城乡医疗卫生一体化范文

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前言：吉林省是我国一个农业大省，统计人员数量大约在2800万左右，基本医疗保险参保人数占据吉林省总人数的98%左右，基本上已经将全民医保落实。但是吉林省医疗保险由于历史及城乡发展建设等原因，吉林省医疗保险现在主要分为三种，分别是城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险及新农合，都分属于不同机构管理。进而造成吉林省医疗保险统筹性管理水平较低，医疗保险结构较为零散，主要呈现碎片化及城乡分割特征。

一、吉林省医疗保险存在的问题

（一）医疗保险基金抵御风险能力低下。伴随着吉林省城市化不断深入性建设，城乡之间人口流动十分频繁，但是城乡还是应用分割管理模式，对于城乡之间人口流动造成了严重影响，本就有限的医疗保险基本划分在不同区域内管理，城乡医疗保险管理不贯通，信息资源难以做到共享，造成城乡人员难以享受到应有的待遇，农民工在向城市流动中医保难以转移。

（二）不同管理部门重复建设，造成了大量人力、财力及物力的浪费。现阶段，吉林省所拥有的医保统筹机构一同有52个，工作人员数量为1620，医疗保险及农合中有6个部门还没有进行信息网络化建设，其中的部分都已经将信息网络化建设落实到了实处，并且独立管理。据统计发现，吉林省在城乡医疗保险部门上面每年需要投入资金数量大约到7000万左右，这部分资金还不包括信息网络化建设所需要的维护资金。

二、吉林省医疗保险城乡一体化的可行性分析

（一）政策基础。我国所制定的《社会保险法》就将吉林省现在所拥有的三种基本医疗保险全部包含在内，同时还将新农合也归纳在基本医疗保险范围之内，政府部门需要对于该地区社会保险管理工作承担起相对应的责任，对于该地区医疗保险城乡一体化建设统筹性规划。在我国的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划实施方案》中就明确要求，加快落实城乡医疗保险一体化建设进度，对于城乡医疗保险管理制度制定统筹性规划，整各城乡管理职能及资源。中央对于积极探索医疗保险城乡一体化建设的地区，给与了高度支持。

（二）经济基础。社会经济水平在发展到一定程度之后，医疗保险城乡一体化建设是必然趋势，也是表示城市发展水平的重要标准。近几年，吉林省经济取得了显著提高，经济总量不断提升，就吉林省2012年所得到的GDP总值就已经得到了11937亿元，在全国位于 11，城市化建设在全国范围内处于较发达水平。正是由于吉林省经济快速发展，为医疗保险城乡一体化建设奠定了经济方面基础。

（三）经验借鉴。就世界各国医疗保险城乡一体化建设的发展流程分析可以发现，德国在上世纪就已经开始落实社会医疗保险制度，发达国家在落实社会保险制度都经历了漫长的时间。但是从这个国家社会保险制度制定发展形势可以发现：任何一个国家在落实社会保险制度上面，都是先从城市开始，进而在到农村，逐渐将城乡医疗保险一体化落实，在城乡医疗保险一体化刚开始落实的时候所能够涉及到的人数有限，逐渐才能够根据人们的实际需求制定各种社会医疗保险。在中央政策引领下，我国其他地区已经对于医疗保险城乡一体化建设积极试点，例如在2004年的时候广东省就已经到开始对于城乡医疗保险统筹性管理，也是我国医疗保险城乡一体化建设最速度的城市。

三、吉林省医疗保险城乡一体化建设的意见

（一）加大对基层医疗卫生的投入力度，改变医疗资源城乡分布不均的局面，提升城乡就医的可及性。我国现在所拥有的医疗卫生资源在城乡上面存在显著差异，主要卫生资源全部集中在城市，农村地区所拥有的医疗卫生资源严重短缺，造成农村地区卫生医疗机构每年就诊患者数量逐渐减少，患者逐渐向城市医疗卫生机构流动。吉林省应该增加对于基层医疗卫生机构上的投入，逐渐提高基层医疗卫生机构所拥有的硬件及软件水平，对于基层医疗卫生人员开展定期性教育工作，提高基层医疗人员专业技能，鼓励大学生参与到基层医疗卫生行业中，同时对于基层现有医疗人员所待遇水平应该逐渐提高，改变现有就诊问题。

（二）加快制定社会保险法细则，完善政策的顶层设计。《社会保险法》现在虽然已经开始实施，但是《社会保险法》中与医疗保险有关的内容阐述还较为模糊，虽然已经授予医疗卫生机构众多权益，但是对于医疗卫生机构实际工作帮助还较为有限。为了能够推动医疗保险城乡一体化建设，满足医保制度变化，应该对于《社会保险法》中与医疗保险有关的内容细致划分。在细致划分医疗保险内容时，应该从医保制度长期发展角度分析，逐渐完善顶层设计，在国家有关政策的统一指导下，将医疗保险城乡一体化建设整体发展趋势等内容明确制定，让这些内容成为各地区落实医疗保险城乡一体化的重要凭证。

