人民银行资金监管范文

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一、关于减人不减工资问题

挂钩企业减人不减工资总额的原则不变。具体处理意见如下：

1.企业安排富余人员去企业主办的劳动服务公司、第三产业等企业工作，减人不减工资总额。但是企业的某个部门或单位成建制划归企业主办的劳动服务公司、第三产业等企业，应核减这部分人员的工资总额并相应核减计征工资调节税的计税工资基数及合理调整效益基数。

2.企业联营或产品扩散以后，本企业派出职工（包括技术骨干）到联营企业支援工作，工资可由受援企业支付，从受援企业挂钩工资总额、包干工资总额列支。派出企业要求核减效益基数的，相应核减工资基数和计征工资调节税的计税基数。派出企业不要求核减效益基数的，可以减人不减工资总额。

3.企业多余人员在企业间（含企业与所属劳动服务公司，第三产业等企业间）开展劳务性输入输出，输入企业应按双方合同或有关规定向输出企业支付劳务费，其中用于支付劳务人员工资性收入的部分，应从输入企业工资基金中列支；输出企业减人不减工资总额。

4.企业挂钩后，自行将内部某个部门、单位划出挂钩范围，从收入中另行发放工资的，应从企业工资总额中核减划出人员的工资总额和相应核减计征工资调节税的计税基数，并合理核减效益基数。不得将由于划出这些人员而少发的工资总额，作为“空额”用于其他职工，已用于其他职工的，要纠正，并从过去的结余或今后的工资总额中扣减。企业无权自行改变挂钩范围。因情况发生变化需要改变挂钩范围的，必须报原批准挂钩的上级有关部门批准并相应调整工资总额基数、计征工资调节税基数和效益基数。

5.企业的一部分人员、设备划归“三资”企业，应调整工资总额基数、计征工资调节税基数、效益基数。如企业效益基数不变，则减人不减工资总额，不核减工资总额基数。

6.企业使用计划外用工，其工资经核入挂钩工资基数的，因企业减少或不再使用计划外用工，如计划外用工的工作由企业职工承担，则减人不减工资总额；如计划外用工的工作由企业外人员承担，企业从成本、费用中支付加工费、劳务费的，必须核减工资总额基数和计征工资调节税基数。

二、计划外用工、临时工工资列支及离、退休人员补差工资列支问题

1.计划外用工、临时工工资支出，必须按京劳资发字（1988）468号文件规定执行。即：“挂钩企业生产经营范围内的计划内临时工和计划外用工的工资性支出，均应由挂钩工资基数内列支，不得再列入其他费用或成本”。根据这一规定精神，凡在核定挂钩工资基数时已把临时工、计划外用工工资核入工资基数，而企业又将这部分人员工资列入成本费用的，要予以纠正。已列支的工资要从企业成本中冲出，现由企业工资基金结余、奖励基金结余列支，要相应调整计算所得税、工资调节税、能源基金、预算调节基金的基数，结余不足的，在下一年企业工资基金中列支。

2.企业挂钩时没有使用计划外用工和临时工，后因生产需要报经市劳动局、市计委批准使用临时工、计划外用工并办理了录用手续的，可按批准使用人数（实际使用数小于批准使用的按实际使用数）一次性核增企业挂钩工资基数，同时相应核增计征工资调节税的工资基数和效益基数；未经批准使用的临时工、计划外用工，其工资一律在挂钩工资总额中列支，不核增工资总额基数。

3.企业在挂钩前已经使用临时工、计划外用工工资因漏报未核入挂钩工资基数，目前企业生产又需要继续使用的，应按实际需要，从严控制的原则，由区、县、局、总公司向市统计局行文申述漏报原因及处理意见并办理补报手续经市劳动局批准使用人数后，一次性核增挂钩工资基数由市税务局相应核增计征工资调节税的工资基数，这些人员的工资也必须从挂钩工资中列支，不得从成本或费用中列支。

4.企业原则上不得将正式职工与企业所属劳动服务公司、第三产业等企业职工、临时工、计划外用工混岗生产。已混岗生产的企业所属集体企业职工、临时工、计划外用工工资必须从挂钩工资总额列支。

