环境污染的公益诉讼范文

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关键词：环境公益诉讼；归纳总结

一、环境公益诉讼的概述

1.环境公益诉讼的概念界定

就环境公益诉讼的含义来看，蔡守秋教授将环境公益诉讼界定为，由自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织在其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。另外，汪劲教授还指出，环境公益诉讼是指原告并不是因为自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。简而言之，环境公益诉讼的概念可以概括为：当环境权利或者因法律保护的公共环境利益受到外在认为的不正当侵害时，法律规定的有关机关、组织可以代表受害者就环境侵害问题向法院，从而进一步保护受损害的公共利益以及有效弥补各个具体的受害者由此产生的实际损失。

2.环境公益诉讼的特征

（1）环境公益诉讼保护的对象比较特殊

环境公益诉讼不仅保护被侵权人的权益，比较重要的是其还保护了社会公共利益，在众多的环境污染案件中，最大的受害方实际上是整个生态系统，但从实质上讲，公共利益才属于环境污染的最终侵害对象，如近两年不时出现的雾霾天气就是典型的证明。

（2）环境公益诉讼的原告主体较为特殊

环境公益诉讼作为最新《民事诉讼法》规定的公益诉讼这一制度的一部分，与一般的民事，行政诉讼的原告主体有所不同，因为在一般的环境污染案件中，受损方人数较多，所造成的损害往往波及面比较广，单靠个人或行政手段有时并不能对生态环境提供有效的保护，因此只有充分调动公众参与到环境保护中来，借助行政或司法手段才能更好地保护环境和解决已有问题。

（3）在一定程度上起到了防御作用

环境公益诉讼制度的出现，在一定程度上遏制了生产者的污染行为，对于已经发生的环境污染问题，赔偿惩罚机制能有效的提高保护生态系统恢复的资金问题，在环境保护方面起到了很大的预防功效

二、有关环境公益诉讼的法律规定

最新《民事诉讼法》就打破了我国法律上的空白，其第五十五条规定没有明确说明环境公益诉讼的具体应用，但“公益诉讼”一词的出现表明我国在这方面已有了相关的重视；最新《环境保护法》第五十八条的规定，在一定程度是对《民事诉讼法》第五十五条的补充，民事诉讼法并没有规定提起公益诉讼的主体应当具备什么条件，而新修订的环境保护法就主体做了进一步的细化，明确规定符合主体的条件，这是我国法律规定相对完善的表现。

三、环境污染公益诉讼案例归纳总结

本文主要以云南首例环境公益诉讼案为代表并结合以上案例评析来阐述环境公益诉讼在司法实践中所汇聚的案件争议与审判结果。

1.诉讼归纳总结

（1）证据规则

在民事诉讼中，举证责任的一般原则为“谁主张，谁举证”。但根据我国《侵权责任法》第六十五条可知，因污染环境发生纠纷，污染者应该就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所说的举证责任倒置。这样规定是源于原告举证能力的有限性；另外，在我国目前的司法鉴定体系中，并无专门的环境损害鉴定机构，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困难。就云南首例环境公益诉讼案来看，关键性证据就是昆明市环科院出具的评估报告。

（2）诉讼请求

在一般的环境公益诉讼中，原告的诉讼请求并不是单独的要求污染者（被告）承担因污染所造成的直接损失，还包括其必须肩负起治理因污染物排放所造成的后续环境治理与恢复生态环境平衡的工作。治理被损害的环境问题，是一件很浪费人力和财力的事情，根据最新《环境保护法》的相关规定，法院一般会责令被告承担限期治理，停产整改，恢复环境安全等要求的判决，这样的运作不仅明确了被告的责任，在一定程度上来说也是对污染者的一种惩罚。如云南首例环境公益诉讼案，昆明市环境保护局以公益诉讼人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院判决两被告立即停止对环境的侵害，同时赔偿为治理水污染所产生的全部费用暂计417.21万元的诉讼请求。

2.处理结果归纳总结

环境问题的复杂性决定了环境案件的判断处理除了需要法律知识外，还需要相关的环境科学知识，这是对法官要求极高的。从案例可知：法官在判决环境污染侵权案件时一般会判决被告承担赔偿损失，限期治理等措施；同时，就环境污染案件，行政机关也可以根据环境保护法第五十九条、第六十条的相关规定对污染者进行处罚，从而进一步弥补法院判决的不足。

（作者单位：西北政法大学）

注解：

① 蔡守秋：“论环境公益诉讼的几个问题”，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2009年第9期，第1页。

② 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

③ 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

④ 云南首例环境公益诉讼案：自2009年9月开始，被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司，在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，废水渗入地下水系统，导致距养殖小区不足1公里的嵩明杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭变坏，2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用。昆明市环境保护局以公益诉讼人，检察院以支持人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院依法作出判决。案件基本信息来自于云南网。

⑤ 申杰：我国环境公益诉讼制度探析，《法制与社会》，2012年第1期，第4页。

参考文献：

[1] 胡传鹏.我国环境公益诉讼的限制因素研究[D].西南政法大学论文，2012.6.

[2] 高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011年，（3）.

[3] 李义松，苏胜利.论环境公益诉讼的制度研究[J].中国软科学，2011年，第4期.

[4] 唐东楚，卢娜娜，环境公益诉讼原告资格研究[J].社会科学版，2014年，（3）.

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公益诉讼是于20世纪60年代,美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战,因而出现了各种尝试改革的方案,设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度,它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同,在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为,环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权(如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告),对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为,有权向法院,由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说,环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下,按照法定程序,依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决,以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来,国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1. 国内环境公益诉讼的实践

据报道,2004年5月12日,四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序,发出检察建议书,建议这些企业进行整改,并将整改情况报送检察院。

该院在建议书中指出,这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下,违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改,修建沉淀净化池,使所排出水达到环保标准;对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞,众厂家应进行清理,将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业,如果不积极治理污染,继续侵害“三农”,将对其依法提起民事公诉。

目前,检察院正在等待企业整改的消息。

此前,雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书,限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素,不肯投资治理污染,以至这一问题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼,是否滥用了国家法律赋予的司法权力,干扰正常的民事法律关系,法院会不会支持呢?

