非遗保护存在的问题范文

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法律法规的缺陷,消费者权益保护法律法规不健全。在消费者权益保护的立法立规方面,仍存在法律缺位和保护不到位的地方。改革开放以来,我国制定和颁布了一系列保护消费者权益的法律、法规,如消费者权益保护法、产品质量法、反不正当竞争法、合同法等。但随着市场经济的发展和人们消费需求的逐步升级,消费领域不断拓宽,消费者受损害的现象已非现有的法律法规可以保护,法律法规滞后于客观情况的变化。

篇2

中图分类号：G122 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-0154-02

近年来，非物质文化遗产保护工作得到了人们前所未有的重视，然而，在非物质文化遗产保护中，一些地方因保护理念错位而对非物质文化遗产造成了“保护性”破坏，也是一个不争的事实。非物质文化遗产的根本特征是通过口传心授的方式传承，它是一种无形的，以人为载体的“活态”文化样式，其核心在于通过传承人世代相传。可以说，传承是非物质文化遗产的特点，传承人是非物质文化遗产的承载者、传承者、创造者，因此，保护非物质文化遗产的关键就是保护传承人。换言之，对传承人的保护就意味着对活态的非物质文化遗产的保护。如果在非物质文化遗产保护中忽视对传承人的保护，则非物质文化遗产保护工作就失去了根基与价值。所以，弄清非物质文化遗产传承人保护面临的问题，进而对传承人采取切实有效的保护措施就是当下非物质文化遗产保护中迫切而重要的议题。

一、非物质文化遗产传承人保护中存在的问题

随着经济全球化、文化现代化、价值多元化、娱乐多样化的不断演进，非物质文化遗产传承人的生存、保护和发展既迎来了机遇，也遭遇了挑战，面临着严峻的形势。

（一）非物质文化遗产传承人面临后继乏人的窘境

非物质文化遗产作为一种口耳相传的文化，其技艺的获得是一个长期习得的过程，传承人的成长需要时间的累积。大部分非物质文化遗产项目受其本身性质的局限，无法为人们带来直接客观的经济利益。因此，在当今社会转型与经济变革的冲击下，非物质文化遗产传承活动处境尴尬：一方面，许多年轻人更愿意到大城市寻找发展机会，并不愿意跟随父辈在老家学习世代相传的非物质文化遗产。另一方面，许多非物质文化遗产困于传男不传女的旧习，使得愿学的女性却无法获得学习机会，这使得本来就愿学者寥寥的传承活动更是进退维艰，如此一来，许多年事已高的代表性传承人面临着无徒可授的状况，传承人正面临着断代的危险。不仅如此，一部分年富力强的传承人可能因为经济的贫乏与生活的困顿，为了生计不得不“改弦易辙”，这使得传承人又面临着流失的危险。在这种“断代”与“流失”的双重夹击下，非物质文化遗产传承人处于青黄不接与后继乏人的境地。

（二）非物质文化遗产传承人面临环境改变的苦境

非物质文化遗产作为一种活态文化，其产生与发展依赖一定的文化环境与文化空间，脱离这种环境，其形态就面临改变或消亡的危险。一方面，随着科技与社会的发展，一些传统非物质文化技艺失去依存的活动空间，逐渐式微，甚至走向消亡。另一方面，一些地方在“文化搭台、经济唱戏”的方针指导下，对非物质文化遗产进行开发利用的过程中，没有正确处理好保护、传承、利用的辩证关系，没有做到在有效保护的前提下合理开发利用非物质文化遗产，而是只顾眼前的经济利益而随意滥用、过度开发非物质文化遗产，使得其赖以生存的活态环境遭到破坏，有的破坏甚至是不可逆的。这样一来，或者因为传承环境的改变使得原有的非物质文化遗产项目面目全非，或者因为传承空间的改变使得原有的观赏对象流失，或者因为生活方式改变使得原有的非物质文化遗产项目难以存续，总之，非物质文化遗产传承人面临着“皮之不存毛将焉附”的境地。