5.企业原则上不得聘用离、退休人员从事本企业的生产经营工作。确因生产需要而聘用的，其工资补差应从企业工资基金中列支，不得另外在成本或费用中列支。但在统计上不计入工资总额项目之中。

三、超过两个基数，一个比例多提工资问题和从其他渠道列支工资问题

1.企业必须严格按挂钩办法的规定提取工资。企业改变税种，不能从财政退税额中再提工资，已多提的工资应从历年奖励基金和工资基金结余中核减；多提部分已核入下年挂钩工资基数的，应核减挂钩工资总额基数。

2.实行销售合格产品全额计件办法的企业，未按销售额计提工资，而按生产额计提并多提了工资的，应从成本中冲减，并相应核减历年奖励基金和工资基金结余数额，结余不足以核减的，由下一年度的工资总额中核减。

3.企业实行分级管理后，局、总公司应对企业的辅助考核指标认真考核。企业辅助考核指标未完成，应扣而未扣的工资数额，必须从奖励基金结余和工资基金结余中扣除，结余额不足以扣除的，由下一年度工资总额中扣除。

4.企业应在挂钩工资以内支出的工资项目必须在挂钩工资内支出。已在挂钩工资以外从其他渠道列支的工资总额，应从历年奖励基金和工资基金结余中扣除，结余额不足以扣除的，由下一年度的工资总额中扣除，并按规定补交工资调节税。

四、工资基金管理中的问题

1.漏税问题

凡经税务部门核实应补税的企业，均应照章补税。

2.统计工作失误，漏报工资总额问题。

职工人数、工资的统计范围应严格遵守国家统计部门的有关规定，各工资构成项目指标的统计均应以报告期实际发放数额为准。凡因统计工作失误而漏报工资数额一律不再补报。企业在今后工作中要加强对统计工作的管理，杜绝漏报、错报现象。

3.未严格按规定使用《工资基金管理手册》问题。

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[中图分类号]F832.2　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2011)01－0048－02

2005年辽宁省开始实施国库集中支付改革，到2009年末，辖内共有6849家预算单位实行了国库集中支付，其中省本级1045家，全部实现预算单位集中支付；地市级有2729家预算单位实行了国库集中支付，占市级预算单位总数的66％。全省已有7个地市实现市本级预算单位纳入集中支付改革；县级有3075家预算单位实行了国库集中支付，占县级预算单位总数的51％。改革启动以来，中国人民银行国库部门就按照职责划分，认真履行对银行办理集中支付业务的监管职责，加强对国库集中支付业务银行的检查，不断规范国库集中支付业务，保证了此项改革稳步推进。

一、国库集中支付银行监管难点

(一)相关制度不完善，制约了国库监督作用的发挥

实行国库集中支付改革后。银行办理国库集中支付业务已成为国家预算执行的重要环节之一。自2001年财政部、中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，各级财政、人民银行制定了相应的管理制度和办法，不断出台许多部门规章，但是现行制度中仍存在内容不完善、职责不明确等问题。一是一些国库集中支付业务规章制度可操作性不强，执行难度大，致使国库监督不力。如，《关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]430号)中，对人民银行国库监管职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然规定“人民银行监督银行财政性资金支付的有关业务”，但银行的资格是财政部门“确定”和“取消”的，没有规定银行在财政性资金支付业务中存在违法、违规行为后，人民银行可以采取什么措施进行处理，人民银行对集中支付行的监管职能严重弱化。二是现行制度使人民银行国库的监管职能处于被动、从属地位，一定程度上制约了国库监管作用的发挥。按照《财政国库管理制度改革方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》建立了国库单一账户体系，这种体系下，国库只能根据财政部门填制的“财政直接(或授权)支付汇总清算通知单”来审核银行是否超额度办理清算。原来由人民银行国库部门行使的财政资金监督管理职责转由银行行使，人民银行国库成为了财政的“出纳”，实际上已经进一步失去了对各级财政预算收支计划执行情况的监管权。