其实,类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日,乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定提讼,请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案,依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂,于本判决生效后的5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件,无论是在程序上还是在实体上,都有重要的借鉴意义。

2003年11月,四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害,并在1个月内改进设备,直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来,阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害,多次到环保部门投诉。今年初,该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现,其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后,该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为,群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害,并依法作出了上述判决。

2004年6月,国家环保总局副

局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益诉讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。 据潘岳副局长介绍,环境权益并不仅:请记住我站域名仅属于私人,它更多地属于社会公益,而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众,把污染企业置于公众的监督之下,并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转污染反弹的现象。去年,北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭,法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。

2. 建立环境公益诉讼制度的思考和建议

2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为,公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼,既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼,也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为,公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为,向法院,由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉,它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉,又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提讼。

今年,在北京大学法学院,近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨,对于公益诉讼的必要性,与会专家都认为无可置疑。专家认为,在利益多元的现代社会,存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时,建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益,是推进社会改革,促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件,不仅不会影响法院的形象,反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国,建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中,大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度,环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家,实施环境保护基本国策,充分保护国家、社会和公众的环境权益,如不建立完善的环境公益诉讼制度,不能说明中国的民事诉讼制度的健全,也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看,侵害国家利益或公共利益,应当承担法律责任。但是,对侵害国家利益或公共利益的行为,目前大量的是追究行政责任,少量追究刑事责任,而极少、极难追究民事责任。这一法律空白,有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补,真正保障国家利益和公共利益不受侵害。

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（一）环境污染民事法律责任承担的双重属性鉴于环境相关权益具备公益性、私益性的权益双重性或综合性特点，环境污染民事法律责任的承担也具备这双重属性。私益性标志着环境权益的私权化和救济的私法化，公益性标示着环境权益的公共化与救济的公共化[1]。前者是指环境行为者因其损害个体（指特定主体，包括自然人及组织）的私人权利如人身权、财产权而招致的法律后果。后者是指环境行为者因其损害大众环境权益及其他公共性的权益的行为或结果，导致的应承担的法律后果[2]。其责任的形式实践中表现为以下几种形式：比如以增加排污设备或烟囱处理来改变排污方式和渠道的排除妨害的方式；以阻隔排污类、消除污染类的行为来消除危险；对受害人、群体的人身、财产损失的赔偿，对环境破坏的经济赔偿和恢复类的经济赔偿；严重者不得已而为受害人群搬离污染地及环境污染公共搬迁的一系列费用由环境破坏者承担；对污染地受害人的经济损失乃至人身健康损失采取的逃避型的，公认为放任环境污染的行为，即对因财产污染（土地、农田等）给予的每年的经济补偿、对因与健康密切相关的公共物（水、空气等）的污染，支付给受污染人群的健康补偿，德国称之为污染忍受补偿等[1]。但在经济发展的现阶段，经济发展和生态保护需要维持相对的平衡。对于大多数污染企业来说，通常为社会提供着工业和生活必需品，提供着数亿的人员就业岗位，企业之所以能存在也是基于其对社会和经济的有用性，否则市场经济早已将其淘汰。以2014年11月APEC会议六天期间为例，据河北省环保厅初步统计，APEC期间，河北省关闭2386家以上污染企业，同时有2445处停止施工，在采取了以上措施以后，配合着其他地区的限制和其他措施，京津冀区域维持了十多天的无雾霾天气，晴空万里。以2386家企业平均用工100人计算，永远关停共有超过23万人口失业，排除妨害以每家企业投入50万元计算，将有超过120亿以上的经济损失。因此在早期及目前的发达国家中运用排除妨害的方式时，受到“效用比较原则”的限制①。在英美法系国家（以英国和美国为例），原告要求排除侵害时通常借助于衡平的原则，对赔偿损失的要求用普通法平衡双方的利益损失来核算[3]。而大陆法系国家（德国为例），以物权法来平衡原告的排除妨害要求与经济的利益，继而发展为增加了人格权受侵害的诉讼请求；以侵权行为法为依据权利受到侵害的情况，后经演变，采用两种请求合并为同一诉讼的方式。关于环境污染民事法律责任的一种责任原因形式，环境损害责任（因环境污染导致损害的民事责任）承担问题，出现过衡平利益的“消费者分担说”。该说认为，环境的损害一般建立在为消费产品的生产而对资源的非科学开发和生态破坏基础之上的，由此造成的环境损失应由消费者与企业共同承担。“消费者分担说”存在分析缺陷，即消费者从内心是不愿意分担环境损害的成本的，消费者追求的是物美价廉的商品，他们有充分的商品自主选择权利。该理论忽视了一点，消费者在作出选择的时候，对于产品开发造成了环境污染和损害是不知情的，以目前商家的宣传方式，也是不可能让消费者之情的，所以消费者是被动选择了，甚至可以认为是“被蒙骗”选择了该商品，消费者在主观上并非所愿。假设“消费者分担说”成立的话，其责任形式与环境公益民事救济产生的法律责任种类相同，但后果相对较轻。

