环境污染的公益诉讼范文

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关键词：环境公益诉讼；归纳总结

一、环境公益诉讼的概述

1.环境公益诉讼的概念界定

就环境公益诉讼的含义来看，蔡守秋教授将环境公益诉讼界定为，由自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织在其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。另外，汪劲教授还指出，环境公益诉讼是指原告并不是因为自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。简而言之，环境公益诉讼的概念可以概括为：当环境权利或者因法律保护的公共环境利益受到外在认为的不正当侵害时，法律规定的有关机关、组织可以代表受害者就环境侵害问题向法院，从而进一步保护受损害的公共利益以及有效弥补各个具体的受害者由此产生的实际损失。

2.环境公益诉讼的特征

（1）环境公益诉讼保护的对象比较特殊

环境公益诉讼不仅保护被侵权人的权益，比较重要的是其还保护了社会公共利益，在众多的环境污染案件中，最大的受害方实际上是整个生态系统，但从实质上讲，公共利益才属于环境污染的最终侵害对象，如近两年不时出现的雾霾天气就是典型的证明。

（2）环境公益诉讼的原告主体较为特殊

环境公益诉讼作为最新《民事诉讼法》规定的公益诉讼这一制度的一部分，与一般的民事，行政诉讼的原告主体有所不同，因为在一般的环境污染案件中，受损方人数较多，所造成的损害往往波及面比较广，单靠个人或行政手段有时并不能对生态环境提供有效的保护，因此只有充分调动公众参与到环境保护中来，借助行政或司法手段才能更好地保护环境和解决已有问题。

（3）在一定程度上起到了防御作用

环境公益诉讼制度的出现，在一定程度上遏制了生产者的污染行为，对于已经发生的环境污染问题，赔偿惩罚机制能有效的提高保护生态系统恢复的资金问题，在环境保护方面起到了很大的预防功效

二、有关环境公益诉讼的法律规定

最新《民事诉讼法》就打破了我国法律上的空白，其第五十五条规定没有明确说明环境公益诉讼的具体应用，但“公益诉讼”一词的出现表明我国在这方面已有了相关的重视；最新《环境保护法》第五十八条的规定，在一定程度是对《民事诉讼法》第五十五条的补充，民事诉讼法并没有规定提起公益诉讼的主体应当具备什么条件，而新修订的环境保护法就主体做了进一步的细化，明确规定符合主体的条件，这是我国法律规定相对完善的表现。

三、环境污染公益诉讼案例归纳总结

本文主要以云南首例环境公益诉讼案为代表并结合以上案例评析来阐述环境公益诉讼在司法实践中所汇聚的案件争议与审判结果。

1.诉讼归纳总结

（1）证据规则

在民事诉讼中，举证责任的一般原则为“谁主张，谁举证”。但根据我国《侵权责任法》第六十五条可知，因污染环境发生纠纷，污染者应该就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所说的举证责任倒置。这样规定是源于原告举证能力的有限性；另外，在我国目前的司法鉴定体系中，并无专门的环境损害鉴定机构，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困难。就云南首例环境公益诉讼案来看，关键性证据就是昆明市环科院出具的评估报告。

（2）诉讼请求

在一般的环境公益诉讼中，原告的诉讼请求并不是单独的要求污染者（被告）承担因污染所造成的直接损失，还包括其必须肩负起治理因污染物排放所造成的后续环境治理与恢复生态环境平衡的工作。治理被损害的环境问题，是一件很浪费人力和财力的事情，根据最新《环境保护法》的相关规定，法院一般会责令被告承担限期治理，停产整改，恢复环境安全等要求的判决，这样的运作不仅明确了被告的责任，在一定程度上来说也是对污染者的一种惩罚。如云南首例环境公益诉讼案，昆明市环境保护局以公益诉讼人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院判决两被告立即停止对环境的侵害，同时赔偿为治理水污染所产生的全部费用暂计417.21万元的诉讼请求。

2.处理结果归纳总结

环境问题的复杂性决定了环境案件的判断处理除了需要法律知识外，还需要相关的环境科学知识，这是对法官要求极高的。从案例可知：法官在判决环境污染侵权案件时一般会判决被告承担赔偿损失，限期治理等措施；同时，就环境污染案件，行政机关也可以根据环境保护法第五十九条、第六十条的相关规定对污染者进行处罚，从而进一步弥补法院判决的不足。

（作者单位：西北政法大学）

注解：

① 蔡守秋：“论环境公益诉讼的几个问题”，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2009年第9期，第1页。

② 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

③ 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

④ 云南首例环境公益诉讼案：自2009年9月开始，被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司，在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，废水渗入地下水系统，导致距养殖小区不足1公里的嵩明杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭变坏，2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用。昆明市环境保护局以公益诉讼人，检察院以支持人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院依法作出判决。案件基本信息来自于云南网。

⑤ 申杰：我国环境公益诉讼制度探析，《法制与社会》，2012年第1期，第4页。

参考文献：

[1] 胡传鹏.我国环境公益诉讼的限制因素研究[D].西南政法大学论文，2012.6.

[2] 高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011年，（3）.

[3] 李义松，苏胜利.论环境公益诉讼的制度研究[J].中国软科学，2011年，第4期.

[4] 唐东楚，卢娜娜，环境公益诉讼原告资格研究[J].社会科学版，2014年，（3）.

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公益诉讼是于20世纪60年代,美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战,因而出现了各种尝试改革的方案,设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度,它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同,在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为,环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权(如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告),对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为,有权向法院,由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说,环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下,按照法定程序,依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决,以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来,国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1. 国内环境公益诉讼的实践

据报道,2004年5月12日,四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序,发出检察建议书,建议这些企业进行整改,并将整改情况报送检察院。

该院在建议书中指出,这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下,违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改,修建沉淀净化池,使所排出水达到环保标准;对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞,众厂家应进行清理,将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业,如果不积极治理污染,继续侵害“三农”,将对其依法提起民事公诉。

目前,检察院正在等待企业整改的消息。

此前,雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书,限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素,不肯投资治理污染,以至这一问题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼,是否滥用了国家法律赋予的司法权力,干扰正常的民事法律关系,法院会不会支持呢?

其实,类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日,乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康,影响社会稳定提讼,请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案,依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决,责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂,于本判决生效后的5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件,无论是在程序上还是在实体上,都有重要的借鉴意义。

2003年11月,四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害,并在1个月内改进设备,直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来,阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害,多次到环保部门投诉。今年初,该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现,其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后,该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为,群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害,并依法作出了上述判决。

2004年6月,国家环保总局副

局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益诉讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。 据潘岳副局长介绍,环境权益并不仅:请记住我站域名仅属于私人,它更多地属于社会公益,而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众,把污染企业置于公众的监督之下,并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转污染反弹的现象。去年,北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭,法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。

2. 建立环境公益诉讼制度的思考和建议

2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为,公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼,既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼,也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为,公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为,向法院,由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉,它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉,又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提讼。

今年,在北京大学法学院,近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨,对于公益诉讼的必要性,与会专家都认为无可置疑。专家认为,在利益多元的现代社会,存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时,建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益,是推进社会改革,促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件,不仅不会影响法院的形象,反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国,建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中,大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度,环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家,实施环境保护基本国策,充分保护国家、社会和公众的环境权益,如不建立完善的环境公益诉讼制度,不能说明中国的民事诉讼制度的健全,也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看,侵害国家利益或公共利益,应当承担法律责任。但是,对侵害国家利益或公共利益的行为,目前大量的是追究行政责任,少量追究刑事责任,而极少、极难追究民事责任。这一法律空白,有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补,真正保障国家利益和公共利益不受侵害。

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（一）环境污染民事法律责任承担的双重属性鉴于环境相关权益具备公益性、私益性的权益双重性或综合性特点，环境污染民事法律责任的承担也具备这双重属性。私益性标志着环境权益的私权化和救济的私法化，公益性标示着环境权益的公共化与救济的公共化[1]。前者是指环境行为者因其损害个体（指特定主体，包括自然人及组织）的私人权利如人身权、财产权而招致的法律后果。后者是指环境行为者因其损害大众环境权益及其他公共性的权益的行为或结果，导致的应承担的法律后果[2]。其责任的形式实践中表现为以下几种形式：比如以增加排污设备或烟囱处理来改变排污方式和渠道的排除妨害的方式；以阻隔排污类、消除污染类的行为来消除危险；对受害人、群体的人身、财产损失的赔偿，对环境破坏的经济赔偿和恢复类的经济赔偿；严重者不得已而为受害人群搬离污染地及环境污染公共搬迁的一系列费用由环境破坏者承担；对污染地受害人的经济损失乃至人身健康损失采取的逃避型的，公认为放任环境污染的行为，即对因财产污染（土地、农田等）给予的每年的经济补偿、对因与健康密切相关的公共物（水、空气等）的污染，支付给受污染人群的健康补偿，德国称之为污染忍受补偿等[1]。但在经济发展的现阶段，经济发展和生态保护需要维持相对的平衡。对于大多数污染企业来说，通常为社会提供着工业和生活必需品，提供着数亿的人员就业岗位，企业之所以能存在也是基于其对社会和经济的有用性，否则市场经济早已将其淘汰。以2014年11月APEC会议六天期间为例，据河北省环保厅初步统计，APEC期间，河北省关闭2386家以上污染企业，同时有2445处停止施工，在采取了以上措施以后，配合着其他地区的限制和其他措施，京津冀区域维持了十多天的无雾霾天气，晴空万里。以2386家企业平均用工100人计算，永远关停共有超过23万人口失业，排除妨害以每家企业投入50万元计算，将有超过120亿以上的经济损失。因此在早期及目前的发达国家中运用排除妨害的方式时，受到“效用比较原则”的限制①。在英美法系国家（以英国和美国为例），原告要求排除侵害时通常借助于衡平的原则，对赔偿损失的要求用普通法平衡双方的利益损失来核算[3]。而大陆法系国家（德国为例），以物权法来平衡原告的排除妨害要求与经济的利益，继而发展为增加了人格权受侵害的诉讼请求；以侵权行为法为依据权利受到侵害的情况，后经演变，采用两种请求合并为同一诉讼的方式。关于环境污染民事法律责任的一种责任原因形式，环境损害责任（因环境污染导致损害的民事责任）承担问题，出现过衡平利益的“消费者分担说”。该说认为，环境的损害一般建立在为消费产品的生产而对资源的非科学开发和生态破坏基础之上的，由此造成的环境损失应由消费者与企业共同承担。“消费者分担说”存在分析缺陷，即消费者从内心是不愿意分担环境损害的成本的，消费者追求的是物美价廉的商品，他们有充分的商品自主选择权利。该理论忽视了一点，消费者在作出选择的时候，对于产品开发造成了环境污染和损害是不知情的，以目前商家的宣传方式，也是不可能让消费者之情的，所以消费者是被动选择了，甚至可以认为是“被蒙骗”选择了该商品，消费者在主观上并非所愿。假设“消费者分担说”成立的话，其责任形式与环境公益民事救济产生的法律责任种类相同，但后果相对较轻。

