾病、致病菌污染以及食品中所含有毒化学物质等有关数据资料；及时获取国外有关食品安全危险性评价等等，逐步完善我国的食品安全风险评估体系[9]。

3.6 健全食品安全信用体系有待加强

2004年4月，我国食品安全信用体系建设的试点工作正式启动。另外，在《食品安全法》中也明确要求监管部门在监管中应为企业建立信用档案。建立健全完善的食品安全信用体系，可以为监督部门和民众提供重要参考依据，并可以促使企业规范自律[9]。

3.7 食品安全消费者舆论监督体系应初步建立

我国应借鉴国外的良好经验，初步建立食品安全消费者舆论监督体系，发挥广大消费者的积极性和巨大潜力，共同维护涉及大众切身利益的食品安全问题。有关部门应当充分听取消费者的建议，确保相关工作能真正维护消费者的利益；鼓励消费者积极参与到食品安全监管、法规和政策制定等过程中，发动社会力量预防和解决食品安全问题[5]。此外，该体系可以通过宣传和培训专业知识，不断提高我国民众的食品安全意识，形成全民重视食品安全、人人维护食品安全的良好氛围。

4 结语

食品安全是食品质量的重要前提和基础，是保证食品质量的关键因素。食品安全问题是食品工业发展过程中必须要解决的问题，全面构建我国的食品安全保障体系对防止食品安全事故频发和提高解决食品安全问题效率等方面有着重要作用和意义。

参考文献

[1]洪群联.食品安全问题的原因审视与安全保障体系的构建[J].中国流通经济，2011（9）.

[2]郑风田.食品安全保障体系仅有政府是不够的[J].中国工商管理研究，2012（2）.

[3]刘俊敏.美国的食品安全保障体系及其经验启示[J].理论探索，2008（6）.

[4]梁珊珊.德国食品安全保障体系研究[J].世界农业， 2012（11）.

[5]金雪梅.日本食品安全体系对我国的借鉴[J].中国食品工业， 2008（12）.

[6]张琳，盛凤杰，成文林.浅析我国食品安全保障体系[J].法制与社会，2009（2）.

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中图分类号：G275 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）11（a）-0180-01

近几年，食品安全事件频繁产生，不仅仅给食用者的身体和精神带来不可估量的危害，也严重扰乱社会安全秩序，造成难以挽回的损失。当前，对食品安全监管档案规范化的管理是亟需解决的一项重大事项。当然，为避免对规范化管理认识上的不足而造成不利影响，有必要先了解这项管理的内涵和意义。

1 食品安全监管档案规范化管理的内涵及意义

1.1 食品安全监管档案规范化管理内涵

食品安全监管档案管理和食品安全监管档案规范化管理，实际上并不是相等的，在各自的含义上是有区别的。前者以实际记录下来的文字、声音、录像等资料为监管工作中的重要依据，而这些资料是我国食品监督部门在日常监管时备份下来，并经过整理归纳作为档案保存。食品监管过程中发生任何食品安全情况，将由记录下来的资料完全阐述，同时，这些资料有着承上启下的作用，可以总结上一阶段和预计下一阶段的情况。规范化管理则指的是所有记录的资料信息必须真实准确，记录的档案要全面完整，日常监督工作情况要详细真实，不得出现片面的、概念不清楚的记录。

1.2 食品安全监管档案规范化管理的作用

实施档案规范化的管理，可以保证记录在档案中的所有信息是属实的，在萌芽状态的食品安全隐患能及时地消除，能够在不扩大食品安全事态的情况下，第一时间处理发生食品安全事件的相关单位，避免了许多不必要的麻烦。同时，实施档案规范化的管理，可以将相关食品企业的相关资料予以公布，便于群众对食品企业进行社会监督，促进食品监管工作稳定的展开。

2 对强化食品安全监管档案规范化管理的思考

2.1 强化食品安全宣传深度和广度

目前，由于工作人员对档案管理的认识程度较低，在实际工作过程中，对档案的管理往往不予以重视，从而出现许多不良现象，比如，在食品安全监管档案管理工作时对资料的收集和整理过于散漫，档案归档内容、形式差别很大;对资料的保管不怎么放在心上，档案丢失及被破坏的较多。基于此，做好规范化管理的宣传有必要加大力度。当地的新闻、电视媒体是非常不错的宣传平台，通过这些平台，增加食品安全监管档案的规范化管理舆论范围，创造出良好的条件，以典型档案管理的例子为主要宣传对象，强化食品安全监管部门的管理人员和职工对实施规范化管理重要性的认识。这将有效地引导相关人员在档案管理工作中自觉遵守档案管理相关规定。

2.2 建立一户一档的规范化管理机制

食品安全监管部门将所有的食品生厂商、经营商纳入管辖范围之中，以直接监督、一户一档的方式，来响应规范化的管理模式，并完成对所有食品生产商和经营商实施监管的重任。所谓的一户指一个拥有行政许可的单位。针对每户的监督次数、结果、投诉等的资料进行总结收编，制成独立的案卷目录。这样食品生产和经营商的实际经营情况便可随时悉知，监督时的针对性材料也便于提供。食品安全监管档案一旦得到统一和完整，规范化管理将有质的飞越。

2.3 统一印制规范化的监管档案文书

维持档案管理的秩序，以明确档案内容并统一印制的档案文书为辅助工具也十分有效。当然，要确保档案文书在个监管部门的落实率，就需要按照我国现有的食品安全法和许可管理办法以及各种检查规定等的法律法规要求，制定有针对性的档案管理办法，可以制出食品生产加工企业的分类普查档案表和巡检记录表、食品生产企业的安全承诺书等。更重要的是表格和档案文书必须要求相关食品企业真实认真的填写，然后交由监管部门妥善保存，这就不会出现食品安全监管中无据可依、无机可查的现象。

2.4 明确规定和列明档案内容

为进一步完善食品安全监管档案的完整性和统一性，档案的内容应该做出明确的规定，列出规定清单：每个企业的食品生产或经营许可证的复印件、各每个企业的营业执照复印件等各种基本证件，还要有安全监管部门日常检查时的记录情况、相关文书、处理资料等。并将这些资料详细记录归档。

2.5 规范档案归档程序

实际档案管理工作中，并不是所有人按照归档程序来做统一归档，这直接妨碍档案规范化管理。所以，为避免此类不良现象的存在，需要对相关管理人员做进一步的培训，明确档案归档程序，让其掌握归档程序的正确方法，在后续实际工作中进行监督并要求他们坚持以下档案归档的一般程序：初步了解企业信息―― 填写企业食品安全状况普查表―― 填写日常巡检登记表（如果发现有食品质量问题，要下达相关的责令改正通知）―― 填写复查登记确认表（如没有质量问题，则无需填写复查表）。但在监管过程中偶尔会出现重大的安全性问题，就需要撰写相应的质量监督重要情况报告上报上级有关部门，并督促企业自查，然后还要认真填写各企业质量安全主体责任核查情况表。一定要规范的进行档案归档，确保档案归档时的质量。

