行政裁决和行政诉讼范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇行政裁决和行政诉讼范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

行政诉讼附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，根据原告请求，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。它有如下特点：

1、附带民事诉讼的原告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方。如：甲与乙对某幢房屋所有权发生争议，行政机关依法对甲、乙之间的房屋权属争议作出行政裁决，其提起附带民事诉讼的原告可以是甲，也可以是乙。实践中，对民事争议的双方当事人之外的第三人如果认为行政裁决侵犯了其民事权益，是否有权提起附带民事诉讼，有一定的争议，有的认为有权，有的认为无权。笔者认为，该第三人有权提起附带民事诉讼，理由一是《解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼；二是可以高效率地解决当事人之间的民事争议，节约诉讼成本，避免资源浪费，稳定法律关系。

2、附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。如上例中，甲或乙无论谁是附带民事诉讼的原告，都只能以对方为被告，而不能以实施行政裁决行为的行政机关为被告。

3、附带民事诉讼的原告可以提出民事损害赔偿的请求，也可以提出解决民事权益之争的请求。如上例中甲或乙向法院提起附带民事诉讼，可以提出重新确认房屋权属的请求。

4、附带民事诉讼的原告提出的民事请求，应当是经过行政裁决的民事权利义务之争，对未经裁决的，不得提出附带民事诉讼或一并审理的请求。

5、行政侵权赔偿诉讼不是附带民事诉讼。

二、行政诉讼附带民事诉讼的条件

1、行政诉讼案件的成立，是附带民事诉讼的前提条件。按照《解释》规定的意思，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政行为（行政裁决）违法为其启动的条件。

2、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事纠纷或对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。

3、两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。

4、有关联的民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。

三、行政诉讼附带民事诉讼的范围

行政诉讼附带民事诉讼的范围，应包括下列几方面：

1、当事人不服行政机关对其与他人之间的权属纠纷所作的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新确定权属的。

2、当事人不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新对损害赔偿问题进行处理的。

3、当事人认为行政机关对他人作出的行政行为损害了自己的民事权益，在对该行政行为的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼。

四、行政诉讼附带民事诉讼的审理

由于法律及相关的司法解释对行政诉讼附带民事诉讼的审理程序未作明确规定，实践中对该类案件的审理操作不一，笔者认为审理该类案件时应注意以下几点：

1、行政诉讼附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的条件，又符合民事诉讼的条件，同时必须符合行政诉讼附带民事诉讼的条件。

篇2

日本现行的行政诉讼法――《行政事件诉讼法》是1962年制定的。之后也出现了一些富有创造性的判例。行政法学界受到判例的影响而展开了该法的解释论研究。然而，要将司法对行政的审查机能固定化，判例法还是不能充分地发挥其作用。日本行政法学界认识到解释论所产生的影响力的限制之后，立法论显得更加有力。19世纪90年代立法论的倾向更加强劲，并作出了修改纲要案。这些修改的必要性只是行政法学者的提倡，约40年间，日本的行政诉讼法并没有实质的修改。

1999年7月2日，日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”。《司法制度改革审议会设置法》规定了审议会的任务。为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与的理想状态，审议会就此所需的必要的基本政策进行了调查审议。2001年6月12日，司法制度改革审议会向内阁提出了《司法制度改革审议会意见书》。在有关行政诉讼改革方面，它指出，需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行检讨中，需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性，这是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系，以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是，应该考虑到与充实行政委员会准司法机能之间的关系。毕竟，在考察司法对行政进行审查的理想状态时，探讨统治构造中行政以及司法的作用、机能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的角度来看，基于对行政作用控制机能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的分析，在“法的支配”的基本理念下，政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态作正式的探讨。

根据2001年11月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定，在司法制度改革推进本部设立行政诉讼检讨会(主席：东亚大学盐野宏教授)。从2002年2月18日起，行政诉讼检讨会经历了27回的审议，于2004年1月6日了《重新认识行政诉讼制度的见解》。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案，于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议，于6月2日通过，并作为法律第84号于6月9日公布。

二、日本行政诉讼法修改的要点

日本这一次行政诉讼法的修改，从更加有效地救济国民权益的观点出发，对其行政诉讼法的内容作出了大致以下四个方面的修改。

(一)救济范围的扩大

1．撤销诉讼原告资格的实质的扩大

原行政诉讼法第9条仅一款，撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格。

修改行政诉讼法时，增加了一款作为第9条的第二款：“法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时，不仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思，还要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在考虑该法令的宗旨和目的时，可以参考与该法令具有共同目的的相关法令的宗旨和目的；在考虑该利益的内容和性质时，对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益，应该要斟酌其内容和性质以及侵害的状况和程度”。

2．课予义务诉讼的法定化

原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的课予义务诉讼这一次被法定化了，也就是说，在这次修改时将课予义务诉讼明确地列举出来予以规定。这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许课予义务诉讼的观点，确立了“法的支配”原则。将课予义务诉讼新设一款，作为第3条第6款：“本法所称的课予义务诉讼，是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅作出其行政处理或裁决的诉讼：(1)行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时；(2)基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下，该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。

3．禁止诉讼的法定化

原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼被法定化。在这次修改时将禁止诉讼明确地列举规定。将禁止诉讼新设一款，作为第3条第7款：“本法所称的禁止诉讼，是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下，旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼。”

4．确认诉讼的明确化

原行政诉讼法第4条规定了当事人诉讼：当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼，是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修改时，在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”。这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种加以明确。

(二)充实与促进审理

为了充实和促进行政诉讼的审理，这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度，并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：“为了明了诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：(1)对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料的一部分或全部。(2)委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。

(三)行政诉讼在构造方面所作的变革

1．抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更

原行政诉讼法中，撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义，也就是以作出行政处理或裁决的行政厅为被告；但是在作出行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅所继承，则必须以此行政厅为被告；如果不存在前面所说的这些作为适格被告的行政厅，则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国家或公共团体为被告。在修改时，对此作出了调整。

第11条规定：若作出行政处理或裁决的行政厅属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：(1)撤销行政处理之诉为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；(2)撤销裁决之诉为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体。

作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须以该行政厅为被告。

二款规定应当作为被告的国家或公共团体，以及第2款规定应当作为被告的行政厅不存在时，提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告。”

2．扩大了抗告诉讼的管辖法院

以前，撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；有关不动产或者特定场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起，也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起。为了确保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提讼，修改时，将抗告诉讼的管辖法院予以扩大。第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所在地的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖。”修改之后在第11条中又增加了两个条款。以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤销诉讼，也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼，当基于事实或法律上的同一原因，与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法院时，该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住所、争论点或证据的共同性等其他情事，认为适当时，可以依申请或依职权将诉讼的全部或一部移送到其他法院。

3．撤销诉讼的期间的延长

原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的期间为自知道作出行政处理或裁决之日起3个月，且该期间为不变期间。修改后的行政诉讼法第14条规定，撤销诉讼，自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起，但有正当理由者除外；自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起，但有正当理由者除外。

4．教示制度的创设

为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼，充分保证相对人获得权利救济的机会，行政诉讼法吸收了《行政不服审查法》的经验，在第46条中新设了教示制度。行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：(1)应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；(2)与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的期间；(3)法律规定就该行政处理不经过对审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时，该规定的意旨。法律规定针对行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的，行政厅作出该行政处理时，对该行政处理的相对人，必须以书面教示法律上的这一规定。行政厅在有关确认或形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中，根据法律规定，在作出能够提起以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：(1)应作为该诉讼的被告者；(2)该诉讼的期间。但如果行政厅口头作出该行政处理时，不受上述限制。

(四)扩充了临时救济制度

1．缓和停止执行要件

与批判停止执行的要件过于严格相对应，为了使停止执行制度更易于被国民利用，行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件，将其由“难以回复的损害”改为“重大的损害”(第25条第2款)。也就是说，现在法院根据申请停止执行的要件包括撤销诉讼已经提起，不停止执行将产生重大的损害而有必要予以停止。判断是否产生重大的损害，修改后的行政诉讼法规定，要考虑损害恢复的困难程度、损害的性质和程度，以及行政处理的内容和性质(第25条第3款)。

2．创设临了时课与义务制度和临时禁止制度

与课予义务诉讼法定化相伴随，作为课予义务诉讼的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时课与义务制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第一项。在已提起课予义务诉讼时，为避免由于不作出与课予义务诉讼相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置的必要的，并且有涉及本案的理由时，法院根据申请，可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决。

与禁止之诉法定化相伴随，作为禁止之诉的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时禁止制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第二项。已提起禁止之诉时，为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置必要的，并且有涉及本案件的理由时，法院根据申请，可临时决定令行政机关不准作出该行政处理或裁决。

三、简评日本《行政事件诉讼法》的修改

日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改，这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果，也是日本政治、经济、文化发展的一个体现。

篇3

（一）行政裁决不同于一般的行政执法活动。其原因一是由于行政机关不是单一地作出决定，而是解决民事争议，，由此形成的法律关系也不是双方法律关系而是三方法律关系。一方面包含纠纷双方当事人之间依法产生的权利义务关系，另一方面包含纠纷双方当事人与作为裁决者的行政机关之间依法产生的权利义务关系；二是由于行政裁决不同于行政复议和行政仲裁等其他行政司法活动，表现在它具有强制执行力，具有具体行政行为的根本特性。因而当事人对行政裁决不服提出诉讼应当是以行政机关为被告的行政诉讼，而不能以另一方当事人为被告提出民事诉讼。

（二）因行政裁决提起的行政诉讼与因双方法律关系引起的一般行政诉讼不同。其特殊性主要体现在：1.行政裁决诉讼中必有共同诉讼人或第三人存在。由于行政裁决诉讼涉及原争议双方当事人，若他们同时主张行政裁决违法错误，便出现了共同诉讼局面。例如，甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服向法院起诉，认为县政府确权错误，该土地使用权应归自己享有（或为甲、乙两村共同享有），要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，甲便成为第三人。2.由于诉讼涉及到民事争议的解决，应允许法院在审理中必要时可援引和参照民事诉讼的有关规定，如允许原争议双方当事人和解，法院有权进行调解等。

（三）因行政裁决提起的诉讼应作为一种特殊的行政诉讼来处理。有学者认为，因行政裁决提起的诉讼是行政附带民事诉讼，[3]笔者不赞同这一观点。因为行政裁决一旦引起诉讼，必然意味着原先双方当事人间的民事之争尚未消除。当事人提出行政诉讼要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足原告的民事请示这样，当事人的民事权益请求已经包含并转化为一种行政诉讼请求，人民法院在处理行政争议时，必然会涉及到原民事争议，需要查明、确认争议的事实。如甲殴打乙致乙身体受到伤害，公安机关裁决甲赔偿乙300元，乙则以赔的太少为由起诉，乙提起行政诉讼根本目的在于通过要求法院纠正公安机关的行政裁决提高自己的赔偿额。乙必然在提出行政诉讼的同时提出自己的民事请求，或者说它的行政诉讼请求本身就内含了它的民事请求，两种请求密不可分，而且在这类诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程中，原争议双方始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对原争议双方之间的民事权利义务关系确定是否正确合法为准，因而在行政裁决诉讼中对行政诉讼的请求和民事权益请求的提起和审理，并不存在以行政诉讼为前提的问题，对行政争议的解决必然要涉及民事权益的审查和确认。