(二)预算单位账户设立放开，部分资金脱离国库监督范围

改革初期，根据《辽宁省省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》(辽财库[2003]184号)规定，承办行为预算单位开设预算单位零余额账户，账户性质为单位基本存款账户。出台此项规定旨在撤销预算单位各类过渡性账户，加强预算单位用款管理。但按照《财政部中国人民银行关于零余额账户管理工作有关事项的通知》(财库[2009]47号)规定，预算单位未开立基本存款账户，或原基本存款账户在国库集中支付改革后已经按财政部门要求撤销的，经同级财政部门批准，预算单位零余额账户作为基本存款账户；除上述情况外，预算单位零余额账户作为专用存款账户。这项规定放开了预算单位的账户管理，使得预算单位有条件将“零余额”账户的预算资金转往在其它商业银行开设的基本账户，在实际操作中出现了大量预算资金游离于零余额账户之外，脱离了人民银行国库的监督范围。

(三)资金清算方式改变，国库对预算支出监管几乎成为“空白”

由于预算资金支付方式的改变，使得国库部门对财政资金支拨的用途无法监督。如，国库部门无法监督拨往非预算单位的资金用途。财政拨往非预算单位的拨款一直是国库部门的监督重点。改革前，国库人员通过柜面监督。审核拨款凭证上的各个要素，包括收款单位、资金用途等。审查收款单位是否为预算单位，如果不是，审查是否有相关文件作依据，如果不能提供有关文件证明，则国库部门会拒绝办理。改革后，财政部门向人民银行国库及银行同时提供直接支付额度，由银行接收凭证，并在额度内通过财政部门开立的“零余额账户”将资金划往收款单位开户行，然后向国库部门清算资金，国库部门仅对额度进行审查。这样无法有效监督拨款的合规性。

(四)预算单位大量提现，国库监管陷入窘境

目前，各银行对现金管理一般实施大额审批制度，但由于现金提取的数额和频率没有明确规定，银行为吸引资金和客户，对现金的具体用途很少过问，导致一些预算单位利用这一薄弱环节，在授权额度内多次、大量提取现金。如，2007年1月29日辽宁省无线电监测中心办理的业务全部为提现，金额合计78523.72元。有的预算单位甚至在相关凭证上未列明现金用途。而财政部门和人民银行国库部门更是无法监督预算单位从零余额账户提取现金的具体用途和去向。这成为国库集中支付业务人民银行国库部门事前、事中监管的盲区。

(五)银行违规操作，国库监管难度加大

一是部分银行为避免垫付资金，存在“先清算，后支付”的违规行为。因为财政国库集中支付系统与银行自身核算系统没有制约关系，银行业务操作有很大的随意性，它们不需垫款，仅凭财政网上信息就可以从人民银行申请到上千万的资金，所以部分银行清算行常常会在垫付资金与网上信息核对未一致的情况下，与国库清算资金，而国库部门却无从得知。二是部分银行为预算单位违规开设专用账户或一般存款性账户。部分银行在预算单位开户手续不全或未经人民银行核准的情况下，为预算单位违规开设零余额账户，账户性质有专用存款账户或一般存款账户。三是退付资金未及时划退至国库单一账户，一般占用3－5天。这些问题在国库日常办理业务过程中是不能及时发现的，只能在实地业务检查时才能发现。但由于目前银行数量庞大，加之人民银行人力、物力有限等多方原因，人民银行对银行的检查面很难达到100％，银行普遍存在侥幸心理。违规办理业务，加大了国库监督管理难度。

二、对策及建议

(一)建立和完善国库集中支付制

度

对历年颁布的与国库集中支付业务有关的制度进行整合，将零散的各种制度形成统一的制度体系。进一步明确对银行的资格认定的量化指标，并要求结合银行监管部门的评级结果、检查结果进行认定；对零余额账户的性质和功能进行明确定义，规范零余额账户的使用；明确国库对各级财政预算收支计划执行情况的监管权；明确国库集中支付业务违规处罚办法，提高商业银行违规成本。

(二)进一步清理预算单位账户，堵塞资金风险漏洞

零余额账户作为国库集中支付资金的“中转站”，对其加强管理是一项十分必要的工作，财政部和人民银行应进一步对预算单位零余额账户进行规范，在资金使用权和审批权不变的情况下，对不符合规定用途的预算单位账户坚决予以撤销，指定零余额账户作为唯一核算账户，避免预算单位将零余额账户资金划转到其开设的其他账户的现象发生。