结论：吉林省作为我国主要省份之一，城市化建设不断深入开展，基本上已经落实了医疗保险，但是吉林省医疗保险在实际管理中还存在统筹性低等问题，造成农民在向城市流动过程中那以享受到应有的医保待遇。医疗保险城乡一体化建设，能够有效解决吉林省医疗保险所存在的问题。

参考文献：

[1]程翔宇.我国基本医疗保险城乡一体化研究综述[J].中国

卫生政策研究，2012，09：58-61.

[2]陈天祥，饶先艳.“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式

――以东莞市为例[J].华中师范大学学报（人文社会科学

版），2010，01：16-24.

[3]韩连贵，李振宇，韩丹，吴庆岚，杨微，易继平，王恒，张照利

，鲁川.关于探讨农业产业化经营安全保障体系建设方略

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金秋十月，丹桂飘香。今天，我院在这里开展向村卫生室授牌活动。此次活动受到了区委、区政府的高度重视，得到了市、区卫生局的大力支持，也获得了村卫生室同仁的赞同和欢迎。在这里，我谨代表船山区人民医院全体职工，向前来参加活动的各位领导、医务界同仁、新闻界以及社会各界人士，表示热烈的欢迎和由衷的感谢！

党的十七大报告中明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系……在推进城乡一体化方面提出了实实在在的措施，为9亿农民带来了新的福音。新医改《意见》要求，要充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，提高医疗卫生资源利用效率，加强区域卫生规划与卫生资源的整合，鼓励共建共享。这些政策都为卫生行业指明了发展的方向，同时也对医疗服务提出了更高的要求。船山区委、区府下发了《关于统筹城乡医疗一体化发展的实施意见》，要求统筹城乡卫生均衡发展，满足城乡群众医疗卫生需求，构建和谐船山。在推进医疗卫生一体化的进程中，我院坚决拥护统筹城乡医疗一体化的政策，积极响应党和政府的号召。在全区医疗卫生单位中，我院具备了最为雄厚的人力、技术、硬件资源优势，能有力填补乡镇医疗资源的不足，我院非常愿意与乡镇卫生院、村卫生室共享医疗卫生资源，担负起作为全区龙头医院应尽的职责。

与城市相比，广大农村老百姓看病难、看病贵的问题尤为突出。大多数村卫生室缺医生、缺必要的医疗设备，这种窘况在造成农民“看病难”的同时，又把看病的农民往城里的大医院赶，增加了农民的看病成本，导致了农民因病致贫、因病返贫的现象。从去年开始，我院就开展了巡回医疗下乡活动，收到了显著成效，提高了乡村医生诊疗水平，也有力缓解了群众就医难的热点问题。超级秘书网

这次开展向村卫生室授牌活动，设定指导卫生室，搭建与乡镇卫生院、村卫生室的合作平台，我们有理由相信，通过开展临床教学、下派专业人员查房、手术示教、疑难病例讨论、继续教育讲座、下乡巡回医疗等多种方式，加强“三基”训练，常见病、多发病、中毒急诊抢救和国家配置基本设备操作应用等培训，一定能大幅提高镇、乡、村医务人员的整体素质和执业能力，实现社会、医院、乡镇卫生院、村卫生室、群众多方共赢的局面，使农民群众在家门口就能享受到区级医疗服务。

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城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度、城镇居民基本医疗保险构成的我国基本医疗保障体系框架已初步形成。截至2011年7月，全国城乡居民基本医保参保人数达12.7亿人，覆盖率达95%。医疗保险基本实现全覆盖的成绩下也凸显了资源重复投入、医疗保障不均等、城乡分割愈加严重等一系列问题，近年来，国内外学者对城乡医疗保险一体化进行了深入探讨并取得了丰硕成果，而少数民族地区城乡医保一体化的研究却亟待加强。笔者对比普通地区和民族地区医保一体化的研究现状并作文献综述，以期丰富该理论研究。

一、城乡医疗保险一体化研究

目前城乡医疗保险一体化研究主要集中在国内，国外关于中国城乡医疗保险一体化的研究较少，国内研究主要集中在城乡医保非一体化的原因和统筹措施上。

在城乡医保非一体化原因上，国内学者从体制和制度的视角进行了详细研究，认为城乡二元结构、政府政策、财政体制等是主要原因。如李赖志，汪红奎（2008）认为统筹城乡保险首先的制约因素是城乡二元经济的对立及城乡户籍弊端，未能带来医疗保险社会化与城市化的协调发展。张晓杰（2010）指出各区域城市化水平差距缩小,但各区域基本公共服务资源配置的差距渐趋扩大,其中社会保障和医疗水平差距巨大这一局面的形成除了历史因素和资源禀赋影响外,政策机制是造成区域差距的关键。葛延风（2007）认为对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识,将医疗服务机构视同于一般企业,选择了一条过度市场化的改革道路,是导致医疗卫生体制变革中出现偏差导致公平性和效率低的原因之一。