（三）非物质文化遗产传承人面临保障不力的困境

不可否认，各级政府部门在对非物质文化遗产传承人的保护中，都下了很大的功夫，然而现存的认定与保障制度却存在着保障不力的困境。比如，在对传承人保护过程中，首要的工作就是对传承人的认定，然而恰恰就是这一基础性的工作，却存在制度的缺陷。现有的认定制度规定传承人只能从众多的艺人中挑选一个或者几个予以认定，这必然使得那些需要团结协作的链状结构的传统技艺会发生“掉链子”的情况。作为一个有机整体的技艺需不同的艺人承载不同工序，那些其他关键工序上未能被认定传承人的艺人可能会因经济利益和个人荣誉等原因与获选艺人之间产生矛盾，从而使得传统技艺非但未因认定传承人而获得更好的保护，反而适得其反。与此同时，在争夺有限的传承人指标中，有部分人或许因弄虚作假、迷惑专家而当选，有部分人却可能因交通信息闭塞而错失机会，无论是当选还是落选，都无疑会挫伤那些具有独特技艺却无缘获得传承人的真艺人的积极性。这种缺乏公平公正的认定，其结果往往与初衷相违背。此外，现有的制度在认定过后的保护中也存在各种保障不力的问题：如知识产权保护不力，经济保障不合理性等。

二、非物质文化遗产传承人保护中问题的成因

非物质文化遗产作为一种活态的文化，其由传承人的传习展演、受众的观摩模仿以及传承空间与环境等要素构成，无论哪一个要素出现问题，都会影响到非物质文化遗产的保护，最终会传导到传承人保护这个问题上来。就此来看，非物质文化遗产传承人濒危主要有以下成因。

（一）从传承人的角度看，经收入菲薄与社会地位不高导致“无心”传承

目前随着国家对非物质文化遗产保护的重视，各级政府都设立了非物质文化遗产保护专项资金，但主要用于开展非遗传承活动，其中用于资助传承人的经费却少得可怜，完全不足以让传承人衣食无忧地专注于传承。多数传承人在经济拮据、生活困难的情况下，只得把更多的时间和精力放在维持自身和家庭的生存上来，无法潜心从事传承活动以及培养传承人。此外，尽管各级政府每年都要利用“文化遗产日”组织开展大型宣传展示活动，但多半是利用多于保护，索取高过给予，对传承人缺少人文关怀，通常授一个牌，发一个证书了事，并没有对他们进行隆重的表彰和奖励。掌握精湛技艺的民间艺人既没有获得经济上的有力资助和支持，也没有获得精神上的荣誉和自豪，这使得不少传承人不但无法潜心从事非遗工作，有的甚至会产生失落或迷茫的情绪。由于传承人地位弱化、经济贫乏、生活困顿，使年轻一代对成为传承人失去兴趣和信心，无法被吸引到非遗传承与保护工作中来。

（二）从传承受众的角度看，生活方式改变与思想观念演化导致“无人”传承

随着全球化与信息化进程的加速，随着文化消费多元化格局的形成，当今社会发生了深刻变革，人们的观念意识、生活样式、审美精神和价值导向都随之发生了深刻变化。正如刘锡诚先生所指出的：“正在推进的现代化进程，正在使民众的生活条件发生着翻天覆地的变化，特别是非物质文化遗产所由发生和繁荣的农耕文明和宗法社会的土壤逐渐削弱和消失，民众的价值观和审美观随之发生着巨大的变化。”[1]面对日益多元化的物质生活和现代精神文化生活，年青一代更热衷于现代的生活方式。在当代电视、网络、手机等新媒介的冲击下，他们更热衷于运用现代科技产品消遣、娱乐、生活：如玩微博、微信、游戏、网购等，他们对民间传统技艺逐渐失去兴趣，既无心观赏更无心学习。当大多数年轻人被吸引到现代电子传媒上后，传统技艺展演的受众群体不断流失。传统文化在现代物质文明、商业文明及科技文明的裹挟中日渐被蚕食，甚至消亡。如此来看，缺少观赏对象、无人喝彩鼓掌的非物质文化遗产传承活动自然“曲高和寡”，难以为继，非物质文化遗产传承人自然也难逃后继泛人的困境。

（三）从传承空间的视角看，现代文明制度与新型城镇建设导致“无法”传承

经济社会的快速发展以及城l一体化的逐渐推进，大批人口向城镇迁移，许多非物质文化遗产项目的传承人也纷纷外出谋生，留守乡村的大多数是老幼病残，他们既无精力也无兴趣去学习、传承非物质文化遗产。更严重的问题是随着人口的迁徙流动与生活方式的改变，原有的乡土生活体系遭遇侵袭甚至崩溃。在中国传统农业社会中，存在着一个以社长、社首或是寨老、巫师等为代表的村落神事管理系统。这套系统主要负责村落的神事活动，祭神、娱神、迎神、赛会等带有非物质文化遗产性质的民俗活动[2]。随着农村社会的逐渐解体，原来很多依赖于传统农耕社会的传统技艺失去了存在的空间，许多非物质文化遗产没有了“活态”传承的生活基础，不得不走向博物馆似的展演传承，这无疑会导致传统非物质文化遗产项目的走样与异化，可以说许多非物质文化遗产项目一旦失去原有的传承空间就无法原汁原味地“活态”存续。