(三)完善程序，加强联网，实现全面监管

一是在财政集中支付业务系统中增加“资金用途”栏，国库部门受理额度单时，严格审查额度单中拨款用途，对不符合规定的支出，不予将额度导人国库会计核算系统，使银行与国库无法进行清算。同时，要求银行在受理预算单位提供的申请划款凭证时，必须核对资金的用途，在凭证与额度信息不一致的情况下，不予办理。二是加快横向联网建设，推进业务处理自动化，努力实现中国人民银行国库部门与财政部门预算资金信息共享，实行网络监测等非现场监管手段来弥补监管难度大的不足，全面履行国库部门对预算资金的监管职能。

(四)以政府推广公务卡工作为契机，严格控制现金支取

实行公务卡消费不仅用较少预算资金以现金方式流通，而且在一定程度上限制预算单位从零余额账户大量提取现金，从而避免预算资金外流，国库部门应以政府推广公务卡工作为契机，充分发挥国库监督作用，推进国库集中支付改革进程。

(五)加大现场检查力度，有效控制资金风险

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我市国库集中收付制度改革运行两年来，有些问题也逐渐显现出来，主要表现为以下几方面：

(一)资金清算环节较多。在集中支付制度下，无论直接支付，还是授权支付，均采取银行承办网点先垫款办理财政性资金支付，再由清算行汇总各承办行当日垫付的资金总额填制银行申请划款凭证与人民银行国库单一账户清算，人民银行国库部门审核后通过大额支付系统(县区通过同城票据交换)将清算资金划到银行清算行，记入其财政部门或预算单位的零余额账户。清算环节中多了银行零余额账户的过渡，清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度越慢，出差错的可能性越大。

(二)银行责任与利益不对称，不利于提高质量。实行国库集中支付改革后，财政性资金先由银行依据财政部门的直接支付指令或预算单位的授权支付指令支付，再由银行与人行国库部门进行资金清算，这种业务流程将导致银行产生资金垫付，同时与银行结算制度“银行不垫款”的规定相悖。零余额账户日终不能留有余额，不能为银行带来可用资金，还要在与人民银行国库部门进行资金清算时因出现系统故障、错过清算时间等非正常情况时垫付资金。银行承担了如此多责任，却没有得到相对应的利益，这必然在一定程度上影响银行的业务质量。

(三)集中支付银行资格认定与行政授权脱节。从改革情况看，基层人民银行作为经理国库的职能部门，理应积极组织和参与集中支付银行的资格认定工作。但从行政许可授权看，目前基层人民银行对集中支付银行资格认定缺乏法规依据。2004年人民银行《关于行政许可事项目录的通知》中规定国库集中支付银行资格认定的实施机关为中国人民银行和财政部，之后上级行也未对基层分支机构予以进一步授权。由此导致基层人民银行在银行资格认定工作中难以名正言顺地参与银行资格认定工作，只能通过沟通、协调的方法，有限度地开展一些配合工作，难以做到严格依法行政、主动介入认定和发挥国库的监管职能，在某种程度上也影响了国库集中支付改革的进程。

(四)预算单位资金使用受限制。由于银行需要在当日规定时间之前完成与人民银行国库部门的资金清算业务。在进行资金支付与清算的过程中，存在即使财政部门开具了支付指令，预算单位也不能在当日办理支付业务的情况，特别是县区银行或支库未参加支付系统，只能通过同城票据交换进行国库与银行之间的资金清算，预算单位的资金使用还受到交换场次和时间的严格限制。

(五)国库目前的法律地位、监管权力和规章制度与国库监管的要求不相匹配。国库集中支付业务改革，赋予人民银行国库部门许多新的任务和职责，对人民银行国库部门的监管范围、作用提出了许多新的要求。但对集中支付银行的监督与违规处罚，目前缺乏法律的规定和具体的处罚办法，国库监管职责和权限的不对等使得国库在对国库集中支付银行的监管处于进退两难的境地。因此，国库现有的法规与改革不相配套，面临更新、补充和完善的问题。

