税法的程序法范文

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篇1

    关键词：税务行政处罚 听证 简要 思考

    听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现，自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1].可以毫不夸张地说，听证制度是法治国家遵循正当程序，力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定，改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后，很多国家在制定行政程序法的同时，都规定了听证制度。

    为了适应世界的发展趋势，完备我国的行政法体系，《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种，听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实，有利于减少行政复议和行政诉讼案件，强化税务机关内部的自我约束和自我监督，有利于税法宣传和税收法制教育，有利于促进依法行政、依法治税。当然，税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题，下面，笔者对其中的几个问题进行简要思考。

    一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围

行政处罚听证范围的大小，实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广，说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定，需要遵循一定的原则，即：个人利益原则与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。[2]

在上述原则的指导下，“各国界定听证范围的标准有两大类，一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见，我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为，采用的是行为标准。值得一提的是，《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”，目前学术界和实务部门争论很大，有人认为，既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围，则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种，“等”是一个毫无意义的虚词，有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为，适用听证程序的范围是难以一一列举的，为防止挂一漏万，这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。

    为了探讨税务行政处罚听证范围，首先要明晰税务行政处罚的种类，根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则（暂行）》（以下简称《复议规则》）第八条第（五）项，税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为，除了上述三种税务行政处罚种类外，就目前税务实践而论，还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种（参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》）。为了明确税务行政处罚的听证范围，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《税务听证实施办法》）第3条规定：“税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见，税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为，就税务实践来说，税务行政处罚听证范围存在以下问题：

（一）听证范围太窄，不符合设立听证程序的立法初衷

笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局，按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围，自1996年《行政处罚法》实施近8年以来，共举行了6次税务行政处罚听证，平均1年还不到1次，可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以，进一步扩大税务行政处罚听证范围，并不会降低税务行政效率。此外，听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度，根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内，否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说，“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多，对大中型出口企业来说，停止其几个月的出口退税权，可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见，进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据，将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。

    （二）对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解

《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入听证范围值得商榷。笔者认为，取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的，是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格，可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金，反之，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能抵扣增值税销项税金，将导致纳税人多缴税款，最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢？笔者认为，这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证，又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为，例如，纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的（实际上这已不是一种税务行政处罚，而是一种税务管理行为），就不必举行税务听证，如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章，税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚，就应当举行听证。

（三）停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙，也应将其纳入听证范围

综上所述，根据目前税务行政处罚实践，本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则，税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外，还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。

    二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人

听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当，势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以，听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德。施瓦茨所说，“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样，行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响，那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则：职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定，《税务听证实施办法》规定，税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是，税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄，《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”，与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人；而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中，税务行政处罚听证往往由法制机构负责，而当调查人员是法制机构工作人员时，这就有违法之嫌。姑且不管上述区别，《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度，即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任，换言之，《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离，而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离，税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系，他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定，没有独立地位，完全在税务机关长官指挥下行动，因此，税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主，更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样，税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图，从而使税务听证程序流于形式，其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外，税务听证主持人一般为法制机构工作人员，他们与案件调查人员同属于一个税务机关，势必会造成在听证会举行前，与调查人员单方面接触，就案件进行反复磋商，形成先入为主，影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题，很多人认为，我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度，即行政机关无权自由任命听证审理官（我国称为听证主持人），只能根据需要，从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中，通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我国行政管理体制尚待改革，故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为，我国的仲裁制度已十分成熟，且仲裁员的法律素养普遍比较高，建议听证主持人可从仲裁员中选用，为此可以修改我国仲裁法，扩大仲裁的受案范围。需要说明的是，由于税务行政权的特殊性，仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后，不能形成最终裁决，只能向行政机关提交《听证报告》，并提出处罚建议。

    三、关于税务行政处罚听证笔录

听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定，听证笔录是行政决定的唯一依据。例如，奥地利《普通程序法》第15第规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定，听证笔录，证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响，“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。

    根据我国《行政处罚法》有关规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定，听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用，也没有明确，这就产生了以下两个问题：听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考？税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办？如果说，听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据，税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话，那么，听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了，当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外，听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定，将拟予以处罚的通知告知纳税人后，由纳税人提出书面听证申请才正式启动的，如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决，那么由于该新证据未经当事人质证，当事人的意见可能未得到充分听取，将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵，行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权，导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是，于今年7月1日实施的《行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。综上所述，笔者认为，完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定，“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则，才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用，防止税务机关“暗箱操作”，从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。

    四、关于税务行政处罚听证申请人范围

对于听证申请人范围的界定，《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论，听证申请人仅指当事人，而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点，例如，《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程，行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的，而是呈现出相互转换的趋势。[7]听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄？在听证制度出现最早的美国，个人或者组织只要实质利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内，有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚，利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践，税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在：

（一）基于听证申请权的移转

例如，自然人甲是纳税人，因违法被税务机关处以罚款2000元，依法可以申请听证，但甲在听证申请期内死亡，甲的儿子乙是否有权利申请听证？对此，《税务听证实施办法》没有明确规定，由于甲乙二人具有利害关系（继承关系），根据听证的精神意蕴，甲的听证申请权可以移转至乙，乙完全可以成为听证申请人。

    （二）基于民法上的利益关联

例如，丙和丁签定了一份购销合同，丙将付货款给丁，但由于丙税务违法，被行政机关处以较大数额罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益，再设丙放弃听证申请权，是否丁可以代位丙行使听证申请权呢？笔者认为，虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系，但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失，换言之，丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系，是税务行政处罚中的利害关系人，为了保护丁的正当利益，丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。

    （三）基于受害人的原因

例如，某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人，另一纳税人不知道发票的真伪，属于善意取得该增值税专用发票，当某纳税人被税务机关查处后不申请听证，则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。

    针对以上几种情形，也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益，例如提起民事诉讼，但我们知道，利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为，而非民事行为，为此，为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神，符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”，所以，笔者建议，我国立法部门在立法时，对西方的法治文明成果应充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

    注释：

[1] 宋世杰主编：《中国行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18页。

    [2] [3]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》，1998年第2期，第88页和第89页。

    [4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条，该条规定，交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人要求听证的，案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时，没有“等”字。

    [5]杨惠基：《试论听证主持人》，载《行政法学研究》，1998年第2期，第54页。

篇2

虚开、代开、伪造增值税发票曾经一度成为犯罪分子偷逃国家税款、进行经济犯罪的重要手段，自从国家实施以高科技手段加强增值税发票管理为主要目标的“金税工程”以来，税务机关对企业的监管能力大大加强，犯罪分子作案周期越来越短，但手段越来越高明、越来越隐蔽，近期发生的一系列发票案件就属于代开税控增值税专用发票和可以抵扣增值税税款的“四小票”。如：南京国税查处骗购虚开增值税发票大案、河南许昌道路货运发票案等，这一现象表明，在金税工程全面开通的时代，虚开、代开发票的犯罪行为也进入了手段更加隐蔽范围也更加广泛的新时期。因此在金税工程日趋完善的今天、在有些地区、某些行业和领域偷逃骗税依然存在，偷税与反偷税、骗税与反骗税是税务系统一项长期艰巨任务。

一、“金税工程”是现代化的防止虚开发票的重大举措

（一）、“金税工程”实施背景及意义

1994年我国开始实施的增值税制度，实行“环环征、环环抵扣”的原则，凭票（增值税专用发票、海关完税凭证、农业产品收购凭证、运费普通发票等）抵扣税款，避免了重复征税，促进了企业的发展。同时，由于增值税专用发票既是购销凭证，也可作为抵扣税款凭证，这种双重性体现了增值税专用发票的重要性。在利益的驱使下，一些不法分子采取虚开、代开、伪造专用发票等手段进行经济犯罪，虚开发票行为成风，造成国家税款的大量流失。为打击犯罪，保护国家利益，国家税务部门开始从管理抓起，研究增值税的监管问题。按照“科技加管理”的思路，加快税务部门管理信息化的进程，建设了增值税监管体系——“金税工程”。近年来的实践证明，金税工程是增值税管理的生命线，是防止虚开发票行为的杀手锏。（二）、金税工程构成及与防伪税控的关系。金税工程包括由一个主干网即覆盖总局、省、地、县四级的计算机网络和四个子系统即伪税控开票子系统、防伪税控认证子系统、增值税计算机稽核子系统和发票协查子系统。

增值税防伪税控系统是金税工程的重要组成部分，它是利用数字密码和电子储存技术，强化增值税专用发票防伪功能，实现对一般纳税人税源监控的计算机管理系统。它由六个子系统组成，其中税务部门安装使用的五个：（1）税务发行子系统，（2）企业发行子系统，（3）发票发售子系统，（4）报税子系统，（5）认证子系统；企业安装使用的：防伪开票子系统。在金税工程的四个子系统中，开票子系统与认证子系统属于防伪税控系统的范畴，且开票子系统与认证子系统的运行是金税工程稽核子系统与协查子系统运行的基础。（三）、利用金税工程防伪的税控系统，可有效的防止虚开发票的行为防伪税控系统运用IC卡技术与税控黑匣子功能的结合，将企业开具的每一张增值税专用发票的有关数据编译成电子密码，经过税务机关的认证核实，可以有效防止企业采取大头小尾、“阴阳”票等手法搞偷税的活动；由于企业开具的发票数据逐票存储于黑匣子中，通过企业按期抄税和报税（如不按期抄报税，系统将自动锁死开票功能），有效防止企业的虚开、代开等违法犯罪行为，同时税务机关也能及时掌握企业主要销售情况，从而达到“发票防伪”及“税款监控”的目的。但是，任何高科技的防控手段，也会出现漏洞，我国的金税工程同样在防止虚开发票的管理中，仍然还存在一些问题，主要表现为：1、软件设计存在缺陷 。 现有的金税工程各个应用系统是在不同时期、由不同的研制单位组织开发、拼接而成，所依据的技术标准和技术规范不尽统一，从而导致了应用软件在设计和功能上存在着如下缺陷：（ 1）、操作平台总体落后。（2）、系统安全性偏低。（3）、软件功能存在缺陷。（4）、系统软件配套的专用设备设计不合理。2、监控范围总体偏窄 。 目前，金税工程的监控视角仍很有限，在一定程度上削弱了其整体效力的发挥。 首先，监控内容缺损。当前金税工程监管的发票种类单一，仅仅管住了防伪税控电脑版专用发票，大量的与增值税计征缴纳紧密相关的普通发票（如运输发票、收购发票等）商事凭证仍然游离于监控范围之外。3、监控对象不全。我国现有增值税纳税人900余万户，在防伪税控系统尚未完全推开的情况下，仅有部分一般纳税人纳入了金税工程管理，绝大多数的增值税纳税人仍是金税工程的监控盲区。基于此种理念，我们决不能就因为有“金税工程”现代化的管理，就可以万事无忧，而是应该更加深刻认识和杜绝在“金税工程”出现漏洞时的虚开发票行为。那么，在金税工程时代，虚开发票行为又有那些表现哪？这是我们应该重点关注的问题。

二、“金税工程”时代下的虚开发票行为

（一）、虚开税控增值税专用发票行为

金税工程全面开通后，有效防范了大要案的发生。金税工程对于遏制增值税专用发票犯罪活动，强化增值税税源监控，捍卫税制改革成果，保障税收收入稳定增长，发挥了重要的作用。增值税专用发票的违法犯罪行为基本上得到遏制，假票等以前常见的手段也基本上被杜绝。但是马克思说过“一旦有适当的利润，资本就大胆起来。有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首之险”这段话用到这类犯罪分子身上，是一点都不会错的。受利益的驱使，犯罪分子不断变换手法，虚开发票犯罪呈现出以下新特点。

1、以虚拟身份设立假企业套取增值税发票。利用假身份证或骗取他人身份证在同一地点或多个地点重复注册多家小型商贸公司。这类公司的注册资金一般在100万元以下，公司的注册登记手续都是委托中介公司或招聘的会计代为办理，“法人”往往以各种托词不愿与税务人员见面，等发票套取到手后，企业主要人员更是无影无踪。