2.6 加强档案管理人员的培训

不管什么管理，要想得到实现，都离不开人这个决定性的因素，因此，在食品安全监管档案的规范化管理下就很有必要去提升工作人员的政治素质和职业素养。提升政治素养的原因是由于档案工作的特殊性，有许多政治性资料需要保密，档案信息也不能随意的泄露给其他行业。在这方面需要档案管理人员在上岗之前学习马列主义、思想，确立他们的政治方向、坚定他们的政治立场，自觉遵守四项基本原则的要求，树立服务社会的意识，认识到档案管理工作的保密性和政治性。同时，以档案法为教育资料，引导他们区分出档案管理工作和一般工作之间的不同，明确自身的行为准则，自觉的坚持依法管档，尽可能保证档案安全。

3 结语

通过对食品安全监督管理的论述，结合当前我国频繁发生的食品安全事件，加强食品安全监督管理是非常必要的，这不仅给食品安全监管工作提供科学的依据，有效的落实我国的食品安全监管工作，并能从食品监管档案规范化管理总结出食品安全事件带来的警示，预防或者杜绝食品安全惨剧的再度发生。

参考文献

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1.国家经济的发展，物流管理的重要性

在企业的发展中现代物流中起着关键作用，对物流活动的管理体现着生产力的发展水平。换句话说，国家的经济产生一定水平的提高是物流业的基础，而国家的最先进物流业在促进国民经济的发展中发重要的作用。首先，国家的最先进的物流管理是国民经济的重要基础之一，任何一个国家的经济联系在物流供应链，物流业的发展水平已成为一个重要的基准，衡量一个国家的经济发展水平。在中国，国家经济发展的幅度，强调的物流体系的建设和完善，无疑将带来经济的快速发展。物流业的健康发展，为社会再生产和企业扩大规模提供了必要的保障。物流是国家财政和物质资源的有效利用的重要途径。如果财政和物质资源的合理有效利用，不仅可以有效地避免资源的浪费，同时也提高企业的经济效益。

2，物流管理分析

2.1企业物流管理的重视程度不够

许多企业管理有着深刻的理解，以及物流管理运输和仓储管理，完全忽略了现代物流管理的重要目标。随着经济的发展物流服务的客户的要求也来越高，追求个性化和多样化的服务。为企业的物流管理只是是宏观的把握，疏于管理的企业物流管理缺乏不是很重视，这是不利于提高物流服务的质量。

2.2企业物流基础设施陈旧

大多数企业的物流基础设施，没有足够的资金，也没有纳入企业发展战略，并没有引起足够的重视，最终导致物流设施陈旧，落后，物流管理，企业物流基地有不完美的。许多公司不借助第三方物流运输，依靠自己的物流运作，而自建物流的硬件设施不完善。

2.3物流管理的专业人才短缺

物流是一个综合性强，技术含量高，覆盖范围广的行业，其质量要求的物流管理专业的物流管理方面是比较熟悉的。随着国际物流系统的形成，现代企业需要的是电子商务，报关业务，进口与出口贸易，国际法，供应链管理，采购系统等方面的复杂的物流管理人员。然而，目前，中国的企业在物流管理中也缺乏专业技术人才。特别是小型和中小型企业的物流管理不重视，有没有计划以培养专业人才，造成人才的短缺。此外，相对落后，中国的职业教育和培训体系，使一些专业的物流管理人员能以满足市场的需求，阻碍我们企业物流管理的发展。

3.中国的物流管理对策

3.1建立现代物流管理的概念

现代企业为了在竞争激烈的市场中站稳脚跟，必须与时俱进，树立现代物流理念，在深入的认识到物流是流通企业食品安全监管新体制的一个重要方面。流通中的问责机制：建立一个协调的食品安全监管的基础和原则，分工明确，劳动部门在食品安全监管中进行监管，并确定各部门的工作责任制和问责制，同时使各部门的职能和权力行使顺利的完成。并清楚地认识到自己应承担相应的责任，如果遇到无效或不履行，造成重大社会影响的和损失，还要追究有关部门和领导的责任。只有这样，才有可能确保可以协调各部门食品安全监管流通，提高流通食品安全监管的效率。

3.2加强对消费者的作用在食品流通安全监管

消费者在整个流通过程中的食品安全监管中占有一个非常重要的作用和地位。如何采取措施，让消费者在食品流通安全监管中发挥最大的作用，这是非常重要的。改善中国的食品安全监管中循环的作用。消费者在本文前面提到的，真正的问题的缺乏流通食品安全监管中的作用，我认为中国政府部门要加大广大消费者在食品安全方面的教育和指导，从而逐步提高消费者对食品安全的专业知识和对食品安全的意识，这将使消费者能够更加积极地参与流通过程的食品安全监管，从而大大提高了流通的食品安全监管的质量和效益。

综上所述，我们应该认识到，在食品安全监管的一个重要因素，是经济和社会稳定的国家，稳定的国家，需要提高食品安全的法律制度，许多努力的问题完善监管机制，以确保安全食品监督，并取得了良好的效果。因此，建立食品安全监管制度符合社会的客观发展的规律，我们的政府部门必须认真研究和切实解决的一重要问题。

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中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1672-5336（2014）14-0045-02

三鹿奶粉、染色馒头、瘦肉精这些热搜词提醒我们食品安全正在受侵犯，告诫我们重视食品安全的重要性；新西兰恒天然“肉毒杆菌”乌龙上演、沃尔玛“挂驴头卖狐狸肉”、台湾牛奶被检含避孕药这些食品安全大事件警醒我们进口食品市场堪忧，告诫我们重视进口食品安全的重要性。

1 进口食品等相关概念

1.1 进口食品的概念

进口食品是指非本国品牌的食品，通俗的讲就是其他国家和地区的食品，包括在其他国家和地区生产在国内分包装的食品。

1.2 进口食品的发展趋势

随着我国综合国力的提高、经济技术的快速发展、人均收入的增加、城市化进程的加速，人民的消费档次由原来的温饱型逐渐转化为健康型、营养型、休闲型；随着我国改革开放的进程，世界经济全球化的进程，各国之间的联系不断加强，各种进口食品以其独特的地域文化、精美的包装、先进的生产工艺带给大众从物质到精神的享受，因此进口食品也获得从学生到青年工作者等不同层次的青睐。

1.3 食品安全的概念

食品安全指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性伤害。食品安全具体含义包括：食品数量安全、食品质量安全和食品可持续安全。

1.4 食品安全检验

主要是检验食品和饮料的营养成分，应对致癌物非法掺杂，筛查食品中不明污染物达到或超过农残分析的新兴监管要求等检验。

1.5 进口食品安全的重要性

进口食品安全关乎消费者个人的健康状况和人生安全，没了健康的身体就没有了一切；进口食品安全关乎国家的经济发展和社会稳定，进口食品会增大购买力、繁荣市场，达到进口国和出口国的双赢局面；进口食品安全关乎世界各国的经济全球化进程，进口食品会促进资金的流通、加强各国的经济往来。