二、进一步完善集中支付业务的建议

(一)由人行国库部门直接办理财政性资金支付与清算。国库集中支付业务改革资金清算最理想的模式是使财政性资金由国库单一账户直接向收款单位划转资金，取消银行的零余额账户的过渡。因此，由人行国库部门直接办理财政直接支付，可以减少银行这一中间环节，加速资金周转，国库集中支付的业务流程和账务处理也相应简化。这即可以解决银行垫资的矛盾，又可以提高资金的使用效益，加快资金运转速度。同时，可使预算单位资金使用不受清算时间、交换场次等限制，又可以充分发挥国库对财政资金的监管力度，与财政国库管理制度改革相吻合。

(二)引入商务卡，实现财政、银行、预算单位三方“共赢”。目前，为解决银行垫付资金的问题，各地想了不少的办法，如转移人民银行国库部门的部分财政库存至银行、财政部门支付垫付利息等等，但在具体操作中都存在各种各样的弊端，引入银行商务卡业务可解决目前面临的问题。目前有的银行推出了专门对行政事业单位的商务信用卡，最长免息期可达56天，银行、财政部门、预算单位使用该卡会达到很好的效果。一是可取消预算单位零余额账户，资金直接打入预算单位的信用卡，减小了预算单位和银行的工作量，加快了预算单位资金的使用效率。二是银行不必垫付资金。银行根据财政部门下达预算单位的可使用资金额度情况，并利用技术处理控制限额，这样银行不仅可解决垫付资金的问题，还可以合理利用最长免息期来调度资金获得一定的利益。三是财政部门不必支付垫付利息，而且对预算单位资金的使用情况、余额等进行更直观的监督，甚至可以考虑取消财政部门在银行的零余额账户，合理地运用商务信用卡进行财政资金的调度、运转。

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中央银行监管是外部监管，商业银行系统内上级对下级行的监管是内部监管，外部监管需要内部监管相配合，所以，我们认为有必要在各级人民银行建立金融机构监督管理委员会(简称金监委)，人民银行行长任主任.j、民银行副行长、各金融机构负责人和有关监管部}’一J负贵/、参加。金监委是金融监管工作的领导机构，负责领导、规划、协调、布署金融监管工作。在人民银行内部，可明确稽核部门是‘•金监委”的监督执行机构，是监管工作的主管部门.在监管体系中居于核心地位。所以少、民银行稽核部门负责7、应是副行级.应成为’‘金监委”的常务副主任.稽核部门职能要拓宽。同时，还要明确人民银行计划部门、资金管理部门、金融管理部门、纪检监察部门等都是监管部门，应履行各自相应的监管职能。也就是说.金融监管部门不是一、二个部门的工作.几乎是人民银行所有部门的职责.我国金融监管体系是”金监委”领导一F，以稽核部门为核心的大监管体系。大监管体系需要一支强有力的队伍。在充分挖掘内部潜力的基础上，中国人民银行应从各金融机构抽调一些业务骨干充实监管部门，特别是要增加稽核人员，进一步完善派驻员制度。同时要注意提高监管队伍的业务素质和思想政治素质，切实改善他们的待遇，提高监管工作的水平。

二、完善监管标准，明确监管内容

监管标准要法制化，中国人民银行要做到依法监管，所以，我国要加强金融立法，特别是代银行法》、《票据法》、炙保险法》、《证券法》、《信托法户等金融法规要抓紧制定，以提高监管的权威性。监管标准要国际化，中国人民银行应逐步按照国际标准和惯例来监管金融机构.以提高监管的科学性。监管的内容是十分丰富的，主要有如下几个方面:

1、注册登记。注册登记是整个监管工作的开始，目的在于防止不合格成员进入。我国金融机构的设立和撤并.需按规定的审批程序和权限报经中国人民银行批准。在国外设立分支机构也需报中国人民银行总行批准。由人民银行发给《经营金融业务许可证》，并在工商行管部门办理登记手续后，方能营业。目前.我国可以放宽金融l二的进入自由度，但非金融机构和个了、不得办理金融业务。