（二）环境民事法律权利的实体性与程序性救济救济的方式是追究环境侵权行为人责任、维护受害方环境民事权益的最主要功能，但在特定地区内发生的环境污染致害现实中很难得到有效处理和救济，比如一个企业获准在风景名胜区内修建可能妨害风景的设施，在以后损害发生时出现救济的困境。而我国一方面目前没有明确的无过错环境污染的损害风险赔偿基金制度和环境责任保险制度，另一方面，企业实力不够雄厚、保险公司害怕因保险赔偿额过高不敢承接此类业务，导致我国企业几乎很少有环境责任保险，而我国的公司法人责任制度不利于公司终止后承担环境责任[4]，加剧了无辜的环境受害人得不到公平赔偿的现象增多。环境民事权利可以划分为程序性权利和非程序性（实体性）权利，其中非程序性权利也称作主要性权利，程序性权利也称作辅权利，其划分依据的是法律权利性质的区别。环境民事非程序性权利救济即实体性权利救济，是当环境法律规定的（事实上的）民事权利、义务关系受到危害而依法进行的法律救济。通过环境民事实体性权利救济形式得以实现的法律责任，是指依法判决或裁定规定的民事不利后果，这是直接责成侵权人以经济的、精神的损失而对权利人实体损失的补偿，即通常所说的“不利法律后果或败诉风险”。对环境程序性权利上的民事权利和义务关系受到侵害的弥补，称作环境民事程序性权利的救济。通过环境民事程序性权利救济得以实现的法律责任，主要是指因违反既定的程序或基于社会的公平原则、法律规则、审判实践而赋予相对人的程序性事项的补偿，这些补偿能直接或间接地支持被侵权人的主张而使其获得有利裁决，从而使实体的权利损失得以弥补。这里有两点需要明确：一是环境民事实体性权利救济的结果即法律责任承担体现为以下六种形式：1）恢复原状；2）全部或部分排除危害；3）消除危险；4）赔偿损失；5）更换受害人的住所或营业地；6）支付搬迁费等等。在权利人向责任人主张实体性权利遭到拒绝或者向有关部门申诉未果，可以向审判机关或仲裁机构提讼从而得到程序性救济。二是一些环境侵权行为在违反环境民事程序性权利的同时，也会侵犯全社会（包括国家、单位和个人）的环境实体性权利，即侵犯的往往是程序性和非程序性（实体性）两方面的权利。在实践中，受害者往往要求的是弥补实体权利因侵权人违反有关环境程序性权利规定的行为所遭受的损失，即只要受害者提起的救济请求是基于实体性的请求得到解决，就足以解决民事救济问题。鉴于民事程序性权利保护通过法院的裁决后就能得到保护，因此文中未论述环境民事程序性权利救济实施后之法律责任。

（三）环境民事权利的公力救济与私力救济环境民事权利可以通过诉诸公共权力求得补偿或赔偿，某些情况下也可以通过自力的手段获得权利弥补。因此，所谓私力救济，即受害者通过自身努力，直接向污染者交涉和索赔，最终获得了主张的损失的环境民事权利的实现形式。如个人或受害群体向污染者索赔，获得了相应的损失赔偿，因为是自己争取实现的，属于私力救济。环境权益私力救济的典型是提起环境权益自助自救行为。而公力救济，即受害者通过自身的交涉和主张，无法向污染者获得赔偿或者补偿时，转而向法律机构和国家相关机关（如法院、仲裁机构）求助，从而通过相应的形式使环境权益得以实现，并获得补偿或赔偿的实现形式。如受害者通过私力救济，污染者无法补偿或者无法达到正常补偿而发生分歧，通过法院的形式实现依法赔偿的结果，属于公力救济。典型的就是通过环境行政救济机制、环境公益诉讼、环境责任社会化机制获得的权利恢复与赔偿。1.环境权公力救济的责任形式。环境民事纠纷不管是通过环境行政处理、调解或者斡旋、仲裁，还是通过司法审理、民事仲裁，责任形式都包括以下几种：1）赔偿损失；2）全部或部分排除妨害；3）停止其他侵权行为；4）恢复原状；5）更换住址或营业场所等等。需要注意的是，如果当事人对环境行政处理、调解、斡旋不服，可以提起民事诉讼（一般情况下，被告不能是环境行政机关以及其他行使有关职权的机关）。而基于我国的民事诉讼法规定的仲裁实行“或裁或审”的制度，当事人对环境民事仲裁的结果不服时不能提讼。在社会化权益保护机制下，公力救济可以是环境责任保险、环境损害赔偿基金、统一设立的环境损害单位财务保证金、生态补偿（财产性生态价值损失）等。2.环境民事私力救济的责任形式一般包括：1）全部或部分的赔偿损失（如医疗费、住院费、误工费等人身伤害损失，环境损失和财产损失等）；2）重作；3）全部或部分地消除污染；4）排除妨害；5）赔礼道歉；6）更换住所与营业地；7）支付搬迁费或其他补偿费等[6]。对污染环境、破坏生态、损害权利的救济最初发端于当事人（或管理人）的自助行为，但因当前法律规定不够明确具体，私力救济的内容与形式没有走出传统民事权利自我保护的老套路，有待大力发展。对环境侵权的私力救济，也应当以现行法律规定为基础，结合当前环境权益的发展趋势，建立一套有效的环境权私力救济制度。

二、环境污染民事法律责任的路径——环境公益诉讼

（一）以环境公益诉讼落实环境污染民事法律责任的必要性根据我国现行《民事诉讼法》第55条及其他相关规定，对污染环境的行为，有关单位和组织可以提起环境公益诉讼。毫无疑问，在对环境权益的救济方面，公益诉讼的方式能够使侵权行为得以及时地纠正、使受害人的损失得到实质的、充分的弥补。这种我国在环境法领域最新开展的诉讼形式，把对环境民事权利的公力救济与私力救济很好地结合起来，它可以根据不同的情形，采用综合性的救济方式。理论界对环境公益诉讼的系统研究，至今至少有二十年，自2013年起，方有明确的法律规定。虽然，就“污染环境”这种损害社会公共利益的行为，当前法律规定还未有详尽之处，比如是否包括某一行为对环境有不良的影响但尚未造成实质的损害、或者有潜在的污染环境的风险，当前规则尚不确定，民事责任的形式例如排除危害、消除危险等可能无法在实践中得到充分表达；“法律规定的机关和有关组织（符合条件组织提起环境公益诉讼的资格适格常态化指引）”为何者，目前仍不能看到明确的授权性规定等[7]，但有关机关和组织正在积极应对、深入研究制定实施细则及司法解释立项，做好环境公益诉讼、完善落实法律，开展环境民事权益维护工作势头强劲[8]。