二、法院对被诉的行政裁决享有司法变更权

（一）法院对被诉行政裁决享有司法变蔓权符合司法最终权的性质

行政审判中司法变更权有限原则，是指在通常情况下人民法院不得变更原行政决定，只有在行政处罚显失公正的情形下才能变更原行政机关的决定。行政诉讼的这一原则决定了人民法院在案件的审理过程中只审查行政裁决的合法性，对于合法的行政裁决予以维持，而对于不合法的行政裁决则只能予以撤销。有学者认为这是源于“人民法院不能代替行政机关行使行政管理权”。[4]

但笔者认为，根据国家职能分工的传统理论观点，解决平等主体之间的民事权益纠纷，是属于司法权领域的一种司法职能（或属于民间仲裁的一种准司法职能），只是随着行政管理范围的不断扩大，技术性和专业性的要求日益增强，国家管理领域的各种纠纷也随之急增，由于这些纠纷涉及的专业技术知识日益复杂，全部由司法机关和仲裁机构处理已显得力不从心，于是，解决平等主体之间的民事权益纠纷的职能就部分地转移到行政权领域，即采用行政裁决这一方式处理与行政管理密切相关的、专业性强的平等主体之间的民事权益纠纷；如行政裁决涉及治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域。一方面，行政机关拥有较强的专业技术知识和专门的行政管理经验，这是司法机关和仲裁机构所欠缺的；另一方面，行政裁决与司法审判相比一般具有程序简便、方法灵活、结案迅速、符合救济原则的特点。但不可否认，作为行政救济手段的行政裁决也有局限性，它只是一种准司法程序，不如司法程序复杂严密，权益保障也不如司法严格；行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界非事实和非法律的干扰。而“司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制”，[5]司法权具有终局性和权威性。因此，司法裁判便对个人权利的最后救济和终局保障起作用，也因此对涉及行政裁决的司法救济应享有终决权。

（二）法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合我国立法精神

首先，从立法宗旨看，法院是最终的最有权威的裁决机关。从我国的立法宗旨和人民法院行使的权力以及人民法院在国家机关中的地位看，毫无疑问，人民法院是最终的裁决机关。人民法院不仅对刑事、民事、经济案件有最终的判决权，而且对人民政府及其职能部门所作出的具体行政行为，当事人不服而诉至法院的行政案件也有最终的裁决权。这说明法院对行政案件行使最终的裁决权是有事实根据的，是有先例的。

其次，从法律条文看，某些单行法律已体现一定的立法精神。《中华人民共和国森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”又如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这些法律条文起码包含两点内容：一是因民事纠纷引起的所有权争议由人民政府作出处理决定后，不服的可以向人民法院提起行政诉讼；二是没有规定对于诉至人民法院的具体行政为人民法院不享有司法变更权。

（三）法院对被诉行政裁决享有司法变更权符合司法救济效益原则

当事人参加因行政裁决提起的行政诉讼的根本目的在于维护自己的民事权益，在选择司法救济这一救济途径的时候，他们总是力图从时间、经费上减少投入，以期获得最大的效益；作为司法救济的效益本身也存在保护行政相对人的目标，使相对人的司法救济获益最大。如果法院对被诉行政裁决享有司法变更权往往可使此类案件达到目的。原因如下：

1.有利于社会的安定团结，并有较好的社会效果。行政裁决案件涉及面广、案情复杂、影响大，与人民群众的利益息息相关。对于人民政府作出具体行政行为后而被诉诸人民法院的行政确权案件，如发现确有错误，经法院查清事实后依法直接改判，就能及时解决纷争，化解矛盾，这既有利于政府和法院的处理和判决，更有利于群众的生产生活，有利于安定团结和社会拘稳定，其社会效果是显而易见的。

2.法院判决行政机关重新作出具体行政行为如不符合当事人的意愿和法律规定时，当事人又要重新起诉，法院要重新判决撤销，形成重复诉讼，浪费了人力、物力和财力。行政案件的当事人打官司往往是不得已而为之，希望解决矛盾，得到一个对自己有利的结果，这是不言而喻的。所以，作为当事人，案件在政府停留就意味着案件没有结果，停留的时间越长对当事人就越不利。他们所希望的是尽快得到一个对自己有利的判决。显然，法院对诉至法院的确有错误的行政裁决案件直接改判，既符合当事人意愿，更能解决实际问题。

三、法院应对行政裁决享有有限司法变更权

行政裁决的特殊性决定了法院应享有变更权。但是否应由法官行使司法裁量权呢？笔者认为，此类案件是在民事法律关系的基础上形成行政法律关系，具有双重性，但法院审理案件的核心问题仍然是行政裁决是否合法。在赋予法院对被诉行政裁决有限变更权时，能否考虑参照《行政诉讼法》第54条第（4）项，作出“行政裁决显失公正的，可予以变更”的规定，即第一必须是行政机关对治安管理、土地管理、食品卫生管理、质量监督管理、医疗卫生工商管理、资源管理等领域作出的行政裁决行为；第二必须是行政裁决显失公正的，而不是“行政处罚显失公正”。具体来说应包括以下几种情形：

篇4

《行政诉讼法》中限制被告收集证据是一项极具特色的规定，有其存在的理由并发挥过重要作用，但这一规定本身有不合诉讼法与行政法基本原理之处，应当进行修改。

一

《行政诉讼法》第33条规定“：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这是行政诉讼法对被告在行政诉讼过程中收集证据的一种限制性规定，这一规定主要是基于行政程序的规定，并体现证据合法性要求。

行政诉讼以被诉行政行为的合法性为审理对象。依照行政诉讼法的规定，合法的行政行为是由有权的行政机关在其职权范围内所作出的证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序的行为。而这三方面的条件是在具体行政行为作出之时就应该具备的。就事实依据而言，行政机关在作出具体行政行为时就应经过充分调查、全面收集，而不能在具体行政行为已经作出以后再来收集。这个过程在行政程序中被表述为“先取证，后裁决”的原则。此原则至少包含这样几个层面的意思：第一，行政机关应当先进行调查和收集证据的工作，之后才能根据事实和法律作出行政行为；第二，作出行政行为时，必须有充分的事实和法律依据，不能主观臆断，凭空想象；第三，先作出具体行政行为，再去找事实和法律依据来证明自己所作的行政行为正确、合法，就违反了法定程序，因而本身也是违法的。这样，一旦案件进入诉讼阶段，行政程序上的这一要求仍然具有效力。在诉讼过程中，被告应当11对其所作出的具体行政行为的合法性承担举证责任，并且只能在原有证据材料的基础上，即在原来作出具体行政行为时已经掌握的证据材料的基础上，提出证明自己具体行政行为正确、合法的依据，而不得重新去收集证据，来证明早已作出的具体行政行为的正确、合法。因此，如果被告在诉讼过程中向原告和证人等收集证据，就违反了“先取证后裁决”的原则，该证据材料因不具有合法性这一证据属性，而不具有证据的作用。

可以说，“先取证后裁决”的行政程序原则决定了行政诉讼中关于被诉行政行为合法的证据体系是一个先于诉讼存在的稳定的系统。正是由于这个原因，行政诉讼中举证责任与举证时限的要求主要是针对被告，就有了存在的内在机理。也基于此，在诉讼过程中，被告只能就这个系统内的证据材料进行举证。对此，英美法上有案卷外证据排除规则，[1]我国目前虽未在有关法律中作出普遍规定，但在最高人民法院关于审理反倾销反补贴案件的两个司法解释中做出了明确具体规定。我国《行政处罚法》在多处有对行政机关制作笔录的要求。行政诉讼法关于被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据的规定，来源于行政程序中先取证后裁决的原则，也得到学者和法官的普遍认同。行政诉讼法颁布以后，行政程序法上先取证后裁决的原则亦由此得到了充分的阐释。这一规定对于促使行政机关在行政程序中树立程序意识和证据意识，发挥了非常积极的作用。

但是，对这一规定的理解基本上都限于并着重于被告“不得自行”和“取证”两个要素上。由于行政诉讼法条文本身规定得不甚明确，还有论著进一步讨论了相关问题，如被告“不得自行”收集证据，是否可以会同法院一起收集证据？被告不得向原告和证人收集证据，是否可以向其他的证人收集证据？被告不得收集证据，被告的人是否可以收集证据？[2]对此，最高人民法院的几个司法解释也有所回应，如最高人民法院1991年6月11日的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第28条规定“：根据行政诉讼法的规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据，作为被告的诉讼人的律师，同样不得自行向原告和证人收集证据。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称《行政诉讼证据规定》）第3条规定“：根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼人不得自行向原告和证人收集证据。”这些司法解释都对被告的人能否调查收集证据作出了规定。

同时，在《行政诉讼法》修改的讨论中，对第33条的研究似乎也没有超出前述理解和研究范围。比如具有较大影响的，获得国家社科基金项目支持的“司法改革与行政诉讼制度的完善”课题组经过几年大量艰苦的工作，提出的行政诉讼法修改建议稿，依然保留了此条规定，同时也有意识地对原条文文字上的漏洞予以了修正。该建议稿第41条写道：“在诉讼过程中，被告及其人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”并对此作了说明“：由于行政诉讼法没有规定被告的诉讼人不得向原告收集证据，易使被告规避法律，通过人收集证据。被告和其诉讼人虽然分属不同的诉讼参加人，但诉讼目的具有一致性，对于其诉讼人在诉讼过程中收集证据的行为，应当一并予以限制。法律规定不得’自行’取证主要是强制被告收集证据应当经法院许可，在必要时，经法院准许，被告仍可以取证。”

二

我们需要考虑的问题是，先取证后裁决的行政程序要求，是否可以限制行政机关收集12证据？由于诉讼法规范的是诉讼过程中的行为，因此，如果针对“取证”行为，行政诉讼法当然只能针对“被告”，只能规范“诉讼过程中”，也就是说，诉讼法规范的是被告在行政诉讼过程中不得取证的问题。但是，实际上，正如我们前面所讨论的，这并不限于诉讼过程，而是行政机关作出行政决定后能否再就该决定的合法性进行调查和收集证据的问题。