（二）环境民事法律权利的实体性与程序性救济救济的方式是追究环境侵权行为人责任、维护受害方环境民事权益的最主要功能，但在特定地区内发生的环境污染致害现实中很难得到有效处理和救济，比如一个企业获准在风景名胜区内修建可能妨害风景的设施，在以后损害发生时出现救济的困境。而我国一方面目前没有明确的无过错环境污染的损害风险赔偿基金制度和环境责任保险制度，另一方面，企业实力不够雄厚、保险公司害怕因保险赔偿额过高不敢承接此类业务，导致我国企业几乎很少有环境责任保险，而我国的公司法人责任制度不利于公司终止后承担环境责任[4]，加剧了无辜的环境受害人得不到公平赔偿的现象增多。环境民事权利可以划分为程序性权利和非程序性（实体性）权利，其中非程序性权利也称作主要性权利，程序性权利也称作辅权利，其划分依据的是法律权利性质的区别。环境民事非程序性权利救济即实体性权利救济，是当环境法律规定的（事实上的）民事权利、义务关系受到危害而依法进行的法律救济。通过环境民事实体性权利救济形式得以实现的法律责任，是指依法判决或裁定规定的民事不利后果，这是直接责成侵权人以经济的、精神的损失而对权利人实体损失的补偿，即通常所说的“不利法律后果或败诉风险”。对环境程序性权利上的民事权利和义务关系受到侵害的弥补，称作环境民事程序性权利的救济。通过环境民事程序性权利救济得以实现的法律责任，主要是指因违反既定的程序或基于社会的公平原则、法律规则、审判实践而赋予相对人的程序性事项的补偿，这些补偿能直接或间接地支持被侵权人的主张而使其获得有利裁决，从而使实体的权利损失得以弥补。这里有两点需要明确：一是环境民事实体性权利救济的结果即法律责任承担体现为以下六种形式：1）恢复原状；2）全部或部分排除危害；3）消除危险；4）赔偿损失；5）更换受害人的住所或营业地；6）支付搬迁费等等。在权利人向责任人主张实体性权利遭到拒绝或者向有关部门申诉未果，可以向审判机关或仲裁机构提讼从而得到程序性救济。二是一些环境侵权行为在违反环境民事程序性权利的同时，也会侵犯全社会（包括国家、单位和个人）的环境实体性权利，即侵犯的往往是程序性和非程序性（实体性）两方面的权利。在实践中，受害者往往要求的是弥补实体权利因侵权人违反有关环境程序性权利规定的行为所遭受的损失，即只要受害者提起的救济请求是基于实体性的请求得到解决，就足以解决民事救济问题。鉴于民事程序性权利保护通过法院的裁决后就能得到保护，因此文中未论述环境民事程序性权利救济实施后之法律责任。

（三）环境民事权利的公力救济与私力救济环境民事权利可以通过诉诸公共权力求得补偿或赔偿，某些情况下也可以通过自力的手段获得权利弥补。因此，所谓私力救济，即受害者通过自身努力，直接向污染者交涉和索赔，最终获得了主张的损失的环境民事权利的实现形式。如个人或受害群体向污染者索赔，获得了相应的损失赔偿，因为是自己争取实现的，属于私力救济。环境权益私力救济的典型是提起环境权益自助自救行为。而公力救济，即受害者通过自身的交涉和主张，无法向污染者获得赔偿或者补偿时，转而向法律机构和国家相关机关（如法院、仲裁机构）求助，从而通过相应的形式使环境权益得以实现，并获得补偿或赔偿的实现形式。如受害者通过私力救济，污染者无法补偿或者无法达到正常补偿而发生分歧，通过法院的形式实现依法赔偿的结果，属于公力救济。典型的就是通过环境行政救济机制、环境公益诉讼、环境责任社会化机制获得的权利恢复与赔偿。1.环境权公力救济的责任形式。环境民事纠纷不管是通过环境行政处理、调解或者斡旋、仲裁，还是通过司法审理、民事仲裁，责任形式都包括以下几种：1）赔偿损失；2）全部或部分排除妨害；3）停止其他侵权行为；4）恢复原状；5）更换住址或营业场所等等。需要注意的是，如果当事人对环境行政处理、调解、斡旋不服，可以提起民事诉讼（一般情况下，被告不能是环境行政机关以及其他行使有关职权的机关）。而基于我国的民事诉讼法规定的仲裁实行“或裁或审”的制度，当事人对环境民事仲裁的结果不服时不能提讼。在社会化权益保护机制下，公力救济可以是环境责任保险、环境损害赔偿基金、统一设立的环境损害单位财务保证金、生态补偿（财产性生态价值损失）等。2.环境民事私力救济的责任形式一般包括：1）全部或部分的赔偿损失（如医疗费、住院费、误工费等人身伤害损失，环境损失和财产损失等）；2）重作；3）全部或部分地消除污染；4）排除妨害；5）赔礼道歉；6）更换住所与营业地；7）支付搬迁费或其他补偿费等[6]。对污染环境、破坏生态、损害权利的救济最初发端于当事人（或管理人）的自助行为，但因当前法律规定不够明确具体，私力救济的内容与形式没有走出传统民事权利自我保护的老套路，有待大力发展。对环境侵权的私力救济，也应当以现行法律规定为基础，结合当前环境权益的发展趋势，建立一套有效的环境权私力救济制度。

二、环境污染民事法律责任的路径——环境公益诉讼

（一）以环境公益诉讼落实环境污染民事法律责任的必要性根据我国现行《民事诉讼法》第55条及其他相关规定，对污染环境的行为，有关单位和组织可以提起环境公益诉讼。毫无疑问，在对环境权益的救济方面，公益诉讼的方式能够使侵权行为得以及时地纠正、使受害人的损失得到实质的、充分的弥补。这种我国在环境法领域最新开展的诉讼形式，把对环境民事权利的公力救济与私力救济很好地结合起来，它可以根据不同的情形，采用综合性的救济方式。理论界对环境公益诉讼的系统研究，至今至少有二十年，自2013年起，方有明确的法律规定。虽然，就“污染环境”这种损害社会公共利益的行为，当前法律规定还未有详尽之处，比如是否包括某一行为对环境有不良的影响但尚未造成实质的损害、或者有潜在的污染环境的风险，当前规则尚不确定，民事责任的形式例如排除危害、消除危险等可能无法在实践中得到充分表达；“法律规定的机关和有关组织（符合条件组织提起环境公益诉讼的资格适格常态化指引）”为何者，目前仍不能看到明确的授权性规定等[7]，但有关机关和组织正在积极应对、深入研究制定实施细则及司法解释立项，做好环境公益诉讼、完善落实法律，开展环境民事权益维护工作势头强劲[8]。

篇4

【案例类型】评价类

【案例名称】重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂矿业百限责任公司水污染责任纠纷案

【主要违法行为】违规试生产直排废水

【污染类型】水体污染

【违法企业所属行业】采矿业

关键词 跨省环境公益诉讼；诉讼基金；责任承担方式

【案例概要】湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业百限责任公司违规试生产直排废水，导致重庆巫山千丈岩饮用水水源严重污染。重庆绿色志愿者联合会于2014年11月13日就此案向重厌市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，当前此粲正在审理过程中。

【案例启示】本集涉及到环境影响评价、生态环境修复簪法律事实认定问题，因相关制度规定付之阙如而面临审理裁判困境。基于此，提出环境公益诉讼制度的运行需在环境行政公益诉讼制度构建、专项诉讼基金设立和责任承担方式的精细化三个方面予以完善。

2014年11月13日，重庆市万州区人民法院受理了重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任纠纷案，这是一起案情错综复杂的环境民事公益诉讼案。该案为新《环保法》实施以来重庆市首例环境民事公益诉讼案件．也是全国首例跨省环境公益诉讼案件。

案件背景：一起跨省界重大环境水污染责任事件

2014年8月13日上午，重庆市巫山县环保局接到巫山县庙宇镇报告，巫山县庙宇镇千丈岩水库提取的居民用水颜色异常。经重庆市巫山县环保局工作人员现场排查和检测认定，千丈岩水库水质受到严重污染，污染源为湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司硫铁矿选矿厂。该厂违规试生产，并将硫铁矿洗选废浆水直排在一处自然形成的洼地内。由于事前未对该洼地采取任何污染防治措施，而此地为喀什特地貌，导致废浆水渗漏地下，经暗河水系流入千丈岩水库，造成水体污染，主要污染物为乙基钠黄药、二号起泡剂和大量尾渣。千丈岩饮用水水源危及巫山县庙宇镇、铜鼓镇、红椿土家族乡和奉节县长安乡4个乡镇居民的生活用水和农田灌溉用水，涉及10160户、51400人和1.8万亩农田。

根据《突发环境事件分级标准》的规定，此次千丈岩水库污染属跨省界重大突发环境事件。事故发生后，湖北省恩施自治州建始县委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库环境事件作出了环境损害评估报告。报告认定：第一，本次环境污染的污染物质为乙基纳黄药，排放量58. 14千克。生产原料乙基磺原酸钠、2号油可能的使用量最大值分别为63.5千克和47千克。第二，环境事件造成的直接经济损失为250. 94万元，但该报告未对土壤、地下水等污染后果及修复费用作出评估。

案件焦点：原告诉讼请求中的法律事实认定

重庆绿色志愿者联合会就千丈岩水库污染一案向重庆市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，诉请法院判令被告（恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司）：第一，停止侵害，不再生产或者生产绝不能再次污染水库。对今后可能出现污染的地下溶洞水体和污染水库风险重新作出环境影响评价，根据环评结论，作出被告是否应当搬迁的裁判。第二，恢复原状，依法承担政府和社会组织应急处理污染事件、应急供水以及恢复千丈岩水库原有水质的所有费用，包括直接和间接产生的费用共计1900万元。第三，赔礼道歉，在全国性平面媒体上向公众道歉。第四，承担本案诉讼费及其他相关费用。本案原告诉讼请求中涉及环境影响评价、生态环境恢复等法律事实认定问题，需逐一厘清以便于正确适用法律。具体言之，案件主要聚焦于以下几个方面。

被告硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续合法性分析

被告恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司60万吨／年硫铁矿选矿厂建设项目于2011年5月通过并取得恩施自治州建始县发改委选矿厂项目可行性报告批复、环保局项目环境影响报告书批复以及发改局项目核准批复等手续，资质齐全。同时，磺厂坪硫铁矿选矿厂与千丈岩水库直线距离2. 67公里，超出了千丈岩水库一级饮用水水源保护区的范围。换言之，单就此硫铁矿选矿厂对千丈岩水库的影响而言，其选址并未违背法律规定，但由于该项目所在地属典型的喀斯特地貌，环评报告制作时需估算其对地下水的影响及其造成地下水体污染所应采取的精细化应对措施，环评审批部门应严格把关，不能因所影响的水体区域不属于本行政区范围而不进行审查。

对于本案而言，原告起诉的对象是恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司，是一起典型的环境民事公益诉讼。该公司硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续审批是否合法，与本案审理无直接关联，即使环评手续合法也不会免除被告因违规试生产违法排污所造成的环境污染和生态损害的责任承担。原告诉求中，对于该建设项目可能出现的地下溶洞水体污染和水库污染风险重新进行环评，超出了法院的裁判范围。对于原告的该项诉求本可通过环境行政公益诉讼解决，但目前环境行政公益诉讼制度缺位致使环评手续的合法审查只能依赖相关部门的自觉。

生态恢复范围、费用等损失的确定思路

环境民事公益诉讼案件追求的审判目标是恢复生态环境的状态和功能，法官适用恢复原状责任时首先需考虑恢复原状的可能性与成本问题。确定生态恢复范围及相关费用，既是原告诉讼请求的依据，又是法官判决恢复原状时必须考量的重要因素。具体到本案，原告诉请法院判令被告恢复原状，承担共计1900万元直接和间接费用。此次千丈岩水库环境事故造成的直接经济损失为250. 94万元，而土壤、地下水等污染修复费用的确定是本案判令恢复原状的焦点和难点。由于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）颁布后，《环境污染损害数额计算推荐方法》（第1版）废止，便无法比照泰州环境公益诉讼判决的做法，直接以虚拟治理成本为基数，按照一定的倍数计算污染修复费用。对于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）所规定的生态损害评估方法，无论是替代等值分析方法还是环境价值评估方法，都需专业的鉴定机构预测受损资源在损害发生到恢复原状这段时间内每年受损资源和生态服务价值量的大小。