三、非物质文化遗产传承人保护中的对策建议

针对非物质文化遗产传承人保护中存在的种种问题，我们认为应该把对非物质文化遗产保护的着眼点放在对“人”选定、保护、传承上，也就是说首先要保证能选出真正的代表性传承人，其次要保证能让传承人安心传承，最后要保证能让传承人在一定的空间中开展传承。从这一思路出发，我们对非物质文化遗产传承人保护的建议有如下几点。

（一）完善传承人保护制度

选人是用人的基础，在非物质文化遗产传承人保护中，首先要制定传承人的认定标准。要针对不同门类的非物质文化遗产特征制定可操作性标准，确保选出的传承人真正具有代表性。其次要建立传承人的选拔制度。为了提高评选工作的公正性，要坚持民间推荐、政府把关的推荐、认定政策。非物质文化遗产传承人世世代代生活在群众中间，要充分相信并利用广大群众特别是民间艺人们的推荐，政府所要做的是依据非物质文化遗产保护原则综合考量，在候选人中认定对非物质文化遗产传承起决定性作用的优秀传承人为代表性传承人。再次，建立传承人的技艺档案库，对传承人的技艺进行完整录像归档并制作光盘以备传习之用。最后，要建立传承人的退出机制。这样既可以及时纠正认定工作中出现的极个别滥竽充数的错误，还可以剔除已认定传承人中的个别不负责任、不尽义务的传承人，从而保证传承人队伍的纯洁与活力。

（二）保障传承人身份地位

选出优秀的传承人后，要使其安心于传承，还必须从物质与精神两个层面提高他们的身份地位，使其政治上有地位，经济上有保障，社会上受认同。从物质角度看，要让传承人衣食无忧，这就需要对传承人提供充分的经济保障，对技艺精湛或有突出贡献的非遗传承人应可享受相应的政府特殊津贴，同时依照非物质文化遗产传承的效率，给予传承人特殊的“绩效津贴”。同时也要分考虑到其他未当选艺人的经济状况，形成一个非物质文化遗产团体的综合保障系统，以免艺人之间相互妒忌、内耗而阻碍非物质文化遗产传承。除了经济上保障外，还得从精神层面上对传承人进行鼓励，使其安心用心于传承。比如，每年定期组织传承人开展活态展示、定期交流、技艺比赛等活动，让他们获得社会认同与肯定。每年定期召开非物质文化遗产传承保护表彰大会，对做出突出贡献的非遗传承人或参与支持非遗传承的其他个人进行隆重表彰，颁发荣誉称号。大力推荐非遗传承人当选为各级人大代表、政协委员，让他们参政议政，为非遗保护代言发声。我们在给这些文化传承人以积极的社会地位肯定与社会声望评价的时候，也就意味着我们的非物质文化遗产抢救保护的舆论导向，这样就会形成有利于非物质文化遗产传承的社会氛围，自然也就更加重视对非物质文化遗产传承人的保护[3]。

（三）保护传承人传习空间

保持文化传统和传统文化的延续和可持续发展是非物质文化遗产保护的最终目的。非物质文化遗产的保护，其核心是传承人的保护，但是单一的以人为中心，并不能带来非物质文化遗产保护的健康发展。有形的物质文化遗产如古建筑、历史街区与乡镇、传统民居及历史遗迹等和无形的非物质文化遗产如口头传统、传统表演艺术、民俗活动、礼仪、节庆、传统手工技艺等相依相存，并与人们依存的自然和文化生态环境密切相关。非物质文化遗产的这种特征迫使我们的非物质文化遗产保护工作，必须注重保障传习场所、文化空间的完整性，充分尊重非物质文化遗产传承规律，为非物质文化遗产传承人培养后续艺人提供一个良好的环境，通过地域性的保护，最大限度地实现对非物质文化遗产的原真性保护。其次，建立非物质文化遗产教育示范基地，开展多层次、多学科、多形式的活态教育培训，让更多的人逐步了解传统技艺，喜欢传统文化。