2、真票无货物虚开。所谓真票无货物虚开，是相对于有真实货物交易并开具增值税专用发票而言。这类企业在货物销售的过程中，既有需开具专用发票的增值税一般纳税人，也有小规模纳税人和直接消费者，这部分购货者一般不需要（或不索取）发票，这样就形成了未开具发票的销售额。在利益的驱使下，销售方就将未开具发票的销售额部分开具增值税专用发票给增值税一般纳税人的购货方，购货方取得专用发票后就可以多抵扣进项税额，偷逃国家税收。而销售方既可以拉拢客户，又可以按虚开金额收取一定比例的手续费。由于未开票销售额和开具专用发票销售额部分，商品同名，价格相近，会计账上总数量相等，总金额相符，商品明细账进销平衡，而企业总销售额不会增加，纳税额也不会增加，不会出现账面上的漏洞，具有很大的隐蔽性和欺骗性。

3、制造经营假象，托词为“大量采用现金交易”。这类企业为逃避税务机关对“货、票、款”走向一致检查而常用的方法。企业利用我国对大量现金交易管理上的漏洞，以货款回收安全、快捷为借口，不通过银行转帐，以逃避税务机关对企业资金流向的监控。这类公司没有存货，没有银行结算，实质没有经营。有的公司私刻、伪造银行印章和票据等，制造虚假的货物销售，隐瞒虚开行为。

4、短期调增增值税专用发票用量。这些企业具有无不动产，租用中低档的商住楼或住宅作为经营或办公地点，注册地与经营地不一致等特点，大多利用当地招聘的代账会计和办税人员负责购票、做账、报税，通过制造经营假象借口销售红火，要求调增专用发票用量。在首次骗得专用发票后，疯狂虚开牟利。通常作案时间较短，一般在税务机关没来得及对其采取措施之前就携票走逃，因此有很大的隐蔽性和反查处能力。

5、假凭证抵扣。为避免缴税，犯罪嫌疑人制造虚假进货，使用“四小票”，尤其是使用假海关完税凭证进行进项税额抵扣，形成零、负申报。假海关凭证多为仿冒深圳、上海、天津、北京等地海关完税凭证。个别户即使纳税，金额也很小，税负率在0.05％左右。

6、团伙作案。犯罪嫌疑人大都3至5人共同作案，团伙人员都是同一个地方、甚至一个村子的人，相互之间分工明确、互通信息，事先做好若干约定，一人被抓，其他人则闻风而逃。

7、满限额虚开。这类公司对骗得的专用发票进行满限额虚开，以“99XXX”元连号开出，兜售给需要抵扣的厂商。虚开的月销售额有时很大，往往是注册资金的数倍以上。

9、行业转移。虚开增值税专用发票原来以商贸企业为主，现在有向其他行业转移的趋势。2002年以前，由于商贸企业注册简单，经营灵活，场地可变，所以虚开增值税发票案件大部分发生在商贸领域，2001年国家税务总局督办查处的113家虚开增值税发票企业，就有102家是商贸企业，金税工程在全国开通后，国家税务总局加大了商贸企业增值税的稽核管理力度。不法分子在商贸企业领域虚开发票的空间越来越小，开始把犯罪目光转移到其他行业，2002年国家税务总局督办的虚开增值税案件中，商贸企业所占比例已经下降到28％。

（二）、虚开可以抵扣增值税税款发票的行为

现在，除了增值税专用发票以外，还有海关完税凭证、货物运输发票、废旧物资收购发票和农副产品收购发票，俗称“四小票”，可以抵扣增值税税款。在金税工程实现对增值税专用发票的全面监控后，一些不法分子利用“四小票”未纳入“金税工程防伪税控系统”监管但可计入增值税进项税额抵扣税款的漏洞，一方面大肆虚开“四小票”，提高下环节增值税进项税额；另一方面借助销售给消费者或非增值税一般纳税人无需开具“专票”形成“链条”中断之机会，隐蔽销售收入，以减少销项税额，偷逃国家税收，既扰乱了正常的税收征管秩序，也破坏了企业的公平竞争。这类问题表现在以下几点：

1、自开自抵“跳农门”，收购环节“做手脚”。一是擅自扩大农产品发票开具范围，农产品经营者偷逃税问题突出。现行税法规定，对增值税一般纳税人从农业生产者那里购买的自产农产品才允许开具农产品收购发票，并以此作为计算进项税额的依据。随着我国市场经济的快速发展，一批活跃于城乡之间的农产品经营者，成为农产品加工型增值税一般纳税人的主要供货商，由于购销双方彼此利益勾联，加之甄别身份较难，生产企业无论对方是否具备开票资格，不主动向对方索取发票，而乐于自开发票，为售货方偷税洞开了方便之门，造成国家税款地白白流失；二是发票开具不真实，增值税一般纳税人偷逃税严重。根据现行税法规定，购进免税农产品按照买价和13%的扣除率计算抵扣进项税额，但实际情况是发票填开相当混乱，或填开项目不全，或以少开多、虚开假开，或票载内容与实物不符等等，使应抵扣计算的进项税额难以真实界定，造成了税收的大量流失。三是发票管理手段落后，纳税人有机可乘。按理说，农产品收购发票作为增值税管理链条上的重要一环，运用信息技术手段，实现开票方、购货方、税务机关三者之间的信息共享，有效地遏制农产品收购发票的虚开、代开现象，成为当务之急。但目前农产品收购发票仍沿用传统的手工开具方式，管理手段落后，税收控管乏力，农产品收购发票开具随意性大，也助长了一些不法纳税人虚开、代开农产品收购发票的不正之风，严重扰乱税收征管秩序，造成了行业之间的税负不公。

2、跨税管边缘“地界”，国、地税偷漏“一锅端”。近年来，我国货物运输行业发展迅速，货物运输车辆和业务剧增，货物运输行业的经营形式多样、经营方式分散，经营行为隐藏。长期以来，货运发票管理一直由地税部门负责，发票管理方式主要采取自行填开、税务部门代开、交通部门代开。受之于国、地税部门管理的不同和税种征收的界限区分，部分不法纳税人跨部门管理的边缘“地界”钻税收空子，虚开、代开、转借、伪造货运发票，使得具有抵扣增值税进项税额功能的货物运输发票，真假莫辩，成为一些不法分子虚开代开偷逃营业税，骗抵增值税的主要手段。有人形象地将货物运输发票管理和税收状况归结为一个“乱”字，也透析出货物运输发票代开、借用问题相当突出。

3、钻税收政策空子，免抵税“两手抓”。根据税法规定，废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资可以享受免征增值税的优惠，其发票又可用于生产企业增值税一般纳税人抵扣进项税额，由于政策只限于废旧物资回收经营单位，生产企业自行收购或收购个体经营者的废旧物资不得抵扣进项税额，生产企业为了解决抵扣问题，成立废旧物资收购有限公司或收购门市部，通过收购环节简易核算，虚开现象依然存在，收购公司享受了免征增值税的优惠，生产企业又得到了抵扣税款的实惠。

4、造假单，偷税眼睛瞄“国门”。这类企业利用假身份证注册成立公司，申请为一般纳税人，为虚开增值税专用发票而大量购进假海关完税凭证，然后从税务机关领购电脑版增值税专用发票向外虚开。在这种情况下企业偷税金额一般较大，并且同时存在虚开增值税专用发票的犯罪行为。犯罪分子主要采取伪造、变造手段，编造虚假的进口货物海关代征增值税专用缴款书，来抵扣增值税销项税额。

三、金税工程时代虚开发票的防范措施

（一）、虚开税控增值税专用发票行为的防范措施

其实犯罪分子的手段并不高明，他们能够屡屡得逞关键原因是一些环节监管不力，让不法分子钻了空子。比如犯罪分子采取“短、平、快”的作案方式，骗购虚开增值税专用发票。有时他们在短时间内连续购票，1个月内两三次申请调增专用发票用量。这些现象警示税务部门，必须研究新动向，重视全环节管理。”

1. 做好一般纳税人的认定工作，是管好用好专用发票的前提。因此首先必须加强对一般纳税人的认定和管理。（1）在一般纳税人的认定上要层层把关，严格审核，不符合条件的一律不得认定为一般纳税人；（2）对已经认定的要进行经常性的检查，一方面对专用发票领购、开具、取得、保管等环节加强检查，看是否符合规定；另一方面检查企业的财务核算是否正确，账证是否健全，对不能正确核算销项税额和进项税额、会计制度不健全的企业立即责令限期改正，逾期不改的坚决取消一般纳税人资格，收缴专用发票。

2.对临时认定的商贸企业一般纳税人，严格控制发票用量和限额。对领取专用发票的一般纳税人，要加强对其领购、开具、保管增值税专用发票的管理力度，严格限定领票数量和发票限额。

3.对临时认定的一般纳税人，严格执行纳税评估制度。对评估过程中存在税负较低或其他异常的企业，要及时转到稽查局或管理分局进行处理。对用票量特别大的企业，税务机关要及时掌握企业人员、经营地、经营范围的变化情况。这样可以及时发现问题，防患于未然。

4.加强部门合作，增进信息共享，完善协税护税机制。一些中介机构对税务机关的规定执行不力，地方政府在招商引资的压力下对企业疏于管理，也是不法分子能够得逞的重要因素。从这起案件可以看出，起点是从虚假工商登记开始的。犯罪嫌疑人利用假身份证、假注册资金等资料成功注册了公司，才拥有了进一步骗购、虚开专用发票的“平台”。而一些基层招商引资部门和人员无意中被犯罪嫌疑人所利用，帮助他们牵线搭桥，提供虚假注册经营地、虚假证明等，客观上为犯罪行为开了“绿灯”。

5.不断改革征管模式，集中力量加强对纳税人管理，加大对不法分子的打击力度。税务机关在搞好税收服务的基础上，应不断深化“以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式，减少审批事项，提高税务行政效率，不断充实稽查力量，加强对不法分子的打击力度。

（二）、虚开可以抵扣增值税税款发票的行为的防范措施

1、统一规范四小票信息采集口径。根据工作需要，制定统一的《四小票电子信息采集规范》，详细规定四小票电子信息的采集内容、采集口径和采集方法，明确有关填报要求。将《采集规范》同时印发国、地税部门，认真组织搞好内部培训和对所辖纳税人的辅导，增强责任意识，减少采集录入错误，提高比对结果的真实性。

2、认真做好四小票清单审核工作。采集部门对未经审核填写审核意见的，不予接收并通知管理部门。审核部门发现纳税人报送的四小票清单填写错误的，一律要求其修改后重新报送；对未按照规定填写清单或者填写不全，情节严重的，相关凭证不得抵扣进项税额。征后稽核、评估中发现四小票信息未经审核、采集直接抵扣的，严格依照有关规定进行处理。

3、进一步明确国、地税及内部各部门间的工作分工，落实岗位责任制，明确操作流程，规定核对、采集各环节签字传递制度，统一四小票信息采集上报的时限要求，确保同期数据按同一口径及时、完整地采集、上报，切实提高四小票信息采集质量。

4、抓好比对异常票的稽核检查这个关键。制定明确的四小票审核检查操作规程，严格按规定程序落实核查工作。要落实资料传递各环节经办人签字制度，明确责任；严格做到按规定时限传递，确保信息汇总准确、及时；认真执行比对相符、核查相符发票才允许抵扣的规定，确保核查工作取得效果。

5、大力查处利用虚假发票骗抵税款问题。根据工作实践及时归纳总结假发票的特征和鉴别技巧，组织业务培训，增强鉴别假票的技能，把好四小票采集审核关。深入开展日常稽核，组织进行四小票检查，审查四小票涉及的货物入库、资金往来等相关情况和帐务处理，及时发现问题，堵住骗抵税漏洞。

6、认真开展比对异常票的协查、外调工作。明确国、地税及海关的协查责任和时限要求，提高协查质量、效率，加大外调工作力度，查清问题，提高效果。同时，针对目前协查函件回复时间长、回复率低等情况，尝试实行“四小票”先比对、后抵扣制度，对比对异常发票一律规定暂不予抵扣，最大限度减少假票抵扣税款情况的发生。