尽管如此，但法官确定环境生态恢复原状责任承担的范围及费用的思路却是有章可循的。首先，考虑遭受损害的生态环境能否通过自然或人工的方式恢复原状，如不能恢复原状，则法官可依据相应的损失，判令被告异地修复。其次，根据“恢复原状”判决的履行方式不同，确定差异化的恢复原状费用与范围。恢复原状基础费用主要包括：环境修复费用和监督修复费用。对于被告委托其他机构制定环境修复方案和其他机构代履行修复方案这两种情形，恢复原状的附加费用还要相应涵盖环境修复方案的制定费用和委托代履行费用。最后，灵活确定被告承担恢复原状费用的支付方式，即基于违法者偿债能力的考虑，判定是采取分期支付的方式缴纳恢复原状费用，还是通过发展环保产业等有利于环境保护的方式抵扣部分费用。

赔礼道歉可否成为环境公益诉讼的责任方式

环境公益诉讼的直接受害者是环境本身而非任何一个个体，似乎无适用赔礼道歉的可能。而作为一项民事责任，赔礼道歉在性质上是属于恢复原状而非赔偿损失的一种非财产责任，赔礼道歉民事责任的存在丰富了民事责任体系。基于环境民事公益诉讼的公益性、补救恢复性和惩罚性的考量，可以突破性地适用赔礼道歉的责任方式。赔礼道歉的意义在于要求环境侵害者就自己侵害环境的行为向社会公开道歉，既具有轻微的惩罚性又能对其他潜在的环境违法者起到警示和教育作用。具体到本案，原告诉请法院判令“赔礼道歉”的责任方式，可以适用于其他环境公益诉讼。同时《环境民事公益诉讼司法解释》也明确规定了赔礼道歉的责任承担方式，为赔礼道歉在环境公益诉讼中的突破性适用提供了法律依据。

启示和建议：环境公益诉讼制度亟待跨越的三个门槛

任何一种制度的运行并不因现有法律规定而通畅无阻，而是在实践中不断发现制度运行的困境，循序渐进地修正以确保法律正义的实现，因此环境公益诉讼制度的完善并非一蹴而就。尽管环境民事公益诉讼制度发展已步人快车道，但通过重庆受理的国内首例跨省界环境公益诉讼案的分析发现，环境公益诉讼制度运行所面临的障碍仍需相应的举措予以完善，以进一步优化环境治理模式。

构建环境行政公益诉讼制度

环境公益诉讼的受案范围除了民事纠纷还应包括行政纠纷，但现有立法并未对环境行政公益诉讼予以明确规定。现实中，负有环境保护法定职责的行政机关既有违法的“积极”作为，如违法做出环境行政决策、许可，导致生态环境破坏；也有违法的“消极”不作为，如怠于履行环境行政管理职责，导致污染事件频繁发生。无论作为与否，只要违法，行政机关行为所导致的环境污染和生态破坏的影响是违法企业无法企及的。本案中相关部门通过被告硫铁矿选矿厂建设项目环评手续的警示意义值得深思。

面对当前环境行政公益诉讼制度缺失的问题，首先应明确新《环保法》规定环境公益诉讼的立法目的，以此准确明晰立法的适用范围，借助立法解释或司法解释进行规范，从而确立环境行政公益诉讼制度。其次通过立法解释对《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关”进行界定，确立环境行政公益诉讼原告的主体资格。最后在环境公益诉讼的受案范围内增设一项内容，即环境行政管理部门的违法作为和不作为所造成的环境污染情形。

设立环境公益诉讼专项基金

对于本案而言，如果原告胜诉，法院将支持原告诉请的1900万元修复费用，那么如何使用这笔资金？《环境民事公益诉讼司法解释》规定环境修复资金和服务功能损失等款项应专款专用，即不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。2014年最高人民法院曾提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项缴入财政专户或基金的方式进行管理使用，以保障环境损害赔偿金专门用于修复被损害的生态环境。海南省设立的省级环境公益基金，由省财政拨款支付环境公益诉讼案件的相关诉讼费用。另外中国环保组织“自然之友”启动首个民间“环境公益诉讼支持基金”以支持环保社会组织进行环境公益诉讼。

当前对于尚未设立专项基金或专户的地方政府部门，既可选择对民间设立的相关公益诉讼支持基金给予鼓励和政策上的扶持；也可由环境行政主管部门探索建立环境公益诉讼专项基金，重点用于垫支立案前环保社会组织委托开展环境污染损害鉴定评估的费用，以解决诉讼启动阶段的资金困扰。对于官方设立的专项基金的主要来源包括：环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等费用；财政拨款；人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金。专项基金主要用途为：环保组织进行环境公益诉讼的诉讼费用，包括调查取证费、评估鉴定费等；环境修复费用。环境公益诉讼专项基金的设立既可解决公益诉讼诉讼成本高的难题，又可化解环境公益诉讼利益归属的争端。

适用环境公益诉讼责任承担方式的精细化设计

《环境民事公益诉讼司法解释》规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉六种民事责任承担方式。该解释并未对这六种环境公益诉讼责任承担的适用性做出周详的规定。如若没有明确界定不同的责任承担方式，将导致司法实践标准的不确定性。具体言之，上述六种责任承担方式的具体适用应设计如下。

一是停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任适用。对于“停止侵害”的适用，首先应明确环境侵害的标准，社会对环境污染容忍限度可作为环境侵害标准之一，环境侵害超出了社会的环境污染容忍限度，应责令停止该环境侵害行为。对于“排除妨碍”和“消除危险”的责任适用，借鉴美国的做法，可在判决中引入禁止令，根据危害的严重程度分为三种情形，即永久性禁止令、附条件禁止令和替代性禁止令。永久性禁止令一般适用于环境危害行为无改正可能的情形，责令环境侵害者停止其危害行为；附条件禁止令一般适用于行为人实施的环境危害行为可以通过技术和管理的手段实现环境因子达标的情形；替代性禁止令是针对一些无法避免但必须进行的环境侵害行为，责令通过环境税或对受害者进行赔偿的方式替代适用责令停止侵害行为。

二是恢复原状。依据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十四条第二款规定，环境民事公益诉讼中败诉的原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以由人民法院从之前其他的环境公益诉讼案中判定被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中酌情予以支付。可见，该解释第二十四条第一款提及的判定被告支付环境修复费用等款项，相对于环境修复成本是有结余的，故这些用于恢复原状的款项是惩罚性的。同时适用“恢复原状”这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内生态环境的状态；二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。

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[中图分类号]D92　[文献标浃码]A

[文章编号]1673-0461(2009)07-0087-06

一、环境民事公益诉讼制度的建立

环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。根据被诉对象不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。所谓环境民事公益诉讼是指公民或者组织针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境民事公益诉讼通过法院对于环境污染和生态破坏行为的制裁，目的是为了让被诉者停止环境侵害行为，恢复被破坏或污染的环境。

环境民事公益诉讼涉及的问题主要是：提起公益诉讼的原告范围、诉讼的理由和目的、公益诉讼的行使等问题。

(一)原告可以是任何单位或个人

在公益诉讼主体问题上，可以借鉴美国的做法，将检察机关、公民个人、任何组织都纳入公益诉讼的原告范围，以提高公民的环境意识，加强环境公益的保护。在我国实践中，存在个人提起环境公益诉讼没有依据而被驳回的现象。①其实，环境权不仅是一种私权，更是一种公权。一些环境污染行为所侵害的对象既有特定公民和单位的财产或人身利益，也有社会公众的共同利益。因此，维护环境权益是大家的权利，任何单位或个人都应享有环境民事公益诉讼的权利，无论诉讼原告是否受到环境污染的直接侵害或间接侵害、财产损害或精神损害。

(二)环境民事公益诉讼的目的是为了“公共利益”

从民事公益诉讼的目的来看，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围。即只要环境污染行为侵害了公众利益(环境公益)的情况下，就可以提起环境民事公益诉讼。如果一个环境污染行为侵害了特定当事人的利益，如企业的污水排放进入渔民的养鱼池致使鱼的死亡，并没有殃及其他人的利益和环境权益，那么，即使某养育者不提起损害赔偿诉讼。也没有必要适用环境民事公益诉讼。

在此有必要讨论的是何谓“环境公益”?公共利益，简称公益，与私益相对，公共利益由“公共”和“利益”两部分组成。当然，“要想给出一个能在理论届或实际工作者中公认的社会公共利益定义是不可能的”，因为随着经济社会的不断进步，社会利益呈现多元化趋势，公共利益在外延上随着社会利益多元化的发展而不断延伸。这使得公共利益的范围是没有明显界限。环境公共利益也是一种公众利益。对环境公益的判断，应考虑以下几点：环境公益的主体应该是一定范围内的所有成员(对多数人而不是单一的个人)；其次，环境公益涉及的范围可以是一个乡镇；也可以是一个自然区域。

(三)环境民事公益诉讼中的相关措施――鼓励环境民事公益诉讼。由于环境民事公益诉讼具有公益性，一般的人或单位往往不会积极参与环境民事公益诉讼。因此，为了保护公共环境利益，有必要鼓励环境民事公益诉讼。①公益诉讼中原告的诉讼费用应该免收。只要是为了公共利益而的，无论胜诉败诉，诉讼费都不应该由原告承担。②对公益诉讼的原告应当给予一定的奖励。人为了社会公益而，必然消耗其时间、精力、金钱。若不给原告一定的奖励，没有提起公益诉讼的激励机制，也许不会有更多的人为了维护环境公益而去。③应当把公益诉讼纳入法律援助的范畴。法律援助是政府给予经费保障的法律服务工作，而公益诉讼本身就是为了维护国家利益和社会公共利益。把公益诉讼纳入法律援助的工作范围，还能积极倡导执业律师从事公益诉讼活动。

――防止环境民事公益诉讼的滥用。在鼓励公民或单位积极参与环境民事公益诉讼的同时，为防止滥用诉权，也应对公益诉讼予以一定的限制：①把向有关行政部门投诉或向检察院投诉作为提起公益诉讼的必经程序，通过有关行政机关或检察机关的调查处理，减少诉讼的发生。如果接受投诉的行政机关或检察院在一定期限内不予答复。原告才可以提起民事公益诉讼。②对于原告的诉讼，法院应当审查原告的基本证据。对于故意捏造事实进行虚假告发的，应规定相应的法律责任。③对原告自由处分权应给予一定的限制，原告如果妻求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害社会公共利益，一般不允许撤诉。

(四)环境民事公益诉讼的民事救济方式

在提起环境民事公益诉讼时，原告可以提出如下请求：停止环境侵权行为、排除危害；恢复被污染破坏的生态环境和自然环境；赔偿污染破坏环境的损失(如环境资源的整治费用、恢复费用等)；实际受害人的财产损失和精神损失。

二、确定环境精神损害赔偿、环境损害恢复赔偿和惩罚性赔偿

环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。随着工业革命和科学技术的发展，环境侵权问题的出现，现代世界许多国家的立法及判例都承认在环境侵权案件中给予受害人精神损害赔偿。有的国家还确定的惩罚性赔偿制度，以严惩恶意制造环境污染事故行为人。

(一)精神损害赔偿

在有些污染事故中，如果采用补偿性赔偿，在难以包括造成的无法用金钱衡量的受害人的精神损害、社会环境公共权益损害(甚至是后代人的环境权益的损害)。在司法实践中许多环境侵权案件中的受害人因为加害人的侵权行为遭受到难以弥补的精神损害，但获得赔偿的却很少，这实在是有悖于“有损害就有赔偿”的基本法律原则。因此，应根据环境侵权的特点，将精神损害赔偿和环境损害恢复赔偿列入环境损害赔偿的范围。

所谓精神损害赔偿，是指加害人因其侵权行为引起受害人精神利益损害而依法承担的赔偿责任。当环境侵权行为导致受害人的精神损害时，受害人理应能够就此种损害请求赔偿。将精神损害赔偿因入环境侵权领域，能够为受害人提供更加全面有效的救济，更好地实现其救济功能。