篇4

【案例类型】评价类

【案例名称】重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂矿业百限责任公司水污染责任纠纷案

【主要违法行为】违规试生产直排废水

【污染类型】水体污染

【违法企业所属行业】采矿业

关键词 跨省环境公益诉讼；诉讼基金；责任承担方式

【案例概要】湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业百限责任公司违规试生产直排废水，导致重庆巫山千丈岩饮用水水源严重污染。重庆绿色志愿者联合会于2014年11月13日就此案向重厌市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，当前此粲正在审理过程中。

【案例启示】本集涉及到环境影响评价、生态环境修复簪法律事实认定问题，因相关制度规定付之阙如而面临审理裁判困境。基于此，提出环境公益诉讼制度的运行需在环境行政公益诉讼制度构建、专项诉讼基金设立和责任承担方式的精细化三个方面予以完善。

2014年11月13日，重庆市万州区人民法院受理了重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任纠纷案，这是一起案情错综复杂的环境民事公益诉讼案。该案为新《环保法》实施以来重庆市首例环境民事公益诉讼案件．也是全国首例跨省环境公益诉讼案件。

案件背景：一起跨省界重大环境水污染责任事件

2014年8月13日上午，重庆市巫山县环保局接到巫山县庙宇镇报告，巫山县庙宇镇千丈岩水库提取的居民用水颜色异常。经重庆市巫山县环保局工作人员现场排查和检测认定，千丈岩水库水质受到严重污染，污染源为湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司硫铁矿选矿厂。该厂违规试生产，并将硫铁矿洗选废浆水直排在一处自然形成的洼地内。由于事前未对该洼地采取任何污染防治措施，而此地为喀什特地貌，导致废浆水渗漏地下，经暗河水系流入千丈岩水库，造成水体污染，主要污染物为乙基钠黄药、二号起泡剂和大量尾渣。千丈岩饮用水水源危及巫山县庙宇镇、铜鼓镇、红椿土家族乡和奉节县长安乡4个乡镇居民的生活用水和农田灌溉用水，涉及10160户、51400人和1.8万亩农田。

根据《突发环境事件分级标准》的规定，此次千丈岩水库污染属跨省界重大突发环境事件。事故发生后，湖北省恩施自治州建始县委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库环境事件作出了环境损害评估报告。报告认定：第一，本次环境污染的污染物质为乙基纳黄药，排放量58. 14千克。生产原料乙基磺原酸钠、2号油可能的使用量最大值分别为63.5千克和47千克。第二，环境事件造成的直接经济损失为250. 94万元，但该报告未对土壤、地下水等污染后果及修复费用作出评估。

案件焦点：原告诉讼请求中的法律事实认定

重庆绿色志愿者联合会就千丈岩水库污染一案向重庆市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，诉请法院判令被告（恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司）：第一，停止侵害，不再生产或者生产绝不能再次污染水库。对今后可能出现污染的地下溶洞水体和污染水库风险重新作出环境影响评价，根据环评结论，作出被告是否应当搬迁的裁判。第二，恢复原状，依法承担政府和社会组织应急处理污染事件、应急供水以及恢复千丈岩水库原有水质的所有费用，包括直接和间接产生的费用共计1900万元。第三，赔礼道歉，在全国性平面媒体上向公众道歉。第四，承担本案诉讼费及其他相关费用。本案原告诉讼请求中涉及环境影响评价、生态环境恢复等法律事实认定问题，需逐一厘清以便于正确适用法律。具体言之，案件主要聚焦于以下几个方面。

被告硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续合法性分析

被告恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司60万吨／年硫铁矿选矿厂建设项目于2011年5月通过并取得恩施自治州建始县发改委选矿厂项目可行性报告批复、环保局项目环境影响报告书批复以及发改局项目核准批复等手续，资质齐全。同时，磺厂坪硫铁矿选矿厂与千丈岩水库直线距离2. 67公里，超出了千丈岩水库一级饮用水水源保护区的范围。换言之，单就此硫铁矿选矿厂对千丈岩水库的影响而言，其选址并未违背法律规定，但由于该项目所在地属典型的喀斯特地貌，环评报告制作时需估算其对地下水的影响及其造成地下水体污染所应采取的精细化应对措施，环评审批部门应严格把关，不能因所影响的水体区域不属于本行政区范围而不进行审查。

对于本案而言，原告起诉的对象是恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司，是一起典型的环境民事公益诉讼。该公司硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续审批是否合法，与本案审理无直接关联，即使环评手续合法也不会免除被告因违规试生产违法排污所造成的环境污染和生态损害的责任承担。原告诉求中，对于该建设项目可能出现的地下溶洞水体污染和水库污染风险重新进行环评，超出了法院的裁判范围。对于原告的该项诉求本可通过环境行政公益诉讼解决，但目前环境行政公益诉讼制度缺位致使环评手续的合法审查只能依赖相关部门的自觉。

生态恢复范围、费用等损失的确定思路

环境民事公益诉讼案件追求的审判目标是恢复生态环境的状态和功能，法官适用恢复原状责任时首先需考虑恢复原状的可能性与成本问题。确定生态恢复范围及相关费用，既是原告诉讼请求的依据，又是法官判决恢复原状时必须考量的重要因素。具体到本案，原告诉请法院判令被告恢复原状，承担共计1900万元直接和间接费用。此次千丈岩水库环境事故造成的直接经济损失为250. 94万元，而土壤、地下水等污染修复费用的确定是本案判令恢复原状的焦点和难点。由于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）颁布后，《环境污染损害数额计算推荐方法》（第1版）废止，便无法比照泰州环境公益诉讼判决的做法，直接以虚拟治理成本为基数，按照一定的倍数计算污染修复费用。对于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）所规定的生态损害评估方法，无论是替代等值分析方法还是环境价值评估方法，都需专业的鉴定机构预测受损资源在损害发生到恢复原状这段时间内每年受损资源和生态服务价值量的大小。