7、推动增值税征收范围改革，或者提高交通运输业营业税税率，消除货物运输劳务缴纳税款和抵扣税款的税率差，从根本上打消借多计运费虚抵税款的念头。

参考资料：

1、《财税新闻 》：抓捕幕布下的“牵公”

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0导言：作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的开发利用直接关系到生态环境的平衡和经济社会的发展。水利水电工程是国家重点扶持的基础设施建设项目之一，要积极贯彻可持续发展理念，才能最终促成水利水电事业的快速发展与经济、社会、生态环境协调发展这一双赢目标的实现。

1.水利水电工程实现可持续发展的意义

虽然我国水资源的总量相当丰富，但是水资源的开发量却不足，人均水资源储量也比较匮乏。我们需要继续进行水资源的有效开发，认识到过去以牺牲生态与环境为代价来换取经济发展的局限性，积极实现水利水电工程的可持续发展。

1.1保护生态环境

水利水电工程在使局部自然生态环境得到改善的同时，也会对生态环境的完整性产生诸多影响。一方面，水力发电代替燃煤发电，直接减少了温室气体的排放量。南水北调工程也控制了部分地区过分开采地下水资源的现象。但另一方面，水库、闸坝、电站的修建会引发河流形态的变化，容易引发地震、滑坡等地质灾害。此外，还会影响水体自净能力，改变水生动植物、微生物、洄游性鱼类等物种的生存环境。因此，为了保护生态环境，水利水电工程的可持续发展应尽量减少到对周围空气、土地和生物等因素的影响，提前做好防范措施。

1.2促进经济发展

我们在看到水利水电工程所带来的巨大经济效益同时，也应加强对工程项目的综合经济论证。一方面，水利水电工程在电力、航运、旅游、养殖、水产、灌溉等方面直接影响着国民经济的增长，对工业、农业、渔业等重要支撑产业的发展产生了积极的作用。但另一方面，部分地区的城乡水电供应仍存在不足，一些地区的水资源已开发殆尽。特别是水利水电工程建设中还存在经济政策待完善、开发资金不足、还贷期限过短、部分资金未进行合理分配等影响投资收益的问题。[1]因此，为了促进经济的全面发展，水利水电工程的可持续发展应充分考虑其自身的承载能力，尊重市场经济的发展规律。

1.3维护社会稳定

水利水电工程在造福人类的同时，其耕地征用和水库淹没也会对当地人群的生产和生活产生不利影响。一方面，为了维持社会长治久安，照顾到防洪、发电、灌溉等社会利益，工程中的征地移民是不可避免的举措。但另一方面，面对大量的非自愿性移民，如果未能解决安置和补偿问题，会造成许多移民成为贫困弱势群体，移民区域变为贫困区，容易引发社会不满和民众抗议等后果，使工程区成为群发事件的高发区。因此，为了维护社会的稳定，水利水电工程的可持续发展应妥善处理好工程移民的问题，使其对当地人口迁移造成的损害降至最低。

2.水利水电工程实现可持续发展的策略

我国正积极发展水利水电工程，以达到扩大电力生产、防汛抗旱、解决地域性缺水等目的。但如果措施不到位，往往也会对所涉及区域造成不利影响。因此，水利水电工程要积极采取可持续发展策略，实现对生态效益、经济效益和社会效益的统筹兼顾。

2.1实施流域的统一规划与综合开发

水利水电工程的设计要从全局出发，进行统一规划和综合开发。首先，水利水电工程施工期限长、影响面积大，因此不能仅考虑到眼前局部的利益，而应服从国家全局的战略规划，优先开发对居民和耕地影响小的河段，对于产生移民和淹没耕地多的河段适度开发或者放弃开发。其次，在集中修建开发条件适宜和控制性能良好的大型水利水电枢纽工程的同时，重点发展工期短、见效快的中小型水利水电工程。不仅积极发挥工程提供本身和下游各梯级供水、防洪和发电的作用，还要关注和满足地方发展的需要。

2.2强化工程的动态管理和环境监控

水利水电工程实施中需要坚持动态管理和环境监控。首先，工程的施工和运行阶段，需要考虑环境自身的不确定性和理论预测的限制性，加强水利水电工程实施中的动态监控，使其全程可以完全在计划的控制之内。其次，水利水电工程建设的全程都需要加强对周围环境的保护，不仅要落实工程招标文件中关于保护环境的设计，还要加强对施工机械和施工方式的监控，工程后期也要坚持采取有效的环境管理手段，不断发现问题和解决问题，及时清理各种污染源，最大限度地降低工程对环境的影响。

2.3落实移民的妥善安置与合理补偿

水利水电工程建设所产生的移民应得到妥善安置和合理补偿。首先，工程建设要充分考虑即将产生的工程移民数量，处理好移民安置规划与县乡发展规划的关系，确保移民都能得到合理安置。其次，要积极制定和落实移民补偿政策，《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》中明确规定：“国家提倡和支持开发性移民，需采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法”。[3]工程负责部门不仅要对工程兴建所淹没的土地、房屋等设施进行补偿，还可以考虑使开发方与移民群体形成利益共同体，使其分享水利水电工程所带来的效益。

小结

水利水电工程是人类改造自然资源、为自身谋取福利的有效手段，但是，在水资源的开发利用过程中，我们要坚持可持续的发展战略，减少对生态系统的干扰和破坏，实现生态环境和经济社会的和谐发展。

参考文献：

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水源污染使我国大多数城市的供水水质受到不同程度的影响。而随着生活水平的提高，居民对饮用水水质日益关注。1995年起，桶装饮水在上海蓬勃兴起，并迅速扩展到其它大中城市。随之，管道纯净水应运而生。目前上海、深圳、宁波、福州等地都有居民区实行分质供水的实际工程。一些城市甚至有实施城市整体分质供水的设想。有报道宣称“打开龙头，喝纯净水”是国外的先进经验。国外对分质供水的认识和应用情况究竟如何？通过分质供水解决当前城市供水水质问题的作用、局限又如何，应该怎样看待与处理目前在城市供水水质方面面临的困难？担负城市安全供水重任的城市供水行业，对此应明确的认识与鲜明的态度。

1. 国外分质供水概况及其分质供水的内涵

1.1国外分质供水概况

分质供水在国外有着长期的应用历史。国外现有的分质供水都是以可饮用水系统作为城市主体供水系统，而将低品质水、回用水或海水另设管网供应，用作园林绿化、清洗车辆、冲洗厕所、喷洒道路以及工业冷却等，称为非饮用水。非饮用水系统通常是局部或区域性的，作为主体供水系统的补充。设立非饮用水系统的着眼点在于节约水资源及降低处理费用[1-5]。这与国内现有的一些分质供水系统并无差别。

需要探讨的是，目前成为关注热点的“分质供水”，是指另设管网供应少量专供饮(食)用的“纯净水”，而将城市供水作为“一般用水”。这同国内外现有的，或者说一般意义上的分质供水有着很大的区别。在讨论这种供水方式的短长之前，回顾美国给水工程协会(AWWA)对分质供水的看法，不无裨益。

1.2 内涵不同的两种分质供水

鉴于水资源紧缺现象加剧及水质标准与处理费用提高、分质供水的潜在市场扩大，AWWA下属分质供水委员会于1983年提交了一份《分质供水》指南[4]（简称《指南》），以总结国际上现有的分质供水经验，并为建立将来全美统一的分质供水标准规范提供基础。《指南》对有关术语的定义为：“可饮用水”"是符合联邦与州政府水质标准，用于饮用、烹调与清洗的水。“非饮用水”是人类偶然消费不致造成危害，用于非饮用用途的水。而目前上海等地区正在试行的分质供水，两个管道系统分别为纯净水与一般用水。《指南》的调查综述指出：非饮用水在户内只用于冲洗厕所；仅供饮用的管道供水在国际上未有先例。《指南》同时建议：在水源水质恶化或处理费用太高，有理由考虑居民生活用水分质供应时，可饮用水的设计用水定额取150 L /人.d。笔者经光盘检索了最近8年的工程索引、与近10年美国政府报告(NTIS)与学位论文文摘(DAO)，未检获专供饮用的区域性管道供水系统报道。在美国《安全饮用水法案修正案》(SDWAA)生效后的1987年，美国环境保护局(USEPA)与AWWA在一次专题会议上分别对有关问题发表了正式的观点[6]。USEPA认为：净水器和瓶装水只能用作改善水质的临时措施，使用净水器和瓶装水不被认为是能满足SDWAA规定的最大污染物浓度(MCLs)的方法，因为它们没能处理全部生活用水。AWWA则表示，由其向居民家庭提供的所有生活用水，直至用户的每一只水龙头，都是可饮用的。这些足以说明：国外现行的分质供水与目前国内倍受关注的管道纯净水（以下称另一类分质供水）是两个概念，其内涵有本质性的差别。

2. 生活用水的构成、水质需求与管道纯净水的局限

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Abstract: the sewage treatment facilities are very important basic facilities in modern city, and the people's livelihood, is very important for the protection of water environment. Therefore, to strengthen the construction of sewage treatment facilities and maintenance, sustainable development of modern city, ensure that the water environment is not polluted, has important significance.

Keywords: city; sewage; sustainable development;

中图分类号：[R123.3]

一、污水的分类

按污水的来源分，污水处理分为生产污水处理和生活污水处理两大类。生产污水主要包括工业污水、农业污水以及医疗污水等，而生活污水是平常生活中产生的污水,是指各种形式的无机物和有机物的复杂混合物，包括：①漂浮和悬浮的大小固体颗粒;②胶状和凝胶状扩散物;③纯溶液。

按污水的性质来分，水的污染有自然污染和人为污染两大类。其中人为污染对水体危害较大。污染物主要有：(1)未经处理而排放的工业废水;(2)未经处理而排放的生活污水;(3)使用化肥、农药的农田污水。

二、污水的生物处理技术

污水的生物处理是借助微生物的作用，将污水中的有机物转变成无机物。污水的生物处理技术主要分为好氧法、厌氧法两大类。

活性污泥法是生活污水、城市污水以及有机性工业废水处理中最常用的工艺。活性污泥法处理系统以曝气池作为核心处理单元，此外还有曝气、二次沉淀池、以及污泥回流等系统。

经初次沉淀池和其他预处理装置处理后的污水与回流污泥在一起进入曝气池形成混合液。曝气池是一个生物反应装置，通过曝气头将曝气池内充入空气，这样可以通过曝气向活性污泥混合液供氧，保持好氧条件，保证活性污泥中微生物的正常代谢反应。同时还可以使混合液得到足够的搅拌，使活性污泥处于悬浮状态，污水与活性污泥充分接触。

污水中的有机物在曝气池内微生物利用而得到降解，从而污水得到净化。然后混合液流入二次沉淀池(简称二沉池)，进行固液分离，混合液中的活性污泥沉淀下来与水分离。由二次沉淀池溢流堰排出的澄清水则作为净化后处理的水。同时，曝气池中的生化反应引起微生物的增殖，使活性污泥量增加。为保持曝气池内恒定的污泥浓度，还要将另一部分沉淀污泥排出污水处理系统，进入污泥处置系统。

2.1传统的活性污泥法

传统活性污泥法是污水从曝气池首段进入池内，由二沉池回流的污泥也同步注入。污水与回流的污泥形成的混合液在池内呈推流形式推动至池的末端，然后进入二沉池，在二沉池中污水与活性污泥分离，剩余污泥排除系统，回流污泥回流至曝气池。

有机物在曝气池内的降解，经历了吸附和代谢的完整过程，活性污泥也经历了一个从池首端的增长速率较快到池末端的增长速率很慢或达到内源呼吸期的过程。传统的活性污泥法处理效果好，BOD去除率高，适于处理净化程度较高的污水。

2.2氧化沟

氧化沟是常规活性污泥法的一种改型。采用氧化沟工艺，池体狭长，池身较浅，曝气池一般呈封闭的环状沟渠形，污水和活性污泥的混合液在其中作不停的循环流动。在曝气池的沟槽内设有表面曝气装置。曝气装置的转动，推动沟内液体迅速流动，起到曝气和搅拌两个作用。氧化沟一般呈环形沟渠状，平面多为椭圆形。常用氧化沟系统有卡罗塞尔氧化沟系统和奥贝尔氧化沟系统。