总之，随着全面小康社会的建成，人们的生活水平日益提高，对传统文化的需求也日益提高，对非物质文化遗产的保护也日益重视。但由于我国非物质文化遗产丰富多样，社会发展不够平衡，法律制度不够完善，这使得非物质文化遗产传承人保护工作任重而道远。

参考文献：

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当前，农村金融的业务方式发生很大变化，在为农民提供方便快捷的同时，风险系数也在增加，金融产品结构由简单向复杂发展，出现大量的、新的金融衍生产品，广大农村消费者识别产品风险的难度大大增加，因此，必须深入探索优化农村金融消费者权益保护的途径，努力营造公正有序的农村金融市场。

一、当前农村金融消费者权益保护存在的主要问题

（一）金融消费者权益保护的制度法律有有待建立健全

目前农村金融消费者权益保护法律法规体系不是十分完善，虽然有专门的消费者权益保护法，但与金融消费的适用性不太强，对金融消费者权益的原则性规定缺乏可操作性，设计金融消费者权益保护方面的专门立法缺位。

（二）存在农村消费者的知情权受到侵害的问题

农村消费者的金融知识理念薄弱，绝大部分农民只了解知道点存款、贷款等传统的基本的银行业务，对银行现在的一些新业务及产品不大知道、不太了解，那就更谈不上在具体实践中使用了。还有就是农村金融消费者在与金融机构的交往中，存在与金融机构地位不均衡、单位与个人之间的力量之差别，因而处于弱势地位。对金融从业人员的宣传和交易风险评估，缺乏准确的判断，可能遭遇金融欺诈。再加上一些农村地区金融机构信息披露不足，不向消费者进行相关提示，甚至个别地方忽视在销售金融产品过程中，有意隐瞒风险，夸大收益等，由此造成消费中的矛盾。如投诉和争议较为集中的银行收费，农村消费者有时并不十分了解具体收费项目和数额，也不知道其金融消费者的合法权益正在受到侵害，遇到纠纷往往不知如何解决，更谈不上维护权益。

（三）双方交易行为中存在不公平现象

如双方在交易中，一般都是金融机构用固定格式的保险合同、贷款合同、担保合同等与消费者确定法律关系，而农村金融消费者由于法律知识有限，甚至于完全不懂所说的意思，也无法判断其中是否含有不公平乃至欺诈条款，这样容易造成被侵权。

（四）农村金融消费者权益受到损害时难以得到有效赔偿

损害赔偿权是指金融消费者在金融消费过程中非因自身故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融经营者提出请求赔偿的权利，只有这项权利最终得到了实现，消费者的合法权益才算真正的得到了保护。但是在实际交易中，由于一些农村金融消费者的法律意识、维权意识比较淡薄，往往在遭遇侵权纠纷时，举证困难，难以通过法律途径有效维护自己的合法权益。

（五）农村金融消费者权益保护宣传教育不到位

虽然近年来金融机构和相关部门也都开展了宣传教育工作，但总体而言还存在诸多问题，宣传教育实际效果并不是太理想。

二、加强和改进农村金融消费者保护的对策建议

（一）进一步制定完善保护金融消费者的法律法规制度办法

一是制定系统的《金融消费者权益法》势在必行，同时在一般立法的基础上对农村金融消费者进行特殊立法；二是必须进一步细化、量化金融机构的诚信、告知、提示、保密、信息披露等工作规定办法，经此规范指引其工作，防止消费者合法权益被侵犯；三是必须明确农村金融机构应承担的义务。金融管理部门要统一制定工作规划，金融机构主动承担起应有的社会责任，量化服务细则，如公布投诉举报电话，明确投诉处理时限，并以最快的时间告知投诉者；四是明细处罚规定。针对金融机构出现的损害消费者权益问题，依法依规及时、审慎、严肃处理。

（二）积极搭建金融消费者诉讼处理平台，努力构建金融消费者权益保护联动机制

一是人民银行作为中央银行，要积极、主动、大胆承担起维护金融消费者合法权益的重任，认真指导金融消费者依法维权，耐心细致做好咨询事项答疑工作，及时按照规范要求受理、转办和答复金融消费投诉，督导金融机构严格落实银行卡领域金融消费权益保护相关法律法规，切实保护金融消费者合法权益。监督和指导金融机构开展金融消费者权益保护工作，以促进公平合理消费环境的逐步形成，保证金融消费者的权益不受侵犯；二是通过各种政策的实施，努力营造和谐、宽松的金融消费环境，做到金融机构和金融消费者同时保护，不顾此失彼，力争达到金融管理经营者利益与金融消费者利益趋于一致；三是实现信息共享和联动配合。构建完善的农村金融消费者保护工作体系还需要金融机构与工商、司法、教育、高等院校、行业协会、民间消费者保护组织等多个相关部门积极联动，充分发挥合力推动作用。