2、资本充足条件银行资木充足与否是衡量一家银行是否稳健的一个重要标志。我国中央银行对金融机构注册资本明确要求中国人民银行按《巴塞尔协议》要求，已制定了《银行业资产风险监管暂行规定》，对金融机构的资本充足比率做了明确要求，这是按国际标准进行监管的非常有益的偿试。但需要指出的是，资本充足比率虽然重要，但它只是在评估银行实力时要考虑的诸多因素中的一个因素，而且权数架构过于简单，资本及核心资本的计算标准难以统一，每个资产项目究竟赋予多大的风险权数更是一个有待深究的问题。

3、信资资金监管。信贷资金营运状况是金融监管的主要内容和重点，也是我国需要加强的薄弱环节。信贷计划管理是我国金融监管的一大特色，在我国金融机构企业化尚没有实质性的进展，企业还没有真正成为市场主体的情况下，贷款限额管理仍有保留的必要。但目前仍可选择一些地区和金融机构进行贷款限额管理下的资产负债比例管理，如资产风险管理试点，并逐步扩大试点范围。

4、全面风险控制。金融风险是危及金融机构稳健经营的基本因素，金融风险应成为主要监管对象。在我国现行体制下，企业风险最终往往要转嫁给金融机构，金融机构同时面临着一些企业不曾遇到的风险。金融业风险种类繁多，既有信用风险，又有利率风险、犯罪风险、汇率风险、流动性风险、通货膨胀风险、政治风险、财产风险、人身风险，风险存在于每一种金融业务中，风险无处不在，无时没有。因此，对金融风险的监管不能局限于信用风险的管理上，中央银行对金融机构要进行全面的风险控制，监管重点应放到帮助金融机构提高其风险管理的能力上来。

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1984年，中国人民银行独立行使中央银行职能。同年10月，人、工、农、中四总行联合下发了《关于颁发各专业银行向人民银行划缴存款的范围和委托人民银行账务的规定的通知》（（1984）银发字第257号），要求各专业银行将其吸收的存款按财政性与一般性存款进行分类，财政性存款作为人民银行的信贷资金，各专业银行要100%划缴人民银行，各专业银行城市区办、行和县支行每旬调整一次，在旬后5日内办理，县支行以下处、所，可以每月调整一次，在月后8日内办理。90年代中期，专业银行改革为商业银行后，包括以后成立的股份制商业银行，仍按上述规定向人民银行划缴财政性存款。1998年3月，经国务院批准，中国人民银行决定对原来的存款准备金制度实施改革，将金融机构原人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政性预算外存款划为金融机构的一般存款，中央预算收入、地方国库存款和发行国债款项等财政性存款仍作为人民银行的信贷资金来源由商业银行100%向人民银行缴存。财政性存款的缴存范围调整后，其划缴方式不变，即各商业银行按规定的时间将财政性存款全额就地划缴中国人民银行当地分、支行。近年来，虽然人民银行陆续对各商业银行财政性存款的缴存范围进行了调整，但其缴存方式和时间等规定一直没有改变。

二、存在的问题

（一）利益趋动导致财政性存款缴存不足。一方面财政性存款缴存业务手续费低，成本和收益倒挂，导致金融机构把一些该纳入财政性存款缴存范围的资金纳入一般存款。假设，某一金融机构划来财政存款账户全年日均余额为100万元，按日均余额万分之五计付手续费，可获得500元收入，但如果按一般存款缴存，按现行的超额存款准备金利率0.72% 可获得利息收入7200元，如果把这部分资金上划到上级行，所得的收益就更高。另一方面，财政存款属全额缴存、全部“冻结”，而一般性存款按法定准备金率缴存，按现行缴存率，两者之间存在约八成左右的缴存差额。在资金紧张的环境下，“可用资金最大化”很容易成为银行机构违规操作的主要诱因。