2.3 间歇式活性污泥法

间歇式活性污泥法又称SBR工艺。SBR工艺是以间歇操作为主要特征。SBR工艺系统组成简单，不设二沉池，曝气池兼具二沉池的功能，无污泥回流设备。SBR具有效率高，脱氮除磷效果好，防止污泥膨胀性能强，耐冲击负荷和处理能力强等优点。、

三、城市污泥处理的可持续性战略

在进行任何技术研究之前，应先对公众是否接受进行评估。即使是从技术、成本和环境影响方面来讲都是最好的处理方法，也可能由于没有很好的向公众进行解释而遭到否定。不管最终处理方法是什么，能确定的是将来的处理应是安全、环保(保护人和动植物)并且应当增值(物质和/或能源的回收)。为了这些目的，污泥处理应减小污泥体积，改进污泥质量，减少有害物的排放。

3.1 土地应用的可持续发展战略

为一个先决条件，污泥至少应当是稳定的，在实际运行上即是要求没有臭味。当地或将来的法律可能要求会更高：污泥可能被要求消毒/巴氏除菌。消毒要求达到一个强制的目标：病原体如肠道病毒、伤寒菌、线虫、寄生虫卵等在处理后的样品中应当检测不到。

3.2 可持续性热氧化战略

通常，在稳定状态不需要添加额外的燃料，热平衡的持续性是可以达到的。如果污泥的热值LCV太低(如低挥发性固体和/或固体含量)，尾气/气热交换器应该足够大以增加风室的温度。如果达不到(如延时曝气的污泥含20%DS)，则需要在前面加热干燥。

四、污水处理技术的发展趋势

污水处理技术的发展趋势是简易、高效率、低能耗。高效低能耗是针对传统污水处理方法的工艺流程存在的问题而提出来得,至今尚无明确严格的定义,但总体上高效率、低能耗应具有以下特点,应能满足以下条件:

a)总投资省。我国是一个发展中国家,经济发展所需资金非常庞大,因此严格控制总投资对国民经济大有益处。

b)运行费用低。运行费用是污水处理厂能否正常运行的重要因素,是评判一套工艺优劣的主要指标之一。

c)处理工艺应具有较强的适应冲击负荷的能力,因为中小城镇污水水量水质昼夜、季节波动较大。

d)要求管理简单、运行稳定、维修方便。这对于中小城镇尤为重要,因为中小城镇往往技术力量比较薄弱。

e)所选择的处理工艺具有可以方便地改变其处理流程的能力。这主要是为了满足数量众多的中小城镇的各种不同需求。如:有的中小城镇地处封闭水体,污水需要除磷脱氮;而有些中小城镇附近有大江、大河,只需要处理BOD即可。

五、城市污水处理责任重大任务相当艰巨

虽然近几年国家对污水处理投资有所增加, 但是我国的城市污水处理形势依然十分严峻，任务还相当艰巨。与国外相比还差距甚远,远远不能满足需要。据有关资料统计:发达国家包括美国、德国、日本、法国、英国等国家用于排水设施与污水处理方面的投资约占国民经济总产值的0.53%～0.88%。而我国在20世纪90年代用于排水设施与污水处理方面方面的投资仅占国民经济总产值的0.02%～0.03%。所以我国应通过宏观调控调整投资结构,加大对城市排水和城市污水处理设施的投入。目前，要实现上述目标，还存在许多问题，主要是：(1)污水处理设施建设任务繁重。计划今年设市城市新增污水处理能力1200万吨，参比2006年新增污水处理能力，需要翻一番。各级财力投入不足，资金短缺仍是制约工程建设的突出问题。(2)污水收集管网与厂区建设不配套，运行经费不落实，使部分已建成的污水处理项目负荷率偏低甚至不能正常运行。(3)相关处理技术设施改造有待加强。现有污水处理工艺需要改造，增加脱磷除氮设施，污水污泥处置问题始终没有很好的解决办法。(4)政策法规不健全，部分城市污水处理费征收工作难度大。再生水利用重视不够，城市污水排放和处理的监管体系没有建立，监管力度亟待加强。(s)在推进污水处理产业化，有关用地、用电、税收等优惠政策有待进一步落实。

总结历史经验教训，要加快城市污水处理的发展必须充分考虑两个基本点：

第一，如何调动地方政府的积极性。城市污水处理是地方政府的事权，也是地方政府的责任，地方政府既是最终的实施主体，也是监管工作的责任主体。因此，要实现城市污水减排的目标，除了将目标任务分解落实之外，关键还是要通过政策的制定，进一步调动地方政府参与和推动城市污水处理工作的积极性。

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Abstract: in the background of the rapid development of urbanization, urban water ecological environment damaged causes soil erosion, and water quality deterioration, water resources, etc. Based on the concept of sustainable development, the water in the urban construction of the ecological environment protection and recovery can take the following measures: water ecological environment from the point of sustainable development planning urban construction, according to the person and the nature harmoniously "the idea of optimization of water resources management, control water pollution source, science the re alignment of river courses ecology.

Keywords: water ecological environment, urban construction, influence, recovery measures

中图分类号：S891+.5文献标识码：A 文章编号：

1 引言

随着我国经济社会的迅猛发展，城市人口和城市占地成倍增加，使得城市规模越来愈大，随之供水紧缺，水质遭到污染，水资源问题层出不穷。水资源与水生态环境的可持续发展是密切相关的，因此保护和改善城市水生态环境是当务之急，关系到国计民生。在日益强调人类与自然和谐相处和可持续发展的今天，城市水生态环境作为城市环境的重要组成部分更应得到人们的重视。

2 城市建设中水生态环境面临的问题

2.1水土资源过度开发，水土流失严重

在城市建设中，毁林毁草、陡坡开荒和开矿、修路等不合理的经济活动使土壤的覆盖物遭受严重破坏，的土壤在自然力如风力、水力等作用下，水土流失量远远大于母质层育化成土壤的量，最终使土质层消失，留下暴露的岩石。水土流失破坏地面完整性，降低土壤肥力，造成土壤硬石化、沙化，不仅导致群众生活条件下降，更严重阻碍了经济及社会的可持续发展，还加剧干旱、洪涝等自然灾害的发生，严重威胁着城市人口的生命安全。因为水土能涵养水源，削减小流域洪峰，增加枯水期地下水补给径流，还能减少泥沙入河。即使长期遭到大雨时，水土对下游洪峰有益影响不大，但对水资源的可持续发展是有利的。

2.2水质污染严重

在城市化过程中，成倍增加的工业生产和居民生活会产生大量的污染源，一旦污染物的排放量超过了水环境的自然净化能力，使得水环境质量发生变化，就会导致水质污染，水体污染给水生态环境造成的危害是巨大的。受到严重污染的水资源不符合人体需要的水质标准，从而加剧水资源紧缺程度。而且受污染的水资源中含有大量的危害人类健康的微生物，一旦这些微生物随着自然循环进入生物体类和人体内，都危害着各类生物体和人类的生命活动。据国家环保总局的一组数据显示，我国饮用水近一半不安全，有害物质含量严重超标。当然水中的污染物也会随着水的全球循环进入其他圈层，如大气圈、土壤圈，使得这些圈层也同样受到污染。纵观城市建设过程，其对水生态环境带来的污染、破坏问题已经到了不容忽视的地步。过去在城区内总会有几条清澈见底的河水，河水上水草丛生，如今这种景象完全被浑浊发臭的河水和蓝藻泛滥的水面所代替，在这种河水中，鱼、虾等生物早已绝迹，水中浮游生物也大量死亡，严重破坏生物食物链的结构，导致水中生物群落比例严重失调，造成水体富营养化和涉水生物死亡甚至灭绝。因此在看到城市快速建设所带来有利面的同时，全国水污染造成的经济、环境损失也不能忽视。

2.3水资源紧缺

水是生命之源，人们的生活离不开水，没有哪种生物可以离开水而生活。在城市建设快速发展过程中，屡次出现人与水面争土地现象。在城市规划区内的水面、湿地、河道、滩地往往都无法摆脱被人们随意倾倒垃圾、被企业随意排放污染物的宿命，从而逐渐造成河道堵塞、缩窄，这往往成为河道被填没或改造的理由，在那些曾经的水面、滩地上逐渐成为城市建设的乐土，使得水源面积大大减小。过去作为城市主要供水源的地下水，由于城市规模和人口数量的急剧增大，遭到过度开采，也逐渐从丰沛走向枯竭。虽然人们已认识到水资源紧缺的问题，但用水资源浪费的现象却日趋严重，人们对水资源紧缺的认识，从思想和行为上没有引起高度重视。

3城市建设中水生态环境的保护措施

在城市建设中，人们往往盲目追求眼前的经济效益，而忽视对珍贵的水生态环境的保护，因此，在城市建设中，为使生态环境可持续发展，应采取以下措施。

3.1从水生态环境可持续发展的角度规划城市建设

城市建筑物，是城市人工生态中最重要的组成部分，也是导致水生态环境趋于脆弱的关键因素。城市建筑物与周围的水生态环境之间的不和谐导致一些灾害的发生，因此，在进行城市建设规划与设计时，应当把建筑物和水生态环境作为一个整体进行规划，以水生态环境优先的原则来协调城市建筑与水生态环境的关系，从而实现水生态环境与城市建筑的和谐发展的目标。协调规划城市建筑及水生态环境，不仅是保护生产力、保持生命力支持系统的战略举措，更是一种可持续发展的具体行为。

3.2按“人与自然和谐相处”的理念优化管理水资源

为使水生态系统实现自我调节、自我恢复并保持动态平衡，城市的建设发展中对水资源的利用需控制在合理的范围内。一旦对水资源的开发超过其本身所承载能力，生态环境将遭到不可逆转的破坏。因此必须按照“人与自然和谐相处”的原则，对城市区域内的河流进行水体保护、开发利用、防洪分析。相关部门应结合社会、经济发展的特点、状况，科学合理地设计河流的水体保护、开发利用、防洪标准。从水资源管理的角度，既要给洪水出路，又要充分利用水资源，并尽可能使洪水资源化。其次，对枯水季的河流进行水资源分配计算，确定水资源开发的极限值，以满足河流系统的生态用水，加大植被的覆盖率，可以保持水土，也就是防止水土流失。

3.3治理水体污染源头

城市建设过程中，面临三大水生态问题：水体污染、洪涝和干旱，且其中水体污染问题的解决已经到了刻不容缓的地步。治理城市水污染，应从治理污染源入手。工业废水是最主要城市水污染源，相关部门应设定排放标准，并严格把关。其次是合理布局水处理设施及采取合适的处理措施，在城市工业建设中，应注重河流流量特点，最大限度地利用区域水体的自然净化能力，使尾水排放呈现最优化的方式。并优先采用生态处理方法，把废水和废弃物的污染降至最低。第三是建立健全“水权”制度，规范用水、排水的法律责任。

3.4科学整治河道生态化

科学整治城市河道，不仅能改善人们的居住、生活、休闲所需的水资源和自然环境，同时也能强化河道在防洪排涝，城市水环境整体调节方面的作用，建设人水和谐的生态城市。在这方面采取的措施主要有：第一，顺应河道自然地势，抓好防涝泄洪。在城市生态化河道的整治与规划过程中，本着人水和谐的原则，应注重顺应河道自然的地势特点和自身的合理性，禁止人为地随意改变河流去向，阻塞河道。同时对河道进行清理淤泥，除黑除臭等工作，保持河道畅通，减少洪水的破坏性和突发性；第二，建设生态堤岸，设立亲水设施，严把材料关。为了让人们能更多的接触水体，需要建立人工型生态堤岸，在堤岸选材上，要尽量使用自然材料，避免水体的二次污染。建设的生态堤岸能有效地防止水土流失，促进水道的自我修复能力；第三，理顺机制，落实职责，坚持长效，细化管理。建立和健全市区河道管理机制，对其管理责任进行细分和调整，并建立日常检查考核机制和责权利相统一的管理模式，全面落实河道管理目标责任制。

4 结束语

随着我国经济实力和人民生活水平的快速提高，人们对城市建筑、交通、景观、人文、环境等生活质量的影响因素要求越来越高。我们要求当今的城市建设不仅要体现科技的进步，还要以人为本，充分考虑到水生态环境，达到人们生理心理需求和水生态环境的可持续发展的目标。

参考文献：

[1] 沈国明,王贺,杨帆. 浅谈生态化河道的整治与规划[J].民营科技,2011(04).