尽管如此，但法官确定环境生态恢复原状责任承担的范围及费用的思路却是有章可循的。首先，考虑遭受损害的生态环境能否通过自然或人工的方式恢复原状，如不能恢复原状，则法官可依据相应的损失，判令被告异地修复。其次，根据“恢复原状”判决的履行方式不同，确定差异化的恢复原状费用与范围。恢复原状基础费用主要包括：环境修复费用和监督修复费用。对于被告委托其他机构制定环境修复方案和其他机构代履行修复方案这两种情形，恢复原状的附加费用还要相应涵盖环境修复方案的制定费用和委托代履行费用。最后，灵活确定被告承担恢复原状费用的支付方式，即基于违法者偿债能力的考虑，判定是采取分期支付的方式缴纳恢复原状费用，还是通过发展环保产业等有利于环境保护的方式抵扣部分费用。

赔礼道歉可否成为环境公益诉讼的责任方式

环境公益诉讼的直接受害者是环境本身而非任何一个个体，似乎无适用赔礼道歉的可能。而作为一项民事责任，赔礼道歉在性质上是属于恢复原状而非赔偿损失的一种非财产责任，赔礼道歉民事责任的存在丰富了民事责任体系。基于环境民事公益诉讼的公益性、补救恢复性和惩罚性的考量，可以突破性地适用赔礼道歉的责任方式。赔礼道歉的意义在于要求环境侵害者就自己侵害环境的行为向社会公开道歉，既具有轻微的惩罚性又能对其他潜在的环境违法者起到警示和教育作用。具体到本案，原告诉请法院判令“赔礼道歉”的责任方式，可以适用于其他环境公益诉讼。同时《环境民事公益诉讼司法解释》也明确规定了赔礼道歉的责任承担方式，为赔礼道歉在环境公益诉讼中的突破性适用提供了法律依据。

启示和建议：环境公益诉讼制度亟待跨越的三个门槛

任何一种制度的运行并不因现有法律规定而通畅无阻，而是在实践中不断发现制度运行的困境，循序渐进地修正以确保法律正义的实现，因此环境公益诉讼制度的完善并非一蹴而就。尽管环境民事公益诉讼制度发展已步人快车道，但通过重庆受理的国内首例跨省界环境公益诉讼案的分析发现，环境公益诉讼制度运行所面临的障碍仍需相应的举措予以完善，以进一步优化环境治理模式。

构建环境行政公益诉讼制度

环境公益诉讼的受案范围除了民事纠纷还应包括行政纠纷，但现有立法并未对环境行政公益诉讼予以明确规定。现实中，负有环境保护法定职责的行政机关既有违法的“积极”作为，如违法做出环境行政决策、许可，导致生态环境破坏；也有违法的“消极”不作为，如怠于履行环境行政管理职责，导致污染事件频繁发生。无论作为与否，只要违法，行政机关行为所导致的环境污染和生态破坏的影响是违法企业无法企及的。本案中相关部门通过被告硫铁矿选矿厂建设项目环评手续的警示意义值得深思。

面对当前环境行政公益诉讼制度缺失的问题，首先应明确新《环保法》规定环境公益诉讼的立法目的，以此准确明晰立法的适用范围，借助立法解释或司法解释进行规范，从而确立环境行政公益诉讼制度。其次通过立法解释对《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关”进行界定，确立环境行政公益诉讼原告的主体资格。最后在环境公益诉讼的受案范围内增设一项内容，即环境行政管理部门的违法作为和不作为所造成的环境污染情形。

设立环境公益诉讼专项基金

对于本案而言，如果原告胜诉，法院将支持原告诉请的1900万元修复费用，那么如何使用这笔资金？《环境民事公益诉讼司法解释》规定环境修复资金和服务功能损失等款项应专款专用，即不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。2014年最高人民法院曾提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项缴入财政专户或基金的方式进行管理使用，以保障环境损害赔偿金专门用于修复被损害的生态环境。海南省设立的省级环境公益基金，由省财政拨款支付环境公益诉讼案件的相关诉讼费用。另外中国环保组织“自然之友”启动首个民间“环境公益诉讼支持基金”以支持环保社会组织进行环境公益诉讼。

当前对于尚未设立专项基金或专户的地方政府部门，既可选择对民间设立的相关公益诉讼支持基金给予鼓励和政策上的扶持；也可由环境行政主管部门探索建立环境公益诉讼专项基金，重点用于垫支立案前环保社会组织委托开展环境污染损害鉴定评估的费用，以解决诉讼启动阶段的资金困扰。对于官方设立的专项基金的主要来源包括：环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等费用；财政拨款；人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金。专项基金主要用途为：环保组织进行环境公益诉讼的诉讼费用，包括调查取证费、评估鉴定费等；环境修复费用。环境公益诉讼专项基金的设立既可解决公益诉讼诉讼成本高的难题，又可化解环境公益诉讼利益归属的争端。

适用环境公益诉讼责任承担方式的精细化设计

《环境民事公益诉讼司法解释》规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉六种民事责任承担方式。该解释并未对这六种环境公益诉讼责任承担的适用性做出周详的规定。如若没有明确界定不同的责任承担方式，将导致司法实践标准的不确定性。具体言之，上述六种责任承担方式的具体适用应设计如下。

一是停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任适用。对于“停止侵害”的适用，首先应明确环境侵害的标准，社会对环境污染容忍限度可作为环境侵害标准之一，环境侵害超出了社会的环境污染容忍限度，应责令停止该环境侵害行为。对于“排除妨碍”和“消除危险”的责任适用，借鉴美国的做法，可在判决中引入禁止令，根据危害的严重程度分为三种情形，即永久性禁止令、附条件禁止令和替代性禁止令。永久性禁止令一般适用于环境危害行为无改正可能的情形，责令环境侵害者停止其危害行为；附条件禁止令一般适用于行为人实施的环境危害行为可以通过技术和管理的手段实现环境因子达标的情形；替代性禁止令是针对一些无法避免但必须进行的环境侵害行为，责令通过环境税或对受害者进行赔偿的方式替代适用责令停止侵害行为。