2 我国对进口食品的安全监管

2.1 食品检验的方法

（1）感官检验，通过眼观色泽、鼻闻气味、嘴尝口味，手摸触感等方式判断食品的色、香、味等方面，感官鉴别不光能发现食品宏观上的变化，还可以鉴别出发霉、杂质等微观上的变化，感官检验作为最直接最简便的检验食品的方法有其不可替代的价值。（2）理化检测，运用物理方法、化学方法检测食品的成分和含量。这是个复杂的检验，食品检验的指标不同，检验方法也各异。除了常规的分析方法外，用仪器分析法来检验食品卫生，包括有机成分分析方法和无机成分分析方法；用色谱法鉴定化合物分离混合物。这种检验的针对性较强，要具备专业知识。

2.2 我国对进口食品的安全监管措施

（1）制订并且实施了《中华人民共和国动物及动物源食品中残留物质监控计划》并建立了相关实验室加强对进口食品残留检测。（2）为了防止境外的有毒物质流入境内，先后了多个进出口食品风险警示通告，如《出入境检验检疫风险预警和快速反应管理规定》，将有毒食品拒之门外。（3）《进口食品国外生产企业注册管理规定》等规章对进口食品的加工厂实施有效的卫生注册登记，严格遵守卫生注册登记标准，只有达到资格，才能进入市场从事生产经营活动。

2.3 我国进口食品监管面临的现状

一方面，我国是世界上最大的发展中国家，人口众多，人均收入提高，市场潜力巨大，越来越多的国家愿意和我国合作，向我国提供出口食品。所以我国的进口食品的种类和数量不断增加。但是从另一方面来说，我国区域发展不平等，加上有些技术的相对落后，食品安全的发展与发达国家存在一定的差距。随着进口食品的不断增加，面临的挑战也与日俱增。国际疫情的复杂多变、企业的唯利是图、社会责任感的流失、检验机制的不完善、检验技术的相对落后、卫生标准不够完善、法律不健全、风险预警以及快速反应机制较差、监管方式的缺陷等一系列挑战。

3 对我国进口食品监管的建议

（1）提高人民个人的防伪技术。针对进口食品，人民群众不能盲目跟风地购买，应该有自己的判断能力。可以以社区为单位，科普知识定期进社区，为老百姓宣传进口食品的辨别知识，提高老百姓的辨别能力。（2）从源头上进行监管。从种植养殖的生产第一线开始监管，从源头解决问题。比如监管农田少打农药、监管种植业的疫情，这样就不会让有问题的动植物流入市场。（3）企业内部鼓励制度。鼓励企业之间、企业内部成员之间互相监督，发现有辱企业形象的个人就举报，这样可以有力打击没有责任感的企业和个人。（4）创新。创新是国家发展的根本动力，是企业永葆活力的源泉。借鉴外国在进口食品安全监管的优秀成果，提高自身科技水平，创新出适合自己的最佳的监管方法，保障进口食品的安全性。

4 结语

食品安全关乎每个人的切身利益，我们需要国家的严格检验，但是我们自身也应该提高自己的鉴赏水平，学会简单的检验方法。

参考文献

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中图分类号：DF41 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）11-0189-02

一、食品安全责任约谈的概念和性质

（一）食品安全责任约谈的概念

按照约谈对象的不同，食品安全责任约谈分为内部责任约谈和外部责任约谈两种类型。前者是指上级政府对下级政府未及时消除辖区食品安全隐患的，同级政府对所属食品药品监督管理部门未及时发现和消除食品安全系统性风险和食品安全隐患的，可以对其主要负责人进行约谈。后者是指食品药品监督管理部门对食品生产经营者未及时采取措施消除食品安全隐患的，可以对其主要负责人进行约谈。外部责任约谈是食品安全责任约谈的主要方式。

食品安全责任约谈实现了食品安全监督方式由事后的处罚打击型向事前的服务监督型的转变，有利于推动服务型政府的建设。食品安全责任约谈制度充分尊重和保证了约谈对象的主体地位，这是将以人为本作为食品安全监管指导思想的重要体现。食品安全责任约谈有助于强化约谈对象的法律责任意识，督促其加强管理，防范危险事故和违法行为的发生。

（二）食品安全责任约谈的性质

准确界定食品安全责任约谈的法律属性是构建食品安全责任约谈理论框架和制度体系的前提和基础。食品安全责任约谈是一种新型的非强制行政行为，有其独特性和不可替代性。为便于理解食品安全责任约谈的法律属性，有必要厘清食品安全责任约谈与相关行为的区别。

1.食品安全责任约谈不同于食品安全行政指导。食品安全行政指导主要是以指导、劝告、建议、鼓励等非强制性方式，并辅之以利益诱导促使行政相对人自愿做出或不做出某种行为为目的的非强制行政行为。而食品安全责任约谈的目的在于警示、告诫、预防，有一定的威慑性，而且不按照约谈中约谈主体提出的意见采取整改措施，会招致后续的调查、检查甚至处罚程序的启动，所以其自愿性不明显。食品安全行政指导可以进行宏观指导，针对不特定的人群；也可以进行具体指导，针对特定的个体。食品安全责任约谈的“约”和“谈”决定了只能针对特定的约谈对象进行，而且必须事先“约”好，然后才能“谈”。食品安全责任约谈的核心内容在于向约谈对象提出警示，而不是重在指导；即使谈话中有指导性的内容，其目的仍是为了警示、告警。

2.食品安全责任约谈不同于食品安全检查、稽查、调查。在食品安全监管实践中，食品安全责任约谈与检查、稽查、调查容易发生混淆。食品安全调查的目的在于通过调查了解食品安全情况或做出行政决定；食品安全检查、稽查的目的在于对行政相对人是否遵守食品安全法律法规等的情况进行了解；食品安全责任约谈是为了切实推进食品安全主体责任的全面落实，警示、告诫约谈对象问题的发生，防止进一步发生违法行为。

二、食品安全责任约谈制度的功能

食品安全责任约谈，作为一种新型的食品安全管理手段，在食品安全领域具有较为广泛的应用空间。责任约谈制度具有以下功能。

（一）责任约谈具有警示告诫功能

约谈结束后，约谈主体应及时向社会公开约谈情况，并记入信用档案等方式，向社会传递一种被约谈对象没有积极履行法律义务和责任的信息，会影响约谈对象的公众形象和社会信赖度，会引起媒体及大众的关注和监督。

（二）责任约谈具有督促履责功能

约谈主体要求约谈对象说明情况，分析原因，提出整改措施等方式，要求其以适当的方式尽快履行法律规定的义务和责任；而且责任约谈的对象是被约谈单位的主要负责人，有助于督促主要负责人履行食品安全责任。

（三）责任约谈具有预防和控制功能

对于通过现场监督检查、食品的监督抽检和风险监测、食源性疾病分析、消费者投诉举报、考核评价、违法犯罪案件的稽查等方式，排查发现食品安全区域性和系统性风险，食品安全责任约谈的方式有助于尽早采取有针对性的措旋进行预防和控制。

（四）责任约谈具有沟通功能

通过沟通交流，约谈主体可以了解被约谈对象的困难和风险，可以采取更有效的指导措施，帮助被约谈对象履行义务。责任约谈方提出的履行义务的重要性、要求、期限、不履行的法律后果等有助于被约谈对象准确理解约谈者关切的目标和重点，能够采取更有针对性、更积极的措施推动食品安全治理目标的实现，可以降低监管执法成本，及时预防和控制食品安全风险。