在推进城乡医保一体化的对策建议中，学者提出了相应措施，如荏苒（2011）指出城乡经济社会发展一体化和城乡医疗保险一体化的关键是打破城乡二元分割的体制障碍和政策限制。郑功成（2010）提出在推进医疗保障制度建设与发展进程中，政府应改革和调整财政公共卫生支出的方向和结构, 重点资助弱势群体参加医疗保险。就具体的步骤安排上，多数学者注重实现此目标的阶段性和渐进性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民医保的发展方向是“一元制”，但各地区应该根据具体情况，在兼顾公平性原则的前提下，通过整合制度、完善制度设计和配套措施来实现全民医保。

二.少数民族地区城乡医疗保障制度一体化研究

近年来学者的研究主要从宏观角度对少数民族地区基本公共服务进行分析，较少对少数民族地区城乡医疗保险制度一体化展开广泛深入的研究。

1. 少数民族地区基本公共服务研究

李鸿（2008）分析了民族地区与发达地区、民族地区城乡以及不同民族群体之间在公共服务领域存在的差异和突出矛盾，提出要在推进城乡经济社会发展一体化新格局的进程中，加快建立民族地区城乡统一的公共服务体制。谭彦红（2010）则运用图表、数据形象对比了民族地区与全国的基本公共服务均等化程度，包括义务教育、医疗卫生、公共基础设施、社会保障等方面。通过广西与其它地区的对比，探讨了短期要加大对民族地区的转移支付力度，长期应采取措施促进区域经济社会均衡发展的路径选择。

2.少数民族地区农村医疗保险制度研究

张红梅（2007）以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例，分析了西部少数民族地区医疗保障制度的现状，如医疗资金运用不当、医疗条件落后等，强调只有深化合作医疗制度，才能真正促进西部少数民族地区医疗卫生事业的发展。云秀清（2007）指出民族地区农村医疗保障和农民生存权利值得引起高度关注，这种现象被描述为“双重失衡中的失衡”，据此提出了对策，即在思想上态度上重视农民和农业，医疗卫生服务体系重点放在乡村级，区别对待不同经济收入群体等等。

3.少数民族地区城乡医保一体化研究

史艳芳（2011）分析了少数民族地区的特点，就少数民族地区的新农合与城镇居民医保统筹情况与试点地区进行了对比，得出了少数民族地区二者统筹存在的问题：管理体制不顺，制度衔接不到位；筹资范围标准有差异；报销手续烦琐等，并提出了少数民族地区二者统筹需要考虑的问题：一是完善落实国家政策，提高中央宏观指导力度，改变少数民族地区社会落后状况，二是改革中国现行行政体制，妥善解决新农合、城镇新农合和城镇居民医保的统一管理归属问题，三是完善长效筹资机制，四是完善民族地区城乡医疗保险政策体系。

三、结论

综上，目前关于城乡医保制度一体化的研究较为成熟，但对少数民族地区相关方面的研究既不充分也不专门，对少数民族地区城乡基本医疗保障均等化的研究势在必行。笔者认为首先应对少数民族地区医保一体化的运行情况进行实证研究，分析其特殊性；其次运用文献资料、个案研究和比较研究归纳医保一体化的普遍规律；三是对比二者差距，研究适合少数民族地区医保一体化的路径。

参考文献：

[1]李赖志,汪红奎.基于城乡一体化的医疗保险社会化问题研究[J].黑河学刊,2008（6）.

[2] 张晓杰.城市化、区域差距与基本公共服务均等化[J].经济体制改革,2010（2）.

[3] 葛延风,贡森.中国医改:问题根源出路[M].北京：中国发展出版社,2007.

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首先，基本公共服务均等化是城乡一体化的关键。基本公共服务均等化是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。城乡一体化是指城乡人口、技术、资源等要素之间的融合。逐步实现城乡之间在政治、经济、文化、社会和生态上的协调发展。城乡一体化本质上要求增强农民自身发展的能力，增加享受发展成果的机会。基本公共服务均等化的基本目标是赋予城乡居民同等的发展权，是缩小城乡收入差距的关键，它要求政府保障公民的基本权利，提供给城乡之间、区域之间、不同社会群体之间大致均等的公共服务。其要解决的是基本人权问题，包括生存权、发展权、健康权、受教育权等。我国的现实情况是以义务教育、社会保障和基本医疗为核心的基本公共服务仍没能实现均等化提供，严重影响了农民自身发展能力与享受发展成果的机会。中国社科院在2010年4月20日的年度绿皮书表示，2010年城乡居民收入比率将进一步扩大至3.35：1。这是1985年以来第二个城乡差距最大的年份，若把义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务考虑在内，城乡居民人均收入差距会高出6倍。据此，可以估算基本公共服务非均等化对城乡收入差距的影响度有30％～40％。因此，“十二五”时期实施城乡一体化战略的关键在于继续深化基本公共服务均等化，以此保障城乡居民同等的发展权、缩小城乡收入差距。