根据最高人民法院2001年3月8日颁布的法释[2001]7号《关于确定民事侵权精神损害赔偿

问题的解释》的规定自然人因生命权，健康权等人格权利遭受非法侵害。向人民法院请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。精神损害赔偿的范围包括四种情形：一是侵害他人生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人身自由权等人格权，给他人造成精神损害的；二是侵犯监护身份权非法使被监护人脱离监护，给监护人造成精神损害的；三是侵害死者人格权或非法利用、侵害遗体、遗骨给死者近亲属造成精神损害的；四是灭失或毁损他人具有人格象征意义的特定纪念物品而造成精神损害。

环境侵权行为的特殊性决定了精神损害赔偿必要性。环境侵权行为具有长久性、危害性强、损害范围结果广，不光会造成单单的财产和人身利益损失，有的环境侵权行为更会造成精神上的损害，给受害者带来无比的精神痛苦；有的危害甚至会通过遗传因素危及后代。特别是如噪音侵权，恶嗅气体侵权等这些不能以直接的实际人身或财产损失表现出来的侵权行为，其主要的侵害结果就是精神上的折磨和痛苦。追究精神损害赔偿的目的在于救济肉体痛苦和心理痛苦，抚慰创伤，化解悲痛。精神损害赔偿的“抚慰金是借助货币的心理功能，达到人道主义目的”。

(二)环境损害恢复赔偿

我国环境侵权损害赔偿立法应彻底贯彻“全面救济受害人”理念，对于受害人在今后的生活过程中，因健康被害而必须支付的费用、为受害人在伤残后发挥余力，使其尽可能过正常人生活的训练费、照料费等应成为损害赔偿的范围。同时，也应贯彻恢复原状的理念。

在环境侵权中，如果对生态环境造成了破坏，损害赔偿应当包括治理和恢复生态环境的费用。例如，由于违规排放污水致使部分耕地上的农作物全部死亡，同时导致了这部分土地严重碱化。在这种情况下，污染人除了要赔偿受害人因此直接遭受的农作物损失之外，还可以通过环境民事公益诉讼，要求污染行为人承担因恢复地力而需要支出的费用。

我国《民法通则》第134条、 《水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》中有关恢复原状、恢复植被、土地复垦等规定，都是通过使加害人承担恢复原状责任方式。最终实现环境再生之目的。我们可以借鉴日本的成功经验，除采取通过恢复原状责任方式，由加害人通过治理、整治环境，以实现环境再生之功能外，还可以采取使加害人赔偿受害人“环境再生金”，由受害人治理环境，恢复良好环境状态。以最终实现环境再生的功能。

(三)在一定的条件下适用惩罚性赔偿

我国目前对惩罚性赔偿的规定，仅限于《消费者权益保护法》第49条的双倍赔偿，其适用条件也作了比较严格的限制。从我国环境污染事故现状看，将惩罚性赔偿制度引入我国环境法律中，制裁并预防恶性事故的发生实有必要。

在一般情况下，侵权入承担环境损害赔偿以“全面赔偿”为原则，目的是补偿受害人的损失。但实践中，有些环境侵权人实施环境污染行为不是过失而是故意甚至是恶意，污染者在污染侵害无辜受害人给受害人造成巨大的损失时自身得到发展和盈利，如果只要求这类侵权人对受害人进行补偿性的赔偿，达不到责任目的。侵权人在承担赔偿责任后，为获得更大的利益不惜继续污染环境。因此，有必要对恶意污染环境且后果比较严重的侵权人适用惩罚性赔偿，让侵权人对自身的行为付出相应的代价后，对自己的行为谨慎注意。

通过惩罚性赔偿的适用，对危险事业经营者一定的压力，体现环境损害赔偿制度的预防原则。

三、环境损害赔偿责任社会分担机制的确定

与传统的侵权行为相比，环境侵权有其特殊性，其中侵害对象的社会广范性尤为突出(印度的博怕尔毒气外溢、前苏联的切尔若贝利核泄漏、美国三里岛核污染等)，传统的救济方式在解决环境侵权纠纷问题上已经力不从心，环境损害赔偿社会的必要性日益凸显，分担公害损失和环境侵权公害救济社会化成为各国的立法趋势。如瑞典的《环境保护法》规定了“环境损害保险制度”，日本颁布《公害健康受害补偿法》，规定对从事会成为公害原因的活动的单位征收“赋课金”。国外对环境损害赔偿责任社会分担机制办法主要有：环境损害赔偿责任保险制度、环境损害赔偿基金制度、环境损害赔偿国家补偿制等。

但我国立法在环境损害赔偿责任分担机制方面十分薄弱，实有必要借鉴国外的有效做法，结合我国的实际确定环境损害赔偿责任社会分担机制。

(一)环境责任保险制度的确定

根据我国的国情和社会经济的发展，在起步阶段，应采用“自愿投保为主，强制性投保为辅”的模式，对产生环境污染和危害严重的行业实行强制责任保险，如对核事故、放射性物质、油污染以及重金属、石棉等可能致残、致畸的有毒危险品等所造成的突发性环境损害和长期累积性损害实行强制责任保险。

在确定环境污染责任保险范围时，应综合考虑受害者、保险人、被保险人的利益，通过环境污染责任保险的实施，真正达到“分担风险、保护受害者、维护社会和国家利益”的目的。从国外的实践看，虽然保险责任范围又扩大趋势，但这种趋势不可能最终取消保险责任的限制。我国环境责任保险仍处于起步阶段，有关的法律法规不健全。设计适宜的保险合同条款也不是朝夕之事，因此，保险责任的范围不宜过宽。

在环境污染损害赔偿范围的确定上，通常遵循两个原则，一是对财产损失全部赔偿的原则；二是对人身伤害只赔偿所引起的财产损失的原则。对财产损失全部赔偿，是指赔偿范围的大小要以行为人的污染行为所造成的财产损失大小为依据，全部予以赔偿；对人身伤害只赔偿因伤害而产生的财产损失。

在环境污染责任保险中，保险费率的确定是最困难的，这不仅是因为保险费率的确定需要大量的环境污染侵权事实作为基础，而且还因为要准确的确定每个企业污染风险的等级非常困难。针对我国目前的情况，对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率，并且对每个区域的排污企业的排污程度不同实行可浮动的保险费率。这样不仅可以照顾到不同污染区域不同污染程度企业的公平，同时还有利于促使企业不断的提高技术水平，减少污染物的排放，防范事故风险，避免事故的发生。

为平衡保险人和被保险人的利益，促进环境污染责任保险的健康发展，可以借鉴美国的做法，规定环境污染责任保险索赔时效最长为30年。但对于一些后果明显并确定的，保险索赔时效可规定为3年，自危害后果发生之日起计算。如果索赔时效太短，部分受害人的权利保护就难以实现。

由于我国幅员广阔、环保水准又参差不齐，环境责任保险的理论研究和实务经验都很欠缺，如果由一家或几家保险公司单独承保不现实，建议根据保险事故的不同，选择不同的保险机构。如对于突发性的环境事故，可采取英国的方式由现有的财产保险公司承保；而对于持续性的环境

事故，可借鉴美国的方式组建专门的政策性保险机构开展相应的业务。或者由国家环境保护总局与中国保监会协商，选取有实力、有经验的保险公司进行联保。

(二)环境责任赔偿基金行政补偿制度的建立

基金是对污染赔偿义务人赔偿金额不足以弥补受害人损失的部分进行补偿。基金来源一般由从事污染危险行为中获取收益者缴纳，即由政府以征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等特别的费、税作为筹资方式而设立损害补偿基金，并设立相应的救助条件。以该基金补偿受害人。

基金在运营者或所有人赔偿受害人或针对损害采取救济措施的民事责任限度之外，提供了一层附加保护。基金机制的产生和发展是基于对受害者的赔偿考虑进行的：(1)当运营者由于免责原因不能被追究责任时：比如共同过失、时限或者经济限制等；(2)当运营者的经济实力不足以承担赔偿责任时；(3)当总的赔偿责任超过了经济限额时；(4)提供一种缓解的过渡期。

(三)国家政府给予相应的救助

国家政府在经济运行中不能只充当收税的角色，也要对社会承担责任。在环境污染损害当中，如果受害用尽了各种救济手段仍不能补偿，这时候国家应该从财政当中拿出资金来赔偿，这对于实现社会稳定，维护政府形象有积极作用。

四、制定统一的《环境境损害赔偿法》

我国虽然相继颁布了一些环境保护法律。但有关环境损害赔偿制度仍然明显不足。如中国目前没有专门法律对环境损害的基本制度予以规定，只是散见于各单行法律中。由于没有环境损害赔偿法，环境纠纷不能及时有效地解决。已经在很大程度上影响了社会安定。环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染，减少环保部门的执法阻力，促进公民对环境保护事业的参与热情，也会使我国的环境资源法体系更加健全和完善。

(一)我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形

我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第33条规定：“国家尊重和保障人权。”

《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。”第42条规定：“因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”

《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的。由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区。给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施。仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：(1)战争；(2)不可抗拒的自然灾害； (3)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。”

《固体废物污染环境防治法》第84条规定：“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提讼。当事人也可以直接向人民法院提讼。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”第85条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”第86条规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”

由此可见，我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形。但是，由于存在明显的不足，一些环境损害赔偿纠纷难以解决。

(二)存在的主要问题

尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但实践中一些环境污染民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。如果从环境损害赔偿制度上探究，问题主要有以下几个方面：

1　制度内容不健全

在实体制度方面，对污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏明确规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。在程序制度方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济。如我国《民事诉讼法》没有规定“环境民事公益诉讼”，当发生涉及环境公益的污染事故后，公民欲提起环境公益诉讼没有依据。

2　现有规定比较笼统

如从实体法上看，《民法通则》第124条规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；《环境保护法》第41条和几部污染防治法也规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”这种简单笼统的规定，不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果。

3　有的规定存在不协调

如按照《民法通则》的规定，承担污染损害

的民事责任，必须以违反环境保护法的规定为前提，而《环境保护法》规定的环境民事责任则不以违法为条件，只要造成了环境污染危害，就要承担排除危害、赔偿损失的责任。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致，给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地位而争论不休。

因此，从保护环境的发展趋势和我国的立法现状看，制定统一的《环境损害赔偿法》势在必行。

(三)《环境损害赔偿法》的主要内容设计

我国环境法的立法目的，就是最大限度的保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。也就是既注意维护人类本身的健康，又不放弃对未来环境的保护和为后代人的生存、发展创造良好的契机，把当代人的发展建立在不危及后代人的需求之上。环境损害赔偿不仅体现了维护受害人的权益、维护公平与正义的需要，也是保护环境、恢复环境的需要。我们可以借鉴瑞典的做法，通过制定《环境损害赔偿法》，可以极大地便利受害者的诉讼，同时也有利于立法的统一和正确适用法律。

环境损害赔偿法的主要内容应包括――

1　从实体方面而言

主要涉及的问题是：环境损害赔偿责任的构成要件；环境损害赔偿的范围；损害赔偿数额的确定；共同致害的法律责任承担；环境损害赔偿责任社会化承担机制。

2　从程序方面而言

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【案件类型】评价类

【案件名称】中华环保联合会诉德州晶华集团振华百限公司环境公益诉讼案

【主要污染类型】大气污染

【主要污染行为】工业废气排放

【违法企业所属行业】工业生产制造行业

关键词 环境公益：民事诉讼：法律责任：赔偿责任

【案件概要】德州晶华集团振华百限公司（以下筒称”德州晶华公司”)多次因排污被当地环保部门处罚，并曾被环保部点名批评。周边小区居民因不堪忍受其持续排放污染废气，向中华环保联合会（以下简称“中环联”）投诉。中环联经过实地走访调查，确认授诉内容属实，并于2015午3月19日向德州中院提起环境民事公益诉讼。五日后，德州中院公告央定受理该案。

【案件启示】本粲是新《环保法》实施后第一起针对大气污染的环境民事公益诉讼，环境民事公益诉讼不同于环境侵权诉讼，其归责原则、责任构成要件、因果关系举证等不应直接套用环境侵权诉讼相关规定，面需要形成单独的制度体系。还有一个焦点问题在于赔偿金额的计算以及赔偿金接受主体的确定，也需立法进一步予以明确。