三、食品安全责任约的实践探索

（一）国家统一指导阶段

在我国，约谈制度最早于2003 年在税务征收领域悄然兴起，随着各项改革的深入推进，约谈制度被广泛应用于工商、土地、环保、安全生产等监管领域。2010年12月22日，国家食品药品监督管理局《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》（国食药监食[2010]485号，以下简称《通知》），对食品安全责任约谈制度进行了积极的探索，在食品安全监管领域率先在国家层面建立起约谈制度。地方工商部门、质检部门也在食品生产经营监管中建立起约谈制度。《通知》规定责任约谈主要包括五个方面的内容：一是约谈的目的和原则；二是约谈的范围；三是约谈的主要内容；四是约谈权限；五是约谈处理。《通知》对约谈的范围、约谈的主体、约谈的程序缺少系统性规定，导致约谈制度的可操作性不强，没有发挥出其应有的价值。

新修订的《食品安全法》在借鉴总结国内外责任约谈制度的相关经验的基础上，在法律中增设了食品安全责任约谈制度。主要内容包括：一是食品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈；二是食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患；三是责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。

（二）地方贯彻实施阶段

为进一步强化食品安全管理水平，完善食品安全监管手段和能力，全国各地陆续组织开展了食品安全责任约谈制度建设活动，并制定了实施方案。例如，2016年9月南充市人民政府关于印发《南充市食品安全责任约谈管理办法》的通知（南府发〔2016〕13号），规定食品安全责任约谈坚持依法规范、及时审慎、注重实效的原则，以防控风险、排查隐患、查明原因、消除影响为目的，从约谈的范围、约谈的主要内容、约谈的程序及后续处置等方面对约谈制度进行了全面系统的规定。2016年10月，苏州市出台《食品安全责任约谈管理办法》，规定监管部门未履行监管职责、履职不到位、未及时消除食品安全隐患等问题，对相关部门直接监管责任人要进行责任约谈，要求其能够正确认识问题，分析原因，改进工作作风，提升监管能力，切实履行食品安全监管责任。对于无正当理由不按时参加约谈或未按整改要求落实整改的，食品安全监管地区、部门不得评为优秀等次；食品生产经营单位列入信用记录，加大检查频次；事后查明存在违法违规行为或再次因相同原因造成食品安全事故的，可以作为从重处罚的裁量因素。约谈过程中发现食品生产经营企业存在的违法违规行为，需要移交司法机关的，应当立即移交。

从各省、市的食品安全责任约谈《管理办法》来看，政府重视是做好食品安全责任约谈制度建设的前提。食品安全直接关系到人民群众的切身利益、经济发展、社会稳定和政府形象。因此，当前应将食品安全责任约谈制度建设作为一项民生工程来抓，强化约谈制度的落实，为约谈制度建设提供可靠的组织保障和经费保障。

四、完善食品安全责任约谈制度的若干建议

食品安全责任约谈是食品安全监管部门适应政府职能向公共服务转变的内在要求，是在法定的监管方法之外而采取的灵活的行政管理手段，是食品安全监管系统开拓创新、与时俱进的重要表现。

（一）健全食品安全责任约谈法律规范

新修订的《食品安全法》从宏观层面对食品安全责任约谈制度进行了规定，但缺乏系统性、全面性、规范性规定。食品安全责任约谈法律规范不健全是影响和制约食品安全责任约谈功能发挥的主要原因。因此，国家应尽快制定颁布效力更高的统一立法，使食品安全责任约谈制度有法可依，有据可循。通过制定食品安全责任约谈的法律规范，明确约谈的目的和原则、约谈的范围、约谈的主要内容、约谈的方式、约谈的权限、约谈的程序及后续处置等内容，从国家体制层面根本解决约谈无法可依的问题，把约谈正式纳入高层次的法治化轨道。

（二）完善食品安全责任约谈程序

行政程序在保障公民权利，防止违法行为，促进行政效率等方面具有不可替代的作用。只有具备完备的程序，才能使食品安全责任约谈在正当程序的框架内有序地进行，防止食品安全责任约谈的随意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理论，食品安全责任约谈程序主要包括四个方面的内容：一是约谈评估。食品安全责任约谈主体在日常监管中对所掌握的约谈对象的情况进行分析评估，以发现是否存在需要约谈的事项。二是约谈告知。当发现有需要约谈的事项时，采用信函、传真、电子邮件等方式，向约谈对象下达食品安全责任约谈通知书，并明确告知约谈的依据、理由、具体事项、时间、地点，以及需要携带的有关材料。三是约谈实施。组织约谈的地方政府、食品药品监管等部门应当至少安排2人以上参加约谈，并遵循回避制度。约谈可采取个别约谈、集体约谈、定点约谈、现场约谈和专题约谈等方式进行。四是跟踪督查。食品安全约谈主体在约谈规定的时间内，对约谈对象的自查自纠、落实整改等情况进行跟踪督查，对在规定期限内按约谈记录的要求整改落实到位的，终止约谈程序，对落实整改要求不到位或敷衍的，启动下一步的行政检查程序或行政处罚程序。

（三）建立食品安全责任约谈监督机制

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《食品安全法》的颁布实施，全方位构筑了我国食品安全法律屏障，标志着市场经济条件下我国食品安全监管体系框架的确立，其理顺了监管机制、明确了生产经营者社会和法律责任、统一了食品安全标准，建立了食品安全风险监测和评估、食品召回等制度，有力规制了食品生产经营行为，为推动食品行业科学发展提供了有力法律保障。但在广大农村地区，由于受食品企业规模普遍较小、运营不规范、人员素质低、食品安全监管力量不足等诸多因素影响，《食品安全法》在农村地区尚未得到有效贯彻落实，农村地区食品安全形势依然十分严峻。

一、农村食品安全现状

1.食品生产条件差

农村食品生产企业多以家庭式小作坊形式存在，生产规模小，设备简陋，人员素质低，生产、卫生和仓储条件差，无证经营现象突出，“脏、乱、差”现象明显，“三无产品”大行其道，很少有企业能达到《食品安全法》第二十七条规定的食品安全生产标准，食品质量毫无保障。这些小企业、小作坊生产的食品，虽然质量难以保障，但往往具有鲜明的地方特色且价格低廉，很受当地群众喜爱，具有广泛的发展市场。

2.食品经营者和消费者安全意识薄弱

在广大农村地区，由于受文化水平偏低、信息传播不畅、食品安全及法制知识宣传不到位等因素影响，农村食品经营者和消费者食品安全意识和法制意识较为淡薄。食品生产者受利益驱使，为降低生产成本，采取一切办法规避法律规定，根本不注重食品的安全性。广大消费者由于缺乏食品质量鉴别能力，并受经济条件影响，选购食品时采取价格先行原则，价低质次食品在农村很有市场，存在严重的“劣币驱逐良币”现象。当权益受到侵害时，由于缺乏维权意识，加之维权成本较高，农民一般不会拿起法律武器维护自身权益，一定程度上助长了假冒伪劣食品在农村的发展。