其次，城乡一体化客观要求基本公共服务均等化。城乡一体化的目标是消除城乡二元结构的体制障碍，实现基本公共服务均等化，最终实现城乡经济社会的一体化。它是一种状态与过程，需要在社会物质文明、精神文明与政治文明高度发展的基础上，城乡之间的本质差别逐渐消失、最终融为一体。城乡二元结构遗留的深层次矛盾决定了城市和乡村之间逐步融合是一个漫长过程。“十二五”时期国家城乡一体化战略将继续面临“经济发展越快，城乡差距越大”的难题。这也给我们敲了警钟：经济发展不能阻止城乡差距扩大的趋势，从维护农民的基本法定权利人手，增强农民享受发展成果的能力才是根本之策。保障农民的法定权利客观上需要建立城乡一体的户籍管理制度、社会保障制度、劳动就业制度、土地流转制度、公共财政制度。城乡一体化面临的主要障碍在于农村的基本公共服务不到位，而基本公共服务均等化的实质就是政府为确保全体公民能无社会差别地享有基本公共服务而制定的公平、公正的惠民政策和措施，旨在建立起城乡一体的公共财政制度、公共服务制度，缩小民生差距、发展差距和贫富差距。因此，城乡一体化进程需要以基本公共服务均等化作为基础。我国实现城乡一体化有三个基本目标：一是生产力水平趋同；二是平等的社会地位和政治权利；三是大致相同的基本公共服务。可见，基本公共服务均等化是城乡一体化发展的一大突破点，是其客观要求。

从上述对基本公共服务均等化与城乡一体化关系的分析可以得出结论：“十二五”时期是城乡一体化取得突破性进展的关键时期，政策取向应从基本公共服务均等化人手，完善公共财政体系、建立城乡统一的公共服务制度，以保障城乡居民的平等权利，从根本上缩小城乡差距。

二、完善公共财政体系

(一)公共服务与公共财政的关系

城乡一体化的关键在于实现基本公共服务均等化，而公共财政是政府全面履行公共服务职能的物质基础、体制保障和政策手段。因此，公共财政在城乡一体化进程中承担着重要责任。公共服务作为公共产品的一部分，主要是由政府部门来提供的，而政府部门主要就是依靠公共财政来实现的。可见，公共财政对于实现公共服务均等化的重要性，是公共服务最重要的物质基础，比其他政府部门承担更多的职责。

(二)完善公共财政体系

长期以来，公共服务非均等化的一个重要原因就是我国公共财政体系不完善，表现为缺乏足够的财力支持、不合理的财政支出分配。由于城市社会事业的发展给各级政府造成了很大的财政压力，导致丁国家、地方财政对农村社会事业的投入严重不足。因此，借助“十二五”规划的契机，实现城乡基本公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应把完善公共财政体系作为政策取向之一。完善公共财政体系的主要对象是公共财政收入、公共财政支出，还包括转移支付。

首先，对称分配的公共财政收入制度。目前，我国公共财政收入存在明显的非对称性即地方财政在公共财政中占的比重不够，不能有效提供公民需求的公共服务。这给城乡一体化进程造成了极大障碍。我国地方政府的财政收入主要来源于营业税、增值税(75％上缴)、企业所得税(60％上缴)、城市维护建设税、契税等。地方财政收入的大部分上缴给了中央财政，地方政府的财政分配比重明显偏低。此外，导致基本公共服务均等化，阻碍城乡一体化发展进程的另一关键因素是城镇公共服务的财政资金主要靠政府投资，而农村主要靠自己投资。虽然2001年开始，我国基本公共服务投入实行了“地方负责、分级管理、以县为主”的体制，但很多中西部落后县的财政实力十分薄弱，对农村义务教育、医疗卫生、社会保障的投入自然就很难达到标准，缩小城乡差距无法得到实质性突破。因此，“十二五”时期财政收入政策取向应根据不同地区的经济发展水平，赋予地方更多的财政自，合理划分各级政府的资金分担比例，提高地方财力增量的分配比重。尤其对县乡财政越困难的落后地区更加重视提高其财政收入分配比重，以缩小区域差距，为城乡一体化提供物质基础。