行政诉讼中的被告，是国家行政机关以及法律、法规或者规章授权的组织，是行使国家行政权的主体。也就是说，行政诉讼被告行使的是国家行政权，而调查、收集证据，是行政机关行使行政权的一种方式，是行政执法的需要。可以说，调查、收集证据的权力是行政执法机关天然的权力。先取证后裁决原则规范的是“先取证”、“后裁决”，而并未规范裁决后能否取证。换句话说，调查取证作为行政执法机关天然的权力，唯一的限制是职权范围。我们可以设想，某一个行政程序中，行政机关在其职权范围内对某相对人作出了一个行政处罚行为，在相对人对该行为申请行政复议或者提起行政诉讼之后，或者，就是在行政决定做出之后在相对人申请行政复议或者提起行政诉讼之前，行政机关的工作人员自己感觉这个处罚行为的证据工作做得不够“扎实”，就不能去再对案件进行调查，收集证据了吗？或者更进一步说，在行政程序中，行政机关的行政行为是否是一经作出，就不得更改？行政机关不得就该行为再进行调查和收集证据的工作？答案显然是否定的。因为如果是这样，就不仅谈不上有错必纠，甚至是不允许行政机关去发现“有错”了。行政法上的撤销自由原则及其限制的基本理论已经很好说明这一点。所以，“先取证后裁决”的规则，在这里的限制应当是，如果行政机关在行政行为已经作出之后，又收集到对原来已经作出的行为有影响的新证据，无论新证据是支持还是否定原来的行为，行政机关都应当撤销原来的行政行为，重新作出一个行政行为，这样还是符合“先取证后裁决”的要求。只是如果行政机关这种撤销行为给相对人的权益造成损害的，应当承担责任，以及考虑信赖利益（如果有需要保护的信赖利益的话）。因此，问题的实质，不是行政机关能不能去收集证据的问题，而是在作出行政行为之后所收集的证据能否证明原行为合法的问题。

所以，即使在行政程序法上，也是不应当规定行政机关在作出行政行为后能不能收集证据的问题的。由此引发的思考是，行政诉讼法要限制的是收集证据行为还是要规范所收集的所谓证据是不是证据的问题？行政诉讼法是否能够对行政机关能否取证作出规定？以及，行政诉讼法在体现和强调先取证后裁决原则时是否仍然只限于“诉讼过程中”？

对此，司法解释实际上已经发生某些变化。如2000年3月10日起施行最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就没有再纠缠于被告的人是否能够调查取证，被告是否能够会同法院一起调查取证等问题，尤其重要的，司法解释没有再仅限于“诉讼过程中”，而是对行政机关在作出行政行为以后所收集证据之成为证据的资格问题作了规定。该解释第30条、第31条规定：被告及其诉讼人在作出具体行政行为后自行收集的证据、被告严重违反法定程序收集的其他证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据；复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。这里，司法解释没有再对行政机关或者其人能否调查、收集证据作出规定，而是直接规定了证据的资格问题。所谓“不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据”“、不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”，所规范的就是证据资格或者说证据能力问题。对此，《行政诉讼证据规定》第60条、第61条也有重申。

篇5

行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，经过复议后仍不服复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条之规定，人民法院受理行政诉讼案件时应当审查是否适用行政复议前置。司法实践中，因土地使用权和所有权争议引发的行政诉讼案件适用行政复议前置问题是关系诉讼结果的重要因素，政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权证或使用权证的处理行为哪些应当适用行政复议前置也是一个十分复杂的问题，本文就此问题展开探讨。

一、土地行政诉讼案件适用行政复议前置的价值

行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，具有“准司法权”性质；行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。学术界有观点对行政复议前置程序的价值提出置疑，认为行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。笔者不同意这种观点，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。适用行政复议前置的可诉具体行政行为特别是土地行政行为属于典型的行使国家强制力的行政职权行为，专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。[①]而且《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院判决行政诉讼案件时仅能予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有行政处罚显示公正的可以变更；确立行政复议前置原则，由行政复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对行政案件进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、彻底地解决土地纠纷，减少了当事人的诉累，便于提高行政效率，维护社会稳定。并且随着行政复议制度和机构的完善，行政复议制度所特有的方便群众、方式灵活、快捷高效和不收费等特点在及时有效解决行政争议、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义等优越性会迅速凸现，作用也将越来越突出。

二、土地权属争议行政诉讼案件复议前置的相关规定

《中华人民共和国土地管理法

》、《中华人民共和国行政复议法》以及最高人民法院司法解释都有关于土地权属争议行政诉讼案件复议前置问题的相关规定。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。”1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议。”第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔20__〕5号)规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据后法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则，《行政复议法》作为行政复议制度方面的特别法和后法效力优先于《土地管理法》，其关于复议前置问题的特别条款效力显然更高，因此土地所有权和使用权行政诉讼案件的复议前置规定应适用《中华人民共和国行政复

议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》的规定。 可诉土地行政行为包括有行政确认、行政裁决、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等等。在土地所有权和使用权行政诉讼案件复议前置问题的具体适用过程中，因为行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用等行为均以权属确定为前提，因此可不经行政复议前置程序直接向人民法院提起行政诉讼，这一观点已经成为学界的共识。分歧的焦点在于对“‘确认……的具体行政行为’是指行政确认还是行政裁决”和对“已经取得”的理解和适用上。

三、对于“确认……的具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决的理解与分析

对于“确认……具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决或者两者兼而有之，学界存在着三种观点。一种观点认为最高院法释〔20__〕5号已经将《行政复议法》第三十条第一款的具体行政行为限定为确认具体行政行为，即行政确认侵犯了行政相对人已经依法取得的权属的行为，具有侵权的性质；而行政裁决属于居间裁判行为，没有侵权性质。另一种观点认为，依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔20__〕行他字第4号)，最高院法释〔20__〕5号批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，属于行政裁决。还有一种观点认为，全国高等学校法学专业核心课程教材《行政法与行政诉讼法》将行政复议法第六条第（四）项解释为“行政确权行为”[②]。例如河南省高级人民法院关于新乡农机产品经销中心清算组诉新乡县人民政府土地行政决定纠纷一案的行政裁定书(〔20__〕豫法行再字第00012号)认为，最高院法释〔20__〕5号批复中应当适用复议前置程序的具体行政行为，主要针对的是对所列自然资源的行政确权行为，除此之外的非行政确权行为，不适用复议前置程序。行政确权既包括行政确认行为又包含行政裁决行为，因此法释〔20__〕5号批复中的“确认……具体行政行为”，既“包括行政确认又包括行政裁决”[③]。

笔者认为，法释〔20__〕5号批复中的“确认……具体行政行为”应指行政裁决。行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。[④]行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。[⑤]行政确认是行政裁决的前提，没有行政确认就无法进行行政裁决。行政确认和行政裁决的区别在于行政确认是确认法律地位、法律关系和法律事实，不创设权利，也不增加义务；而行政裁决主要是由行政机关通过确认解决当事人的争议，直接涉及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务。《土地管理法》第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”这里所说的处理，就是行政裁决中的权属纠纷裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议（包括土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议），双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。这一规定也“是强制性的行政裁决”[⑥]。作为对《土地管理法》和《行政复议法》中关于土地所有权和使用权争议复议前置问题的进一步明确，最高院法释〔20__〕5号批复中“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权”应当理解为当事人对自然资源的权属发生争议，通过具有法定职权的行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权进行裁决而作出确权决定。因此“确认……具体行政行为”应指行政裁决，而非行政确认，也不完全是指行政确权。

四、对“已经取得”的理解与分析

对于“已经取得”的理解和适用一直存在两种不同观点，一种意见认为，这里的“已经依法取得”应理解为公民、法人或其他组织主观认定已经依法取得土地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地所有权或使用权权属法律证书。行政机关侵犯该项“已依法取得”的权利时，复议才是行政诉讼的前置条件。至于公民、法人或其他组织是否实际“已依法取得”土地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。[⑦]另一种意见认为，这里所指的“已经取得”应“以当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书为标准”[⑧]。

笔者同意第二种观点，土地所有权和使用权行政诉讼案件是否适用复议前置，应以当事人客观上是否依法取得权属为依据。根据《土地管理法》第十一条之规定，土地所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利。这种不动产登记行为是行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载行政相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为，属于行政确认，是作出行政裁决行为的前提。而且最高院法释〔20__〕5号是对《行政复议法》第三十条第一款的限制解释，即《行政复议法》第三十条第一款的字面含义显然比立法的原意要宽广，从这个角度来说，对“已经取得”也不应该作扩充解释，即使不作限制解释，也应按字面解释。因此，当事人认为行政机关确认土地所有权和使用权的具体行政行为侵害其已经取得的土地所有权或使用权而直接向人民法院提讼，人民法院应先认定其权属依据是否已依法取得，如果经审查认定为“已依法取得”，那么当事人必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；反之人民法院在认定为“非依法取得”的情况下，可以直接予以受理。

篇6

（一）从行政执法的角度讲，受案范围扩大的必然性

人世后，WTO规则多数与政府行为有关，政府是市场规则的制定者，市场秩序的监管者，公共物品的提供者，中国信守人世承诺，首先是按照WTO规则转变政府行政行为的方式。其次，按照WTO市场准人原则，我国把过去单方面为主的自我开放转变为与WTO成员之间双向的相互开放，由过去试点的政策性开放转变为在法律框架下的可预见开放。把有限的市场开放逐步扩大为全方位的市场开放，随着政府行政行为参与下的市场开放的不断深入，我国行政执法的范围将日趋广泛，这也必然带来我国行政诉讼受案范围的相应扩大。[1]据有关资料表明，WTO协议中要求司法复审的条款包括GATr（《世贸总协定》>第10条（3）款、《反倾销协议》第13条、《海关估价协议》第11条、《装运前检查协议》第4条、《补贴和反补贴协议》第23条、GATS（《服务贸易总协定》）第6条、TRIPS（与贸易有关的知识产权协定）第41条至50条和第59条以及《政府采购协议）第20条，这些条款所提及的某些行政行为，我国行政机关过去已经执行过，但还有许多行政行为，都是我国行政执法领域未曾涉及的。

（二）从WTO规则要求讲，受案范围扩大的必要性

1.对于行政终局性裁决的行为，人民法院仍应有权进行司法审查我国《行政诉讼法》第12条第（4）款规定：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。[1]根据我国原有法律，规定行政机关可以最终裁决的法律有四部：（1）《中华人民共和国商标法》规定商标评审委员会对申请注册商标中的行政争议有终局裁决权；（2）《中华人民共和国专利法》规定专利复审委员会对申请实用新型专利、外观设计专利的行政纠纷，有最终裁决权；（3）《中华人民共和国外国人人境出境管理法》规定被公安机关依该法处罚的外国人对处罚不服，可以申请公安机关复议，也可以选择提起行政诉讼，倘若选择行政复议，那么行政复议机关的裁决是终局裁决；（4）《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定同前。这些原有规定表明，对于由行政机关最终裁决的具体行政行为，即使损害了相对人的合法权益（终局裁决机关也无法保证把每一个行政行为实施的近乎完美），相对人也不能通过人民法院申请司法救济。加入WTO以后，一些贸易协定就与我国的这种法律规定相冲突，[3]例如TRIPS第41条第4款规定，对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。因此，2001年10月27日《商标法》重新修订后取消了上述规定，当事人对商标评审委员会的裁决有权。但其他法律仍有待完善。

2.对于部分抽象行政行为提起的诉讼，人民法院应有权受理

我国《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件；对具体行政行为是否合法进行审查。第12条第2款规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章，或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，人民法院不予受理。从这两条法律规定中我们不难看出，我国行政诉讼法律已经严格把“抽象行政行为”排除在人民法院的受案范围之外……而在GATS中，行政机关的政策和具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的请求，可以提起司法审查。如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。这又是一次碰撞，这一碰撞，再次提醒我们：为了适应WTO规则的要求，对于部分抽象行政行为引起的争议，也将走进我们的行政诉讼领域，人民法院的受案范围也将更加的广泛。二、我国行政诉讼将日趋复杂化加入WTO以后，我国行政诉讼工作将日趋复杂而严峻，其主要原因如下：