继《民事诉讼法》、《环境保护法》相继修订并确定环境民事公益诉讼条款后，最高人民法院于2015年初了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对环境民事公益诉讼相关问题作出了具体规定。至此，我国环境民事公益诉讼制度立法工作看似已经尘埃落定，但立法的滞后性决定了实践中案例的审理过程往往会对法律的进一步完善提出新的要求。。

案件基本情况

2015年3月19日，中环联以德州晶华公司为被告，向德州市中级人民法院递交了民事起诉状，这是新《环保法》生效以来第一起针对大气污染行为的环境民事公益诉讼案件，引发了广泛关注。3月24日下午，德州中院公告决定受理该案。

被告德州晶华公司是玻璃生产企业，曾多次因排污被当地环保部门处罚，并曾被环保部点名批评其玻璃窑中一条生产线无治理设施，烟气直排，另一条生产线氮氧化物排放浓度超标。2015年初，据当地媒体报道，该公司因锅炉口氮氧化物超标，并未最大限度降低生产负荷要求，没有临时减排措施，因企业搬迁问题和没有治污设施改造完成的时间表，已被行政处罚三次，生态补偿考核扣分。周边小区居民因不堪忍受其持续排放污染废气，向中环联投诉。经过实地走访调查，中环联确认投诉内容属实。经过一系列案前准备工作，中环联向德州中院提起环境民事公益诉讼，诉讼请求包括：要求被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施，在省级及以上媒体公开赔礼道歉，由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。此外，还要求被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元，以及因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，合计近3000万元。诉状请求赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染治理。

案件涉及的关键问题

本案在中环联提交起诉书五日后即得以立案，一改以往环境民事公益诉讼立案难的突出问题，表明司法机关以实际行动严格执行新《环保法》，彰显了《环保法》的执行不是“棉花棒”，而是“杀手锏”。本案原告提出的诉讼请求，基本贴合了《解释》第18条关于环境公益诉讼责任承担方式的规定，但仍存在一些问题需要厘清。要求被告“在省级及以上媒体公开赔礼道歉”属于“赔礼道歉”自不待言，而“立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施”是否属于“停止侵害、排除妨碍、消除危险”？索赔近3000万元并要求支付至地方政府财政专户是否适宜？值得探讨。

环境民事公益诉讼中的责任构成要件

超标排放大气污染物中的“标”是指环境行政管理中的污染物排放标准，达标排放属于合法行为，而超标排放则属违法。这里的合法与否仅从行政管理层面去度量，与该排放行为是否侵害他人人身、财产权益并没有直接关联。

由于我国污染物排放标准不尽合理，致使排污达标却造成他人人身、财产权益受到损害的情形时有发生。《环保法》中规定污染者承担环境污染民事法律责任无需违法性要件。那么，本案原告仅要求被告“停止超标排放大气污染物”是否足以“停止侵害、排除妨碍、消除危险”？假设此项诉求得到法院支持，且被告也切实履行“停止超标排放大气污染物”，实现“达标”排放，但达标排污仍造成环境污染、社会公共利益受损害的话，“停止侵害、排除妨碍、消除危险”的目标显然无法达成。因此，环境民事公益诉讼中被告承担民事责任是否应以“违法性”为必要条件，有待进一步讨论。

环境民事公益诉讼中损害赔偿责任的确定

本案作为第一起针对大气污染行为的环境民事公益诉讼案件，备受关注。较之于水污染、固体废物污染等其他类型污染，大气污染的损害结果评估难度更大。某一个企业排放的废气对于整个空气环境污染究竟作出了多大“贡献”，极其难以给出定量的精确结论。因此，中环联在本案中计算索赔金额时，回避了直接对污染损害结果进行鉴定评估，而是依据《解释>第23条规定计算出索赔金额。根据中环联督查诉讼部部长马勇介绍，索赔金额中约有2040万元系根据被告未安装治污设施的生产线数量，核算其由此省下的运营成本而得出的金额；另有780万元是比照按日计罚的行政处罚得出的，是对企业屡禁不改行为的惩罚性赔偿。

虽然最高院在《解释》第23条中对于生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的案件作了变通计算，但中环联在本案中计算索赔金额的合理性仍有待商榷。一方面，按日计罚是新《环保法》对违法排污者进行的一种较为严厉的行政处罚方式，与民事公益诉讼中的赔偿不应混为一谈，也没有理由将其作为索赔金额的计算依据；另一方面，环境民事公益诉讼中原告系出于维护环境公共利益而提起诉讼，因此其索赔并非用于弥补自身遭受的损害，而是用来恢复遭受损害的环境公共利益。本案中，被告排放大气污染物引起空气污染，导致周边居民身心健康遭受侵害。在此要恢复环境公共利益，就需要恢复洁净的空气。由于空气具有流动性的典型特征，被告所在地区的空气污染并非单纯由其排污行为造成，因此，被告究竟应当赔偿多少用于大气污染治理是个相当棘手的问题。

案例启示

尽管案件刚刚进入立案程序，法院尚未做出裁判结果。但环境公益诉讼能够顺利进入司法程序，已经是对原先“立案难”僵局的一大突破，标示着我国环境民事公益诉讼将进入常态化。但此种特殊类型诉讼中十分重要的法律责任制度仍有缺漏，亟需尽快予以明确。

环境民事公益诉讼的责任构成要件与无过错责任归责原则

众所周知，我国立法和学界关于环境侵权责任的三项构成要件（侵权行为、损害后果及因果关系）已达成共识。但侵权法领域中备受关注的责任构成要件问题在环境民事公益诉讼中却鲜有人探讨。侵害环境公益的行为不能简单等同于侵犯人身、财产等私权的行为，因而，此种行为承担法律责任的要件也不宜直接套用环境侵权责任构成要件，须单独探讨。《解释》第18条的规定可供参考：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担民事责任。”

首先，应当具备环境污染、生态破坏行为。《解释》中环境民事公益诉讼针对的行为范围较之于《民事诉讼法》第55条有所拓展，不仅限于污染环境行为，还包括破坏生态行为，与新《环保法》保持一致，对《民事诉讼法》有所突破。

其次，应当具备社会公共利益损害结果（或损坏之虞）。《解释》对何谓“社会公共利益”并未予以阐释，但根据《解释》中出现的“生态环境损害”、“生态环境修复”等概念可推导出“社会公共利益”主要是指生态环境本身所蕴含的价值以及不特定多数公众对环境享有的生态利益。排污或自然资源开发利用行为都会对生态环境造成不利影响，此种影响达到何种程度可界定为社会公共利益受损害（或有损害之虞），需立法者进一步予以明确。

再次，环境污染或生态破坏行为与社会公共利益遭受损害（或有损害之虞）之间应存在因果关系。对因果关系的探讨焦点在于其举证责任由谁承担。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》和《侵权责任法》均对环境污染侵权案件采用因果关系举证责任倒置规则，由污染者负举证责任。但最高人民法院2014年的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第8条的规定首次提出环境案件中原告的初步证据举证责任。对于环境民事公益诉讼来说，此项规定可有效避免“滥诉”，有利于平衡原被告双方的举证义务。唯需注意的是，原告对因果关系的举证责任仅须达到“初步证据”即可，亦即只要原告出示的证据能够证明社会公共利益受损（或有损害之虞）可能系由被告行为引起即可，不必达到高度盖然性标准。本案中，中环联对被告排污导致大气污染进行了取证，完成了初步证据举证责任。

最后，过错是否应作为环境民事公益诉讼中被告承担民事责任的责任构成要件？我国立法和学界通说认为环境污染侵权采用无过错责任归责原则。《解释》沿袭了《侵权责任法》对环境侵权采用的无过错责任归责原则，《大气污染防治法》第62条对造成大气污染危害的单位排除危害责任也未规定“过错”要件。环境污染、生态破坏行为造成环境不利影响并损及社会公共利益时，行为人一般都能从该行为中获利，而其行为造成了外部不经济性后果，行为人主观上可毹并无过错。且判断行为人是否存在主观过错须运用客观标准，而“违法性”常常被作为此种标准。环境民事公益诉讼采用无过错责任归责意即无论排污达标与否，在无过错责任归责原则体系下，只要造成了社会公共和益损害（或有损害之虞），均应承担法律责任。在本案中，因为“达标”排污仍可能造成侵害（主要原因在于我国污染物排放标准制定得不够科学、合理），应考虑以“（暂时）停止排污”替代“停止超标排污”的诉讼请求。

扩大环境民事公益诉讼赔偿金额的计算范围

环境公益诉讼本就是有别于传统私益诉讼的诉讼类型，其涉及的实体权利不应局限在传统民法范围内。民法中的损害赔偿以人身权、财产权为权利基础，而环境公益诉讼目的在于维护环境相关的社会公共利益，因此，当此种公共利益受损害时，除了恢复原状之外，公共利益遭受的损失也应得到赔偿。尽管原告不是直接的利益受侵害方，但其作为公共利益代言人，有理由要求被告对公共利益造成的损害进行赔偿。 《解释》也明礁将“赔偿损失”纳入环境民事公益诉讼的责任承担方式范围内。在此基础之上，需要考虑赔给谁以及赔多少。

《解释》没有回答“赔给谁”的问题。本案中原告请求将赔偿款项支付至地方政府财政专户。此前其他环境公益诉讼案件中，也有支付至环保公益基金的经验。无论是支付到政府财政专户还是公益基金，都存在后续信息公开和监督问题。如何保证被告支付的赔偿金真正用于案件所涉环境问题的治理，值得进一步深思。

至于“赔多少”的问题， 《解释》试图予以解决。这里的赔偿金额应从广义上理解，既包括赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失（狭义的赔偿损失），也包括生态环境修复费用（包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用）。环境损害具有滞后性、潜在性、复合性等典型特征，对环境公共利益所受损失进行鉴定评估难度极大，且需花费巨额鉴定费用和大量时间成本。有鉴于此，《解释》第23条对生态环境修复费用的确定作了变通性规定。中环联正是以此为依据在本案中计算德州晶华公司节省下的治污设备运行成本作为索赔金额中的重要部分（2040万元）；而其索赔金额中的另一部分（780万元）系依按日计罚的罚款额度计算所得，缺乏合理依据，得到法院认可的几率很小。即使2040万元索赔额能得到法院支持，对于治理大气污染来说也只是杯水车薪。而仅仅将排污企业不运行治污设备节约下的成本作为索赔额度，意味着企业仅需将自己省下的成本补足，对其排污造成的环境公共利益损害并未真正付出代价，这会助长排污企业不主动运行治污设备的侥幸心理。因此，有必要扩大赔偿金额计算范围。

若能够通过鉴定计算出生态修复费用及生态环境受损至恢复原状期间服务功能损失当然最好，但如果鉴定难度太大或所费甚巨，可以考虑采用专家证人形式，让案件所涉领域的专家运用专业知识合理估算损失额度，中环联在以往的环境公益诉讼中也成功运用过此种方法。

最后，当被告存在严重过错时，还可以考虑引入惩罚性损害赔偿制度。目前我国立法中惩罚性赔偿主要适用于消费者权益保护领域。较之于补偿性损害赔偿，惩罚性赔偿额外具有制裁和遏制功能，这与环境公益诉讼不仅要弥补已受侵害的环境公益、更要预防新环境问题发生的初衷相吻合。如果企业可能在环境公益诉讼中面临高额的惩罚性损害赔偿，其必然会选择谨慎行事。此外，赔偿金的接受主体是环境公共利益机构，其得到的赔偿金越多，用于生态环境恢复和公共利益维护的经费越充裕，也就越有利于支付原告用于调查取证、专家咨询、检验、鉴定等项目的必要费用。