3.食品安全监管难度大

一方面，由于农村食品生产企业分布于地袤广阔的农村，其具有分散性、隐蔽性、不稳定性和流动性，无证经营现象突出，食品安全监管点多线长，食品安全监管难度大。另一方面，农村地区食品安全监管机构不健全，监管人员编制少且多为兼职，监管人员素质普遍较低，食品安全监管设备落后，严重制约了食品监管职能的发挥。同时，由于城市食品安全监管力度的不断加大，假冒伪劣产品大量流向农村，也加大了农村食品监管的难度。

4.有关食品安全政策法规落实不到位

国家虽然颁布了一系列食品安全法律法规，但受各种因素影响，相当政策法规难以得到有效贯彻实施。一是农村食品企业规模小、经营不规范，监管难度大。二是部分政策对农村食品企业而言要求过高，操作性不强，难以执行。三是农村食品政策法规及相当知识宣传不到位，食品生产经营者缺乏相关知识。四是农村食品监管人员本身素质不高，对相关政策一知半解，影响了政策的贯彻落实。

二、《食品安全法》在农村地区实施过程中存在的问题

1.监管体制难以理顺

《食品安全法》的一项重要成就就是进一步理顺了食品监管体制，其设立了国务院食品安全委员会作为高层议事机构，协调、指导食品安全监管工作。建立食品安全分段监管模式，进一步明确了各部门及地方政府的监管职责，卫生部门承担食品安全监管综合协调职责，质检、工商、食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务实施监管。但在农村基层，受机构和人员编制限制，部门权限交叉、职责不清，部门协调性差，多部门监管等于没有监管，出现问题部门之间相互推诿，监管效率低下。

2.食品安全风险监测、评估和安全标准落实难

农村食品生产企业具有规模小、分散、不稳定等特征，无证经营和“三无”产品盛行，企业经营极不规范，监管部门很难对其进行有效监测。农村的蔬菜、水果等基本上都是农户自产自销或自给自足的，农药、化肥、生长调节剂、兽药、饲料等的安全性、用量等均无统一标准，只要能增产农民就敢用，安全性根本不予考虑。加之农村食品种类繁多，产品质量差异性较大，因此《食品安全法》规定的食品安全风险监测和评估制度在农村地区的可操作性极差。食品企业经营不规范、规章制度不健全、经营者素质低、安全意识和法制意识淡薄等，加上监管力度不足，致使食品安全标准在农村地区也难以得到有效贯彻落实。

3.许可证制度落实难

农村多部分食品经营户都是趁赶集或农闲在集市上摆摊设点卖些凉皮、糕点等自产的特色食品，没有固定的经营地点和时间，工商、卫生等部门要对经营者发放许可证基本不可能，除了极个别上了一定规模的食品经营者有许可证外，农村绝大部分食品企业是无证经营。因此《食品安全法》规定的食品生产经营许可制度对农村食品经营者来说影响不大。

4.从业人员健康管理制度落实难

一方面，农村绝大部分食品经营者安全意识淡薄，食品生产都是自己自行操作或雇用几个亲戚朋友，或者从附近雇用村民，根本没有从业人员健康检查和安全培训的概念。即使意识到从业人员健康检查的重要性，也因检查成本问题而尽量回避。另一方面消费者同样缺乏卫生安全意识，只关注食品的价格和外在品质，而不注重生产环节问题，因此应有的监督作用也难以发挥。

5.问题食品召回难

首先，农村食品企业规模小、利润薄，食品经营者安全意识和责任意识淡薄，加之很多食品为“三无”产品，因此，即使发现食品有问题也普遍默不作声，而不会主动召回。其次，食品销售对象分散而不固定，销售对象大多没有任何联系方式，问题食品召回难度较大。再次，农村地区食品监督管理机制不健全、执行力度差，也纵容了食品经营者回避问题食品的召回。

6.经营者责任追究难

一方面，农村食品经营者大多无固定经营场所，隐蔽性和流动性较强，无证经营和“三无”产品盛行，均成为食品安全责任追究的主要障碍。另一方面，农村消费者法制意识和维权意识淡薄，当权益受到侵害时，由于不知如何维权、维权成本过高等原因，很少有人拿起法律武器维护自身权益。因此，《食品安全法》严厉的惩罚性赔偿制度难以对农村食品违规经营者起到真正的震慑作用。

三、政策建议

1.加强宣传培训，全面提高农村食品经营者及消费者安全意识

一是做好地方党政领导的宣传，争取地方政府对农村食品安全的重视和支持。二是加强对农村食品监管人员的宣传、培训，增强其责任意识和执法能力。三是注重对食品经营者的食品安全、法制意识宣传培训，促进其依法合规开展食品生产经营活动。四是重点加强对农村消费者食品安全政策法规、维权途径、食品质量鉴别常识等宣传，充分利用农村赶集、重大节日等有利时机，通过现实案例开展形式多样、群众喜闻乐见的宣活动，全面提高群众的法律意识、维权意识、安全意识，促使农民的思想由过去单纯的“吃饱”向“吃健康”转变，为有效改善农村食品安全状况营造良好社会氛围。

2.有针对性地对《食品安全法》及其《实施细则》进行细化完善，提高其在农村地区的可操作性

《食品安全法》的有关规定均是以城镇规模较大、经营规范的食品企业为客体，而对农村地区规模小、经营不规范的食品企业及农民自产自销的食品而言，则明显“水土不服”。建议在坚持《食品安全法》基本原则的前提下，紧密结合农村食品市场实际情况，与《农产品质量安全法》等相关法律法规有机协调配合，对农村食品安全监管作出特殊规定，适度降低有关制度的执行标准，加大对食品违法行为的行政处罚和司法制裁力度，切实提高《食品安全法》在农村地区的可操作性。

3.理顺农村食品安全监管体制

在缺乏市场规制的农村地区，政府规制本是市场失灵问题有效解决的必然手段，但在我国越到基层部门职能分化越模糊，行政职能越弱，在乡村一级，由于部门设置不完善、相互之间职权分工不明确，大大降低了政府监管效能。建议注重发挥政府在食品监管中的主导作用，改变以往农村地区由多部门分工监管的局面，在农村乡镇一级建立一个专门负责食品安全监管的部门，对农村农产品和食品工业实行一体化管理，对农村食品进行“从地头到餐桌”的全程监管，建立起职责明确、运转协调、综合高效的食品安全保障体系。

4.整顿农村食品市场秩序，加强食品安全监管

一是乡镇政府及村民委员会要切实负起责任，坚决取缔无证经营的小作坊和“三无”产品，扶持有一定规模的正规企业做大作强。二是引导建立乡村食品超市和农产品集中交易市场，配备驻村食品安全监管员，加强对农村食品市场的监管，严格执行《食品安全法》第五十二条有关规定，落实市场开办者、摊位出租者的责任，促进食品安全风险监测、食品采进货检查记录制度等的落实。加大对违法违规者的惩处力度，提高其违法成本。依托人民银行征信系统等，建立食品经营企业的信用档案，并实现多部门信息共享，便于形成多部门监管合力。三是定期对农产品进行安全抽样检查，并加强对农民有关化肥、农药等安全使用知识培训宣传，保证农村食品安全。