（一）人民法院受案范围的不断扩大

（前述）

（二）涉外行政诉讼的增多

人世后，外国企业、公民将大量的涌入国内市场，进行经济贸易活动，伴随着我国行政执法范围的扩大，涉外行政诉讼案件数量也会日趋增多，案件类型也会五花八门，诉讼当事人也将更为复杂，涉及的部门法将会不止一个，加上我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释规对我国参加的国际条约除我国声明保留的条款外，应予优先适用的原则，以及WTO非歧视原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则，就更增加了我国涉外行政诉讼案件的复杂性。

（三）WTO规则与我国法律的冲突

WTO规则和原则与我国现行法律、法规的许多规定存在着冲突，这种现象主要会引起两种后果，首先是我国大量的法律、法规、规章将被清理、修改、废除，其次是由于法制工作的相对滞后，将造成人民法院在审理行政诉讼案件时法律适用上的模糊和混乱。这种模糊和混乱也必然造成我国行政诉讼的错综复杂。

（四）行政行为实施方式的转化

加入WTO以后，为了使各国政府在和平的、可预测以及平等的环境中进行自由贸易与解决争端，确保市场主体进行市场交换的连续性、自主性，充分尊重价值规律，突出政府的服务职能，我国行政权作用方式将由规则导向型取代权力导向型，温和服务型权力作用方式取代强制命令型权力作用方式。这势必带来今后一个时期行政执法权限范围及实施方式过渡转化的复杂局面，自然也会引起行政诉讼的复杂化。

三、我国行政诉讼核心的内涵将有所延伸

《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。我国行政诉讼从理论到实践，把这一规定界定为人民法院通过行政审判对具体行政行为进行合法性审查的特有原则。这一原则长期以来似乎构成了我国行政诉讼的核心，它在原则上在给予行政机关的法定裁量权以尊重的同时，限制了人民法院对具体行政行为是否正当、合理进行司法审查的权力。尽管在《行政诉讼法》第54条第4款规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。但这条规定在司法实践中给予人民法院的权力空间有限，只赋予人民法院以程序的审查，实体的审查裁决权仍然掌握在行政机关手中，也就是说对这种行政行为的合理性无法进行实体的法律裁决。另外，人世后，WTO协定中的许多规定，对我国行政诉讼的这一审查原则提出了更高的要求。[4]GATS与GATr中规定，凡符合WTO的规则和原则体系的要求，可以提起司法审查的行政行为，各成员国的司法机关在对其进行司法审查时，不能仅限于以合法性审查为标准，而需更侧重于客观与事实上的公正，即要求是一种实质上的公正与合理。这无疑是对我国行政行为司法审查原则提出了更高的要求，同时也是对我国行政诉讼原有核心内涵的冲击。因此，笔者认为，为了适应WTO规则的要求，我们必须打破这种核心内涵的框架，在行政诉讼领域构建一个全新的理念体系，真正实现行政诉讼核心内涵的全面的法理学延伸。

四、我国行政诉讼的价值取向将具有“国际化”特色

《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”通过这个规定可以看出，我国建立行政诉讼制度的主要作用在于保护行政管理中相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，这一司法制度的价值取向带有很强的中国特色。加入WT0以后，中国将溶人世界的经济大舞台，立足于国际的大市场，那么行政诉讼的价值就不能再局限于现有的社会层面上了。人世后，国外的企业、公民可以直接援引WTO的规则向人民法院提起行政诉讼或以我国为被告、在其本国提起行政诉讼，他们也可以援引我国的法律提起行政诉讼。同样，我国的个人或企业也可以援引WTO规则，在国内直接外国政府，这表明，我国的行政诉讼不论从诉讼主体到诉讼参加人，甚至是诉讼客体都将具有国际化特色，也就是说行政诉讼价值的高低，将反映出我国执法水平的高低，一定程度上代表着我国的国际形象。对于WTO而言，行政诉讼的价值将更加集中地体现在对WT0相关条款的广泛的司法审查权，体现在保证WTO规则在中国的良性运作，以期真正实现经济全球化与贸易自由化。所有这些都在赋予我国行政诉讼的价值取向以浓重的“国际化”特色。

五、我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理、修改工作将更加迫切而必要

WTO规则是一个庞大的法律体系，调整范围包括货物贸易、服务贸易、知识产权、投资措施，今后还将涉及电子商务、竞争、环境和劳工等问题，这些方面都会涉及法律适用问题。加上随着我国行政诉讼的受案范围不断扩大，WTO规则与行政诉讼相关法律的冲突将不断出现。尽管我国《行政诉讼法》规定，我国缔结或者参加的国际条约，同该法有不同规定的，适用国际条约的规定。但并不等于人民法院必须直接适用WTO规则因为我国一直将维护国家原则作为处理国际事务的首要原则[5]，而且WTO法律体系内容庞杂，除协定、协议外还包括DSB（争端解决机构）的终审裁决，很难准确适用；WTO的官方语言是英、法、西班牙文，至今没有一部完整准确的WTO中文本。在这种情况下，适用WTO规则将更加困难。这就要求我们必须加强和完善我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理和修改工作，更快更好地解决与WTO规则的冲突，增强WTO规则在我国的生命力。[5]据悉，目前我国有2000多条法律、法规需要修改。另外，中国加入WTO后，随着我国行政权作用方式的转变，行政行为的公开化，我国政府将通过清理与制定规则适应这种转变，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。[7]据专家预测，我国人世后应在5年内对不符合WTO，规则的法律法规及政府法令作出修改，以适应WTO的游戏规则。预计到2010年，将会形成适应社会主义市场经济要求，符合中国国情的市场经济法律体系。

六、我国行政诉讼的审理模式将按照WTO规则的要求实现转型

（一）行政诉讼中当事人权利细化的转型

我国《行政诉讼法》在总则、诉讼参加人、证据、和受理，审理和判决等章节对当事人在行政诉讼中的权利做出了明确的规定，而WTO规则与原则体系，对于当事人在行政诉讼中的权利作出了更为明确与详细的规定[8]，集中体现在TRIPS第42条、43条等条款中。这些条款规定：原告有权依有关秩序维护自己的权利；被告应获得及时、内容完整的书面通告；双方均有权以独立的法律顾问充当人；不应增加双方额外的经济负担；双方应有充分陈述的机会，对纠纷中必要的秘密信息应有保密措施，应有权责令掌握证据的一方提供证据；应使被侵权人有“获得信息权”，在被告滥用执法秩序时，应使被告获得损害赔偿；应有在不进行补偿的情况下，将已发现的侵权商品排出商业渠道等。TRIPS条款的这些规定，提示我们要尽快实现现有审理模式中当事人诉权细化的转型。

（二）行政诉讼对行政程序审查标准的转型

篇7

另从诉讼类型上看，凡是诉至法院的行政诉讼案件，均要进入第一审普通程序。由于我国尚未建立起行政诉讼简易程序，故一审程序承担起了全部类型案件的起诉工作。因案件的审理程度有简单与复杂之别，故对那些通过简单程序就能够有效解决的行政诉讼案件，实无必要过多地耗费有限的司法资源，采用一审普通程序处理，否则“案件久拖不决，当事人的诉讼成本也可能超出其预期借助诉讼想要获得的利益，由此进行利益权衡，当事人往往会选择为减少损失而放弃诉权，这又导致行政争议无法及时获得解决”[2]。对于那些分歧不大，当事双方仅就履行义务、确认违法、确认关系等存在争议的案件，尽管不排除在事实与证据认定上具有一定的复杂性，但它们仍有归于简单案件的可能性。笔者认为，为保障诉讼活动顺利进行，有必要事先针对案件的难易程度来选择程序，而不是针对案件类型。此外，因受强职权主义诉讼模式的影响，我国传统的法院审判体制呈现出一定的弊端，欲重新构建适合于当代主流发展趋势的行政诉讼程序，必须率先构建起一个既具有程序分流功能，又能实现当事人权益的合理配置，强力保证效率和质量，有效解决实际问题的行政诉讼体系。

二、关于行政诉讼程序重置的设想

（一）以被告确定管辖

现行《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”从表面上看上述规定，并不觉得现行管辖权划分存在什么问题，但是对于复议前置案件，经过复议后维持原复议机关决定的，反而由原作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，似乎呈现出“管辖倒流”的局面。立法规定必须经过复议方能开启诉讼程序，说明案件之事实认定，较一般行政诉讼案件存在特殊性。例如在认定过程中会涉及某一专业知识或技能的使用，故在管辖问题上，由复议机关所在地法院审理，似乎更能体现这种特殊性。而且，“从宏观层面来说，当行政相对人不服行政机关所作出的具体行政行为欲寻求法律救济时，是直接向法院起诉，还是先向行政复议机关提起复议后再向法院起诉，是摆在其面前的现实问题。行政相对人的这种选择不仅关系到国家能否及时有效地维护其合法权益，也关系到行政权与司法权在国家机关之间的分配与协作，最终影响到两种权利救济方式的功能能否得到最大程度的实现。”[3]客观地说，复议前置的案件类型并不多，将其纳入到复议机关所对应的法院的管辖范围中，具有完全的可行性。只是在诉讼结果问题上，需要上级机关督促原行政机关服从　行政诉讼案件是否适用简易程序，不仅需要一个认知过程，还需要专门的审判机构进行确认。为使程序能够发挥有效分流的作用，有需要将案件先行过滤。为完成此项任务，西方一些国家在诉讼程序中设置了预审程序。预审程序除了发挥过滤功能之外，还可以进行适当的裁决，如简易案件的实体裁决、程序性裁决（不予受理、移送审判法院、裁定驳回起诉等）。笔者认为，我国行政诉讼案件需要建立繁简分流体系，设立与其职能相适应的预审程序，即案件是否适用简易程序，应由预审法官决定，同时预审法官还可以具体审理简易案件并作出实体性裁决和程序性裁决。通过预审法官的裁决，一些案件初步审查后，认为不适宜用建议程序的，则决定移送审判法庭并告知当事人，由正式审判法官审理（预审法官不能是审判法官）。预审程序具有非正式性，其审理一般为书面审理，转为简易程序的，则可以采取会晤、开庭方式。

2.即裁程序。预审程序中的预审法官可以根据案件情况进行速裁。速裁的范围应包括其职能所覆盖的范围，既有中间速裁也有审结速裁，具体包括案件的管辖、被告主体适格、诉讼时效的超过、证据的调取、裁定简易案件等情形。因即裁程序在行政诉讼案件中与简易程序有部分重合，且范围更广，故其并非一个单纯的程序，而是众多程序决定类型的集称。实践中，法院立案承担着将案件推进诉讼门槛的作用，却不能立即解决案件的实体的问题，但即裁程序将一改现有立案体系的职能配置，预审法官之预审可以直接进行实体裁决，同时行使着将部分案件推进诉讼门槛的职能，双重过滤保证了案件的准入资格。同时，即裁程序也不限制案件的类型，前述的行政诉讼程序问题或案件类型均可以进行速裁。