值得一提的是，中环联提起本次诉讼的次日，德州市市长、副市长约谈了德城区政府和德州晶华公司的主要负责人，提出整改措施。由此可见，环境公益诉讼对地方政府及环保部门执法能够起到补充、监督乃至是倒逼的作用。因此，即便最终没有通过环境公益诉讼来落实污染企业的民事法律责任，也间接督促了行政部门通过执法手段来维护环境公益。

主要

参考文献：

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随着社会技术的不断进步，化的来临，人类的物资生产能力达到了一个前所未有的水平。，我国正处于快速时期，与此同时，环境与发展的矛盾越来越突出：在工业化过程中，造纸、电力、冶金等重污染行业将继续发展，控制污染和生态破坏的难度加大；在城市化过程中，城市环境基础设施建设滞后，大量的垃圾与污水不能得到安全处置，地表植被受到破坏；在农业现代化过程中，化肥农药的使用和养殖业的发展将使耕地污染、持久性有机污染物防治任务更为艰巨，威胁农产品安全；在社会消费转型中，电器废物、机动车尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新污染呈迅速上升趋势；以煤为主的能源结构长期存在，二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘治理任务非常艰巨；转基因产品、新化学物质等新技术、新产品将对环境和健康带来更多潜在风险。

环境污染可以说已经渗透到我们生产和生活的各个方面。其中尤以群体性环境污染以其巨大的危害性，涉及范围的广泛性，社会效应的轰动性而备受关注。如何有效防治群体性环境污染以及在发生群体性环境污染损害的情况下如何获得法律的及时和合理的救济是值得我们关注的一个重要问题。

案例一

沱江发源于四川盆地北部的九顶山，是长江左岸流域全部在四川境内的一级支流，沱江流域也是四川省内惟一的“非封闭型”流域。沱江流经的著名的城市，有果都金堂，重地简阳，名镇资阳，古府资中，甜城内江，酒市泸州等。今年2月下旬到3月初，一场突如其来的灾难骤然降临在流经四川省中南部的沱江。由于排放污水导致下游两岸近百万群众生活饮用水中断26天，鱼类大量死亡，大批被迫停产，直接经济损失2亿多元，间接经济损失5亿多元，恢复沱江的生态系统至少需要5年。

案例二

TISSO工厂从1908年起在日本水俣市生产乙醛，流程中产生的甲基汞化合物排入大海，在鱼类体内形成高浓度积累。人食用了被污染的鱼类，产生神经系统疾病--感觉和运动发生严重障碍的水俣病，最后全身痉挛而死亡。1953年开始出现这类患者，至1991年3月底，被确认为水俣病的达2248人（其中死亡1004人）。当地法院于1973年3月做出了确认TISSO工厂的责任并令其赔偿损失的判决。至1993年底，TISSO累积支付的赔偿金额为908亿日元，并且每年仍需支付30多亿日元。

以上两个案例都是在国内外引起过巨大的群体性环境污染事件。沱江污染事件发生后，引起了国务院、四川省委和省政府的高度重视，川化集团有限责任公司总裁、四川化工股份有限公司董事长谢木喜引咎辞职，5名企业负责人及环保部门干部被移交司法机关处理。虽然有关责任人员受到了应有的刑事和行政处罚，但是在此事件中遭受重大经济损失的相关人员和遭受身体损害群众的民事责任问题，至今尚未得到解决。这种恶性污染给人民群众造成的重大损失又应该由谁来主张赔偿？这就需要环保公益维权。为此，笔者认为国家应建立环保公益诉讼制度。

所谓环保公益诉讼制度，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会(环境)公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提讼。我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。在我国从事环保公益诉讼既没有法律上的保障，更没有明确的法律支持。这也从客观上助长了“违法成本低、守法成本高”的现象的不断滋生。为此，笔者呼吁国家尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制，以便更有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

就我国现行法律规定而言，群体性环境污染的法律救济还存在着诸多的缺陷：

1.就环境侵害的排除方式而言，我国现有的法律缺乏中间性的调整形态。

根据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定：要么排除侵害，完全停止加害人的活动；要么维持侵害状态，使受害人完全承担环境侵害的不利后果。这种思考模式和侵害排除的规定，无法充分实现双方当事人利益的均衡，具有显失公平性，在环境侵权救济上具有很大的局限性。同时，在现实生活中，法院往往受“经济发展优先”观念的影响，偏向于保护产业活动和经济利益，实质上是对侵害排除请求权的重大限制乃至否认，于受害人极为不利。于是，“中间排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性赔偿”即“代替性排除侵害的损害赔偿”等更具灵活性的和制度应运而生，从而在环境侵害排除中可以更好地兼顾产业利益和保护公众权益、维护社会公平正义这两个方面的需要。美国、法国、德国和日本等国在这方面已经建立了比较完善的制度，值得我国借鉴。同时，为了更好的发挥公众在环保中的作用，我国有必要支持公益性环保组织的，依法为包括环保组织在内的社会公众提供参与环境保护的机会，保障其权利的正当行使。

2.在环境的损害赔偿方面，一般情况下，环境侵权损害的范围广泛、赔偿数额巨大甚至近乎天文数字，从而导致受害人一时难以从加害人那里得到赔偿，同时对于加害人而言，他也因为赔偿金额巨大而导致难以维持自身正常的生产经营活动，更有甚者因不能负担而破产或关闭。

这既不利于受害人尽早得到补偿，也不利于加害方的生产经营活动和社会的发展。另一方面，环境侵权是社会权益害，其原因事实又具有社会有用性和公益性，某些重大危险性公害事件（如切尔诺贝利核电站、美国三里岛核污染、印度博帕尔毒气外溢）受害地区广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，这些情况都使环境侵权救济不再是致害人与受害人个别人之间的，而成为社会性问题，需要建立社会化赔偿制度。损害赔偿社会化，是把环境侵权发生的损害的补偿功能而把惩罚或制裁作用减至最低。

，实现这一机制的形式各国有所不同，如日本是根据《公害健康补偿法》建立补偿基金，对公害健康受害者实行补偿；美国、法国、荷兰等过则以建立各类环境（生态）补偿基金的形式，实行对受害人的补偿。还有部分国家充分利用保险的功能，实行环境侵权救济的保险制度，如责任保险或社会保险等。我国在这方面仍是空白。

3.在确定责任原则方面：由于在群体性环境污染诉讼中被告往往是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。

为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

基于以上考虑，笔者就建立健全环保公益诉讼制度提出下列具体的建议：

——在环保法中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提讼的权利。因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。

——用形式赋予一切单位和个人以诉讼权。不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的主体。因为根据我国环保法第6条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。

——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼法律均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉的权利，但在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

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中图分类号：D926.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0096-03

随着环境污染和环境破坏问题日益严重，环境保护已成为全球关注的热门话题。“佛山首例公益诉讼案”判赔百万拉开了环境公益诉讼的序幕。环境公益诉讼目前处于一种“实践先行，无法可依”的尴尬境地，它的出现对检察院现有的司法监督职能提出了新的挑战：不仅要求检察院发挥原有的司法监督职能，而且要求检察院发挥启动环境公益诉讼的职能，即在环境公益诉讼中以原告的身份出现，以维护环境公共利益，使破坏和污染环境者受到相应的法律制裁，充分发挥环境公益诉讼的法治功能。

一、环境公益诉讼的基本涵义及检察机关的现行职能

“公地悲剧”是经济学领域的一个现象，在国外有人做了一个实验来说明“公地悲剧”这一现象：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地――每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了 “公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。对于公益诉讼的界定，目前理论界与实务界尚存争议，从世界各国的立法与司法实践来看，公益诉讼多集中在环境领域，因而在公益诉讼中环境公益诉讼占据了很大的比重。环境公益诉讼是20世纪70年代起源于美国的一种诉讼形态，1970年美国《清洁空气法》最早确立了环境公益诉讼制度。在我国，随着生态环境日益恶化以及人们环境维权意识的不断提高，环境公益诉讼逐渐浮出水面，特别是被称为环境公益诉讼第一案的中华环保联合会环境法律中心诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案，引起社会各界以及有关专家学者的高度关注。[1]关于环境公益诉讼的界定，学界有不同的观点。有观点认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼；[2]还有观点认为，环境公益诉讼是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任；[3]还有观点认为，环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。[4]本文认为环境公益诉讼应以维护环境公共利益为目的，提起环境公益诉讼不是仅为获得赔偿由环境污染而致的经济损害，而是为了预防、减少和消除可能严重影响环境公共权益的环境污染和破坏事件的发生，因此，笔者较为赞同第三种观点对环境公益诉讼所做的界定。

实践往往是推动立法的先行者，检察机关提起公益诉讼是世界各国的通行做法。在法院受理的环境公益诉讼案件中，既有公民个人作为原告，也有社会团体、行政机关以及检察院作为原告的情形，其中，检察院提起环境公益诉讼比较常见。在我国，检察院是否可以作为原告提起环境污染诉讼，理论界尚存争议。至于检察院是否能够提起环境公益诉讼，可以从检察院的现有职能这一角度进行分析。持“肯定说”的学者认为：检察院作为我国的法律监督机关，其监督范围无疑应该包括环境公益诉讼，其监督形式不应局限于事后监督，而应该拓展到事前和事中监督，提讼的方式属于事中监督的形式。持“否定说”的学者认为：在我国现行的《民事诉讼法》第14条、第15条和《行政诉讼法》第10条规定了检察机关有权实施“法律监督”和“支持”，但是这些规定仅局限于审判监督和支持，并未明确规定检察机关对民事与行政案件享有诉权。[5]迄今为止，检察机关的环境公益诉讼仍停留在理论与实践的探索层面，检查院突破现行法律关于其职能定位的限制而大胆启动环境公益诉讼可解环境污染受害者燃眉之急，但从“法无明确授权即禁止”原则来看，这种义举不能不说是一种“良性违法行为”。在师出无名的阴影下，检察机关提起环境公益诉讼无法掩盖其推动司法改革和司法能动表象下逾越法律的尴尬处境。检察机关作为法律监督机关首先自己得恪守法律、严格依法办事，其参与司法实践的前提须得到法律的认可，“循规蹈矩”是法律对公权力的基本要求。[6]解决检察机关这一尴尬处境的“灵丹妙药”，笔者认为应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位。

二、检察机关作为环境公益诉讼主体的应然性分析

环境是一种公共资源，全体社会成员均对之享有环境权益。当环境遭受污染或破坏时，就意味着整个环境公共利益受到了侵害，既然环境侵权具有公害性，那么，所有社会成员都应为维护环境公共利益而寻求司法救济。传统的以个人救济为中心的民事诉讼，很难对公共利益起到保护和救济作用。而能够代表社会公共利益进行诉讼的国家机关中，最称职的非检察机关莫属。通过构建环境公益诉讼制度，由检察机关担当社会公共利益的维护者，可以弥补我国环境保护制度的不力，使环境公共利益得到司法救济和保护；环境公益诉讼将复杂的环境社会问题转化成环境法律问题来加以解决，可防止矛盾升级，推进了法治的完善。

无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是各种利益的代表，因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择，如德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。[7]检察机关由“法律监督”和“支持”职能转变为启动环境公益诉讼的主体即以原告身份可以节约更多的司法资源，从而避免滥诉发生和诉讼程序的复杂化；同时，检察机关职能转变也是实现环境公益诉讼法治功能的要求与体现。具体来讲，表现在以下两方面：