其次，动态增进的公共财政支出制度。当前，我国公共服务支出占GDP和财政总支出的比重很低，满足不了公民的公共服务需求。“十一五”期间，尽管中央政府和各级地方政府在以义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出呈增长趋势，但其增幅没有与GDP和财政收入的增幅同步，没有形成稳定可靠的物质保障和动态增进机制。推进公共财政均等化应把合理划分各级政府的基本公共服务的支出职责，使财权与事权匹配作为突破口。此外，公共财政支出均等化应去除“格式化”服务清单的方式。不同区域、民族在偏好与实际方面有很大差别，应

以建立以公共服务的消费需求为导向的公共财政支出模式。因此，“十二五”时期财政支出政策应实行公共财政支出均等化，建立动态增进机制，为基本公共服务均等化提供物质基础，以推动城乡一体化进程。

再次，均等化的转移支付框架。转移支付是解决基本公共服务均等化最重要的财政手段。从“十一五”规划实施中可以看出，我国的专项转移支付力度远大于一般转移支付力度，导致转移支付的非均等化。专项转移支付容易导致项目的重复投入，导致资金浪费，而地方政府只有执行的权力。实践证明，均等化的转移支付力度可以降低基尼系数，保障社会的公平公正，缩小城乡社会保障水平的差距。因此，“十二五”时期建立转移支付均等化制度应允许地方政府根据实际情况自行选择，自主使用转移支付资金，这样对地方政府推进公共服务均等化有一定的激励作用。尤其应注重省级政府在均等化转移支付框架中扮演的角色，促进建立适合本省实际情况的转移支付体系，以保障民生，促进城乡一体化发展。

三、城乡统一的公共服务制度

迄今为止，中国的公共资源和公共服务配置向城市过度倾斜、城市剥夺农村的基本格局不但没有改变，反而有所加剧，城乡居民的基本权利和权力严重不对称。数据显示，城乡二元公共服务制度导致国家用于农业的财政投入占总支出比重，基本上处于持续下降的趋势，用于农村救济的财政支出占全国福利救济财政支出的比重下降的程度更大。可见，城乡二元的公共服务制度，导致城乡基本公共服务的非均等化，严重阻碍了城乡一体化进程。因此，“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把重点放在农村公共服务体系上。由于公共服务主要涉及到义务教育、医疗、农民工几个方面，因此，“十二五”时期建立城乡统一的公共服务制度应从以下几方面入手：

(一)建立健全农村义务教育制度

“十二五”时期的义务教育制度应在全面落实九年义务教育的基础上，引导和促进有条件的地区实行十二年义务教育，合理整合公共教育资源，确保所有义务教育对象能同等享受免费义务教育，实现教育全面公平。城乡义务教育的主要差距是办学质量，突出反映在农村义务教育经费投入力度、师资水平的不足与紧缺。因此，实现公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应改革以往的城镇倾向的义务教育制度，把教育重心真正转向农村，深化推进以落实教育经费保障机制为重点，提升师资水平为基础的农村义务教育制度改革。

教育经费方面，应根据各区域的实际经济社会发展状况，明确各级政府在农村义务教育的供给责任。中央和省级政府应加大对县乡的经费投入，以逐步缩小城乡义务教育办学条件提供物质基础。尤其是中西部的落后地区，学生的义务教育阶段的所有学杂费应作为中央和省级财政支出的一部分，把过去以县负责的制度改变为以省为主、中央补贴为辅的制度。

师资水平方面，应以改善乡村教师待遇为出发点，出台一些优惠政策，鼓励有志青年积极投身乡村教育事业。

(二)建立健全农村医疗卫生救助制度

农村居民看病难、医疗条件差是农村医疗制度要重点解决的难题。首先，从医疗卫生支出来看，我国2008年政府医疗卫生预算支出为2757.04亿元，占医疗卫生总费用的比重为12％，仅为低收入国家的70％(低收入国家医疗卫生支出占GDP比重一般在18％)，占GDP比重仅为8.5％。以此可以看出，我国的卫生支出中，绝大部分是由居民和社会承担的，政府的供给量和比重明显不足。其次，从社会统筹性基本医疗保险的比例来看，2008年城市为50.1％，小城镇为25.6％，农村仅为7.8％，享有社会性统筹性大病医疗保险者的比例，城市为39.8％，小城镇为7.3％，农村仅为3.3％，城乡差距十分明显。医疗卫生支出对农民的负担偏重，农村居民人均纯收入不足城镇居民人均可支配收入的1／3，但农村居民个人承担的医疗卫生支出占其全年消费性支出比重却高于城镇居民，造成农民出现应就诊而未就诊、应住院未住院的比例偏高。