二是恢复原状。依据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十四条第二款规定，环境民事公益诉讼中败诉的原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以由人民法院从之前其他的环境公益诉讼案中判定被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中酌情予以支付。可见，该解释第二十四条第一款提及的判定被告支付环境修复费用等款项，相对于环境修复成本是有结余的，故这些用于恢复原状的款项是惩罚性的。同时适用“恢复原状”这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内生态环境的状态；二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。

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[中图分类号]D92　[文献标浃码]A

[文章编号]1673-0461(2009)07-0087-06

一、环境民事公益诉讼制度的建立

环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。根据被诉对象不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。所谓环境民事公益诉讼是指公民或者组织针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境民事公益诉讼通过法院对于环境污染和生态破坏行为的制裁，目的是为了让被诉者停止环境侵害行为，恢复被破坏或污染的环境。

环境民事公益诉讼涉及的问题主要是：提起公益诉讼的原告范围、诉讼的理由和目的、公益诉讼的行使等问题。

(一)原告可以是任何单位或个人

在公益诉讼主体问题上，可以借鉴美国的做法，将检察机关、公民个人、任何组织都纳入公益诉讼的原告范围，以提高公民的环境意识，加强环境公益的保护。在我国实践中，存在个人提起环境公益诉讼没有依据而被驳回的现象。①其实，环境权不仅是一种私权，更是一种公权。一些环境污染行为所侵害的对象既有特定公民和单位的财产或人身利益，也有社会公众的共同利益。因此，维护环境权益是大家的权利，任何单位或个人都应享有环境民事公益诉讼的权利，无论诉讼原告是否受到环境污染的直接侵害或间接侵害、财产损害或精神损害。

(二)环境民事公益诉讼的目的是为了“公共利益”

从民事公益诉讼的目的来看，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围。即只要环境污染行为侵害了公众利益(环境公益)的情况下，就可以提起环境民事公益诉讼。如果一个环境污染行为侵害了特定当事人的利益，如企业的污水排放进入渔民的养鱼池致使鱼的死亡，并没有殃及其他人的利益和环境权益，那么，即使某养育者不提起损害赔偿诉讼。也没有必要适用环境民事公益诉讼。

在此有必要讨论的是何谓“环境公益”?公共利益，简称公益，与私益相对，公共利益由“公共”和“利益”两部分组成。当然，“要想给出一个能在理论届或实际工作者中公认的社会公共利益定义是不可能的”，因为随着经济社会的不断进步，社会利益呈现多元化趋势，公共利益在外延上随着社会利益多元化的发展而不断延伸。这使得公共利益的范围是没有明显界限。环境公共利益也是一种公众利益。对环境公益的判断，应考虑以下几点：环境公益的主体应该是一定范围内的所有成员(对多数人而不是单一的个人)；其次，环境公益涉及的范围可以是一个乡镇；也可以是一个自然区域。

(三)环境民事公益诉讼中的相关措施――鼓励环境民事公益诉讼。由于环境民事公益诉讼具有公益性，一般的人或单位往往不会积极参与环境民事公益诉讼。因此，为了保护公共环境利益，有必要鼓励环境民事公益诉讼。①公益诉讼中原告的诉讼费用应该免收。只要是为了公共利益而的，无论胜诉败诉，诉讼费都不应该由原告承担。②对公益诉讼的原告应当给予一定的奖励。人为了社会公益而，必然消耗其时间、精力、金钱。若不给原告一定的奖励，没有提起公益诉讼的激励机制，也许不会有更多的人为了维护环境公益而去。③应当把公益诉讼纳入法律援助的范畴。法律援助是政府给予经费保障的法律服务工作，而公益诉讼本身就是为了维护国家利益和社会公共利益。把公益诉讼纳入法律援助的工作范围，还能积极倡导执业律师从事公益诉讼活动。

――防止环境民事公益诉讼的滥用。在鼓励公民或单位积极参与环境民事公益诉讼的同时，为防止滥用诉权，也应对公益诉讼予以一定的限制：①把向有关行政部门投诉或向检察院投诉作为提起公益诉讼的必经程序，通过有关行政机关或检察机关的调查处理，减少诉讼的发生。如果接受投诉的行政机关或检察院在一定期限内不予答复。原告才可以提起民事公益诉讼。②对于原告的诉讼，法院应当审查原告的基本证据。对于故意捏造事实进行虚假告发的，应规定相应的法律责任。③对原告自由处分权应给予一定的限制，原告如果妻求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害社会公共利益，一般不允许撤诉。

(四)环境民事公益诉讼的民事救济方式

在提起环境民事公益诉讼时，原告可以提出如下请求：停止环境侵权行为、排除危害；恢复被污染破坏的生态环境和自然环境；赔偿污染破坏环境的损失(如环境资源的整治费用、恢复费用等)；实际受害人的财产损失和精神损失。

二、确定环境精神损害赔偿、环境损害恢复赔偿和惩罚性赔偿

环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。随着工业革命和科学技术的发展，环境侵权问题的出现，现代世界许多国家的立法及判例都承认在环境侵权案件中给予受害人精神损害赔偿。有的国家还确定的惩罚性赔偿制度，以严惩恶意制造环境污染事故行为人。

(一)精神损害赔偿

在有些污染事故中，如果采用补偿性赔偿，在难以包括造成的无法用金钱衡量的受害人的精神损害、社会环境公共权益损害(甚至是后代人的环境权益的损害)。在司法实践中许多环境侵权案件中的受害人因为加害人的侵权行为遭受到难以弥补的精神损害，但获得赔偿的却很少，这实在是有悖于“有损害就有赔偿”的基本法律原则。因此，应根据环境侵权的特点，将精神损害赔偿和环境损害恢复赔偿列入环境损害赔偿的范围。