1. 通过环境公益诉讼可加强相关部门对环境法等相关法律的遵守，这要求检察院职能发生转变。环境公益诉讼以及环境法治之所以能够在世界其他国家迅速发展，关键是环境公益诉讼的法治功能能够推动环境法律规则以及相关程序法的不断完善。检察机关通过被动监督和支持职能转变为主动职能，可以强化对实施环境公害、环境污染及环境破坏者的法律制裁和抑制功能，为环境法等相关法律的执行提供了有效的实现平台，同时也可以促使政府相关部门积极履行管理、监督之职，恪守环境法所课以的保护公共环境权益的义务。由于重视公众参与环境法律的实施，环境公共利益诉讼对美国环境法律的发展和环境保护产生了及其深刻的影响，同时也有力地保障了美国环境法的良好实施。[8]而我国的环境管理体制呈现出“重管理，轻公众参与；重行政包揽，轻司法监督”的特点。环境管理部门由于受到僵化的环境管理权的制约，面对诸多环境纠纷显得束手无策。国外的环境公益诉讼司法实践证明，环境公益诉讼本身就是遵守和执行环境法的重要方式。但是如果没有能够承载环境公共利益的代表来启动环境公益诉讼，那么再完备的环境法律体系也只是空中楼阁。因此，检察机关的职能转变对完善和实现环境公益诉讼的法治功能起着重要的作用；另一方面，完善环境公益诉讼的法治功能也促使检察机关的职能发生转变。

2. 实现环境公益诉讼的法治功能促使新的权利的生成，该新型权利需通过检察机关职能转变来实现。环境公益诉讼常常把没有得到相关实体法加以规范以及传统法理承认的利益作为法律上的概括性权利加以主张。通过环境公益诉讼提出的诉讼主张具有公共利益的内容，该诉讼主张背后的环境公共利益得以承认，即迈向了生成权利的第一步，新的实体权利或法的内容有可能在其后的诉讼过程及诉讼结果中得以形成。环境公益诉讼既是一场法律运动，也是一场权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。[9]当环境污染、生态破坏与资源匮乏危及到人类赖以生存和发展的环境时，环境权的理论与实践就会应运而生。许多国家通过宪法或法律的形式明确了环境权，如1980年《智利共和国宪法》第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中，国家有义务监督、保护这些权利，保护自然。”我国关于环境权的规定已初步形成体系，如《环境保护法》规定，任何人都享有在良好的环境下生存的权利；一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。我国的环境权正在从应有权利向实体权利过渡，然而，环境权从应然权利转为实然权利须借助于司法实践即环境公益诉讼活动来推动，而能够有效承载此功能的最有资格的机关乃为检察机关。检察机关启动环境公益诉讼已有多起环境污染案例进行印证，司法实践的践行推动相关法律的完善和修改，以期对检察机关作为诉讼主体作出明确界定。

三、检察机关参与环境公益诉讼法制化路径：职能的重新定位

我国现行《民事诉讼法》规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”，该条是检察院支持权的法律依据。基于《民事诉讼法》之规定，许多学者认为检察机关提起环境公益诉讼的职能定位是支持。如果检察机关的职能是支持，那么检察机关就仅仅扮演了为环境公益诉讼呐喊助威的啦啦队的角色，实质上并未介入环境公益诉讼本身。毋庸置疑，检察机关不以当事人的身份参与环境公益诉讼过程有利于法官客观公正地裁判案件，但是检察机关不以诉讼当事人的身份直接参与环境公益诉讼的整个审判过程，其维护社会公共利益的作用将难以发挥，也就难以最终履行我国《宪法》所赋予检察机关的法律监督职能。倘若将检察机关的这种支持权作为一种权利配置的基本路径和运作模式去推广，检察机关必将面临说话乏力而难以为众多环境污染受害者伸张正义的尴尬。故检察机关支持者身份难以推动环境公益诉讼的法制化进程。有的学者坚持“诉讼权说”，认为检察机关介入环境公益诉讼的身份是原告的诉讼人，笔者认为该观点混淆了检察官与一般民事诉讼人之间的职责区别和法律地位的差异。检察机关作为国家机关其权力配置来自于《宪法》的规定而非环境公益诉讼当事人的委托授权，其法定身份与民事行为的直接冲突导致其法定职责弱化和权限范围受限，所谓“维护国家利益、社会公共利益”的豪言壮语，必将束之高阁，成为检察机关不能承受之重。[9]因此，“诉讼权说”将使检察机关的法律监督权流于形式。

检察机关应该以何种身份参与环境公益诉讼是学界和实务界讨论的热门话题。检察机关介入的公益诉讼案件共有200余件，其中近一半是检察机关以原告资格直接提讼。[10]检察机关的法律监督权在公益诉讼中定位于公益诉权备受青睐。“诉权是法律监督权的核心权能，诉权能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸司法程序，并使违法行为通过审判受到应有法律制裁……如果没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种被架空的抽象权力，而法律监督本身将必然是疲软的、无助的。”[11]我国现行的《民事诉讼法》没有规定检察机关可以作为原告提起环境公益诉讼，公益诉讼在我国虽有实践但没有制度层面上的设计。世界上绝大多数国家和地区，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。[6]国外的立法经验和成功的司法实践可以为我国借鉴和参考。我国立法机关可通过修改《民事诉讼法》108条第一项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定而对原告资格进行扩张，为检察机关作为适格原告提起环境公益诉讼提供法律依据。检察机关行使法律监督权与其提起环境公益诉讼不仅不冲突，而且检察机关以原告身份启动环境公益诉讼可以将发挥检察机关法律监督作用与对社会公共利益的司法保护有机地结合起来。此外，无论检察机关作为原告还是作为监督者，其目的均在于保护社会公共利益而与自己的私利无关，检察机关在环境公益诉讼中作为原告比其他主体更具有优势。

检察机关以原告身份启动环境公益诉讼的实践已走在了现行立法前面。为了更好地维护社会公共利益，加强环境保护及生态平衡，国家立法部门应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位，以更好地推进环境公益诉讼的法制化进程，解决实践与理论的脱节问题。

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2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。

一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。

二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思

（一）检察机关的原告资格与主体定位

1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。

2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。

（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定

1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。

2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。

（三）环境公益诉讼资金问题

关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。

三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破

（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格

新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。

另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。

（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序

检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。

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一、环境公益诉讼概述

（一）公益诉讼的概念

研究发现学术界对公益诉讼的定义较为模糊，学者们持各种不同的观点。其中大部分学者将其界定为依据相关法律，特定的机关、组织或个人对违反国家法律法规、侵害社会和多数人利益的现象进行起诉的行为。公益诉讼的实施主要包括两方面内容：一是以国家机关的名义进行公诉，二是以个人名义提起诉讼。

（二）环境公益诉讼的概念及其分类

环境公益诉讼是公益诉讼的一种，具体针对损害公共环境利益的违法行为或潜在违法行为的诉讼。国家机关、个人和社会团体等均可根据国家法律，对上述行为向法院起诉。诉讼的对象可以是政府机构、企业、公司和个人等。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两部分：前者是对造成环境污染和潜在环境污染主体的诉讼，后者是对政府环境管理和监督部门在其职责履行中疏忽的诉讼。

二、环境公益诉讼制度的必要性

（一）国际发展形势的需要

在国际层面，我国参与了多数关于环境保护的国际公约。联合国《气候变化框架公约》第6条教育、培训和公众意识中规定，各缔约方应：在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利；拟订和实施有关气候变化及其影响的教育及提高公众意识的计划；公众获取有关气候变化及其影响的信息；公众参与应付气候变化及其影响和拟订适当的对策。本公约不得作任何保留。

此外，联合国大会的《公民权利和政治权利国际公约》中规定每一缔约国均应承担：（1）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（2）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法，行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；（3）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。

再者，环境工作做得好的很多国家和地区的公民的消费绿色化的意识不断提高，我国商品欲保持竞争优势而不败于世界民族之林，也不得不提高对环境的重视。

（二）公众的环保意识要求对环境公益进行保护

近年来，沙尘暴、泥石流、大气污染和土壤破坏等生态环境恶化现象尤为严重，影响到了人类正常的生活和生产活动。而且现在人民不仅局限于物质生活的丰富，也追求良好、健康和安全的生活环境。公民的环保意识逐渐增强，使环境保护成为共同关注的一个热点问题。但是，当人们针对损害公共环境利益的行为进行维权时，现有的制度无法满足相应的需求。因此，建立环境公益诉讼制度的必要性凸现出来。

（三）有关部门管理环境的机制存在局限性

1.政府失灵。由于环境污染和生态破坏问题较为广泛和复杂，有关部门的力量不足以涉及全面的环境公益问题。因此，仅依靠有关部门进行环境公益保护存在局限性。

2.受地方利益限制。由于传统的发展模式，一般将经济的快速发展作为主要目标，而经济的飞速增长经常会伴随有环境污染问题。当环境污染问题发生时，一些地方政策往往会做出牺牲环境或后治理污染的决策。这种只顾及短期利益的决策会加速生态环境的破坏。

3.管理方式不当。一直以来，我们对环境管理多采取“突击检查”的方式，这就导致污染制造者有机可乘，从而也使得我国的治污工作出现治时好、不治时坏的现象。

三、我国环境公益诉讼制度的现状

（一）我国现存诉讼制度对环境公益诉讼没有针对性，不利于保护环境公益

我国的实体法对环境公益保护做了明确的规定。例如，《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”程序权利是实体权利得以实现的根本保障，没有完善的程序予以支持，实体权利没有任何意义。

1.环境公益诉讼有关原告的规定存在欠妥当之处

从以上有关环境公益诉讼的分类可知，根据环境公益诉讼对象的不同，所适用诉讼法亦不相同。但无论是适用《民事诉讼法》，或者是《行政诉讼法》，对原告资格的要求都过于严格，以致环境公益诉讼起诉主体的范围过窄。例如，《民事诉讼法》要求原告必须与诉讼案件有直接的利害关系；《行政诉讼法》规定，只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其利益时才具备提起行政诉讼的主体资格。

不可否认，如此规定对民事诉讼和行政诉讼而言是极其合理的，但对环境公益诉讼而言，多数情形下原告与本案没有直接的利害关系，具体的行政行为也没有直接侵害其利益。按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对起诉主体的要求，大多数情况下人们是不能够为环境公益而起诉的。

2.诉讼费用的承担方式不利于开展环境公益诉讼

《诉讼费用交纳办法》第29条规定：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”并且一旦提起环境公益诉讼涉及到的不仅仅是诉讼费用，还有律师费用和专家作证等其他费用，再者就是与环境公益诉讼相关的费用相当高。对于原告来说，即使胜诉自己获得的利益都不及此等费用，甚至会倾家荡产。所以诉讼费用的负担方式挫伤了原告提起环境公益诉讼的积极性。

3.诉讼时效短暂

《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”虽然该诉讼时效的起算点是从当事人知道或者应该知道时开始起算，但由于环境污染的潜伏期较长，即使当事人知道遭受侵害，在侵害的效果没有显现或者尚不明显情况下，此时的赔偿并不能对将来的侵害后果加以补足，甚至只能起到预防侵害后果的作用。可能在很多年后，侵害效果才显现出来，但已不能得到相应的赔偿。

另外，有诸多论文还提到了举证责任倒置亦有不合理之处，应该将部分举证责任分配给原告。笔者不太同意此类观点。举证责任倒置的原因是侵害方的各方面能力往往要比受害方强，而且举证责任倒置的前提是原告要对损害事实予以举证，如果后面还有很多需要由原告承担举证责任的地方，环境公益诉讼就变成无人诉讼了。因为承担举证责任需要大量的信息和财力，受害方是无能力承受的。所以，不宜再把更多的举证责任转移到原告身上。

（二）直接提起环境公益诉讼不是保护环境的有效方法

环境公益诉讼具有复杂性、长期性的特点，所以对司法系统人力和财力的消耗是巨大的，而且对于双方当事人来说损失也都很大。所以设置一个前置机制，适当削减那些不必提起诉讼就可以解决的纠纷，不但可以缓解司法工作量大的问题，而且对于当事人来说也是解决纠纷的好办法。

四、我国环境公益诉讼制度的完善建议

（一）完善与环境公益诉讼相关的诉讼制度

由于环境公益诉讼自身的特殊性，在原告资格、诉讼费用以及诉讼时效等方面需要对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行变通使用。

1.扩大原告的范围

由于环境公益诉讼没有直接的利害关系人，它侵害到的是国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，所以为了使环境公益诉讼工作能够顺利展开，需要将“直接利害关系”和“直接受害人”改成“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”，这也是很多国家的成功做法。