（三）进一步加强对农村消费者的金融知识的宣传教育

提高农村金融消费者保护水平，首要的工作之一是必须深入农村开展金融消费者宣传教育，使农村消费者了解自身的权利，了解自己有那些权利、如何较好的行使自己的权利以及在权利受到侵害时如何维权等基本常识。一是不断扩大宣传覆盖面，开展各种形式的宣传活动。深入农村乡镇、农户等地，进行金融消费者权益宣传活动，提升农村金融消费者的金融知识水平和权益保护意识；二是积极探索借助新媒介加强金融消费者教育，通过广播、电视、报刊杂志、网络等多种形式，使广大金融消费者熟悉银行理财产品，做到自我理财，自担风险；三是金融机构特别要向办理业务的客户尤其是农村居民耐心、全面介绍金融业务和相关知识，增强和提高消费者对银行产品和服务的信心和积极性，进而提升自身形象和声誉；四是在宣传内容上，采用贴近农村日常生活方式的语言形式，简单易懂、通俗明白，结合农村金融消费者权益保护案例，用事实说话，让更多的群众了解、掌握金融知识。

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一、基层人民银行金融消费权益保护工作存在的难点

（一）投诉难

目前我国金融监管机构实行银证保分业监管模式，随着金融消费者保护日益提上日程，相关监管部门已开展金融消费者保护工作，但是现实中仍然存在以下问题：一是无处投诉。农村地区金融监管机构相对薄弱，除人民银行外，银、证、保三个主管部门均无下设机构，造成处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失，农村金融消费者权益受到侵害时没有投诉受理主体，难以主张自己的合法权益。例如，农村地区非法集资问题多因监管主体不明、涉及部门多、协调难度大、监管职能交叉等因素使农村金融消费者的合法权益得不到应有的保护。二是不知向谁投诉。目前受理投诉机构包括各银行业金融机构、人行、银监、工商等，基于宣传以及金融消费者认知等因素造成的现实问题是消费者在金融消费过程中遇到问题时难以判断应向谁投诉，投诉处理过程中因职能不清难以确定投诉主体，如常见的变相吸收存款问题、贷款搭售、收费问题等。同时，因各监管部门的信息资料未能实现共享，导致重复工作，造成行政成本增加、行政效率降低。三是不知如何投诉。随着我国金融业发展，各类金融产品层出不穷，与金融产品和服务方式创新的速度相比，金融知识普及教育显得滞后，特别是农村消费者，往往只能通过“犯错误”被动地获得金融知识，导致缺乏自我权益保护意识。从澄江支行受理的一起贷款偿还纠纷看，因金融消费者未保存当时的还款凭证，同时又无其他证据证明，导致无法维护其自身的合法权益。四是不敢投诉。当前银行业金融机构相对于客户处于绝对强势地位，客户投诉后害怕遭到变相报复，不敢投诉。如江川某股份制商业银行办理贴息贷款担保时要求贷款主体及担保主体必须开立储蓄账户，客户认为其目的是为了吸收更多储蓄存款。涉及200多笔业务的消费者中只有金融系统中的一名职工敢于投诉，其他人怕投诉后办理不了贷款。