简易程序设置的主要出发点在于诉讼快捷和及时保护行政相对人的合法利益。对于申请抚恤金、申请生活抚养费、申请人身保护、申请急用的简单的许可执照等情形，简易程序一方面可以保护当事人的急需权利，另一方面又能督促行政机关提高行政效率，真正发挥其应有机能。但简易程序毕竟是一种诉讼程序，其简易的处理方式必然会忽略 掉某些诉讼价值如公正。而预审法官径直裁决，则充分体现了职权主义审理模式的特征。

3.正式普通程序。简易程序理论上属于一审程序，而正式审判程序属于二审程序。行政诉讼的原被告双方如果对简易案件裁决不服的，可以在一定期限内向正式审判庭提出正式起诉；而未在一定期限内向正式审判庭起诉的，简易裁决生效。在预审程序中，如果预审法官认为案情相对复杂，在限定期限内无法审结的，有必要转到正式审判庭进行审理的，此时简易程序就会转为正式普通审判程序，视为一审。而对于经历简易审理后向正式审判庭起诉的，正式审判庭得依照一审普通程序的要求进行正式审理。根据我国法院的审级设置，在各自审级法院的一审管辖范围内，如果设立预审程序，则需将预审机构与正式法庭设于同一法院之内，以保障诉讼活动的连贯性和诉权的落实。

4.上诉程序。上诉程序总体分为两种，一种是简易程序中的起诉，即当事人不服简易程序裁决，可以起诉到正式审判庭，其范围包括实体性裁决，部分中间裁决，不予受理、超过诉讼时效、变更管辖等。而对于可起诉到正式审判法庭的案件，当事人如果对裁决不服，依然可以向上一级法院再行上诉。但对于程序问题的上诉，上诉法院依然可以不开庭的方式审理。另一种是未经简易程序直接起诉到正式审判法院的案件，或者被转为正式审判程序的案件，此类案件则遵循我们一贯施行的两审终审制。

5.附带程序。在行政诉讼案件中，对于有附带赔偿诉讼请求的，我国法律曾规定，行政赔偿需以具体行政行为确定违法为前提，而行政赔偿附带程序的审理依然可以适用简易程序之规定。然而，在未经诉讼程序而由行政机关确认具体行政行为违法的情形下，则需要考虑与现行法院赔偿委员会的职能衔接问题。因法院的赔偿委员会附设于法院内部，故其不是一个完整的诉讼程序，倒像一个半协商半职权主义审理程序。如果当事人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼的，则应使用并行程序，即在简易程序、正式程序、上诉程序中一并提起。但经过行政机关确认具体行政行为违法的，就应脱离于诉讼程序，由法院赔偿委员会行使案件管辖权。

在行政诉讼程序中，若当事人提出作出具体行政行为所依据的规范性文件涉嫌违反上位法规定时，案件应中止审理，此种附带程序必须等待有权机关作出答复。笔者认为，在此情形下适用正式审判程序审理方能适应程序之要求。

（三）行政公益诉讼中检察机关的角色定位

在行政诉讼中，针对法院违法以及不适当的判决，检察机关主要是以抗诉的方式履行其法律监督职能。对于行政公益诉讼，虽然我国现行法律暂时没有规定，但其出现于立法之中将是历史发展的必然。而且，近来有许多学者主张在行政公益诉讼中，以检察机关或者相关社会团体作为诉讼原告，因为“检察机关凭借独特的资源、能够独立行使检察权以及其工作人员可以娴熟地运用法律知识等得天独厚的优势，可以代表国家而作为行政公益诉讼的原告，满足行政公益诉讼之公益性”[4]。笔者认为，由检察机关作为公益诉讼的原告，表面上无可厚非，但仔细分析后会发现问题，若由检察机关充当原告，其诉讼原告身份势必与法律监督者的身份相冲突。此外，公益诉讼的着眼点在于社会公平正义，有时难免与司法公平正义存在冲突。尽管在行政公益诉讼中，检察机关可以发挥其在现行体制内的一种自我协调能力，但毕竟行政公益诉讼具有不同于普通行政诉讼的特殊性，为避免检察机关在日后的诉讼中处于尴尬境地，故不建议其作为行政公益诉讼的原告而与行政机关抗衡。

——————————

参考文献：

〔1〕马怀德，吴华.对我国行政诉讼类型的反思与重构[J].政法论坛，2001（5）.

〔2〕董治良，张光琼，等.简化行政诉讼程序 进一步提高审判效率——海南高院关于行政诉讼简易程序的调研报告[N].人民法院报，2011-6-23（8）.

〔3〕顾磊君.论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J].成都行政学院学报，2013（3）.

〔4〕周孜予，张弛.论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2013（3）. 诉讼结果，此种关系转化模式可概括为：诉前行政复议——诉讼主体偏离——诉讼结果的行政指令。另一种管辖模式则是复议改变管辖，在此种模式下，改变具体行政行为的复议机关成了真正被告，而原作出具体行政行为的行政机关不能作为真正的诉讼主体，且在诉讼结果上，复议机关认为需要原作出具体行政行为的行政机关配合完成某一事项的，依然可以行政指令方式为之。

篇8

    本条涉及到以下几个问题:

    一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系《行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定,在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议,分为两种情况:第一,在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下,当事人可以先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议,直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法,属于这种情况的有:(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据,也没有可以参照的规章,应当依照行政诉讼法的规定。比如,某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕,否则,迟耕一日罚款五元,在这种情况下,被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议,对行政复议决定不服的,再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据,但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如,《文物保护法》第三十条规定,对发现文物隐匿不报,不上交国家,以及私自经营文物购销活动等行为,可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚,但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下,当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼,但是未规定申请行政复议的问题的,当事人可以先申请行政复议。例如,《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的,可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉,但又都没有对申请行政复议问题作出规定,在这种情况下,当事人也可以先申请行政复议,对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如,《海关法》第五十三条规定,当事人对海关的处罚不服的,可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议,对复议仍然不服的,可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。

    需要注意的是,公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时,不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的,需经行政复议后,对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的,不能再向行政机关申请行政复议。

    第二,在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下,公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定,先经行政复议后,才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下,行政复议成为提起行政诉讼的前置条件,不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不予受理。比如,被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,依照治安管理处罚条例的规定,必须先向上一级公安机关提出申诉,不服上一级公安机关裁决的,才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

    二、司法最终裁决原则经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易,能够迅速解决争议,而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为,还可以对具体行政行为中不尽合理之处,即不当的具体行政行为进行纠正,使争议能够得到合理的解决。另外,通过行政复议,也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督,有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说,行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的,绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决,据有关资料统计,从1991年1月,行政复议条例开始实施,至1997年底,全国共发生行政复议案件约二十二万件,平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看,维持原具体行政行为的约占50%,撤销的约占20%,变更的约占10%,以其他方式结案的,如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等,约占20%。申请人不服行政复议决定,提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误,申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼,经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此,经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是,同时,在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下,往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下,为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道,法律规定,公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

    实际上,行政复议机关作出的行政复议决定,除非有法律特别规定,并不具有最终法律效力,行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权,即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则,称为“司法最终裁决”原则。

    由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关,有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见,有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的,因此,再经行政复议程序,有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如,对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如,一般说来,应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国,行政诉讼和行政复议相比,行政诉讼的案件远远超过行政复议,现在这种情况,说明了一定的问题,必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此,当人民认为行政机关的裁决失之公正时,为保证行政复议得到公正的解决,原则上必须给其留有诉诸法院的出路,应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

    由法院对行政争议作出最终裁决,既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿,又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念,督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案,尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的,但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用,使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

篇9

并非所有的民事诉讼都可以在行政诉讼中附带，笔者认为成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：

1、 必须同时存在着行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件。而行政诉讼是必须已经成立的，因为行政诉讼的成立是行政附带民事诉讼的基础。如果行政诉讼不成立，附带民事诉讼便失去了存在的基础，只能就产生的民事争议单独提起民事诉讼。如果民事诉讼不成立，也只能就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。

2、 行政诉讼与附带的民事诉讼必须有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人一方面不服行政机关作出的具体行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的具体行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。但附带的民事诉讼所针对的必须是行政机关有权裁决的那部分民事争议，而且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

3、 政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政法性质的诉讼请求，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为；另一种是民法性质的诉讼请求，行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可以在不同时间由不同人提出，但必须在行政程序开始后，人民法院作出一审判决前提出，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。

4、 人民法院对两种不同性质又相互联系的诉讼请求并案审理。如果当事人只对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院只能就被诉的具体行政行为是否合法作出判决，而不能解决民事争议的实体问题。只有当事人既对行政机关的具体行政行为不服，提起行政诉讼，又对民事争议不服提起民事诉讼，人民法院才能通过并案审理，一并解决行政争议和民事争议。但行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告，也不能成为附带民事诉讼的被告。

行政附带民事诉讼的成立除须具备以上四个条件外，还要符合民事诉讼法规定的四个起诉条件、提起的附带民事诉讼须符合人民法院的主管权和管辖权等条件。

行政附带民事诉讼的范围

界定行政附带民事诉讼的范围是确认那些民事诉讼能在行政诉讼过程中可以作为行政附带民事诉讼的问题。我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼的范围没有明确规定，但散见于一些相关的法律中。我国《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉；专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”这条既规定了行政诉讼，又规定了行政附带民事诉讼。类似的规定还见于《草原法》、《森林法》等法律之中。笔者认为，只有依据法律、法规规定行政机关有权处理的那部分民事争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言，行政附带民事诉讼的范围包括以下几个方面：

1、 因对与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的行政附带民事诉讼。我国《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿数额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。”这就规定了如果当事人对赔偿责任和赔偿数额的决定不服，就可以提起行政附带民事诉讼。这种行政附带民事诉讼包括：（1）、被处罚人不服行政处罚决定，同时又对民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；（2）、受害人不服行政处罚决定，又认为行政机关在作出处罚决定时，应处理而没处理民事损害赔偿问题或认为行政处罚让被处罚人承担的民事损害赔偿责任偏轻，要求赔偿损失或增加赔偿数额而提起的诉讼；（3）、被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政处罚所涉及的民事赔偿问题而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。

2、 因对行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的行政附带民事诉讼。我国《草原法》第三条规定：“草原所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理不服的，可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。”这种行政附带民事诉讼包括：（1）、当事人不服行政机关作出的其与他人间的权属争议的行政裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼。如，当事人不服行政机关作出的有关土地、河流、湖泊、草原等自然资源的所有权、使用权的归属所作出的裁决，而提起的诉讼；（2）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，提起要求撤销该裁决的诉讼，另一方则提起要求获得因对方的侵权行为所造成的损害赔偿的诉讼；（3）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，要求撤销该裁决并责令对方当事人承担民事责任而提起的诉讼。

下列情况不属于行政附带民事诉讼的范围

篇10

一、行政诉讼与民事诉讼案件交叉的原因。

（一）我国立法上的原因。

我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的，1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”行政案件法律规定由民事审判庭适用民事诉讼程序审理，人民法院开始受理行政案件。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，才从民事诉讼中分离出来，成为一个独立的诉讼，各级人民法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政诉讼案件。由于行政诉讼法起步较晚，行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。从世界范围看，目前，存在独立行政诉讼制度的国家中，行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。行政诉讼从民事诉讼中分离出来的事实说明了两大诉讼关系紧密。故两大诉讼案件产生交叉有其立法上的根本原因。