因此，“十二五”时期应全面推行新型农村合作医疗制度。首先，中央和省级部门应逐步增加对县乡医疗的投入比例，以减轻医疗卫生费用给农民带来的沉重负担；其次，政府应针对农村五保户、特困家庭出台一系列优惠政策，免除其参合费，提高参合率，同时要完善监督机制，做好评审工作，合理确定优惠对象；再次，扩大定点医疗机构数量，增强农民选择参保的余地，客观上要求医疗机构改善服务质量、降低药物价格；最后，加强医疗财政支出的监管，使专项拨款和转移性支付能落到实处。

(三)建立健全农民工公共服务制度。

城乡基本公共服务的非均等化，集中体现在农民工群体上。农民工在流人地创造财富，是流人地的纳税人，理应受到与当地居民同等的基本公共服务。“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把农民工制度的完善放在重要位置，改变“半城市化”现状，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革使农民工市民化。农民工是特定历史阶段的特殊现象，由于受城乡二元户籍制度和公共服务制度的影响，农民工在融入城市面临诸多的问题，如劳动权益得不到有效保护、居住条件差、基本社会保障缺失，子女遭受教育制度困境等。因此，“十二五”时期建立健全农民工平等享受城市公共服务制度应从以下几方面入手：

首先，完善农民工子女义务教育制度。调查显示，35.95％的农民工认为，他们的子女在流入地就学遭受的最大困难是学费过高；16.15％的农民工认为自己的子女在学校受到歧视。现行户籍制度导致农民工子女接受流入地义务教育需要缴纳较高金额的借读费和赞助费，致使大多数农民工子女只能选择农民工子弟学校。因此，应完善农民工义务教育制度，平等对待农民工子女就学，取消高额的借读费和赞助费。

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中图分类号：G725文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）03-0150-04

2012年“中央一号”文件指出要“振兴发展农业教育”，并且再次强调城乡统筹的重要性。城乡一体化建设要求实现城乡公共服务均等化，改变农村公共服务薄弱的现状，进而改善农村公共发展服务体系，在新的形势下，社会要稳定，关键在农村，农村要发展，主体是农民，农民要提高，关键靠教育[1]。公共发展服务体系建设是缩小城乡差距、统筹城乡发展、实现社会公平、保障农民基本权益、构建和谐社会的必然要求，农民教育在响应政策文件的同时，“催化”城乡公共发展服务建设统筹工作由量变到质变。因此，要充分发挥农民教育的推动作用，引领统筹城乡公共发展服务体系建设顺利进行。

1 公共发展服务是城乡公共服务体系建设的根本和动力

为适应市场经济发展和政府自身改革的要求，构建全民享有的基本公共服务体系已成为当今中国建设服务型政府的一项重大而迫切的战略任务。城乡统筹就是要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。根据政府提供服务的性质和类型，可以将基本公共服务体系分为四个部分：基本生存服务、公共发展服务、基本环境服务、基本安全服务。公共发展服务体系是公共服务体系中独立的子系统，公共发展服务产品和公共服务的提供，是政府调控城乡之间、地区之间、社会成员之间收入差距，促进社会公平正义，保障社会安定有序的制度性手段和机制。社会经济发展的水平高低和政府建设的能力大小决定了基本生存服务的范围。

公共发展服务体系主要包括义务教育、公共医疗卫生、公共文化体育三个方面。马斯洛需求层次理论认为人在满足食物、水和住房等基本需求基础上，会转向较高层次的需求，公共发展服务是在基本生存服务的前提和基础上才得以实现，其中公共医疗卫生主要关乎城乡居民的身体健康，是公共发展服务体系的基础；公共文化体育在服务城乡居民强身健体的同时，向精神文化建设迈进了一步；而义务教育则主要关注的是城乡居民的未来发展问题。实现城乡统筹公共服务体系建设，基础在城乡经济统筹，关键在城乡人才统筹[2]，重点在对农民的教育。农民教育培训是提高农村劳动者素质、推动经济发展、促进就业、改善民生的重要途径[3]。通过农民教育直接或间接的推动作用，可以为城乡公共发展服务体系建设提供强大的人力与智力支持；可以用文化引领实践，培养公民和谐理念，传播和谐文化；可以推动城乡公共发展服务体系建设进程，促进社会主义新农村建设的进展。

2 公共发展服务体系建设对农民教育提出的要求

公共发展服务体系要求通过农民教育达到合理配置城乡教育资源、培养基层公共服务人才、引导农民强身健体的作用。

2.1 统筹城乡义务教育要求合理配置城乡教育资源

长期以来，由于受二元社会结构的影响，在公共发展服务体系的教育政策上，“城市偏好”的特点很明显，公共教育资源在城乡之间没能得到公平分配，大量优质教育资源向城市集中，导致城乡义务教育发展严重失衡。相比于城市义务教育，农村义务教育在适龄儿童数量方面占绝对优势，但在办学条件方面却明显处于劣势，并有持续恶化的趋势。这种城乡义务教育发展不均衡不仅影响着我国九年义务教育倡导的公益性与公平性的实现，而且会导致城乡统筹的人力资源供给不平衡。