5.加大投入，全面提高农村食品安全监管水平

在整合农村现有食品职能部门监管资源的基础上，加大对农村食品安全监管机构的专项投入，加强农村食品安全监管机构的硬件建设，改善办公条件，配置食品安全监测仪器等执法装备，提升食品风险监测能力，实现食品安全管理从“事后控制”向“事前预防”转变。加强食品安全监管执法队伍建设，将高学历、高素质人才引入执法队伍，定期对执法人员进行法律制度、食品检测方式等知识培训，全面提高执法人员的综合素质和行政能力，切实提高农村食品安全监管水平。

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关键词:食品安全;监管

中图分类号:F407.82文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15004102

1食品安全及监管的基本特点

1.1《食品安全法》对于食品安全的描述

《食品安全法》的描述新通过的《中华人民共和国食品安全法》未明确表述相关定义,但从具体内容中可以看出至少应当包括以下内容:食品安全的领导、组织框架和职责;对食源性疾病、食品污染和其他有害因素的监测和风险评估工作;食品安全标准框架和制定;检验检测机构及职能;生产者、经营者、消费者、行业协会、政府监管部门的关系和各自职责等。

1.2相关概念

食品安全监管体系是指政府监督管理部门应用法律、法规、标准和其他监管措施,依法对食品生产、流通、消费环节进行监督管理的职能框架和组织系统。食品安全监管体系的主体是参与食品安全监管的部门、单位或个人;客体是食品污染、危害、风险和各类食品违法生产经营行为。

2我国食品安全监管的模式及其中存在的问题

2.1我国食品安全监管模式

目前我国食品监管采用的是分散式监管模式。根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的食品安全监管模式,食品安全监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则,农业、质检、工商、卫生四部门分别负责农产品生产、食品加工、流通和消费四个环节,采取分段监管为主、品种监管为辅。

2.2存在的主要问题

2.2.1缺乏统一、有效的监管体制

国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号),对具体监管体制做出了规定:由农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故;农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。

由此可见,我国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、法制等部门,形成了多部门管理格局,不同部门仅负责食品链的不同环节,是一种以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。

2.2.2食品安全标准建设严重滞后,检测空虚

目前,我国的食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准,食品标准体系存在的主要问题是总体水平偏低,国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾或重复,重要标准短缺,标准的前期研究薄弱,部分企业标准低于国家标准或行业标准,部分标准的实施状况差,甚至强制标准也未能得到很好的实施。

2.2.3缺少完善的食品安全保障机制

与经济发达国家的食品安全法规相比,我国缺少完善的食品安全保障机制,例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全的监测机制,等等。

2.2.4食品安全执法队伍薄弱、监督不力

执法队伍力量薄弱、监督不力是食品安全事故频发的重要原因之一。据统计,有的地方专职从事食品安全监管的工作人员不足50人,其中卫生9人左右,工商15-20人左右,质监5人左右,农业不足10人,商业、供销部门都是1-2人负责食品职责工作。执法人员少且分散,造成食品监督不到位,审批发证把关不严,责任追究不落实。甚至有些部门看到有利益可图时就督查,无利益时睁一只眼闭一只眼,多一事不如少一事,无法进行有效监督。

3完善我国食品安全监管体系的对策

3.1健全管理机构,切实抓好工作队伍建设

组织机构和队伍建设是绿色食品监管与服务体系的重要组成部分,也是推动事业发展的根本条件。应该以《农产品质量安全法》的出台为契机,按照“有工作机构,有组织领导,有专人负责,有明确职责”的工作原则,尽快使食品监管队伍入位、上位,按照向下延伸、规范实施的思路。

3.2完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系

由于缺乏有效的统一协调机制,我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题,比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等,不仅让相关食品加工生产者颇为头疼,也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入尴尬的境地,因此必须完善统一全面的食品安全标准,在此基础上加快与国际接轨的步伐。

3.3完善食品安全的信息披露制度

在食品安全风险管理过程中,风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面。由于缺乏专业知识和技术手段,消费者无法获取食品安全的信息。鉴于此,政府应承担食品安全信息的收集、管理和等工作,保证消费者的知情权。建立有效的食品安全信息系统,通过定时食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上管理机构的议案等,使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。

3.4完善监管网络,拓展食品安全监管模式

我国的食品安全体制不是靠出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足,而是要重构一种新的权利分享观念。实践证明,一个仅靠行政内部制约与监督的制度安排,很难建立更加高效的食品监管机制。

完善食品安全监管网络应注意以下几点:

(1)监管机构本身的运作必须引人社会力量的监督。

(2)充分发挥行业协会的服务和监督作用。针对目前企业存在食品安全问题,行业协会:一要以服务促发展。通过宣传国家法律法规、安全生产标准等促进企业自我管理;整合行业中的技术骨干和质量管理骨干形成行业的技术优势和质量管理优势,实现资源共享,以期解决企业在生产技术、质量管理等方面制约企业发展的难点问题。二要以监督促交流。配合政府全面做好生产过程的监管,配合政府严肃查处违法生产经营行为,通过曝光、通报批评、开除出行业协会等自律措施,规范全协会企业的生产经营行为。

(3)畅通群众参与食品监管的途径。大力宣传和普及与食品相关的法律法规,形成“人人关心食品,人人维护安全”的浓烈社会氛围。鼓励社会各方面对区域性食品生产企业加强监督,充分发挥社会举报作用,创新投诉举报工作,落实打假举报奖励制度。对群众反映的食品质量安全问题,迅速组织力量及时调查处理,避免引起重大食品质量安全事故。充分发挥新闻媒体的积极性,加强食品安全宣传,为监管服务营造良好的社会舆论。

参考文献

[1]詹承豫.转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析[J].学术交流,2007,(10):9397.

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如今，食品安全问题引起了我国政府高层的密切关注，国务院先后召开几次专门会议进行研究和部署。2004年9月，国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出，要进一步理顺有关监管部门职责，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故，按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制，具体由中央编办会同有关部门组织落实。

并强调，这次职责调整任务繁重，各有关部门要从大局出发，认真细致地做各项准备工作，确保2005年1月1日顺利实施。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。要进一步发挥行业协会和中介组织的作用。还进一步提出，要加强食品安全信息管理和综合利用，构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享，农业部门有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息。质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合市场食品质量监督检查信息。食品药品监管局负责收集汇总及时传递、分析整理，定期向社会食品安全综合信息，建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决，食品药品监管局要会同有关部门拟定《食品安全监管信息暂行管理办法》，选择奶制品和蔬菜两个品种作为规范信息的试点。

根据国务院的决议和部署，并参考发达国家的成功经验，首先，本文建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会来统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作，这个跨部委并直接对国务院总理负责的部门的战略目标应当是通过实施以科学为基础的协调一致的立法、检测、监控、执法、科研、教育计划，形成我国食品从生产、加工、包装、贮运、销售和进出口各个环节的严格监管，最终建立起中国现代食品安全控制体系。

当前最重要的是要加强政府各有关部门（如农业部、卫生部、国家环保总局、国家质检总局、工商总局、海关、计经委、经贸委等）的统一组织，协调和管理，树立起执法的权威性，因为食品安全是一项涉及到从农田到餐桌，多学科交叉的极其复杂的大问题，需要多学科、多部门的互相配合，没有哪一个部门可以“包打天下”，这一点在国外也不例外。