所谓精神损害赔偿，是指加害人因其侵权行为引起受害人精神利益损害而依法承担的赔偿责任。当环境侵权行为导致受害人的精神损害时，受害人理应能够就此种损害请求赔偿。将精神损害赔偿因入环境侵权领域，能够为受害人提供更加全面有效的救济，更好地实现其救济功能。

根据最高人民法院2001年3月8日颁布的法释[2001]7号《关于确定民事侵权精神损害赔偿

问题的解释》的规定自然人因生命权，健康权等人格权利遭受非法侵害。向人民法院请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。精神损害赔偿的范围包括四种情形：一是侵害他人生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人身自由权等人格权，给他人造成精神损害的；二是侵犯监护身份权非法使被监护人脱离监护，给监护人造成精神损害的；三是侵害死者人格权或非法利用、侵害遗体、遗骨给死者近亲属造成精神损害的；四是灭失或毁损他人具有人格象征意义的特定纪念物品而造成精神损害。

环境侵权行为的特殊性决定了精神损害赔偿必要性。环境侵权行为具有长久性、危害性强、损害范围结果广，不光会造成单单的财产和人身利益损失，有的环境侵权行为更会造成精神上的损害，给受害者带来无比的精神痛苦；有的危害甚至会通过遗传因素危及后代。特别是如噪音侵权，恶嗅气体侵权等这些不能以直接的实际人身或财产损失表现出来的侵权行为，其主要的侵害结果就是精神上的折磨和痛苦。追究精神损害赔偿的目的在于救济肉体痛苦和心理痛苦，抚慰创伤，化解悲痛。精神损害赔偿的“抚慰金是借助货币的心理功能，达到人道主义目的”。

(二)环境损害恢复赔偿

我国环境侵权损害赔偿立法应彻底贯彻“全面救济受害人”理念，对于受害人在今后的生活过程中，因健康被害而必须支付的费用、为受害人在伤残后发挥余力，使其尽可能过正常人生活的训练费、照料费等应成为损害赔偿的范围。同时，也应贯彻恢复原状的理念。

在环境侵权中，如果对生态环境造成了破坏，损害赔偿应当包括治理和恢复生态环境的费用。例如，由于违规排放污水致使部分耕地上的农作物全部死亡，同时导致了这部分土地严重碱化。在这种情况下，污染人除了要赔偿受害人因此直接遭受的农作物损失之外，还可以通过环境民事公益诉讼，要求污染行为人承担因恢复地力而需要支出的费用。

我国《民法通则》第134条、 《水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》中有关恢复原状、恢复植被、土地复垦等规定，都是通过使加害人承担恢复原状责任方式。最终实现环境再生之目的。我们可以借鉴日本的成功经验，除采取通过恢复原状责任方式，由加害人通过治理、整治环境，以实现环境再生之功能外，还可以采取使加害人赔偿受害人“环境再生金”，由受害人治理环境，恢复良好环境状态。以最终实现环境再生的功能。

(三)在一定的条件下适用惩罚性赔偿

我国目前对惩罚性赔偿的规定，仅限于《消费者权益保护法》第49条的双倍赔偿，其适用条件也作了比较严格的限制。从我国环境污染事故现状看，将惩罚性赔偿制度引入我国环境法律中，制裁并预防恶性事故的发生实有必要。

在一般情况下，侵权入承担环境损害赔偿以“全面赔偿”为原则，目的是补偿受害人的损失。但实践中，有些环境侵权人实施环境污染行为不是过失而是故意甚至是恶意，污染者在污染侵害无辜受害人给受害人造成巨大的损失时自身得到发展和盈利，如果只要求这类侵权人对受害人进行补偿性的赔偿，达不到责任目的。侵权人在承担赔偿责任后，为获得更大的利益不惜继续污染环境。因此，有必要对恶意污染环境且后果比较严重的侵权人适用惩罚性赔偿，让侵权人对自身的行为付出相应的代价后，对自己的行为谨慎注意。

通过惩罚性赔偿的适用，对危险事业经营者一定的压力，体现环境损害赔偿制度的预防原则。

三、环境损害赔偿责任社会分担机制的确定

与传统的侵权行为相比，环境侵权有其特殊性，其中侵害对象的社会广范性尤为突出(印度的博怕尔毒气外溢、前苏联的切尔若贝利核泄漏、美国三里岛核污染等)，传统的救济方式在解决环境侵权纠纷问题上已经力不从心，环境损害赔偿社会的必要性日益凸显，分担公害损失和环境侵权公害救济社会化成为各国的立法趋势。如瑞典的《环境保护法》规定了“环境损害保险制度”，日本颁布《公害健康受害补偿法》，规定对从事会成为公害原因的活动的单位征收“赋课金”。国外对环境损害赔偿责任社会分担机制办法主要有：环境损害赔偿责任保险制度、环境损害赔偿基金制度、环境损害赔偿国家补偿制等。

但我国立法在环境损害赔偿责任分担机制方面十分薄弱，实有必要借鉴国外的有效做法，结合我国的实际确定环境损害赔偿责任社会分担机制。

(一)环境责任保险制度的确定

根据我国的国情和社会经济的发展，在起步阶段，应采用“自愿投保为主，强制性投保为辅”的模式，对产生环境污染和危害严重的行业实行强制责任保险，如对核事故、放射性物质、油污染以及重金属、石棉等可能致残、致畸的有毒危险品等所造成的突发性环境损害和长期累积性损害实行强制责任保险。

在确定环境污染责任保险范围时，应综合考虑受害者、保险人、被保险人的利益，通过环境污染责任保险的实施，真正达到“分担风险、保护受害者、维护社会和国家利益”的目的。从国外的实践看，虽然保险责任范围又扩大趋势，但这种趋势不可能最终取消保险责任的限制。我国环境责任保险仍处于起步阶段，有关的法律法规不健全。设计适宜的保险合同条款也不是朝夕之事，因此，保险责任的范围不宜过宽。