义务教育的投入体制、教师政策等已成为困扰农村教育发展、阻碍农村孩子享受优质教育资源的两大瓶颈。就硬件建设与利用来看，一些乡镇中心学校由于财政投入不足，很多初中必备的仪器室、实验室都没有，有的学校虽然配备了多媒体教室，也因为用不起电、请不起老师，设备经常处于闲置中。就软件建设与服务效果来看，农村教师由于信息比较闭塞，接受培训的机会少之又少，教育理念、教学方式都与城市教师有一定差距。在一些边远的山村，农村老师不仅一个人要带一个班级的所有课程（语文、数学、体育、音乐、品德等均教），还要带不同年级的同一门课，其课程内容远远超出了“术业有专攻”的城市教师，周课时自然也就比城市教师多很多，有的甚至超出近1倍，而每个月的工资却比城市教师少许多。付出与回报之间的反差以及对城市生活的向往，使一些在乡镇或农村锻炼成长起来的优秀教师自然地流向城市，农村的师资力量因此更加薄弱。城乡义务教育之间的巨大差距不是转变乡村教师的农民身份能够完全扭转的，而是城乡教育资源的共享机制尚未完全建立起来，教育资源无法自由地在城乡之间流动。义务教育的不均等决定了人才培养质量有差异，更决定了服务城乡统筹发展的人力资源供给水平。

2.2 统筹城乡医疗卫生要求培养基层公共服务人才

城乡基本医疗卫生服务均等化是近年来我国医疗卫生制度改革的重点。截至2008年底，全国共有县级医院8 874个，乡镇卫生院3.9万个，村卫生室61.3万个，农村三级医疗卫生服务网络得到进一步健全。为解决快速的城市化进程给城乡公共医疗卫生带来的问题，2009年4月公布的国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》提出，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，明确了建立基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系建设和基本公共卫生服务逐步均等化、公立医院改革试点工作等五项重点任务，着眼于人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，这是我国医疗卫生事业从理念到体制的重大创新。2010年4月国务院总理在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》中提出：“到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务。”可见，统筹城乡医疗卫生的发展目标已非常明确。要积极稳妥地推进医药卫生体制改革，促进城乡基本公共医疗卫生服务均等化，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，需要大批服务于城乡基层医疗卫生的专业技术人才，而目前的这只队伍无论数量还是质量都远远不能满足城市社区卫生服务中心特别是乡镇卫生院、村卫生所的需求，这就为服务于城乡一体化建设的农民教育提出了大力培养公共服务人才的迫切要求。

2.3 统筹城乡公共文化体育要求适时引导农民强心健体

公共文化体育建设对于繁荣文化体育事业，促进城乡居民身心健康和谐发展具有重要意义。根据公共文化体育实施的区域不同，可以将其划分为城市公共文化体育和农村公共文化体育两个部分。长期以来，城市（县）公共文化体育建设受到各级政府的大力支持，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备的建设总体情况良好，也在满足人民群众开展文化体育活动的基本需求方面发挥了其应有的功能和作用。在推进城乡统筹发展的进程中，农民工大量涌入城市，他们很大一部分不知道自己作为城市建设者的一员，有使用公共文化体育设施的权利，更不熟悉该如何使用这些设施，这为引导农民工共享城市公共文化体育资源提出了要求。

在农村，近年来通过社会主义新农村建设，乡镇（村）的文化阵地建设有了长足发展，有条件的乡镇建起了与本镇人口规模相适应的文化广场和影剧院，村里建起了与党建、计生、社会治安综合治理、图书阅览、体育健身等相结合的“一室多用”综合文化室，这些公共文化体育服务在为广大农民群众提供良好的文化娱乐和健身休闲场所、增加集镇的文化含量、提升集镇的整体形象和农民文化素质方面做出了突出贡献。但是，相比于城市，农村公共文化体育建设总体上还是落后许多，不少地方的农村文化阵地建设尚无法满足乡镇所辖地的农民需求。一方面是农民还没有养成合理利用公共文化体育服务的习惯，另一方面按统一标准提供的文化体育服务与当地农民的实际需求不相符合。这些既为引导农民使用公共文化体育用品提出了要求，也为教育科研部门提出了切实调查研究农民的真正需求所在的新课题。

3 农民教育服务于统筹城乡公共发展服务体系建设的对策建议

在统筹城乡公共发展服务体系建设中，农民教育有其独特的作用。通过加强农村教育的软硬件建设，可以促进城乡义务教育资源共享；通过下移医疗卫生人才培养重心，可以提高城乡医卫人员职业技能；通过培养农村公共文体服务人才，可以引领城乡居民身心健康发展。