（二）约束难

一是对于格式条款的约束难。金融经营者对于所提供的金融商品或服务掌握着关键资源和重要信息，并且处于金融领域的专业地位，其与金融消费者之间存在地位的不平等以及信息的极不对称，金融消费者在金融消费过程中往往因“霸王条款”而遭到利益受损。维权中心受理过的一起信用卡逾期投诉。反映的情况是未及时收到商业银行账单，出现逾期利息和滞纳金。商业银行信用卡章程对商业银行做比较有利的规定，消费者在办理信用卡时签字认可，协商处理中商业银行处于较为有利的地位。基层人民银行在处理此类问题上显得力不从心，因人民银行不同于法院，可以参照民法的显失公平原则以及合同法的有关规定对于银行业金融机构的显失公平的格式条款给予合理的裁定。二是目前法律对于金融消费者权益的保护的法律条文过于原则，约束难。例如对于存款人保护问题，尽管《银行业监督管理法》和《商业银行法》都将“保护存款人和其他客户的合法利益”和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列写入，但也只是原则规定了对存款人的保护，缺乏相关配套制度。三是目前法律对于银行业金融机构违反法定义务的行为缺乏刚性，约束难。维权中心受理过一起因对理财产品销售风险提示不足而导致的投诉。因客户经理为了个人业绩，竭力介绍理财产品的收益率，甚至口头承诺该产品最低收益比银行活期存款利率高，而没有提醒消费者要注意的风险，导致投资者收益预期落空或损失。针对此类问题，因无相关证据加以佐证，基层央行在处理此类投诉时显得无力。调查发现，目前对于损害金融消费者权益的金融机构，基层人民银行一般采取的措施是发个通告、给个评价，而稍具惩戒措施的监督检查和行政处罚往往因为时滞以及工作安排等原因流于形式，缺乏实质性、针对性强的惩戒手段，处理投诉的效果难免会受到一定程度的影响。

（三）工作开展难

一是从金融消费者权益保护试点工作开展以来，均成立了各级工作领导小组，小组成员大多为人民银行行长、副行长以及各银行业金融机构主要负责人，阵容强大，但精力有限，且主要执行机构为办公室。开展调研、收集材料，以及与诸多单位、消费者进行沟通协调，组织召开相关工作会议，开展宣传活动等，都需要有足够的人员才能应对。目前，地州中心支行以及县支行工作人员大多为兼岗，开展工作时精力和时间均显不足。二是金融消费者保护是个全新的综合性课题，涉及到经济金融、法律等诸多专业知识，在处理投诉的过程中需要对各银行业金融机构的产品、内部规程较为熟悉，这对开展消费者保护的工作人员在知识结构和工作视野上提出了新的要求，现实情况中很难达到工作要求，投入精力有限，致使保护工作推进乏力。

二、建议

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一、金融消费者权益保护面临的主要问题

（一）已有的法律制度缺乏完善的保护条款，保护规范具有一定的局限性

在已出台的《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规中，对于约束金融产品和金融服务的提供者、保护金融消费者，使用的均是窄口径的“存款人保护”、“被保险人保护”等概念，　保护规范具有很强的局限性，且混淆了契约保护与法律保护、平等保护与适度倾斜保护之间的差别，没有明确的专项条款。同时，上述法律的出发点在于维护金融机构的安全与效益，忽视了金融消费者保护与金融风险的关系，权利的实现与救济机制存在渠道不畅问题。《消费者权益保护法》没有将金融产品与服务规定其中，没有回应金融消费者所具有非常明显的专业性和特殊性，其适用性明显不强。近几年来，各地人民银行在总行的要求下，从维护金融稳定的角度出发，探索制定了《金融消费者权益保护办法》，对人民银行应处理金融消费者申诉的事项及可采取的措施、金融消费者的界定及享有的权益、金融机构在维护金融消费者权益方面的义务、金融消费者权益争议的处理渠道及方式等内容进行了规定，但由于法律级次低，加之与其他相关金融法律不完全相衔接，造成人民银行对一些金融机构损害金融消费者权益的行为处理难度增加。

（二）金融消费者保护的信息披露和监管滞后，弱势地位特征明显

金融消费者作为一类特殊领域的消费者，在与金融机构博弈中，自身势单力薄，专业知识有限，面对具有强势地位的金融机构以及技术革新和层出不穷的金融创新，不仅在获取信息上依赖金融机构，在选择产品时没有充分的自，甚至没有商讨合同条款的权利，弱势地位特征明显。同时，随着金融创新的不断推进，各种金融创新产品包括金融衍生品也开始在普通家庭中流行。但是，由于现行法律对金融机构信息披露义务及法律责任规定的落后，导致这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露。金融机构在尊重和保护消费者知情权方面跟进业务开展衔接不力，特别是在提示购买金融理财产品风险、提示金融市场风险以及及时通知和提醒客户重要事项方面尤为突出，甚至有的金融机构从业人员推荐产品时往往片面鼓吹其收益，对产品风险等或是没有披露或只是口头模糊地进行了披露，一定程度上误导消费者盲目购买。