篇7

改革开放以来，为加速推动经济发展，我国以大量消耗资源、先污染后治理的方式获得了经济的腾飞。这种追求经济增长速度的粗放式发展加重了环境污染，造成资源浪费，阻碍科技创新，严重制约了我国经济的可持续发展。

近年来，温室效应、能源紧缺等问题成为国际关注的焦点。“十一五”期间，我国严格限制主要污染物排放总量，将其作为经济社会发展的约束性指标，从突出环境问题切入，加大环境保护力度，最终完成环保目标和重点任务，并在国民环保意识、政策贯彻落实、体制改革创新和环保科技进步等方面取得重要进展。然而，我国环境状况仍呈总体恶化的趋势，污染物过量排放尚未得到根本遏制。随着我国人口数量的不断增长、工业化进程的加速推进以及国际贸易市场的逐步开放，我国能源消费总量持续攀升，成为全球第一能源消费大国；污染物排放量继续增加，生态环境进一步恶化；经济增长的环境约束日趋强化，经济发展与环境保护之间矛盾凸显。目前，环境问题已对国民健康构成威胁，并日益影响到公共安全和社会稳定。

为加快建设资源节约型、环境友好型社会，积极探索成本低、效益好、操作性强的环境保护新道路，我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确指出：“要积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。”环境税是指对开发、使用、污染、破坏资源环境的企业或个人征收税费，对采取措施保护资源环境的企业或个人给予税收优惠的一种税收制度[1]。环境税具有法律普遍约束力，能够直接或间接转变经济发展方式，促进经济社会与资源环境协调发展，达到节约资源、改善环境质量、规避环境风险的目的。目前，我国环境保护法制尚不完善，环境收费制度和环境税制存在许多不足，立法开征环境税是从根本上调整企业生产行为、改变个人消费行为、改善我国环境治理现状的重要途径。

1.征收环境税的相关问题

1.1 征收环境税的目标和原则

城市征收环境税的根本目标是控制污染物排放量，保护生态环境，维护生态安全。在改善环境质量的同时，城市可借助环境税实现转变经济发展模式、健全市场机制、节约资源和能源、提高社会就业率、增加财政收入等多重目标[2]。

征收环境税应遵循法定原则、公平原则、效率原则、激励与约束相结合原则和污染者负担原则[3]。

1.2 环境税模式

环境税可分为独立型、融入型和环境税费并存三种模式[4]。独立型环境税具有极强的针对性，可直接限制污染排放、约束生态破坏行为；但对现行税制体系冲击较大，社会接受度不高，且面临征管难题。融入型环境税易于实施，对现行税制体系影响较小；但对环境污染的治理力度不够，无法满足有效遏制生态环境持续恶化的迫切需要。环境税费并存模式兼备独立型和融入型二者的优点，同时克服了二者的不足，契合城市征收环境税的根本目标，是城市开征环境税的最优模式选择[5]。

1.3 环境税征税对象

目前，我国城市环境税征收管理经验欠缺，相关政策体制尚待完善，因而应将税基相对稳定、征收较为容易的征税对象作为切入点，逐渐扩大征税范围。

《国家环境保护“十二五”规划》将二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放量作为环境保护主要指标，且明确规定地表水国控断面劣Ⅴ类水质的比例、七大水系国控断面水质好于Ⅲ类的比例以及地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例。因此，我国环境税税目可暂设定为二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、污水、固体废弃物。当环境税制发展成熟时，征税对象可扩展到能源税、车辆类税等一切破坏生态环境的行为、产品与服务[6]。

1.4 环境税纳税人

环境税纳税人的确定原则主要有两种：污染者付费原则和使用者付费原则。在立法开征环境税初期，为尽快实现城市征收环境税的根本目标，且避免激发社会公众的抵制情绪，应采取污染者付费原则，即向在我国境内造成外部环境污染的任何企业、单位和个人征收环境税[7]。随着环境税制的不断完善，可视情况采取使用者付费原则，向自然环境的使用者和受益者征收环境税。

1.5 环境税税率及计税依据

环境税税率对环境税能否取得预期目标至关重要。由于我国城市资源禀赋、人口密度、经济发展程度等因素存在差异，因而不宜在全国实施统一的定额税率；应遵循税收公平原则，计算污染物对城市环境的边际损害程度，在不同城市实施差别税率[8]。

环境税计税依据既可是污染物的实际排放量，也可是污染产品的数量[9]。污染物实际排放量是国际通用的计税依据，更便于税务部门监督和管理；我国立法开征环境税应借鉴国际经验，以此作为计税依据。

2.环境税对城市可持续发展的影响

2.1 促进节能减排，切实解决环境问题

长期以来，我国借助排污收费制度来约束企业生产行为，取得了一定成效。但由于现行的排污收费制度存在征收范围窄、征收标准低、立法层次低、执法力量薄弱、监管能力滞后等缺陷，其难以从根本上控制企业污染排放，节能减排力度十分有限。立法征收环境税，将节能减排提升到法律层面，明确规定征税对象、纳税人、税率、计税依据等内容，充分体现国家对环境问题的高度重视，有利于全面推进城市环保建设，切实解决环境污染问题。

环境税将污染我国外部环境的任何企业、单位和个人作为纳税人，这势必增加企业的排污成本。企业为追求利益最大化，必将降低污染排放，从而实现城市的减排目标。此外，环境税会造成资源价格上涨，推动企业采取低消耗、低排放、高效益的经营模式，提高企业节能降耗的自主性，从而提高城市能源利用效率，降低能耗强度。

2.2 推动低碳经济，转变经济发展方式

低碳经济对转变我国以往先污染后治理、先粗放后集约的发展模式具有重要的现实意义。发展低碳经济，既要强调降低高碳能源消耗，减少二氧化碳排放；同时，应积极调整经济结构，转变经济增长方式，实现城市经济社会的可持续发展。

我国“十二五”规划明确要求：到2015年，单位国内生产总值CO2排放比2010年下降17%。国家宏观减排目标需要落实到各个城市才得以很好的完成，建立环境税收体系是实现这一目标的重要途径。环境税将二氧化碳作为征税对象，一方面能够调节企业和个人的经济利益，矫正其经济行为，降低城市能源消耗支出，减少温室气体排放；另一方面能够促进城市经济发展方式的转变，形成生态经济效益高、可持续性强的产业结构、经济增长方式及消费模式，打造积极承担环境保护责任的低碳城市。

2.3 淘汰落后产能，产业结构优化升级

我国经济快速发展高度依赖于工业总产值的增长，2011年工业增加值占国民生产总值的比重高达40%。同时，我国能源消费明显向工业部门集中，工业能源消费量占全国能源消费总量的70%以上。工业部门内部，高耗能产业成为能源消耗巨头。在资源禀赋优势明显、经济较为落后的城市，高投入、高能耗、高污染的企业迅速发展，造成了资源的过度消耗，加剧了城市环境污染。在能源和环境的双重约束下，城市必须淘汰落后产能，优化产业结构，尽快实现经济转型。

征收环境税将会加重高耗能、高污染企业的税收负担，降低企业竞争力，为城市发展节能产业提供空间。由于高耗能、高排放产业成本的增加，产业投资收益率将下降，因而相关产业投资将逐步减少；大量资本将投入到低污染、低能耗、高附加值的产业中，城市产业结构将不断优化升级。在同一行业中，环境税通常对技术水平低下、生产工艺老化的企业产生较大影响，企业生产成本显著提高，可能导致部分企业减产甚至退出行业，有助于城市淘汰落后产能，从而提升城市整体竞争力。

2.4 增加税收收入，筹集环保专项资金

长期以来，由于人口数量持续增长、经济发展方式粗放、环境保护意识淡薄，城市生态环境已遭到破坏，生态系统功能退化；部分城市污染严重，甚至危及民生和社会稳定。环境问题具有历史性、顽固性和公共性，城市需要投入大量资金来解决转产投资、补贴奖励、基础设施建设等问题。如果缺少资金来源，城市环保事业将举步维艰。

环境税可以增加城市财政收入，为环境保护筹集专项资金。城市环保专项资金可用于支持环保产业链的发展，为资源节约型、质量效益型、科技先导型企业提供优惠补贴，利用环保产业的集聚效应和带动效应，增加城市就业率，提高城市产业结构中环保产业的比重；支持城市环保类基础设施的建设，加强城市生态保护与修复，努力改善城市生态环境，维护人民环境权益；支持落后产能的技术革新、设备改进，实施内涵扩大再生产，提高资源效率，优化资源配置，保障城市经济健康、协调、稳定发展。

2.5 调节企业行为，推动环保科技创新

环境税能够有效调节企业行为，利用经济手段遏制企业污染排放，并为企业转变经营模式提供经济动力，从而带动城市走向科技节能减排的道路。环境税将使生产负外部性的企业外部成本内部化，增加企业生产费用，加大市场竞争压力。为节约成本、降低环境税支出，企业将由粗放式生产向集约式生产转变，不断提高能源利用效率；加快节能减排技术的开发和利用；增加非化石燃料和清洁能源的使用比例。微观企业行为的正向改变将对城市经济发展带来极大影响，利于城市降低能源消耗，淘汰落后产能，优化能源消费结构。

除推动城市生产技术更新换代外，环境税还将促进致力于环保、节能、减排的新兴企业的产生与发展，形成一个新的城市经济增长点。开征环境税有利于刺激环保产业快速发展，扩大相关企业的经济效益；加速环保科技创新，缩小城市环保产业与国内先进水平之间的差距；在发展经济的同时兼顾环境保护，引导城市社会经济的可持续发展。

2.6 推进清洁能源，改变能源消费结构

受能源禀赋约束，我国能源消费以煤炭为主，约占一次能源消费总量的70%。这一方面造成煤炭资源的大量消耗，不利于可持续发展；另一方面导致CO2排放量逐年增加，加剧温室效应。在国际社会压力和可持续发展的迫切要求下，我国“十二五”规划明确要求：2015年非化石能源占能源消费总量的比重提高到11.4%。开征环境税将提高高污染的能源价格，进而抑制对高污染的能源需求，从需求层面改变能源消费结构，有助于推动城市清洁能源的开发和使用。

环境税的征收有利于推动城市环保科技进步，加快清洁煤技术的发展，提高煤炭开发利用效率，减轻城市环境污染。从长远来看，环境税能够调整城市能源消费结构，促进天然气的推广使用。在有条件的城市，环境税有助于加快水能、风能、太阳能等可再生能源的开发与利用，推进核能的安全高效发展，从而开拓城市绿色经济发展道路。

2.7 提升环保意识，培育和谐城市文化

近年来，为推动经济社会低碳化发展，各城市出台了许多政策措施，不断影响公众的生活、消费模式，对缓解城市能源压力、改善城市环境质量取得了一定成效。然而，公众对低碳经济的理解仍不够深刻，尚未真正将节能降耗、减少污染排放作为自我生活方式的约束。征收环境税是健全环境税制、提升公众环保意识的重要途径。宣传推广环境税将有助于普及低碳经济理念，引导健康、低碳的生活方式和消费行为，倡导公众关注生态安全并为环境保护贡献力量。通过将资源消耗、污染排放成本纳入到企业生产成本和个人消费预算之中，环境税能够提高资源价格，切实影响市场主体利益，从而改变市场主体的行为，降低资源性商品的消费，推动低能耗替代品的生产。这种经济动力所产生的节能减排效果比媒体宣传和政策引导更为广泛和深远。环境税的开征和宣传将对和谐城市文化建设形成巨大的推动力，使环保意识深入人心。

2.8 短期抑制经济增长，存在负面影响

立法开征环境税能够减少城市经济活动中的污染排放，促进产业结构优化升级，推动城市可持续发展，但是在短期内会对城市经济增长产生负面影响：增加高耗能、高污染企业的税收成本，加重企业负担，甚至造成企业倒闭并产生一系列连锁反应；提高能源价格，降低消费者的实际购买能力；降低国际竞争力，缩减外贸出口企业的国际市场份额。当社会和企业逐渐适应环境税制时，环境税对城市经济增长的抑制作用将减弱，并呈现积极影响：落后产能在市场中淘汰出局，产业结构升级速度加快，城市经济发展模式向集约式转变。

总之，各城市应从实际出发，设计合理的环境税收制度，遵循循序渐进原则，逐步扩展征税范围，税率水平先低后高，从而避免环境税与城市经济增长发生严重冲突。同时，注重保持企业总体税负基本不变，可通过改革其他税种或制定税收优惠政策来平衡税负，降低企业税收负担，保障城市经济社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]罗小兰.中国环境税模式选择及其建设思路[J].商业时代,2011(24):103-104.