在环境污染损害赔偿范围的确定上，通常遵循两个原则，一是对财产损失全部赔偿的原则；二是对人身伤害只赔偿所引起的财产损失的原则。对财产损失全部赔偿，是指赔偿范围的大小要以行为人的污染行为所造成的财产损失大小为依据，全部予以赔偿；对人身伤害只赔偿因伤害而产生的财产损失。

在环境污染责任保险中，保险费率的确定是最困难的，这不仅是因为保险费率的确定需要大量的环境污染侵权事实作为基础，而且还因为要准确的确定每个企业污染风险的等级非常困难。针对我国目前的情况，对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率，并且对每个区域的排污企业的排污程度不同实行可浮动的保险费率。这样不仅可以照顾到不同污染区域不同污染程度企业的公平，同时还有利于促使企业不断的提高技术水平，减少污染物的排放，防范事故风险，避免事故的发生。

为平衡保险人和被保险人的利益，促进环境污染责任保险的健康发展，可以借鉴美国的做法，规定环境污染责任保险索赔时效最长为30年。但对于一些后果明显并确定的，保险索赔时效可规定为3年，自危害后果发生之日起计算。如果索赔时效太短，部分受害人的权利保护就难以实现。

由于我国幅员广阔、环保水准又参差不齐，环境责任保险的理论研究和实务经验都很欠缺，如果由一家或几家保险公司单独承保不现实，建议根据保险事故的不同，选择不同的保险机构。如对于突发性的环境事故，可采取英国的方式由现有的财产保险公司承保；而对于持续性的环境

事故，可借鉴美国的方式组建专门的政策性保险机构开展相应的业务。或者由国家环境保护总局与中国保监会协商，选取有实力、有经验的保险公司进行联保。

(二)环境责任赔偿基金行政补偿制度的建立

基金是对污染赔偿义务人赔偿金额不足以弥补受害人损失的部分进行补偿。基金来源一般由从事污染危险行为中获取收益者缴纳，即由政府以征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等特别的费、税作为筹资方式而设立损害补偿基金，并设立相应的救助条件。以该基金补偿受害人。

基金在运营者或所有人赔偿受害人或针对损害采取救济措施的民事责任限度之外，提供了一层附加保护。基金机制的产生和发展是基于对受害者的赔偿考虑进行的：(1)当运营者由于免责原因不能被追究责任时：比如共同过失、时限或者经济限制等；(2)当运营者的经济实力不足以承担赔偿责任时；(3)当总的赔偿责任超过了经济限额时；(4)提供一种缓解的过渡期。

(三)国家政府给予相应的救助

国家政府在经济运行中不能只充当收税的角色，也要对社会承担责任。在环境污染损害当中，如果受害用尽了各种救济手段仍不能补偿，这时候国家应该从财政当中拿出资金来赔偿，这对于实现社会稳定，维护政府形象有积极作用。

四、制定统一的《环境境损害赔偿法》

我国虽然相继颁布了一些环境保护法律。但有关环境损害赔偿制度仍然明显不足。如中国目前没有专门法律对环境损害的基本制度予以规定，只是散见于各单行法律中。由于没有环境损害赔偿法，环境纠纷不能及时有效地解决。已经在很大程度上影响了社会安定。环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染，减少环保部门的执法阻力，促进公民对环境保护事业的参与热情，也会使我国的环境资源法体系更加健全和完善。

(一)我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形

我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第33条规定：“国家尊重和保障人权。”

《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。”第42条规定：“因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”

《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的。由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区。给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施。仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：(1)战争；(2)不可抗拒的自然灾害； (3)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。”

《固体废物污染环境防治法》第84条规定：“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提讼。当事人也可以直接向人民法院提讼。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”第85条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”第86条规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”

由此可见，我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形。但是，由于存在明显的不足，一些环境损害赔偿纠纷难以解决。

(二)存在的主要问题

尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但实践中一些环境污染民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。如果从环境损害赔偿制度上探究，问题主要有以下几个方面：

1　制度内容不健全

在实体制度方面，对污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏明确规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。在程序制度方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济。如我国《民事诉讼法》没有规定“环境民事公益诉讼”，当发生涉及环境公益的污染事故后，公民欲提起环境公益诉讼没有依据。

2　现有规定比较笼统

如从实体法上看，《民法通则》第124条规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；《环境保护法》第41条和几部污染防治法也规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”这种简单笼统的规定，不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果。

3　有的规定存在不协调

如按照《民法通则》的规定，承担污染损害

的民事责任，必须以违反环境保护法的规定为前提，而《环境保护法》规定的环境民事责任则不以违法为条件，只要造成了环境污染危害，就要承担排除危害、赔偿损失的责任。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致，给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地位而争论不休。

因此，从保护环境的发展趋势和我国的立法现状看，制定统一的《环境损害赔偿法》势在必行。

(三)《环境损害赔偿法》的主要内容设计

我国环境法的立法目的，就是最大限度的保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。也就是既注意维护人类本身的健康，又不放弃对未来环境的保护和为后代人的生存、发展创造良好的契机，把当代人的发展建立在不危及后代人的需求之上。环境损害赔偿不仅体现了维护受害人的权益、维护公平与正义的需要，也是保护环境、恢复环境的需要。我们可以借鉴瑞典的做法，通过制定《环境损害赔偿法》，可以极大地便利受害者的诉讼，同时也有利于立法的统一和正确适用法律。

环境损害赔偿法的主要内容应包括――

1　从实体方面而言

主要涉及的问题是：环境损害赔偿责任的构成要件；环境损害赔偿的范围；损害赔偿数额的确定；共同致害的法律责任承担；环境损害赔偿责任社会化承担机制。

2　从程序方面而言