（三）金融机构侵犯消费者权益的现象增多，形式趋于多样

多年来的实践证明，金融机构往往借助契约自由侵害消费者的知情权和安全权，免除自身义务和法律责任。主要表现为：储户存款被冒领，侵害消费者资金安全权；开立存款户必须同时办折办卡，侵害消费者自由选择权；发售理财产品忽视风险提示，侵害消费者知情权；擅自“转让”客户信息，侵害消费者隐私权；对冒领存款拒不退还，侵害消费者求偿权；错登个人信用记录，侵害消费者声誉权；通过霸王条款侵害消费者公平交易权；对格式合同条款不做解释，侵害消费者受教育权等等。这些问题的存在，折射了强化金融机构法定保护义务、完善金融机构民事责任规则、提高消费者获得权利救济机会的迫切性。

（四）金融消费者教育网络资源不够丰富，自我保护能力不强

目前仅有中国银监会的公众教育服务区、中国证监会的消费者风险提示和投资者教育，教育手段、载体还不够丰富，导致在金融工具的选择上，消费者很难结合自己的需要和偏好对金融产品真实的成本、风险和金融工具的适用性做出比较，更容易被大众传媒的时尚潮流所误导，进而产生羊群效应。同时，与金融理财产品和金融服务方式创新的速度相比，金融理财知识普及的速度远远落后。特别是农村消费者的金融理财知识缺乏，农村金融消费者依法维护自身合法权益的能力不高。

二、发达国家和国际组织的制度标杆与参考

（一）组织规则见长的英国金融消费者的保护

英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家。2000年颁布的《金融服务与市场法》，认同消费者保障与维持金融市场的国际竞争地位的整体利益息息相关，法例给予消费者全面的保障。该法例明确规定金融服务管理署（Financial　Services　Authority，以下简称FSA）负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者提供进一步保障。该法例还要求FSA负责保障消费者，推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识，以及确保消费者获得适当保障。

2001年6月，FSA启动了公平对待消费者项目，同时要求各金融机构在推销金融产品时都要保证高度透明，使每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。2005年5月，FSA《关于金融服务投诉指引》，详细列举说明消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主要情形。2006　年10　月FSA出台了新的金融机构《业务原则》，总共11　条原则中涉及消费者权益保护的有5条。具体包括：金融机构必须给予消费者利益以合理的关注，公平对待消费者；有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息；必须公平地处理利益冲突问题，包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突；对任何依赖于其判断的消费者都必须保持合理的谨慎，以保证自己的建议和决定的适当性；当金融机构对消费者的财产负责时，应对消费者的财产提供足够的保护。

为实现保护消费者的监管目标，FSA按照《金融服务及市场法令》，整合原有的金融业巡视员组织，成立统一的金融巡视员服务公司（FOS），对金融机构进行管辖以及处理消费者对金融机构投诉纠纷。FOS基于中立立场来解决争端纠纷，进行调解，做出裁定，其争议处理程序科学、透明、缜密、务实。FOS的设立为消费者提供了一个替代性的争议解决途径。在消费者教育方面，FSA为消费者提供信息和指导意见，将传授金融知识纳入教育体系，提供“一站式”公众咨询服务、消费者刊物和编制金融产品比较表等。

英国的行业自律机制在保护消费者权益方面也发挥着十分重要的作用。如英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守的《银行业守则》，属于行业自律性规则，它包含了银行业须做出承诺的主要事项，确保提供的一切产品与服务符合本守则。银行业守则标准委员会负责为采纳该守则的银行和房屋贷款协会公会进行登记，向采纳机构提供守则解释等方面的指导，并负责监察遵守守则情况。在金融机构违规时，委员会通常先将违规指控，转交给有关金融机构采取适当行动，并要求它们作出解释。为确保守则的贯彻执行，委员会有权采取警告、谴责等方式，警示没有遵守该守则的机构。

（二）以立法为先导的美国金融消费者保护

美国关于金融消费者保护的法律体系比较完善。二十世纪60　年代以来，美国就出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《住宅贷款信息披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等，并将执行这些法律的职责指派给金融监管当局。依据这些法律，金融机构在服务中必须诚实守信，平等对待不同状况的金融消费者；必须保护消费者的金融隐私、防止消费者个人信用记录被非法使用；必须向客户充分披露账户信息；向公众公布其可贷资金情况；帮助满足银行服务不足的社区居民的信贷需要。