3.1 加强农村教育的“软硬件”建设，促进城乡义务教育资源共享

在城乡一体化建设过程中，政府对农村教育需要给予更多的政策倾斜，加大对农村义务教育的投入，为相对薄弱的农村提供更多的教育资源。

在硬件建设方面，一方面，将农村中小学建设全部纳入城乡一体化发展规划，把学校选址与重点镇、中心村建设结合，让教育资源分布更加均衡；另一方面，加强农村中小学标准化建设，由教育部门规划设计，各级财政配套投资改善农村中小学的教学条件和硬件设施建设，引进现代化教学手段，为师生创设快捷获取信息的畅通渠道，完善家庭、学校、社会“三位一体”的教育网络[4]。

在软件建设方面，首先，要统一城乡学校教师编制标准，统一农村和城市学校的生均公用经费标准。其次，要采取各种措施提高农村教师的教学水平，可以选派城市优秀中小学校长定期到农村进行交流，改变农村学校的办学理念；建立农村中小学教师到城市学校进修的长效机制，通过教师双向交流，提高农村教师的专业素质和教学水平，让学生能够接受与城市同等的高质量教育。最后，要采取措施将农村优秀教师资源留在农村，在工资、住房补贴、医疗保险等方面让农村教师享受与城市教师同等待遇，确保城乡教师待遇一体化，激发广大农村教师为农村教育事业献身的积极性，促进城乡教育均衡发展。

3.2 下移医疗卫生人才培养重心，提高基层医卫人员职业技能

医药卫生事业是关系全国人民的重大民生问题。我国服务于城乡统筹的基层医疗卫生机构的“软件”建设相对薄弱，特别是人才队伍建设相对滞后，已成为制约城乡居民人人享有较高质量的医疗卫生公共服务的“瓶颈”。为此，从教育角度需加强以下几方面的工作。

第一，加大公共医疗卫生宣传力度，提高农村居民对公共卫生服务认识水平，转变观念，树立主动支持乡村医疗卫生事业的意识。

第二，下移医疗卫生人才培养重心，加强教育系统对基层医疗卫生人才的培养，比如定向为基层培养医疗服务人才，此项工作虽已起步，但需扩大并长期坚持。

第三，提供服务农村公共医疗卫生人员岗位培训的机会，使他们成为合格的医生，特别是合格的全科医生（包括中医）。

第四，加强大医院对基层医疗卫生人员的传帮带，鼓励大医院的医生对口支援县医院并到基层服务，与此同时，畅通县医院的医生到大医院培训的渠道，通过双向交流学习提高基层医疗卫生公共服务人员的技能，建设“留得住”、“用得上”的高素质医卫队伍，更好地服务农村，促进城乡基本医疗卫生服务均等化。

3.3 培养农村公共文体服务人才，引领城乡居民身心健康发展

城乡居民共享公共文化体育服务是统筹城乡公共服务体系建设的重要内容，也是社会主义新农村建设不可或缺的一支重要力量。对于农村公共文化体育服务而言，农民教育可从以下几方面为城乡一体化建设提供服务。

首先，发挥教育宣传部门的引导作用，利用农民赶集或国家节假日在县城、乡镇聚集的时机，向广大农民宣传规范使用公共文化体育设施的方法，不仅有利于提高农民正确利用设施强身健体愉悦身心的效果，杜绝损坏公共文化体育设施的不良行为，防止错误利用带来的安全隐患，而且有利于延长设施使用的寿命，为更多的城乡居民提供服务。

其次，教育科研工作人员应以解决农民急需的文化体育服务问题为己任，通过课题研究和“三下乡”活动把握农民对公共文化体育的基本需求，及时向有关部门献言献策，做好服务农民的前期工作。

再次，利用各级院校的资源优势，为农村培养“送电影下乡”、“送戏下乡”的放映和演出队伍，一要提高他们遴选优秀电影影片和剧目的能力，为农民多组织爱国主义教育片（剧目）和农村科教片（剧目），为社会主义精神文明建设主旋律服务；二要提高他们的电影数字化放映水平和演出水平，确保各村镇巡回放映（演出）的质量。三要提高他们主动关爱农民的感情，将电影放映和送戏下乡与村镇重大活动、节庆日、大型宣传活动、参军入伍、学生升学、老人祝寿等紧密结合，努力提高公共文化服务农民的综合效应。

最后，为农村培养一批文化体育比赛活动的裁判员。通过相关比赛活动公正的评判，可以提高村民参与公共文化体育活动的积极性和遵守公共秩序的自觉性，也能够推进村民公平意识的形成，促进村镇文化体育活动向着健康的方向发展，真正达到服务农民身心健康的目的。

参 考 文 献：

[1] 王冬琴.新农村建设背景下的农民培训[J].华南农业大学学报（社会科学版），2006，S1：116-121.