（二）现行管理规定缺乏系统性，人民银行监管难。一是相关规定不合理，柜面监督难。按照规定，金融机构在办理缴存（或调整）财政性存款时，月初需提交上月末日计表，而在中、下旬却不用提交日计表，造成基层人行在办理金融机构中、下旬缴存款业务时，只能凭金融机构提供的财政性缴存款科目清单核对缴存金额，无法对金融机构的中、下旬缴存款数据的真实性进行核对，缴存全凭银行机构自觉。二是缴存科目不规范，人民银行审核难。人民银行总行多次对存款范围的会计科目进行调整，但是没有会计科目使用说明，实际监管过程中人民银行对金融机构财政存款账户资金来源和性质难以查实，无法确定资金的科目归属。三是处罚依据不明，执法处于两难。对于财政性存款的缴存违规处罚，人民银行总行在1984年以（1984）银发字（70）号文明确了处罚标准，即欠缴行为的处罚为“日万分之二”，迟缴为“日万分之四”，而且都明确为罚息。《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”，高达“5万元以上30万元以下”罚款，让金融机构难以接受。这使得基层人民银行在实际工作中难以把握，大大削弱了执法的规范性和严肃性。

（三）人民银行各职能部门缺乏协调，管理存在漏洞。目前，人民银行货币信贷部门负责组织财政性存款管理、监督和处罚工作，会计部门负责日常的财政性存款的缴存和核算，但是在日常工作中，会计部门往往只注重核算，对金融机构报表资料的真实性缺乏检查；而货币信贷部门对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等缺乏必要的掌握和分析，实地检查难度增加。

（四）有关规定时间跨度长，经办人员模糊不清。划缴财政性存款是一项相对老的业务，从1984年开始，至今已有20多年历史，随着时间的流逝，业务人员的不断更迭，新接手的会计人员大多仅依靠“师傅”的言传身教，没有系统性的文件依据，由于人员频繁更换，时间太长，文件散失等原因，部分金融机构和人民银行经办人员对财政性存款缴存的具体规定模糊不清，造成实际操作与文件规定形成偏差而尚未察觉。

（五）财政性存款缴存管理处罚制度体系不完备。在执法实践中，针对不同的违法违规事实，一般实施了三种处罚：一是对少缴财政性存款的，视为少缴存款准备金，按《商业银行法》第77条给予20万元至50万元的罚款；或者依据《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发〔2004〕302号）规定“中资商业银行未按照中国人民银行规定交存存款准备金的……对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”；二是对漏缴财政性存款的，视为占压财政存款或者资金行为，依据《金融违法行为处罚办法》第22条规定“……金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款……”，视情节给予罚款。三是对漏缴财政性存款所获利息，视为不当得利予以追缴。理由是漏缴财政性存款是被当作一般性存款按准备金率存入人民银行，人民银行也视为准备金存款记付了利息，而作为财政性存款缴存是不应记付利息的。有金融机构认为上述处罚均值得商榷，理由是：首先《中国人民银行法》等法律法规中没有财政性存款缴存法律条款，早期法规制度中虽有但已失效，要求金融机构缴存财政性存款缺乏依据；其次是《中国人民银行法》第32条赋予人民银行的9项检查监督权中，不包括对财政性存款缴存管理监督；其三是银发〔2004〕302号未明确提及财政性存款缴存处罚，比照一般性存款缴存处罚依据不足，即使比照也只对所管辖法人金融机构有权，部分处罚权限不够；其四是上述处罚综合数额过大，一般金融机构难以承受。上述异议的存在说明，人民银行对财政性存款缴存管理制度研究不够，没有及时填补法律上的空白，相关管理与处罚制度应该及时给予完善。

三、加强和改进财政性存款缴存管理的政策建议

（一）将财政性存款缴存纳入宏观审慎管理框架，规范财政性存款在银行流动性调控中的管理行为。一是建议人总行会商财政部全面测算财政性存款与一般性存款总额，将财政性存款与一般性存款合二为一，综合制定一个合理的缴存比例。此办法有利于简化操作和监管，没有繁琐缴存范围核定、调整等工作环节；有利于地方财政部门统一管理，减少商业银行恶意竞争而破坏利率政策；同时还有利于支持地方经济发展。二是维持现有管理构架，实行分开管理，分别缴存，但要对相关政策进行了调整或明确。同时兼顾地方利益，可在总结人总行国库现金管理成功经验的基础上，允许有条件的人民银行分支行试点国库现金管理。