长期以来，美国保护金融消费者的职责由多个监管部门担负。反垄断和保护消费者由联邦贸易委员会负责处理；与保障金融机构客户有关的事宜，由联邦贸易委员会及其他金融监管机构（如货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司及互助储蓄银行监管署等）负责处理。这些监管机构有权对违反任何有关保障客户法规的金融机构采取执法行动。如，在消费者投诉程序设置方面，遵循先内部解决，不能达到满意结果时才诉诸外部程序处理的原则。消费者拟对某金融机构提出投诉，可首先联络该机构尝试直接解决有关问题。如果消费者对解决办法感到不满，可向相关监管机构提出投诉，以作进一步调解。如果情况不严重，可要求该金融机构采取补救措施，包括由有关金融机构就监管部门所确定的违规情况作口头或书面承诺。如果情况严重，则监管机构可采取正式执法行动，包括书面协议、勒令停止运作、禁止或免除某类活动等。

此外，为应对次贷危机引起的金融动荡、恢复金融市场信心等问题，2008年3月，美国财政部对金融监管体制进行了大规模改革，旨在增强美国资本市场的竞争力，保护美国消费者利益和维护市场稳定。2009年6月奥巴马政府提出全面整改金融体系监管机制计划中，特别成立了金融服务监管委员会，以监视系统性风险。2010年9月17日，奥巴马正式宣布成立美国消费者金融保护局，该机构作为金融机构的监视器，负责实施美国有史以来最严厉的金融保护措施，被赋予了包括制定规则、进行监察、实施罚款等权力，拥有制定和执行信用卡和抵押贷款适用法律、保护金融消费者利益免遭不公平的、欺诈性的金融交易损害的职责，形成了面向金融消费者的强有力的监管构架。

（三）国际组织的经验

基于金融消费的特殊性，经济合作发展组织（OECD）在2005年7月了《有关金融消费者教育问题的若干建议》，对OECD成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。该建议旨在通过必要的金融教育，促使金融消费者提高对金融产品及风险的理解认识能力，通过提供有关金融信息、指导或客观咨询，提高消费者辨别金融风险并把握金融投资机会的技能和信心，了解在出现问题时寻求救助的方式和途径，促使消费者能采取其他有效手段提高其金融财富。该建议强调金融教育一方面应被纳入金融监管及政府管理框架，并与金融机构监管及消费者的保护一道进行系统性全盘考量；另一方面被纳入金融机构公司治理框架，强化金融机构对消费者教育所应承担的责任。国外的实践表明，法律和组织保障与金融教育是实现金融消费者权益保护的重要途径。

三、加强和改进建议

（一）完善金融消费者权益保护的法律支持环境

修改《消费者权益保护法》，在立法宗旨、专门章节中增加有关保护金融消费者权益的内容，明晰金融消费者和金融机构的权利与义务。加强现有同金融消费者关联的法律法规和《消费者权益保护法》的对接力度，适时进行《人民银行法》的再修改，借鉴英国《金融服务与市场法》将“适当保护消费者权益，维护公众对金融体系的信心”写入立法宗旨中，重点在征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇领域、账户管理等金融业务方面，确定实施金融消费者保护的权利机关及职责；确定金融消费争议的解决框架等纲要性、基础性内容，努力维护金融消费者的合法权益，确立央行实施保护的法律地位。同时，依法制定可操作性较强的规章或条例，着重明确规定客户信息的收集、传播和使用，对金融机构的透明度制定标准，增加金融机构与消费者发生争端后的解决机制、侵害金融消费者权益的执法行动等条款内容。

（二）搭建高效的金融消费者投诉处理平台

建立金融消费者投诉数据库，根据金融消费者投诉的次数和涉及金额进行调查和分析，并通过定期的监测，从比较集中的投诉中识别潜在的金融消费者保护问题，为金融业制定相关政策提供翔实数据和参考依据。从长远看，需要借鉴行政诉讼制度和境外消费者诉讼的特殊制度设计，着眼于金融消费者的弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括赋予金融消费者组织的资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力，为消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等。

（三）提高金融市场的信息披露水平，建立合格金融消费者投资制度

金融制度的设计，无论是正式的法律法规还是配套的自律守则或行政建议，都应充分体现信息披露原则。因此，金融机构在披露产品和服务信息时，必须做到全面、准确，既要进行销售前的信息披露，更要在金融产品和服务的存续运行期间以及服务终止之时加强信息披露。例如，银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告诉消费者，不能夸大产品的收益，掩饰产品的风险。同时，探索建立合格金融消费者投资制度，区分一般金融消费者与合格金融消费者，为一般金融消费者划定交易，避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失。