[2]原哲,张宏翔.环境税的研究现状述评[J].财政监督,2011(3):60-62.

[3]华国庆.转变经济发展方式视野下的我国环境税立法研究[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2011(5):69-75.

[4]王怡,李树民.我国开征环境税的设想和建议[J].山西财经大学学报,2011,33(3):62-63.

[5]梁利辉,曾凡英.可持续发展视角下的环境税费研究[J].商业时代,2010(10):52-53.

[6]王金南,葛察忠,高树婷,孙钢.环境税收政策及其实施战略[M].北京:中国环境科学出版社,2006.

篇8

中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：

当前，水资源的逐步枯竭已经成为了不可否认的事实，虽然地球以70%的海洋水作为水资源的一大保障，但是淡水资源却成为水资源枯竭的致命一环，人可以游弋于大海，但不能饮用于大海，非海洋水资源必须的到充分的关注和珍惜，从而给地球生物带来一种可持续和可希冀的物质保障。

1当前国内水资源利用的基本状况作为人口大国、资源大国，却也是人均资源“小国”，水资源也同样，我国人均水资源紧缺的现实状况非常明显，广阔的地域和流域并不能有效保障水资源的供给和连续增长的需求，全国范围内水资源紧缺，城市缺水尤为严重，保守估计，达到60亿立方，农业灌溉等缺水近二百亿立方，所以，无论城市还是乡村，地表水严重缺乏，开采过度，国家虽然已经启动立法保护，但是破坏性开采和水源污染仍旧异常严重，南水北调等大型水利调剂工程一定程度上缓解了这些问题，但状况仍旧不容乐观，问题依然非常突出。

2国内水资源利用面对的具体挑战

2.1水资源的供需失衡问题

随着我国人口的激增，对淡水资源的需求量迅猛增长，带来的挑战前所未有，对我国实现可持续发展也造成了严峻的考验，目前，我国高度工业化的经济发展状况对水资源的需求更加依赖，水成为维持经济社会每向前进一步的“短板”和“瓶颈”，伴随着城镇化的突飞猛进，以及工业化的迅速扩张，水需求快速增长，但水污染问题也日益严重，两种态势都给科学利用水资源提出了严正的挑战。

2.2水污染严重

由于我国经济正在快速地发展,工业也更加发达,从而导致工农业污水排放量逐年增加,尤其近年来,我国的污水排放量已经非常巨大。由于长期在粗放型模式的操作下,我国水资源没有得到有效的保护和再生,缺乏对污水处理和排放的有效控制,致使水资源被消耗和被污染。由于我国许多城市的工业和生活污水都是没有经过处理就直接排入了一些水域,所以就使得我国很多城市大部分水环境质量越来越差。另一方面,由于环境污染的加剧,也进一步地加剧了水资源的短缺,从而使一些原本水资源丰富的城市出现了水资源短缺的危机。2.3水资源浪费严重

在城市水资源短缺的情况下,我国大部分城市的工业和生活用水却存在着浪费的问题。因为对水资源开发的不合理,比如拦河修坝,在上游对水资源进行过度的开发和利用,而在下游却无水可用,从而违背了水资源在上下游的合理分配利用的原则,严重地影响了居民的生活和工作。3对水资源可持续发展与利用的具体措施

3.1政府的政策措施

出台或建立完善的相关水资源的管理政策,同时加强水资源的统一管理,是水资源能够被可持续利用的重要前提。所以我国相关部门应当建立健全监督保证机构,为水的社会循环永续利用提供必要的法律基础和保障。另外,政府应当运用合理的行政手段来加以引导,比如在保证经济合理发展的基础上,适当地降低水资源使用总量,从而缓和水资源的供需矛盾,同时对于农业的结构内部进行转化,鼓励农民更多地发展渔业、林业等对水资源需求比较少的行业,从而实现水资源的节约利用。政府对于水资源的政策多年来并不少见,但是成效不大,原因在政策虽有,但是执行力度不大,从而导致了还是无法见效,因为对于水资源的保护对于公民本身来说是无法立法的,我们不能因为一个人往水里吐口痰就把他抓起来劳改,所以也就形成了立法难的问题,而针对企业的污水排放虽然有法律,但是由于这些企业的利益与社会效益密切相关,所以在其违背法律时政府宁可采取罚款也不想去关闭其生产,所以也就造成了多层次的难度。

3.2提高水资源的利用效率,减少水资源的浪费

在未来几十年的发展过程中,随着经济的快速增长和人口的不断增加,我国水资源不足的矛盾有可能会更加突出。如果不能加快建设节约型社会,有限的水资源环境约束将对经济的快速增长产生非常不利的影响。解决我国水资源短缺的措施,应该依靠在农业、工业、生活等各个方面大力节水,其中利用水价调节用水行为是实现可持续用水方式的有效手段。目前我国工业和居民用水价格比较低,农业用水几乎是没有价格的,要在大众可承受的范围内,逐渐提高用水价格,或者在配额限度内实行低价格,而对超标用水收取高额的水价。在城市用水上,应当对城市的水价进行不断的调整,采用按水量累进计价。

3.3建立健全水资源管理机制,实现可持续利用目标

建立健全水资源管理体制机制是有效保障水资源可持续利用的关键所在，因此，必须快速建立起水资源开采和利用的必要的监管体制,构建贯穿水资源开采、供给、使用、节约和循环利用，以及水资源集成开发的全过程的管理和保护机制，进而保证居民用水的安全和有效供应，同时，还要以水资源的科学调动为目标，通过设立科学的发展目标和发展重点，加强对水资源利用的科研投入和应用研究，从根本上解决水资源的可持续利用问题，夯实水资源的基础性地位，破解其桎梏性。

4结束语

因为我国经济发展的速度和方式等原因，水资源的利用面临着短缺和浪费、污染并行的严重现实问题和突出矛盾，面对这一矛盾，我国更加应当以积极和主动的姿态去化解这一危机，找寻水资源失衡的真正原因和关键所在，并快速建立起适合我国城镇化发展需要的水资源可持续开发和利用的管控机制，以更加长远的视角，维护经济发展和水资源利用的和谐关系。

参考文献:

[1]丁文喜．中国水资源可持续发展的对策与建议．《中国农学通报》．2011年14期

篇9

    根据行政处罚法的规定,税务行政处罚案件分为简易程序案件、一般程序案件和听证程序案件。对于简易程序案件税务机关一般当场作出处罚决定,其告知环节是很容易确定的,就是税务人员在作出当场处罚决定前当场告知。而对于一般程序案件和听证程序案件其告知程序应在哪一个环节作出呢?国家税务总局《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)》第四条规定,税务机关的调查机构对税务案件进行调查后,对依法应当给予行政处罚的,应及时提出处罚建议,制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人,告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的陈述、申辩或要求听证的权利。显然,根据上述办法,告知应在调查机构取证后完成,即税务机关对税务案件调查取证结束后,先行告知。换言之,告知机构为调查部门。但在税务实践中存在以下问题值得思考:

    其一,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理并完全采纳的,则根据《行政处罚法》第三十一条规定,由调查机构履行告知程序是完全合法合理的,此种情况即:告知在先,审理在后。

    其二,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理未完全采纳的,即审理机构改变了调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,或虽未改变调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,但加重了处罚的,则应由审理机构再次履行一次告知程序,此种情况即:审理在先,告知在后。这种再由审理机构履行一次告知程序的观点,笔者称之为行政处罚决定变更“二次告知论”。之所以要由审理机构履行第二次告知义务,理由是:第一,审理机构是在改变了调查机构的告知事项后作出《审理报告》的,该报告在提交税务机关负责人签批后,才作出《税务行政处罚决定》,这符合《行政处罚法》第三十一条有关行政机关在作出处罚决定前履行告知程序的规定;第二,告知程序的精神是保护当事人的合法权益,给当事人针对发现的问题以陈述申辩的机会,而当事人的陈述申辩的功效完全取决于行政机关告知当事人的违法事实、处罚理由和依据,如果行政机关基于一个未告知当事人的违法事实、处罚理由和依据而作出一项处罚决定,等于变相剥夺了当事人享有的陈述申辩权,使其形同虚设。例如,调查机构在调查纳税人未按规定期限办理税务登记违法行为后,告知了纳税人违法事实、理由及拟作出处罚决定后,审理机构在审理过程中发现纳税人还有未按规定期限办理纳税申报的情形,因此决定除对未按规定办理税务登记进行罚款外,还准备同时对纳税人未按规定期限办理纳税申报行为进行罚款,如果这时未告知纳税人未按规定期限办理纳税申报的违法事实、处罚理由及依据,那么,根据《行政处罚法》规定,该行政处罚决定将不能成立;第三,加重行政处罚实际上是增加了当事人的不利负担,虽然审理机构加重处罚可能是基于调查机构行政处罚裁量不当造成的,但如果此时未履行告知程序,会使当事人觉得由于先前向调查机构陈述申辩意见后,税务机关在实施“报复”而加重了对自己的处罚,所以,从维护相对人的权益和树立文明执法形象角度出发,应由审理机构再次履行告知程序,给当事人以申辩机会。

    其三,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性经审理机构审理完全采纳,但其提出的处罚建议审理机构未予采纳,审理机构减轻了处罚的,或审理机构已履行了二次告知义务,经陈述申辩后,审理机构拟减轻处罚的,是否应履行告知程序?笔者认为,若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化,而对违法行为作出从轻或者减轻处罚,由于有利于当事人利益,则无需再次履行告知义务。

    二、简易程序是否履行告知程序及其实现路径问题

    《行政处罚法》第三十三条规定简易程序的适用范围是违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下,对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。实践中,有人认为,由于适用简易程序案件违法事实确凿,故简易程序不需要履行告知义务。笔者认为,这种观点是不正确的,理由是:第一,从立法技术上分析,《行政处罚法》第五章“处罚行政决定”下共分三节,分别对应简易程序、一般程序和听证程序,但在这三节前,还单独设置了三个条文(第三十条至三十二条),这三条是立法上从条文简练角度出发,是对简易程序、一般程序和听证程序公用条文的提炼,也就是说,这三条的规定相对于具体的简易程序、一般程序和听证程序而言是原则性规定,应当予以适用,除非在简易程序等具体程序规定中作出特殊规定排除其适用。综观简易程序的有关规定,并未有任何特殊规定。因此,第三十一条规定的告知程序理所当然适用于简易程序;第二,从设立告知程序的目的看,就是要做到处罚公开和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对事实清楚,违法行为尚不严重的情形,但执法人员当场作出的处罚决定仍然属于行政处罚,对违法行为较轻的当事人不适用告知程序,不符合立法目的。综上,简易程序同样应适用告知程序。