其次，要加大对食品安全工作的人才培养和资金投入。食品风险分析在我国是一个全新的概念，我们不仅缺乏这方面的专业人才，更缺乏必要的资金，目前，这些问题已成为实现我国食品安全的制约因素，因此，要组织各种专业人才的培养，加大各级财政的投入力度，尽快建立和完善由现代科学知识和技术装备起来的我国食品安全专家队伍。

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刘汉元认为，近年来各级政府积极采取一系列重要举措，不断加强食品安全监管工作，从出台《食品安全法》到部署开展“两年整顿”，尤其是随着　“国务院食品安全委员会”的成立，食品安全综合协调机制不断完善，监管力度不断加大，监管成效明显，我国食品安全环境总体方向好，绝大多数食品生产、加工企业重质量、重信誉、讲诚信，生产出了较高质量的产品，充分满足了广大人民群众的日常生活和消费需求。但与此同时，食品安全问题仍时有发生。从吃得饱到吃得好、吃得放心、吃得安全，已成为老百姓最关心、最直接、最现实的基本民生话题，必须采取坚决措施，有效加强食品安全的监管力度，力争让社会和公众满意。

来自国家质检总局最新数据显示，2011年，各有关部门共检查各类食用农产品、食品及相关产品生产经营单位143.9万户次，查处各环节违法违规行为近14.3万起，取缔和停产违规企业单位1.5万余家，食品安全的整顿力度不可谓不大。除此之外，我国目前有20多部法律、近40部行政法规、150多部部门规章对食品从农田到餐桌进行约束和保障，有多达十几个部门层层把关，但食品安全事故仍是屡屡出现。

目前，国内食品安全监管采取“农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”的“多头分段监管体制”。2009年《食品安全法》立法以来，这种监管体制的弊端日益凸显，各种体制、机制问题从不同方面削弱了监管力量，再加上少数执法人员监管不严，无形中大大降低了食品安全监管的执行力和成效，往往成为食品安全失守的重要原因。

鼓励龙头企业做大做强

刘汉元提出鼓励和培育核心重点龙头企业做大做强。他认为，目前我国社会经济发展阶段，决定了国内较大比例的食品企业普遍存在规模偏小、数量庞大、高度分散的现状，给食品生产质量管理和食品安全监管带来很大困难。

据质检总局统计，全国40多万家食品生产企业中，80％为中小企业，其中40％甚至没有生产许可证。以生猪屠宰为例，目前除了北京、上海已整顿集中为10~15家大型屠宰企业外，其他城市，尤其广大城乡地区，生猪屠宰点数量多、乱、杂而规模小，缺乏稳定生猪供应来源，注水猪肉、瘦肉精等问题突出，质量难以保证，也很难对其进行全面监管。而鸡鸭鱼等肉类食品，基本来自遍及全国各地两亿多农户散养的方式饲养而成，这种作坊式食品生产方式和一家一户的小农经济模式，在我国目前的食品生产体系中还相当程度地存在，不仅效率低下，更是食品质量安全事故频繁发生的主要源头。

因此，国家及主管部门亟须出台相应的政策措施，鼓励、引导、扶持一批食品加工、生产领域的重点、核心、骨干龙头企业做大做强，以此不断提升技术实力，强化生产管理，增加市场覆盖，满足市场需求，从而带动和提升我国食品行业的现代化、规模化和集约化程度，整体提升我国食品安全水平。

引导强化公众品牌消费观

刘汉元同时建议，保障食品安全还必须进一步引导和强化公众品牌消费意识。他说，随着我国消费结构的持续升级，居民消费正从满足于基本的生存需求，向重视生活质量的方向快速转变；从追求物质消费，向追求精神消费和服务消费转变，越来越多的消费者在购买手机、家电等大宗消费品时已具备了较强的品牌消费意识和理念。但在面对我们每天要吃下肚的米、面、杂粮以及肉、禽、蛋等食品时，绝大多数消费者的品牌消费意识还较为滞后。

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目前，食源性疾病在世界范围内是引发疾病和死亡的主要原因之一。根据美国疾病防控中心（CDC）2013年统计的数据，每年由于食物质量安全不达标或不卫生致病的美国人大约有4，800万人（约6个美国人中有1人），128，000人住院，3，000人死亡。近几年，食品安全事件在各个国家频发。2008年，中国“三聚氰胺”毒奶粉事件造成6名婴儿死亡，294，000婴儿及儿童患病；同年，美国花生公司被涉及到一起沙门氏菌事件，导致9人死亡，637人住院治疗并有上千例疑似患者；2011年，德国“毒豆芽”事件导致37人因感染大肠杆菌死亡，3，000人患病；2013年欧盟国家发生的震惊消费者的“马肉事件”也促使政府来寻求更强的执行力来打击食物掺假。面对层出不穷的食品安全问题，消费者对食品行业以及政府的监管产生了不满意、不信任的消极情绪。政府作为食品安全最主要的监管主体，除了对食品安全相关法律法规的完善，还要建立有效有序的监管体系来保证食品供应链中各个环节的依法运行。本文将通过对中国及欧盟以政府为主体的食品安全相关监管体系的比较分析，找出我国食品安全监管体系中存在的不足。

二、中国及英国食品安全监管体系的比较

（一）英国食品安全监管机构的设置及其职责

英国作为欧盟的成员国，具有欧盟及国家两个层级的食品安全监管体系。欧盟的主要食品安全监管部门包括欧洲食品安全局（EFSA）、健康与消费者保护总司（DG SANCO）以及欧盟食品兽医办公室（FVO）；英国本国的食品安全管理部门主要包括环境、食品和农村事务部（DEFRA）及英国食品标准局（FSA）。欧盟各个食品安全监管机构各司其职。欧洲食品安全局作为当前世界先进的科学技术平台，主要负责对食品供应链中存在的食品安全进行风险评估及信息传递，并对欧盟委员会及欧盟成员国的法律法规提供科学建议；健康与消费者保护总司主要负责监管欧盟法律中关于食品和产品安全、消费者权利及公共卫生的条款的实施，并提出建议来支持欧盟的相关行动；欧盟食品兽医办公室则是确保食品安全、动植物健康及动物福利等相关法律的实施和执行。在欧盟的统一指导下，英国政府根据欧盟食品安全法的最高标准调整其监管机构，将食品安全监管集中于环境、食品和农村事务部及英国食品标准局进行统筹监控。环境、食品和农村事务部主要负责环境、食品及农村事务的相关政策与法规；英国食品标准局协助食品企业进行安全生产，并与当地政府一起加强食品安全法规的执行。

（二） 中国食品安全监管机构的设置及其职责

相较于欧盟国家相对统一的监管模式，我国实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式。各个部门根据“分工负责各自职能，互相监督协作”的原则，以国家级检验监管机构为领导，省级和部门检验监管机构为主体，市、县级监管机构为补充，对我国食品供应链进行“由餐桌到农田”的多部门分段监管。中国的食品安全监管机构主要包括卫生部、农业部、国家质量监督检查检疫总局、商务部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局等，各个部门分别负责监管一个供应链环节。农业部门负责监管初级农产品的生产过程；质检部门负责食品生产加工过程中食品安全，包括食品卫生的监管；工商部门负责食品流通过程中的安全监管；食品药品监管部门主要负责消费领域包括食堂及餐饮业的食品安全监督；卫生部主要承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，组织制定食品安全标准，并负责食品及相关产品的安全风险评估和预警工作。此外，除了上述各个机构的横向监管，各个部门还分别具有不同形式的从中央到地方的垂直权力分配，在省、市、县各级分别设有相应的延伸机构。