此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。这样，立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予了行政机关行使，如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”土地权属发生争议后，依照民事诉讼法的规定，双方当事人可以打民事官司。但是，土地管理法规定了土地权属争议应由政府先行处理，而政府对土地权属争议作出的处理决定又是可诉的具体行政行为，依照行政诉讼法规定，当事人不服该处理决定，又可以起诉政府，打行政官司，这种立法必然产生民事、行政诉讼交叉问题。

（二）行政权的扩张与公民维权意识的提高。

现代国家的行政管理不仅涉及国家和社会公共事务方面的管理，而且涉及公民、法人及其他组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。随着市场经济和现代社会的飞速发展，国家行政干预的范围也越来越广，行政权得到进一步扩张，产生的行政争议也越来越多，越来越广。与此同时，公民的维权意识也在不断地提高，具体行政行为一经作出，行政管理相对人为维护自身的合法权益，将行政机关告上法庭。甚至，有人打起公益诉讼的官司，认为行政机关开支的是纳税人的钱，就应当为纳税人服务，应当依法行政，如行政机关的具体行政行为侵犯了纳税人的利益，就应当被告上法庭，近几年，这类公益诉讼的官司也屡见不鲜。行政诉讼法实施后“民”告“官”的官司早已寻常。而行政行为往往会直接或者间接影响两方以上相对人的权益，这些相对人对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求，有关当事人提起行政诉讼后，与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼；或者是行政相对人以行政裁决、行政处罚决定书确认的事实直接提起民事诉讼后，而相对利害关系人不服该具体行政行为提起行政诉讼；或者是有关相对人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这些都是行政诉讼与民事诉讼交叉的成因。

（三）行政争议和民事争议相互交织不可分割，直接产生交叉问题。

当事人为民事权益进行民事诉讼时，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据时，为证明请求司法保护的民事权益的合法性，当事人必然要提供具体行政行为加以证明，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。民事诉讼为了查清事实，依法必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其诉求是否合法，具体行政行为出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这样产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象，民事争议的解决取决于行政行为的合法性。同样，行政争议中经常涉及民事争议，出现行政诉讼案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况。虽然行政争议案件和民事争议案件依法应按照各自的程序法进行审理，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。

二、行政、民事诉讼交叉案件的主要类型。

民事、行政诉讼交叉案件，是指行政诉讼与民事诉讼因在法律事实相互联系，在处理上互为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来，行政、民事诉讼交叉案件呈逐年上升趋势，在审判实践中的表现形式多种多样，归纳起来，主要有以下四类：

（一）行政确认行为。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”①如权属的确认、工伤事故的确认等。由此可见，行政机关的行政确认行为对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响，一旦确认行为在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题，使行政相对人认为其权益受到侵害，该行政确认行为必遭行政诉讼。同时，因该确认行为的利害关系人并不是一方，有利害关系的双方或多方为维护自己的权益，就会产生民事诉讼，形成行政与民事交叉诉讼。这种类型在目前的审判实践中比较多。

（二）行政裁决行为。行政裁决是指“行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。”②行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的，但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，才对该民事纠纷予以裁决。如城市房屋拆迁裁决，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。……”对房屋拆迁、补偿、安置等案件的受理问题，最高人民法院法复［1996］12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定，同一起房屋拆迁、补偿、安置等案件，在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

（三）行政登记行为。行政登记行为是指“行政主体应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。”③在民事法律领域，一些民事行为实施以后，民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得，必须经行政登记后才能取得。如根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定，办理权属登记。”该法第六十条第三款规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记。”故房屋买卖合同签订和房屋的实际交付都不自然引起房产所有权的自然转移，必须提交相关资料经房产管理部门审查登记，才能发生房产所有权转移。因此，房产管理部门颁发房产证后，持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利，提起民事诉讼，而与该房产证有利害关系的一方（即民事诉讼中的被告）却对房产管理部门的颁证行为提起了行政诉讼，从而出现的行政诉讼与民事诉讼的交叉。目前，因房地产市场的活跃和房屋转让的频繁，此类情况在实践中也比较多。例如：甲将其祖母乙所有的房屋办成了产权所有人为甲的房屋产权证，乙去世后，乙的两个儿子即甲的两个叔父要求分割遗产即乙的房屋，并提起了民事诉讼。诉讼中，甲以房屋产权证为证据，证明乙的房屋系甲所有，甲的两个叔父转而又对房产管理部门提起了行政诉讼，要求撤销房产管理部门颁发给甲的产权证，形成了行政诉讼与民事诉讼的交叉。

（四）行政许可行为。行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”④由此说明，行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的。如工商行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。又如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋，国土部门作出许可并颁发许可证，甲取得了扩建房屋的资格，但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地，在甲扩建房屋的过程中，乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠，甲扩建不成遂提起民事诉讼，要求排除妨碍，而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼，要求撤销国土部门的宅基地批准许可。从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

三、行政、民事诉讼交叉案件的审理状况

行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理，由于我国的法律并未作出明确的规定，审判实践中，对行政、民事诉讼交叉案件的审理，五花八门，主要有以下三种表现形式：

（一）直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。

在民事诉讼中，当事人请求司法保护的民事权利，有些是基于具体行政行为产生的，比如行政许可行为、行政登记行为等。有些法院在民事案件审理中，认为对具体行政行为的合法性审查因不是民事管辖审判的权限，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查；根据行政法原理，具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，就具有公定力、拘束力和执行力，勿庸置疑。加上最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制定的公文文书优于其他书证，具有优势证据的效力，直接将当事人提交的具体行政行为作证据使用，以此确认当事人主张的民事权利能否得到保护。这样，民事审判直接确认了具体行政行为是合法的。如果与具体行政行为有法律上利害关系的第三人对该行为不服，提起行政诉讼，行政审判对行政机关具体行政行为的合法性经审查后，具体行政行为只要有下列情形之一：1、主要证据不足；2、适用法律、法规错误；3、违反法定程序；4、超越职权；5、滥用职权。根据行政诉讼法第五十四条第一款第（二）项的规定，行政审判要撤销该具体行政行为。导致同一法院对同一具体行政行为作出相互矛盾的裁决，引起当事人对法官或法院的误解，势必影响法院裁判的权威。

在行政诉讼中，特别是诉房屋登记机关不作为的案件，比如甲、乙两兄弟共有一套房屋，产权证上写的是甲的名字。某日，甲将房屋卖给丙，甲、丙双方签订了合同，丙付了房款，在丙向房屋管理部门申办房产转移手续时，房管部门以该房系甲、乙两兄弟共有为由不予办理。丙提起行政诉讼，要求法院判决房管局履行职责办理登记过户。诉讼中，乙作为第三人参加行政诉讼，同时乙因不同意出卖房屋，提出甲、丙房屋买卖合同无效。如果法院判决房产管理部门履行法定职责，在一定限期内给丙办理登记过户，那么行政判决就否定了行政机关在履行职责过程中的审查权，直接确认了甲、丙双方签订的房屋买卖合同的效力，这样的结果显然不是以事实为根据而作出的判决；如果是判决驳回丙的诉讼请求，那么该行政判决就直接确认了甲、丙双方签订的买卖合同是无效的。行政案件的判决，均对房屋买卖合同这一民事法律关系的效力作出了确认。显然，这种确认是不准确的，民事行为的效力要通过民事裁判来确认。

（二）先行政后民事或先民事后行政的审理方式。

在行政诉讼与民事诉讼交叉案件发生后，有的法院选择先行政后民事的审理方式，即将民事案件中止，等待行政案件裁判后再对民事案件作出裁判。理由是：在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，因此，应当先行政后民事。但是，一律按先行政后民事的处理方式会出现尴尬情形，因为，在实践中，有的民事诉讼却是行政诉讼的条件，如上述甲、乙两兄弟共有的房屋被甲卖给丙一案，如果按照先行政后民事的处理方式，则出现直接确认了房屋买卖合同的效力，行政判决直接确认了民事行为的效力，因此，当民事法律关系的确定成为行政判决的先决条件时，先行政后民事的审理方式显然是行不通的。

先民事后行政。行政诉讼与民事诉讼交叉情况的出现，大多数是民事争议发生在前。民事争议起诉后，诉讼中涉及到行政争议，因此有的法院按照时间的顺序，选择的是先民事后行政的审理方式。这种审理方式的理由是：行政机关有效成立的行政行为具有确定力，非依法不得随意变更或撤销；同时行政机关的行政行为又具有公定力，非因法定程序和法定事由改变之前，不论该行政行为合法还是违法都应推定为合法有效。由此说明，在民事诉讼中，法院完全可以采信行政行为所确认的事实和法律关系，并据此对民事案件作出裁判。但是，这种审理方式很容易导致案件的反复，如甲出卖一批生铁被工商部门查处，经鉴定，该批生铁系不合格产品，工商部门以甲出卖不合格产品为由处以没收生铁、罚款一万的行政处罚，甲被处罚后起诉供应其生铁的乙，理由是乙供的货为不合格产品，要求乙返还生铁货款。民事案件审理中，乙作为工商处罚的利害关系人又提起行政诉讼，要求撤销工商部门对甲作出的工商行政处罚。在这起交叉案件中，按照先民事后行政的处理方式，民事判决采信了行政处罚所确认的生铁为不合格产品，乙供应的产品不合格，遂判决乙返还货款，而行政案件在审理中却发现行政行为不合法，作出了撤销工商部门作出的处罚决定的判决。民事案件与行政案件对同一事实的认定出现了差异，导致同一法院作出的判决自相矛盾。在行政案件生效后，又通过审判监督程序对民事案件进行了纠正，造成案件审理的反复，影响法院裁判的权威。显然，先民事后行政也不是恰当的审理方式。

（三）行政附带民事诉讼的解决方式。

行政附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件。行政附带民事诉讼有以下特点：一是行政诉讼的原、被告、第三人都可以在行政诉讼过程中提起附带民事诉讼；二是在行政诉讼过程中，行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，民事争议的双方当事人对各自提出的主张负举证责任。

四、行政、民事诉讼交叉案件的审理思路。

（一）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序问题。

当行政争议与民事争议出现交叉时，首先要考虑的一个问题，是先审理民事诉讼还是先审理行政诉讼？在行政诉讼法和民事诉讼法中均没有明确的规定，只有民事诉讼法第136条规定了“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”这条规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要程序法律依据。本着依法、遵循程序的理念，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，本人认为对行政、民事诉讼交叉案件，应实行由法官行使释明权后，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议。

具体来讲，应该根据不同案件的情况具体处理：1、当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行行政诉讼和民事诉讼并行的方式，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理；2、当因民事、行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，如果民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当先审理行政案件，中止民事诉讼。再以行政诉讼的结果作为依据作出民事裁判；3、当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院审理案件的顺序就是先审理民事诉讼案件，作出民事裁判，然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。上述处理方式我们概括为“基础性行为优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事行为和行政行为谁是基础性行为，谁就优先审理，当民事行为是行政行为基础性行为时，优先审理民事案件；当行政行为是民事行为基础性行为时，优先审理行政案件。这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合。