    接下来的问题是,简易程序案件应以书面还是口头方式进行告知?对此,《行政处罚法》并没有具体明确。有人认为,由于是简易程序,其告知方式以口头告知即可。在税务实践中,很多税务人员在按简易程序罚款时,也多是口头履行告知程序的。笔者认为,法律上虽然并未将简易程序告知方式作为要式行政行为,但是如果简易程序告知方式不以一定的书面方式体现出来,就会导致执法风险。例如,如果税务人员口头告知纳税人有关事项后未作任何书面告知笔录,纳税人随后以税务机关未履行告知程序为由,提起行政复议或行政诉讼,作出处罚决定的税务机关往往会因为已履行的告知程序无相应证据而显得被动,完全可能会因未履行告知程序被上级税务机关撤销税务行政处罚决定或者在行政诉讼中败诉。所以,笔者认为,在中国税收征管信息系统(CTAIS2.0)操作中,即使将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“N”(此时,系统将省略《税务行政处罚事项告知书》的制作),也应在制作《陈述申辩笔录》中加入告知内容,例如,可以这样记录,“已履行告知程序,陈述申辩意见是:……”或者“已履行告知程序,无陈述申辩意见”,并由纳税人签字或者盖章。可能有人认为,上述告知程序的实现路径显得复杂,不便于基层执法人员操作,笔者认为,目前CTAIS2.0对简易程序处罚操作规定过于繁琐,需要制作《责令限期改正通知书》、《陈述申辩笔录》、《税务行政处罚决定书(简易)》文书,如果将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“Y”,系统还将带出《税务行政处罚事项告知书》的制作。虽然上述执法文书可以保证简易程序合法,但却不符合简易程序的“简易”和“当场”特征。那么,除上述在《陈述申辩笔录》中反映告知事项外,在保证合法行政的前提下,是否还有更好的告知实现路径呢?笔者认为,在税务行政处罚简易程序中,完全可以将有关程序性规定如责令限期改正、陈述申辩、告知事项等一并整合在《税务行政处罚决定书(简易)》有关栏目中,并提醒纳税人在签收该决定书时确认税务执法人员已履行简易程序的告知、责令限改等程序,这样既能保证执法上的合法性,又能提升税务行政效率。

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中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：1009―914X（2013）35―355―01

一、我国的水资源的利用现状

我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源贫乏，水资源时空分布不均衡。中国又是世界上用水量最多的国家，但由于我国人口巨大，土地广阔，就目前来讲，全国水资源量已经出现了严重赤字，其中城市缺水大约60亿立方米，农业缺水200亿立方米。不管是城市还是农村，地表淡水的贫乏使得城市生活面临着困境。国家对于水资源的保护和可持续出台过相关法律，但是结果还是不断的浪费；曾经有一个大型工程叫做南水北调，希望用调节可以利用的资源来达到中国区域水资源不平衡的问题，但是目前来看，水资源的问题还是日益突出。

二、 城市水资源的概念及基本特征

城市水资源是指一切可以被城市利用的、具有足够数量和质量的、并能供给城市居民生活和工农业生产用水的水源，包括当地的天然淡水资源、外来引水资源和可再生的、使用过的水和经处理的污水。城市水资源是城市赖以生存和发展的重要物质基础，是城市社会生产和人民生活正常、稳定运行的前提条件，是发挥城市多功能作用，促使城市聚集经济效益得以实现的客观保障，是衡量城市吸引力和辐射力，评价城市投资环境的基本要素之一。

概括地说城市水资源因其所处的特殊地位和功能表现出如下一些特征：

1.大量集中性，这主要表现为城市对水资源需求量大而且集中；

2.连续稳定性，是指城市在不同季节对水的需求量和水质要求变化不大，相对稳定；

3.高效性，这表现为同样数量的水对城市产生的社会、经济效益较高；

4.系统性，表现在三个方面，一是不同类型的水（海水、大气降水、地表水、地下水、废水）之间存在质与量的交换，二是城市区域以内和以外的水资源通常处于同一水资源系统，相互间有密切的水力联系，三是城市水资源开发利用过程中的不同环节（如取水、供水、用水、排水等）是个有机的整体，任何一个环节疏忽都将影响到水资源利用的整体效益；

5.有限性，这表现为水资源量上的有限，城市水资源开发利用有极限；

6.脆弱性，表现在两个方面，一是由于城市区域污染源点多、面广、强度大，因而水资源易受污染，二是易遭破坏，特别是地下水，当开采量超过补给量时，水资源质与量的状态便失去平衡，同时还会引起一系列环境地质问题。

7.再生性，是指城市水资源的利用并非一次性的，具有一水多用，再生回用的特点；

8.商品性，由于在城市水资源开发利用中，政府及供水部门投入了人力物力，付出大量社会必要劳动，水资源通过交换，使其价值得以实现，为各用水单位创造了经济效益，因而城市水资源既具有资源本身的公共属性，又具有商品属性。

三、我国的水资源所面临的具体问题

1.水资源供需存在供不应求的问题

今后的几十年内我国的人口大量增长将会是对水资源问题的一个巨大的挑战，同时也是对我国可持续发展为核心的目标的挑战。另外，由于我国目前的经济发展状况正处在飞速的增长时期，所以会出现工业用水大量增长的问题，从而导致水资源供求矛盾更加明显。在城市化和工业化迅速发展的今天，一方面由于发展的需要会对水的需求快速增长，另一方面导致的结果是废水的排放量也会相应快速增长。

2.水污染严重

由于我国经济正在快速地发展，工业也更加发达，从而导致工农业污水排放量逐年增加，尤其近年来，我国的污水排放量已经非常巨大。由于长期在粗放型模式的操作下，我国水资源没有得到有效的保护和再生，缺乏对污水处理和排放的有效控制，致使水资源被消耗和被污染。由于我国许多城市的工业和生活污水都是没有经过处理就直接排入了一些水域，所以就使得我国很多城市大部分水环境质量越来越差。另一方面，由于环境污染的加剧，也进一步地加剧了水资源的短缺，从而使一些原本水资源丰富的城市出现了水资源短缺的危机。

3.水资源浪费严重

在城市水资源短缺的情况下，我国大部分城市的工业和生活用水却存在着浪费的问题。因为对水资源开发的不合理，比如拦河修坝，在上游对水资源进行过度的开发和利用，而在下游却无水可用，从而违背了水资源在上下游的合理分配利用的原则，严重地影响了居民的生活和工作。

四、对水资源可持续发展与利用的具体措施

1.政府的政策措施

出台或建立完善的相关水资源的管理政策，同时加强水资源的统一管理，是水资源能够被可持续利用的重要前提。所以我国相关部门应当建立健全监督保证机构，为水的社会循环永续利用提供必要的法律基础和保障。另外，政府应当运用合理的行政手段来加以引导，比如在保证经济合理发展的基础上，适当地降低水资源使用总量，从而缓和水资源的供需矛盾，同时对于农业的结构内部进行转化，鼓励农民更多地发展渔业、林业等对水资源需求比较少的行业，从而实现水资源的节约利用。政府对于水资源的政策多年来并不少见，但是成效不大，原因在政策虽有，但是执行力度不大，从而导致了还是无法见效，因为对于水资源的保护对于公民本身来说是无法立法的，我们不能因为一个人往水里吐口痰就把他抓起来劳改，所以也就形成了立法难的问题，而针对企业的污水排放虽然有法律，但是由于这些企业的利益与社会效益密切相关，所以在其违背法律时政府宁可采取罚款也不想去关闭其生产，所以也就造成了多层次的难度。

2.提高水资源的利用效率，减少水资源的浪费

在未来几十年的发展过程中，随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国水资源不足的矛盾有可能会更加突出。如果不能加快建设节约型社会，有限的水资源环境约束将对经济的快速增长产生非常不利的影响。解决我国水资源短缺的措施，应该依靠在农业、工业、生活等各个方面大力节水，其中利用水价调节用水行为是实现可持续用水方式的有效手段。目前我国工业和居民用水价格比较低，农业用水几乎是没有价格的，要在大众可承受的范围内，逐渐提高用水价格，或者在配额限度内实行低价格，而对超标用水收取高额的水价。在城市用水上，应当对城市的水价进行不断的调整，采用按水量累进计价。

3.建立完善的水资源管理体制，以可持续发展为核心

完善城市水资源管理体制是实现城市水资源能够可持续发展利用的关键。所以必须建立相应的城市用水的统一管理体制，形成城市供水、用水、节水和污水合理地处理以及对水资源形成集成化的管理与保护，从而保证城市用水的健康、持续和安全。另外，要按照人水和谐的理念，结合水利发展的目标和重点。加强对水资源基础研究和水利项目前期工作的领导，加大前期工作经费的投入，搞好基础设施建设和重点工程项目建设。

五、结束语

由于我国经济的快速发展，工业也在日益发达，这些美好的现状却会使得我国的用水总量大幅度地增加，从而出现水资源短缺，供需矛盾突出的问题。所以对水资源进行合理开发和利用是迫在眉睫的事情，如何在对资源需求中找到平衡是确保对水资源能够坚持可持续发展的重点问题。所以对水资源的开发应当具有长远的目光，而不是只注重当前的利益肆意开发。

参考文献：

[1]左其亭.城市水资源承载能力——理论、方法、应用[M].北京：化学工业出版社，2005

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2小型农田水利工程可持续发展运行机制的内涵

小型农田水利工程包括小型水库、小型灌区、蓄水池以及小型排水工程等，它不仅能够方便农村灌溉，还帮助人们解决饮水问题，帮助农民解决灌溉水资源紧缺的问题，能够满足人们对农田水利工作的各种需求，对于农业生产发展有着重大的现实意义。它可以通过节水、蓄水等措施，对有限的水资源进行合理的规划，以降低水资源浪费现象的出现，不仅保护水资源还能够有效地提高农作物的产量，使农民的生活得到很大的改善，在推动农业经济发展的同时也保证了农民利益的最大化。运行机制指的是能够制约和引导决策与人、财物相关的一切事务的相应制度和基本准则。小型农田水利工程在运行过程中所的因素颇多，而且各因素间相互关联，互相作用，所以要想保证各项工作的顺利开展需要建立一套完善、高效、灵活、协调的运行机制，以保证小型农田水利工作的可持续发展，它需要以科学的管理层次为基础，合理的组织结构为依托，高效的运行机制为核心。

3小型农田水利工程可持续发展运行机制的具体内容

3.1科学的管理层次

是指从小型农田水利工程组织最高层管理人员到基层的工作人员间的关系和数量的安排科学合理。管理层次人员数量与组织规模和管理幅度等因素有着直接的关系，要以乡、镇或小流域为基本单位，一定要落实人员编制做到各司其责，避免农村水利设施管护出现缺位现象。小型农田水利工程管理一般分为四个层次，即：县、乡镇、村和工程管理。对于那些跨乡镇的小型农田水利工程和小（二）型水库需要由县直接进行管理；对于那些跨村的小型农田水利工程是由县、乡镇进行管理；单村工程则是由县、乡镇、村进行统一管理。

3.2合理的组织结构

对于小型农田水利工程可以采用职能制组织结构形式，除了可能逐级对下级组织结构进行指挥，还支持上级超级指挥，如：对于跨乡镇的工程和小（二）型水库可以直接由县对工程管理单位进行指挥；对于跨村的工程也可以直接由乡镇对工程管理单位进行指挥。

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中图分类号：TV5文献标识码： A

一、水土流失对水利工程的危害

（一）水土流失容易产生涝灾

在枯水季节，水土流失会造成严重的水资源枯竭，造成河道的断流，造成土壤的蓄水量的严重降低，使得涝灾在枯水季节发生的频率上升。

（二）水土流失会造成河库的淤塞，降低了水利工程的效益

淤积的泥沙减少了库容，削弱了水库的防洪能力，减少水库的使用寿命，严重时易造成漫坝、垮坝等。

（三）容易引发山体滑坡、泥石流等灾害

水土流失使得土壤乃至地质结构受到影响，滑坡、泥石流等灾害除了冲毁房屋、道路、电力通讯等设施外，也将破坏水利设施，使河道断流。

（四）水环境质量下降

由于洪水增大，发生次数增加，表层土壤以泥沙形式进入水体，水体中含沙量增加，增加了水的浊度。同时，流失的土壤中含有大量的有机质及残存的农药等物质，使水体污染加大。

二、水利工程建设中的水土保持措施

（一）科学编制水土保持规划

科学编制水土保持规划是加强水利工程水土保持工作的首要环节。在加强水利工程水土保持工作中，应站在水利工程战略发展的角度，注重水利工程的可持续发展，科学编制水土保持规划。需要注意的是，水利工程的水土保持规划应与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划相协调。在综合分析水利工程水土流失现状的基础上，根据当前治理水土流失的薄弱环节，划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。