三、 中国现行食品安全监管机构设置中存在的主要问题

通过上文对英国及中国现行食品安全监管机构的设置及各机构职能的考察比较得出，尽管我国建立的食品安全机构体系相比较看似更完整，有更多的部门来负责食品供应链中不同领域的监督管理，但是在实施中，机构设置的复杂性也给工作效率带来了一些问题。

我国机构设置存在的最主要问题，首先，由于监管单位、层级关系及地域监管的原因，在实际工作中造成了“多头管理，无人负责”的现象，不仅会影响各个机构监督执法的权威性，而且当食品安全问题出现后，各个单位机构会互相推诿责任，在执法过程中由于监管权的重叠或模糊不清产生矛盾和冲突。尽管我国设置了卫生部作为组织协调各部门工作的机构，但是在层级上卫生部与农业部等部门同属于正部级，因此工作中的组织管理困难仍然存在。根据欧盟的经验，建立一个跨部门的全国统一的食品管理机构，来组织协调整个食品供应链中各个环节的管理，是保证我国整个食品安全管理体系正常有序运转的首要任务。

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1、概述

根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）的规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使，以分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能、明确责任，按照责权一致的原则，建立起一系列食品安全监管责任制和责任追究制。《决定》和《通知》还进一步要求加强食品信息管理与信息综合利用，构建各部门间信息沟通平台，实现信息互联互通和资源共享。2007年7月25日，国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，再次强调了上述精神与原则。

国务院、中编办出台各项措施，归根结底是为了更合理地划分食品安全监管工作之职权，旨在避免出现“九龙治水”之现象。而往往职权过于交叉而产生的“九龙治水”现象，一定程度上会加大监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。食品安全监管权力分段监管，本意是为了细化职责，但是也容易导致一个问题就是各段之间的的边界不清，有利益享受的权力大家争着分享，需要承担责任时相互推诿，经常性地出现“多头负责，无人负责”现象。

如何更好地完善食品安全监管权力配置，成为了现时期中国政府面临着的一个无法回避的革新问题，国家法律法规主要赋予了质检部门对我国生产与流通的食品进行静态的监管（主要是指标准制修订、认证认可），和赋予食品药品监督局对国内生产与流通的食品进行动态的监管（主要是过程监管），其它部门，如农业部门、工商部门同样具有法定监管职责，如下图所示：

中国现时期的食品监管问题频发的深度原因，本文不作探讨，仅对现时食品安全行政监管权力配置及其存在问题作一定探讨。

2、现时期与食品监管有关的职能部门权力配置和权力来源

依据法律，如《中华人民共和国食品安全法》的授权或规定，行使与食品相关的各职能部门的的权力配置如下简述：

2.1 法律赋予国家质检总局行使“食品生产加工和进出口食品法定检验监管”的权力，权力来源主要为《中华人民共和国进出口商品检验法》及其《实施条例》、《中华人民共和国动植物检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国食品安全法》，简称“四法三条例”。

2.2 卫生与计划生育委员会主要负责“承担食品安全综合协调”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》。

2.3 农业部门主要负责“监管初级农产品生产环节”，权力来源主要为《中华人民共和国农产品质量法》。

2.4 工商行政管理部门主要负责“监管流通环节”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》的有关规定。

2.5 商务部门主管“食品流通行业”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《生猪屠宰管理条例》等法律法规。

2.6 工信部门主要“管理食品工业行业”，权力来源于国务院批准的《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》明确指出：工信部具有食品工业行业管理职责。

2.7 食品药品监管局主要负责“监管消费环节”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例，主要是负责消费环节（含餐饮服务业）食品卫生许可和食品安全监督管理。

从上述整理的资料中可以看出，主要有上述七个部门分权治理中国的食品安全监管，然而食品市场监管职能有所交叉。按照《中华人民共和国食品安全法》相关规定，流通环节的食品由工商部门监管，但是，即市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、禽类、水产品等要按按照《农产品质量法》规定由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只能根据农业部门相关通报结果进行查处，无权进行抽检，实行难罚分离；商务部自行制订并颁布实施《酒类流通管理办法》取得酒类流通市场的监管权力；另外还有环保总局、教育部也是某个环节的监管者。

3、食品安全监管权力配置存在的问题

从表向上来看，上述各监管部门分工明确，相互衔接，密切配合，形成了严密而又完整的监管体系网络，并按法定职责完成食品监管的运作。其实，从2008年三聚氰胺事件、日本毒饺子事件、苏丹红事件、酒鬼酒塑化剂事件，种种事实证明，我们的政府职能部门在食品安全的监管上还需进一步理顺职责分工。

3.1地方政府对食品安全工作的统一领导与协调还有待加强

目前地市级以上政府都设置了食品安全领导小组，主抓当地的食品安全工作。食品安全领导小组应当积极整合当地行使食品安全监督管理的各职能部门，切实做到资源共享、信息公开、技术力量整合、执法标准统一。建议将法律赋予职权的各个监管部门纳入食品安全领导小组成员，有参与制定本地食品安全活动的权力，并能够集中各部门力量联合执法。

3.2食品监管部门之间的执法能力需要进一步提高

例如，食品、农产品中的农、兽药残留由计卫委、农业部和工商总局共同负责，这样的权力配置一方面容易导致标准不一，另一方面要么是重复执法增加企业负担、行政经费；要么是无人检查，存在风险隐患。现实中的这样的案例还有很多，职能部门之间相互推诿、拒绝承担主要责任的例子还有很多。

本人认为，有针对性的开展机构改革，更清晰明确地划分各职能部门的管理职责，避免行政职权在横向面的过分分散，同时面向社会建立行而有效的食品安全举报制度，鼓励社会全体成员共同维护好“民以食为天”的重要地位。

3.3在食品安全监管中引入质量管理体系的概念

因为权力在行使的过程中，始终存在一定客观人为因素影响，然而通过建立一项完整的质量管理体系，能使对食品安全的监管方式保持持续完善与改进。同时相关部门应积极鼓励、帮助食品企业完善企业制度使质量管理制度化、体系化和法制化，提高产品质量，并确保产品质量的稳定性。

4、我国进出口食品安全监督管理体系概述

随着中国加入WTO后，我国对外贸易总量持续稳步提升，如何更好的接轨国际食品安全体制，确保食品进出口贸易安全也日趋成为我国进出口食品安全监管部门的研究重点。《中华人民共和国食品安全法》第六章明确规定了食品进出口的内容，目前对我国进出口食品安全依法行使监管权力的第一职能部门是国家质检总局管辖的国家出入境检验检疫局。该局根据进出口食品的不同监管要点，制定出针对出口食品和进口食品的两套管理体系。