（二）行政诉讼中解决民事争议的问题。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”第97条又规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”这些规定是目前司法实践中解决民事、行政诉讼交叉案件的主要法律依据。

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等。人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。在行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。

（三）民事诉讼中解决行政争议的问题。

民事诉讼中解决行政争议，是民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是以民事争议为主，涉及行政争议解决的案件。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，法官应当行使释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，也应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分，移送行政审判庭进行审理并作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条第一款第（五）项规定的“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”

综上所述，行政诉讼与民事诉讼交叉案件在审判实践中，由于缺乏统一的审理操作模式，一直困扰着法院。如何总结经验，积极探索此类问题的解决方式，已成为我们法律工作者面临的一个重要课题。正确处理好行政诉讼与民事诉讼交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定将起到积极的作用。

注释:

①姜明安:，北京大学出版社1999年版，第197页。

篇11

本文所称行政居间行为，是指由国家行政机关充当中间人，对民间发生的人身权、财产权纠纷（以下简称民间纠纷）进行调处或者对民间可能产生争执的事项进行确认、证明的行为。其中，对有关民间纠纷进行调处的行为包括对纠纷各方进行调解和在调解不成时作出裁决、处理决定或仲裁等。目前，对于行政机关调处民间纠纷在调解不成时，作出裁决或处理决定的行为，是属于行政居间行为还是行政职权行为认识并不一致。有的人认为，行政机关处理民间纠纷作出的裁决或处理决定，主要体现的是行政机关的职权行为。对于该问题，有关法律法规的规定亦不一致。如关于行政裁决，有的规定当事人不服裁决，应以作出裁决行为的行政机关为被告，提起行政诉讼，[1]这一规定，显然是将裁决看作行政职权行为；有的则规定，不服行政机关的裁决应以对方当事人为被告提起民事诉讼，此种规定，则是把裁决视为行政居间行为。[2]

笔者认为，行政机关调处有关民间纠纷，是行政居间行为而非行政职权行为。原因在于：1.从纠纷主体和纠纷内容看，行政机关处理的是平等主体之间的民事权益纠纷。这一纠纷的性质决定行政机关调处过程中只能辨明是非、调整当事人之间的利益冲突，不宜依职权赋予或者剥夺其中一部分当事人的民事权益，故其行为具有准司法的属性，而无明显的行政职权性质。正如美国学者欧内斯特？盖尔霍恩在其所著《行政法和行政程序概要》一书中所说的：“让行政机关作出裁定的惯例早已被认为是在‘克罗威尔诉本森’案中得到解决了。该案准许行政机关解决由海运工人提起的赔偿要求。最高法院承认该案涉及‘私人利益’即私人当事人之间的利益，因此，与根据宪法第3条规定由法院审理的案子极为相象。”欧内斯特？盖尔霍恩在该段的分析中，称行政机关的此类职能来源于国家的“司法授权”。[3]2.行政机关调处民间纠纷，不论以何种方式表达处理结果，都不可能改变“调处民间纠纷”这一行为本身的性质。行政机关作出的“调解书”、“裁决书”或者“决定书”等，只是表明结案的方式不同，并不意味着改变了行为的性质。行政机关调处民间纠纷所使用的处理形式如“决定”一类，若其内容明显超出“调处”的范围，从而具有强烈的职权属性，不过这只表明行政机关居间“调处”不当，并不意味着居间行为因此转变为职权行为。所以，行政机关调处民间纠纷的行为，不论以何种方式结案，均应是行政居间行为。这与法院审理民事纠纷，不论是以调解、裁定还是判决结案，均不会改变民事司法行为的性质属于一个道理。最高人民法院《关于如何处理乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》第3项指出：“人民法院对经司法助理员和乡（镇）人民政府调处的民间纠纷，经审理应当依法作出判决、裁定或者制作调解书。法律文书的内容不应涉及是否维持、变更或者撤销原调处意见，但如果原来所作处理有违背法律、法规的情况，应当依法予以纠正。”最高人民法院的这一司法解释，虽未指明乡（镇）人民政府调处民间纠纷系行政居间，但从该解释的内容分析，事实上是视其为行政居间的。

此外，对于登记、认定一类的行为，目前通论认为系行政确认而不是行政居间。笔者认为，从此类行为的性质看，其应属行政居间，主要是此类行为本质是对已存在事实的确认，目的是防止产生争议，有的本身就是居间确认，如火灾原因认定等。行政机关登记、认定一类的行为，多数只具有公示的性质，比之行政职权行为有着本质的不同，而比之典型的行政居间行为，区别仅仅是后者产生于纠纷发生之后，纠纷双方都是特定的，而前者多数产生于纠纷发生之前，其中有一方是不特定对象而已。笔者认为，此不同并不是区分居间与非居间的本质特征，正因为如此，许多国家的法律授权法院或民间组织实施这类行为，故其是广义的居间行为。

将登记、认定一类的行政行为视为行政职权行为，并将其纳入行政诉讼，在理论上和审判实践中都是有害的。例如，《人民法院报》从2000年7月20日至9月28日曾组织了一次为时2个月的关于《火灾原因认定书》能否接受司法审查问题的大讨论，至终仍末取得一致意见。依应松年、杨顺建教授的观点，认为《火灾原因认定书》可接受司法审查，即可对其提起行政诉讼，而最高人民法院研究室蒋惠岭则认为，对《火灾原因认定书》的审查是证据审查而不是司法审查，因而不能单独就《火灾原因认定书》提起行政诉讼。[4]火灾原因认定在实施司法救济上出现的分歧，实质是我国目前视行政确认为行政职权行为而产生的混淆和分歧。

登记、认定一类的行政行为绝大部分针对的是公民的私人权益，将其视为行政职权行为并纳入行政诉讼，在审判实践中，已经造成许多民事案件在审理与判决上的尴尬局面。如“台胞肖家兴诉人肖新仁将代买的房屋登记为己有无效归还房产案”，[5]该案在民事案件的审理中认定并判决肖新仁所为的房屋产权登记无效。然而，更多的审判人员遇到同类情况时是依据最高人民法院《关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种案件受理的问题的函》，“当事人对政府或房地产行政主管部门关于房屋产权争议的确权决定不服而提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理”和《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第（1）项“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”之规定，中止民事案件的审理，告知有关当事人提起行政诉讼，待行政诉讼解决了行政确权问题后，再恢复案件的审理。对待行政确认行为的上述两种截然不同的审判思路，已经在民事审判中造成混乱。

二、行政居间行为不宜通过行政诉讼实施救济

（一）行政居间行为与行政职权行为的性质不同，不宜对行政居间行为提起行政诉讼

本文所称行政职权行为，是指行政机关依照国家机关的职权分工，对管理对象实施的具有法律拘束力的行为，即行政机关依职权处理各项行政事务的行为。根据我国法律的有关规定，包括行政许可、行政处罚和各种行政强制措施等。行政居间行为与行政职权行为的性质不同：1.前者源于国家权力机关的司法授权，除法律特别规定由行政机关终局裁决的个别事项外，并非专属于行政机关；后者源于国家机关的权力分工而专属于行政机关，其他任何国家机关或组织无权实施。2.前者是三方的行为，行政机关始终是中间人、裁判者，即使是对单方当事人申请的事项进行登记、公示，也是申请人为一方，不特定对象为另一方，其行为大部分只具有确认某一事实、提供证明、或者排除、预防纠纷的性质，一般不具有行政强制力；后者是单方行为，行政机关是权力的行使者，其行为具有行政强制力。3.前者是准司法行为，司法行为可以取而代之，并对之具有最高和最终的效力；后者是专职权力行为，司法权只能依照法律规定的程序予以监督制约，不能取代。

实践中，关于行政居间行为是否可以提起行政诉讼的对立主张，其中有对行政居间行为的范围和对该行为是否可以提起行政诉讼的问题上理解不同的原因。最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题意见（试行）》第6条曾规定：“行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间及他们互相之间的民事权益争议作调解或者根据法律法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。”该解释显然承认有行政居间的存在，并且认为行政居间行为不可诉，但该解释将行政居间限于调解、仲裁，实际上是以体现处理结果的形式而不是以行为的本质进行界定的。因而也就有一部分实质是居间而形式上没有以调解书、仲裁裁决书表达处理结果的行政居间行为进入了行政诉讼。1999年11月，最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，虽保留了“调解及法律规定的仲裁行为”为不可诉之行政行为的规定，但删去了关于“居间”的表述。这一删除使更多的行政居间行为进入行政诉讼，从而也就引发了上例火灾原因认定是否可以提起行政诉讼的大讨论。

（二）行政诉讼对行政居间行为实施司法救济，不利于保护当事人的合法权益

1.行政诉讼受到司法变更权有限原则的限制，其救济手段是有限的。所谓司法变更权有限原则，一是指在行政诉讼中，法院只审查具体行政行为的合法性；二是指在行政诉讼中，法院对于违法实施的具体行政行为一般只能确认违法、撤消或者责令重新作出具体行政行为，不宜直接改变具体行政行为的内容。这就使得司法救济的力度受到了一定的限制。正如欧内斯特？盖尔霍恩分析：“司法审查本身带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定。由此，在最低限度的公正与合理之上，行政机构仍可作出令人不甚满意的决定或诉诸糟糕的程序。即使是司法撤消的裁决，如果行政机关有强有力的行政或政治理由要坚持其观点的话，也不会给行政政策造成些微的影响。此外，肯定有许多行政决定根本就没有寻求过司法审查。”[6]在我国审判实践中，交通事故责任认定虽然现在可以提起行政诉讼，其效果并不理想，有的甚至非常糟糕。如本市蕉城区法院受理的陈某某不服交警大队交通事故责任认定一案，法院先后三次撤消该案的责任认定，交警机关以其认定的事实无误为由，三次做出同样的认定，法院对之毫无办法。

2.审判实践中出现的“双轨”诉讼，不利于国家法制的协调一致。由于行政诉讼不能有效解决私人之间的利益冲突，有人在这方面主张“双轨”诉讼，即对行政机关调处民间纠纷或登记、认定行为，当事人提起行政诉讼，就以行政诉讼的程序纠正；若提起民事诉讼，或在相关民事诉讼中涉及登记、确认事项，则以证据排除的规则加以纠正，并认为这都叫司法审查。