（二）制定水土保持监查制度

制定水土保持监督制度对加强水利工程水土保持工作至关重要。水土保持监督检查实行属地管辖和许可机关监督检查相结合方式。县级水行政主管部门负责该行政区域内所有水利水电工程水土保持设施建设的监督检查。市以上立项的水利水电工程建设项目，邀请上级水行政主管部门进行监督检查。同时，做到开工前有水土保持方案、施工期间有水土保持监理和监测、工程竣工有水土保持专项验收。凡是没有办理水土保持竣工验收的水利水电工程建设项目，将不受理主体工程验收。此外，还严格执行水土保持监理、监测制度。

（三）加强重点工程流域管理

加强重点工程流域管理，也是加强水利工程水土保持工作的有效途径。重点工程流域管理是水利工程管理的重要组成部分，对水利工作具有举足轻重的作用。在水利工程水土保持工作中，加强重点工程流域管理，要把握好四个关键点，一是在域内修建公路、开采矿产资源、开办企业等，必须考虑到水土保持的重要性，并作出环境影响报告。二是涉水项目建设必须严格按照流域综合规划要求。一旦发现有违规涉水项目建设，应立即整改或叫停。三是禁止在域内坡度25°以上陡坡地开垦种植农作物。四是对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等的采伐，必须制定采伐区水土保持方案。

（四）突出水土保持队伍建设

突出水土保持队伍建设在加强水利工程水土保持工作中也必不可少。水土保持工作必须有一支强有力的建设队伍来完成，突出水土保持队伍建设，发挥水土保持工作中人的作用，提高队伍整体素质、树立良好水保形象使人员力量为水利工程水土保持防治工作作为坚实的后盾。具体说来，水利工程加强水土保持工作，要把握好两个关键点，一是要强化作风建设，强化水土保持意识，对深入基层调查研究、提高办事效率、狠抓落实、厉行勤俭节约和廉洁自律等方面作出符合实际的具体规定。二是要强化岗位目标责任制建设。通过制定一系列的水土保持工作责任制度，使水利工程水土保持工作人员各尽其责，有章可循。

（五）水土保持的技术措施

1、水库枢纽区防治措施

水库枢纽区可以利用开挖方作为防治措施，即通过开挖方的综合利用进行防治。例如开挖方的石渣可以用于厂房区场地平整、进厂道路填方段填筑、临时挡墙堆砌等；而项目区的绿化覆土可以用土方特别是表层土来代替，因为这种土有机含量高；在坝体与山体的连接处、发电厂房后侧开挖边坡等处，设置浆砌石截排水措施。注意要在开挖活动结束后，及时将坡面上的松动碎石清除掉。

2、道路工程区防治措施

道路工程区的防治措施包括以下几方面：

（1）道路边坡处

道路的边坡处要通过撒播草种、植树种草来固定边坡土壤，保证道路边坡

的稳定性，并且要沿着山侧设置截水沟以拦截山坡水。

（2）局部堆体边缘处

在库内正常水位以下的局部堆体边缘，可以进行浆砌挡墙护坡处理。

（3）道路外侧

道路外侧可以通过种植护路林进行绿化，并且要辅之以撒播草种来保持道路边坡的稳定性。

3、施工临时设施区防治措施

管理区占地施工初期地坪初平后可用作坝区枢纽施工场地，场地周边视地形需要增设排水沟及沉沙池。施工后期拆除施工场地内临时设施，并做好恢复植被造林、种草等绿化措施。

4、移民安置区防治措施

移民安置区的水土保持措施主要有以下几方面：

（1）表土剥离

表土剥离采用推土机推土并集中堆放，并且要用填土草包将四周进行围护，

注意表土剥离的厚度为0.10～0.20m。

（2）临时排水沉沙

临时排水沟、沉沙池一般位于径流区边墙的外侧，临时排水沟和沉沙池可以利用混凝土或砖砌筑，要形成梯形断面形式，其尺寸的基本要求是满足区域内排水流量的要求。

（3）景观绿化

景观绿化采取乔、灌、草相结合的方式进行绿化。

5、料场防治区防治措施

取料场的选址要考虑到尽量少占用施工区以外区域，因此尽量选在库区内山体，或者是地质条件良好的山凹内。在料场的施工期，为确保施工安全，并有效进行水土保持，应设置砌石挡墙，并做好排水措施，对边坡的开挖可以采取分台阶开挖的方式，保持边坡的稳定性。在料场施工完工后，要视料场的具置进行不同的防治，如位于水库淹没区内的，料场开采结束后只进行场地平整；如位于淹没区外的，料场开采结束后应削缓危险边坡，并覆土栽植草本类和爬藤类等适合岩质边坡生长的植物措施。

6、弃渣场防治区防治措施

弃土弃渣可选在地质条件较好的山凹地、大坝下游或水库回水区以外，堆置前可用砌石挡墙进行拦挡，并在堆置表面撒播草籽、种植小灌木等绿化措施，做到与周边环境相一致。

三、水土保持工作的可持续发展性

要想解决水土流失的问题，必须做好水土保持的工作。有效的水土保持能够在很大程度上提高土壤的保水能力。举例来说，梯田等水土保持工程的修建，不仅可以增加当地土壤的保水能力还能调节土壤的防洪抗洪能力，增加水利工程的使用年限。除此之外，水土保持工程还能降低滑坡、泥石流等自然灾害的爆发频

率，保护人民的生命财产安全，降低自然灾害对人民生活的影响。有效的水土保持工作，还能提高当地对水资源的利用效率，既能防范自然灾害又能使土地增产，提高土壤的产出率。因此，水土保持工作是关系到我国土壤生态和经济能力可持续发展的重要工作，具有十分重要的战略意义。

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农业的可持续发展的提出，标志着人类对生态环境和社会现实的觉醒，也反映了人类在考虑自身生存问题上的重大进步。

过去，在农业发展中片面强调水资源开发，着眼于当前的增产。而持续性农业发展更关注的是未来的发展，关心的是在开发灌溉水资源的过程中，增强农业后劲，而不是随意破坏农业环境。

解决我国粮食问题，必须立足国内，依赖国际市场，不仅存在巨大的经济风险，而且存在着巨大的政治风险。粮食作为政治武器的运用，并不新鲜。国外有人叫嚷“谁来养活中国?”给我们敲了警钟。我们适当进口一点粮食以调节国内市场，过去这样做了，今后还会继续这样做，但绝不能把解决粮食问题寄托在别国身上。八届人大四次会议上提出:实施科教兴农，增加农业投入，严格控制占用耕地，确保粮食种植面积，增加化肥供应，培育良种，调动农民种粮积极性，等等。但必须指出，水利不兴，农业不稳，这是关键所在，重中之重。现在的水浇地，一般单产可达7500―15000kg/mZ，而旱地750―1500kg/mZ还难保。所以，只有有了水，才能扩大灌溉面积，再配合其他增产措施，才有可能大幅度增产粮食。如果不从根本上改变靠天吃饭的局面，又怎能有效地保障粮食稳产高产?没有水，光和热再好，施肥再多，也不起作用。不管作物品种多么优良，农田管理多么科学，政策多么正确，一次大旱，可以赤地千里，颗粒无收;一场大水，可以冲得荡然无存。水旱灾害无情地吞噬着人们的粮食、财产和生命，即使动员人民群众抢险救灾，化险为夷，每年也要付出很昂贵的代价。这就迫使我们不得不对水利刮目相看，并重新认识它的意义和作用。

二、水利工程对农业可持续发展的措施

农业可持续发展是科学发展观在农业上的具体体现，要实现农业的可持续发展，需要多方面因素的共同努力，任何一个单方面的工作是无法实现可持续发展战略下农业的科学发展的。农业的可持续发展，首当其冲的是对与农业联系最为密切的水利工程提出了新的要求，水利工程必须顺应农业的发展趋势作出相应的改革和调整，如此才能实现农业的可持续发展。水利工程的改革发展，需要多方面的共同改进，我们主要从以下几个方面来对我国的水利工程改革措施进行分析。

1.工程节水措施

包括灌溉工程配套、渠道衬砌、低压管道输水、机电井建设、地面灌溉设施改善、喷灌和滴灌系统，此类措施的基本作用是提高灌溉水的利用率和灌溉保证率。工程节水是我国水利工程在当前的发展趋势中应当关注的一个重要问题，因为我国的水利工程建设正在随着经济水平的不断进步在不同的地区进行着不同程度的调整，有一些全局范围内的大型水利工程，同时也有各自水流流域内的一些小型水利工程。无论是大型的水利工程还是小型的水利工程，它们都要为农业灌溉服务，所以对于这些水利工程，特别是以农业灌溉为主要目的的水利工程，就必须重视工程技术措施在整个工程设计中的运用。

2.农业节水措施

包括土地平整、深翻深松、免耕少耕，平衡施肥、秸秆还田和增施有机肥，提高土壤肥力。改进种植结构和耕作技术，以及防风林建设和水土保持，此类措施的基本作用是提高农作物产量和产品质量，降低农田水分蒸发耗水量。农业节水措施，是对水利灌溉技术提出的高标准和高要求，对于提高农业用水效率这项重要的时代工程而言，要想将这项工作的效果发挥到最佳，就必须充分地正视技术创新在这项工作中所能够起到的关键性作用。水利资源的保护，是一个系统的工程，必须将整个水利资源开发利用的各个细节工作纳入到农业节水的系统工程中来。在水利资源的开发和利用工程中，不可避免地会涉及一些工程技术，这些工程技术水平会直接影响到整个水利工程的技术水平和技术效果。对这些工程技术进行改革和创新，是现阶段提高我国农业用水利用和开发效果的一个重要方面。

3.覆盖保墒技术

在耕地表面覆盖塑料薄膜、秸秆或其他材料抑制土壤蒸发，减少地表径流，蓄水保墒，提高地温改善土壤物理性状，达到蓄水保墒，提高水的利用率，促进作物增产的良好效果。秸秆覆盖一般可节水15%―20%，增产10%―20%，覆盖塑料薄膜可增加耕层土壤水分1%―4%，节水20%―30%，增产30%―40%。

4.考虑农业种植结构

节水灌溉的目的是提高水的利用率和水分生产率，但仅靠节水灌溉工程提高水分生产率是很有限的，灌溉和农业措施的结合，不仅是提高水分生产率的需要，而且是农民增收增效的需要。除滴灌和地下灌溉形式外，其余节水灌溉形式都难以减少作物的棵问蒸发，特别在作物生产前期，作物的遮荫率低，棵间蒸发量大。通常推广的农业节水技术有：耕作保墒技术，如“虚实并存”耕作技术；秸秆、地膜覆盖技术；喷洒抗旱剂如旱地龙；使用保水剂；采用抗旱新品种等。农业种植结构的调整应该遵循的一个基本原则就是因地制宜，针对不同的地区特征来选择不同的农业种植结构。

5.加强节水工程管理

节水灌溉重建轻管的问题，已经引起人们的高度重视，特别是社会主义市场经济条件下和现有的生产方式下显得尤为重要。国内外的有关专家认为，节水灌溉工程的管理占总效益的50％，由此可见管理工作的重要性。事实上，工程建设好，因管理不善使工程效益难以发挥的例子并不鲜见，哪里工程管理好，哪里效益就高。随着我国市场经济的进一步繁荣和发展，资本市场对农业的关注度也有所上升，在我国出现了一些较为新兴的灌溉服务公司，以及各地成立的节水抗旱服务组织，在工程的管理运行方面积累了一些经验。各地推广的小型农田水利工程的租赁、拍卖、承包等形式，对于明晰产权，国有资产保值增值，调动农民的积极性都有重要的作用。

参考文献：

［1］张含英.政企分开,建立现代水利企业制度[J].中国水利,1994,（3）