笔者认为，“双轨”诉讼的观点有以下二个方面的问题值得商榷：（1）忽略了行政诉讼的实质意义。应当看到，建立在分权理论基础上的司法审查权，除了有其对行政权实行制约的一面，还有其不干涉行政权的一面。行政诉讼程序是在司法监督与确保行政权正常行使之间寻求平衡的一种程序设计，既然某一行政行为应以行政诉讼实施司法救济，则意味着对该行政行为的审判要遵循这一设计的原则，而民事诉讼并无贯彻这一原则的功能。民事诉讼中对可诉行政行为的否定，便意味着对相应行政权力的否定，亦是对行政诉讼的否定。（2）混淆了司法审查与证据审查在程序上的原则区别。国际上司法权对行政权监督的方式有二种，一种是英美法系方式，一般由普通法院行使司法审查权；另一种是大陆法系方式，大多设有专门的审判组织来行使行政审判权。但不论是英美法系，还是大陆法系，其基本的特点都是以被诉行政行为及其有关文件为司法审查的对象，并适用司法变更权有限原则等特殊的原则制度。[7]因此，司法权对行政权的监督是有条件的，讲究方式的。从民事诉讼的程序看，诉讼中法院作证据审查，不宜也不可能把作出具体行政行为的行政机关列为当事人。如果法院在民事案件审理中宣告某一可诉行政行为无效，或者作出与其相反的认定和裁判，那么这不但违反了民事裁判不能约束案外人的法律原则，而且也置该部分行政诉讼于可有可无的地位。因此，既然认为行政居间行为可以提起行政诉讼，又主张在相关的民事诉讼中可任意否定这一行为的结果，是难以自圆其说的。

三、行政居间行为应当与民事诉讼相衔接

居间事项，多系公民的人身权、财产权或者与人身权、财产权有关的争议，其与民事诉讼相衔接，具有如下意义：

（一）有利于保护当事人的合法权益

在民事诉讼中，双方当事人不但诉讼地位平等，而且民事权利义务和诉讼权利义务对等，可以在诉讼中充分行使诉讼权利，通过举证质证证实自己的主张，维护自己的民事权益。法院是超脱于当事人的裁判者，对于案件的处理，不但考虑合法性而且考虑合理性、适当性，这些功能是实行司法变更权有限原则的行政诉讼所不具备或不完全具备的。

（二）有利于行政机关摆脱过多应诉的窘境

在我国，行政机关从事大量调处民间纠纷和登记、认定一类的行为，若皆以行政诉讼进行司法救济，则行政机关便会忙于应付。而将此类行为确定为行政居间，并规定行政居间不可诉（不得提起行政诉讼），既可减少行政机关当被告的几率，又可以较好地避免民事诉讼中面对大量可诉行政行为产生的证据而左右为难。

（三）有利于完善我国的诉讼制度

行政居间行为非常广泛，其结果难免会经常反映到相关的民事案件中。若将大量的行政居间视为行政职权行为，规定当事人不服应提起行政诉讼，则要么形成“双轨”诉讼，以牺牲程序制度的统一为代价来维护当事人的合法权益；要么在民事诉讼中面对大量可诉行政行为而难以伸展手足。然而，从居间行为的性质看，行政居间是居于行政管理上的便利条件，先行处理一些诉前矛盾，如果当事人在该阶段中不以行政机关的调处或确认为然，进而以讼争对方当事人为被告提起民事诉讼，则表明行政机关的调处或确认并未达到预期的目的，行政机关的居间行为便自然失效。这就意味着民事案件的裁判，即使与行政机关的调处结果相矛盾，却不是与行政机关行使职权产生冲突，而是准司法行为最终以司法裁判为准的体现。所以以民事诉讼对行政居间实施救济，有利于我国诉讼制度的完善。

实践中，属于行政居间的事项大部分可以通过民事诉讼渠道实施救济。行政机关对民间纠纷作出裁决或者处理决定的，可由有关当事人向法院提起民事诉讼。诉讼中法院对当事人争执的问题可进行全面的复审，并比照最高人民法院《关于如何处理乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》第3项之规定作出裁判。对于行政机关登记、认定一类的行为，一旦日后发生争议，仍可以通过民事诉讼加以解决。解决的方式有两种，1.比照《婚姻法》中关于无效婚姻的规定，法院在进行证据审查中，发现行政机关认定的事实有误，可以宣告其无效，并作出法院自己的司法确认和处理。2.比照最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条的规定处理。该条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事的刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审查认定的案件事实作为定案的依据。”

综上所述，对于行政居间的司法救济，还有待于法律和司法解释作出明确规定。建议我国法律应尽快明确规定行政居间的事项及其司法救济的途径：1.明确行政居间行为的概念及范围；2.明确规定行政居间行为不可诉；3.明确规定行政居间与民事诉讼之间的关系和衔接。我国劳动仲裁与民事诉讼之间的关系和衔接，能够反映行政居间事项的本质属性，具有代表性。对于其他行政居间，可以比照劳动仲裁与民事诉讼的衔接方式处理，但不宜规定行政居间为必经程序。极个别必由行政机关专属管辖的仲裁裁决，应规定为终局裁决。

注释：

[1]见《土地管理法》第16条，《森林法》第17条的规定。

[2]见《海洋环境保护法》第42条的规定。

[3][荚]欧内斯特？盖尔霍恩，黄列译著：《行政法和行政法程序概要》，中国社会科学出版社1996年版，第18页；

[4]《人民法院报》2000年9月28日第3版；

篇12

造成如此尴尬的局面是由于我国行政诉讼坚持合法性审查原则。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则，即审查具体行政行为合法性原则。也就是说，目前我国人民法院原则上是对具体行政行为的合法性进行审查，而不是对这类行为的合理性、适当性进行审查。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定，被诉具体行政行为合法，但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。具体行政行为经人民法院审查合法，依法维持；如果不合法，全部违法的，全部撤销；部分违法的，部分撤销。关于撤销后再作出任何具体的处理，原则上属于行政机关职权范围内的事情，由行政机关自行处理。行政诉讼法第五十四条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这就是说，人民法院仅对行政处罚这种行为才有变更权，而且必须是这种行政处罚运用严重不当，达到“显失公正”的标准，才能变更。可见对具体行政行为的合法审查是原则，合理性审查是例外，合理性审查必须在很严格的条件下才可进行。

笔者以为，依照单一的合法性审查原则，不能有效地解决城市房屋拆迁行政裁决案件。在审查原则上应针对城市房屋拆迁行政裁决案件的特点，建立由合法性、合理性两者相结合的审查原则体系，并赋予人民法院司法变更权。

一、确立合法性与合理性并重的审查原则体系

合法性审查可判断一个行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限活动，要求行政权力的存在、运用必须有法律、法规的依据，不得与法律相抵触；合理性审查是判断行政主体在行使自由裁量权时是否客观、适度、符合理性，合理性原则的判断标准包括行为是否符合法的原则、行政目的等。合法性与合理性审查原则并不排斥，合法性原则要求行为符合实际的法律、法规的规定；合理性原则要求行为符合法的内在精神，两者是依法行政原则对行政主体行为提出的不同层次的要求。

篇13

首先，这是诉讼程序效益原则的要求。司法实践中出现行政纠纷与民事纠纷并存时，通常有以下几种处理方式：（1）行政诉讼先行，民事诉讼中止。根据行政诉讼的结果确定当事人之间的民事关系；（2）行政诉讼与民事诉讼同时进行。可能导致行政判决结果与民事争议处理结果矛盾；（3）先立案的先审理，后立案的中止诉讼。以上的处理方式或者导致案件久拖不决，或者造成两种判决结果相互冲突，而且增加诉讼成本。行政附带民事诉讼有利于节省当事人的诉讼费用和时间，提高审判效率，节省诉讼成本。

其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审批进行不适当的干涉。 而司法裁判的权威主要体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争议无法得到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一种很好的解决途径。

二、行政诉讼附带民事诉讼可行性

行政附带民事诉讼不仅必要，而且可行。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种考虑，在这类案件中往往会作出两项判决：一是撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对裁决或确认行为不服向法院起诉，法院对行政争议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的干预。

而且，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议，以林木确权行政案件为例，法院的判决书查明的事实几乎完全围绕着原告与第三人（林木产权争议的另一方当事人）之间的林木所有权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以林木所有权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明自己对争议林木拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议作出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无从解决。这种做法既不符合诉讼程序效益原则，也可能会造成民事诉讼判决与行政裁判相矛盾的局面。

司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。

三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范围

（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件

1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。

2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着民事争议。

3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

4、民事诉讼必须在行政诉讼过程中提起。至于具体在什么时间提起，理论界尚未定论，有学者认为“可以在提起行政诉讼时同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。” 也有学者认为“附带提起的民事诉讼，最迟应在一审法庭辩论结束前提出。”

（二）行政附带民事诉讼的范围

行政附带民事诉讼的范围，有的国家由法院判例加以确定，有的国家由法律加以规定。但附带民事诉讼的范围宽窄不一，最窄的仅仅附带解决行政行为所引起的行政机关与相对人之间的损害赔偿，最宽的可附带解决所有与行政案件相关的民事争议。从理论上而言，如果把两个不同性质但又有关联的案件一并审理有利于实现诉讼程序效益原则，有利于保障法院判决的统一性，就可以考虑采取“附带”的方式加以解决。然而也不能无限制地拓宽行政附带民事诉讼的范围，否则会与建立行政附带民事诉讼制度的初衷南辕北辙。结合实践，行政附带民事诉讼应当包括以下几种情况：

（1）对行政确认行为不服提起的诉讼。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”。 行政确认属于准行政行为中的一种。行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：确定、认定、登记、鉴证、证明等，实践中常见的主要有确定、鉴定、责任认定和证明行为。其中确定主要包括颁发土地使用权证、宅基地使用证与房屋产权证书；认定包括对解决合同效力的确认，对交通事故责任的认定；证明包括各种学历、学位证明及居民身份、货物原产地证明等，鉴证包括工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故鉴定、劳动局对工伤事故确认等等多种形式。

（2）对行政裁决行为不服提起的诉讼。所谓“行政裁决，是指行政机关依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行为。” 在一些特殊领域，行政裁决得到了广泛的运用，其形式包括以下几种：其一，权属纠纷的裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时双方当事人依法向有关行政机关请求裁决；其二，侵权纠纷的裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商标权、专利权的侵权纠纷分别由工商行政管理部门和专利管理机关进行裁决。其三，损害赔偿纠纷的裁决，即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠纷广泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境保护等领域。

由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。例如，甲、乙两村因一片耕地的所有权发生争议，县政府依申请作出裁决确认该耕地所有权归甲村所有，乙村对此裁决不服，遂提起行政诉讼，认为该裁决错误，耕地应当归自己所有。在该诉讼中乙村的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而是在于通过法院纠正县政府的行政裁决，确认自己对耕地的所有权，这类案件民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。如果采取行政附带民事诉讼的方式，法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决了民事争议。

（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政诉讼中最常见的行政处罚案件，但是并非所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。损害赔偿是指“当事人之间原无法律关系之联系；因一方之故意或过失行政不法侵害他人权利（或法益）运行时。前者为侵权行为之行为人，后者为侵权行为之被害人。行为人因其行为而加害于被害人，因而应负赔偿之责任。” 这类案件中被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。

四、如何完善行政附带民事诉讼制度

（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。

（二）行政附带民事诉讼的审理。

1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循《行政诉讼法》所遵循的证据规则。以举证责任为例，在行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。

2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。

3、审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。这种方式下人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行作出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。

4、审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之日审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。

5、审判组织问题。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。

6、判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。

如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。

如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，根据最高人民法院司法解释，该起诉 期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限以及公民、法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。

根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人起诉期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者起诉期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。