2.制定有利于原告的诉讼费用承担制度

在环境公益诉讼中，原告并不是为了自己的利益而战，而是为了多数人的利益，所以不能由于诉讼费用的缘故而打击其保护环境公益的积极性。在诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则极其必要。首先，在原告虽然没有胜诉，但提出合情合理的请求对保护环境公益有贡献时应判诉讼费用由被告承担。其次，在律师和专家方面，可以由国家派遣法律援助中心的律师进行辩护，提供免费咨询的专家团队对其进行帮助。再者，在原告胜诉时，应给予其适当的奖励。与环境公益的损害后果相比，国家机构为环境公益诉讼付出上述人力、财力是相当值得的。

3.适当延长诉讼时效

现今我国规定的环境公益诉讼的诉讼时效为3年，时间过于短暂，应该延长到一个合理的期限。但也不能规定过长的时间，甚至不受诉讼时效限制。因为如果规定的诉讼时效时间过长，有些人可能会觉得还有时间，一直没有提起诉讼，导致侵害范围扩大。加之社会发展如此迅速，到原告打算起诉维权的时候，侵害主体可能早不复存在了。这样规定过长的诉讼时效有时反而害了受害一方的当事人，不能达到诉讼时效内保护受害人的目的。

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中图分类号：D925 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-000-01

一、公益诉讼产生背景

现代环境公益诉讼诞生于美国，20世纪50-60年代的美国在经历了剧烈的社会变革后，现代社会呈现出多元纠纷现象。其中最为典型的两类纠纷即是指特定的私人利益和公共利益。对私人利益纠纷来说，传统民事诉讼是受害人维护自身利益的维权途径；但对公共利益来说，由于民法理论中当事人是各理论的限制而无法得到有效的维护。而公共利益又是社会利益中基础而又重要的一环，传统的诉讼机制如何与时俱进并有效保护以社会公共利益为核心内涵的新型社会的、集体的和分散的权利和利益 。基于此，公益法和公益诉讼便应运而生。

二、公益诉讼的概念

在国内，关于公益诉讼的界定众说纷纭。由于法学界人们的视野和角度不同，得出了不同的观点，而这些观点或多或少都存在着一些问题。我们可以对公益诉讼的概念和立法模式进行解读：公益诉讼无论是在立法程序上，还是自身的内涵外延方面，都是与传统的诉讼模式有明显区别的。一些传统的大陆法系国家相继摒弃了传统的模式，开始认识到环境公益诉讼的特别之处，这些传统国家都已经开始对公益诉讼进行专门的立法，凸显环境公益诉讼的特殊性。这也是中国当前公益诉讼改革的出发点。中国公益诉讼定位和立法模式的选择，应当注重从自身角度出发，合理地进行安排，注重将公益诉讼与其他诉讼类型相区别。

三、我国环境公益诉讼的现状

对于我国环境公益诉讼不成熟立法状况来说，我们国家的环境公益诉讼依然存在这以下几个问题：

1.当前我国法律关于公益诉讼的规定诉讼主体为社会组织，非营利组织或其他非直接利益相关者，使得在环境公益诉讼中相关环保团体的作用不能得到充分施展。在我们的传统程序法理论中，构成违反当事人有权对财产或人格权的权益是必要的。这个原则在我们目前的民事诉讼法和行政诉讼法中得到了充分的体现，即原告必须是受到侵害的人。所以，现实经常出现的情况是，环境污染案件已经出现，有人针对该案件提讼，法院经过审理后认定该诉讼主体不是适格当事人而驳回诉讼。导致案件无人进行诉讼，污染企业的行为得不到法律的制裁，使得公共利益得不到保障。因此，要改变公益诉讼在实践中被束之高阁无人问津的情况，首先要解决诉讼主体的资格问题，使得有人诉讼，才能将公益诉讼进行下去。

2.目前我国法律规定属于环境公益诉讼受理范围的要求过于苛刻，使得很多原本属于环境公益诉讼的案件不能通过环境公益诉讼来进行解决，进一步降低了我国环境公益诉讼的存在。在我国当前的环境公益诉讼立法中，受案范围并没有明确规定，案件是否能够被当事人提起，法院是否可以接受案件进行审判是未知的结果。因此，许多法院在收到公益诉讼案件时置之不理甚至直接拒之门外。合理分摊一部分当事人的诉讼费用，是当事人能够完整地顺利地进行诉讼，将是我国下一步的调整方向。

四、完善我国环境公益诉讼的建议

中国公益诉讼应当根据自身的问题进行完善，具体来说可以从下列方面完善：

1.适格原告的条件限制上有所放宽，并赋予一部分社会团体适格原告的地位。美国法律对环境公民诉讼资格的认定不在拘泥于当事人是否具有法律上保障的权利受侵害，只要环境侵害行为对原告造成了“事实上的损害”并且具有明确的证据，就可以进行。做出这样的变化原因有二：其一，我国不论是公益诉讼还是普通诉讼都必然涉及到举证，证据的收集等问题，相对于个体自然人来说，社会上的团体更具有提出公益诉讼并将公益诉讼进行下去的可能性，他们的人数和经济实力更有保障，具备的专业人才和专业实力是个人所远远不及的，同时这些团体在社会上都具备一定的声望，具有号召力，在证据的收集和取得方面具有得天独厚的优势。而在社会团体之上的我国的部分公权力机关，如检察院等，他们的专业能力和举证能力收集证据能力更强，同时，作为国家机关，他们也有保护国家的环境保护国家资源的职责，让他们作为主体来提讼是更加合适更加具有现实意义的选择。其二，在我国公益诉讼构建的初期，不宜对原告资格做过多的扩展，引入太多类型的原告主体。我国环境公益诉讼制度形成当中，是一个不成熟有待检验的体系，因此在立法上应当逐步推进引导。

2.对环境污染行为进行监督，我国不同于美国，在美国一般出现了大型公共事件，是有媒体和社会推动事件的进程与结果，我国长期以来有大政府的惯例。政府在公共事件中往往处于主导地位，而政府所管辖的事情多如牛毛，难以想象政府会对一个环境污染事件尽心尽责地管理与监督，踢皮球的现象在政府主管部门之间也是屡见不鲜。因此，有国家主导发展NGO，对我国的环境污染事件进行专门的监督，同时，这些国家牵头设立机构在人事和经费上与国家政权相互独立，相互监督，工作上互不干涉，共同推进我国环境资源问题的解决，这样做不仅可以让民众更加积极地参与到环境公益诉讼中来，同时可以限制政府自己监督情况的出现。

参考文献：

[1]常纪文，著.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策――美国判例法的新近发展及其经验借鉴[J].现代法学，2007（5）.

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案例一

沱江发源于四川盆地北部的九顶山，是长江左岸流域全部在四川境内的一级支流，沱江流域也是四川省内惟一的“非封闭型”流域。沱江流经的著名的城市，有果都金堂，重地简阳，名镇资阳，古府资中，甜城内江，酒市泸州等。今年2月下旬到3月初，一场突如其来的灾难骤然降临在流经四川省中南部的沱江。由于排放污水导致下游两岸近百万群众生活饮用水中断26天，鱼类大量死亡，大批企业被迫停产，直接经济损失2亿多元，间接经济损失5亿多元，恢复沱江的生态系统至少需要5年。

案例二

TISSO工厂从1908年起在日本水俣市生产乙醛，流程中产生的甲基汞化合物排入大海，在鱼类体内形成高浓度积累。人食用了被污染的鱼类，产生神经系统疾病--感觉和运动发生严重障碍的水俣病，最后全身痉挛而死亡。1953年开始出现这类患者，至1991年3月底，被确认为水俣病的达2248人（其中死亡1004人）。当地法院于1973年3月做出了确认TISSO工厂的责任并令其赔偿损失的判决。至1993年底，TISSO累积支付的赔偿金额为908亿日元，并且每年仍需支付30多亿日元。

以上两个案例都是在国内外引起过巨大影响的群体性环境污染事件。沱江污染事件发生后，引起了国务院、四川省委和省政府的高度重视，川化集团有限责任公司总裁、四川化工股份有限公司董事长谢木喜引咎辞职，5名企业负责人及环保部门干部被移交司法机关处理。虽然有关责任人员受到了应有的刑事和行政处罚，但是在此事件中遭受重大经济损失的相关人员和遭受身体损害群众的民事责任问题，至今尚未得到解决。这种恶性污染给人民群众造成的重大损失又应该由谁来主张赔偿？这就需要环保公益维权。为此，笔者认为国家应建立环保公益诉讼制度。

所谓环保公益诉讼制度，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会(环境)公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提讼。我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。在我国从事环保公益诉讼既没有法律上的保障，更没有明确的法律支持。这也从客观上助长了“违法成本低、守法成本高”的现象的不断滋生。为此，笔者呼吁国家尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制，以便更有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

就我国现行法律规定而言，群体性环境污染的法律救济还存在着诸多的缺陷：

1.就环境侵害的排除方式而言，我国现有的法律缺乏中间性的调整形态。

根据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定：要么排除侵害，完全停止加害人的活动；要么维持侵害状态，使受害人完全承担环境侵害的不利后果。这种思考模式和侵害排除的规定，无法充分实现双方当事人利益的均衡，具有显失公平性，在环境侵权救济上具有很大的局限性。同时，在现实生活中，法院往往受“经济发展优先”观念的影响，偏向于保护产业活动和经济利益，实质上是对侵害排除请求权的重大限制乃至否认，于受害人极为不利。

于是，“中间排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性赔偿”即“代替性排除侵害的损害赔偿”等更具灵活性的理论和制度应运而生，从而在环境侵害排除中可以更好地兼顾产业利益和保护社会公众权益、维护社会公平正义这两个方面的需要。美国、法国、德国和日本等国在这方面已经建立了比较完善的制度，值得我国学习借鉴。同时，为了更好的发挥公众在环保中的作用，我国有必要支持公益性环保组织的发展，依法为包括环保组织在内的社会公众提供参与环境保护的机会，保障其权利的正当行使。

2.在环境的损害赔偿方面，一般情况下，环境侵权损害的范围广泛、赔偿数额巨大甚至近乎天文数字，从而导致受害人一时难以从加害人那里得到赔偿，同时对于加害人而言，他也因为赔偿金额巨大而导致难以维持自身正常的生产经营活动，更有甚者因不能负担而破产或关闭。

这既不利于受害人尽早得到补偿，也不利于加害方的生产经营活动和社会经济的发展。另一方面，环境侵权是社会权益害，其原因事实又具有社会有用性和公益性，某些重大危险性公害事件（如切尔诺贝利核电站、美国三里岛核污染、印度博帕尔毒气外溢）受害地区广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，这些情况都使环境侵权救济不再是致害人与受害人个别人之间的问题，而成为社会性问题，需要建立社会化赔偿制度。损害赔偿社会化，是把环境侵权发生的损害的补偿功能而把惩罚或制裁作用减至最低。

目前，实现这一机制的形式各国有所不同，如日本是根据《公害健康补偿法》建立补偿基金，对公害健康受害者实行补偿；美国、法国、荷兰等过则以建立各类环境（生态）补偿基金的形式，实行对受害人的补偿。还有部分国家充分利用保险的功能，实行环境侵权救济的保险制度，如责任保险或社会保险等。我国在这方面仍是空白。

3.在确定责任原则方面：由于在群体性环境污染诉讼中被告往往是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。

为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

基于以上考虑，笔者就建立健全环保公益诉讼制度提出下列具体的建议：

——在环保法中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提讼的权利。因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。

——用法律形式赋予一切单位和个人以诉讼权。不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的主体。因为根据我国环保法第6条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。

——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼法律均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉的权利，但在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

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中图分类号：D926.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-01

一、环境公益诉讼概述及问题

环境公益诉讼是指任何个人、社会团体或国家机关，为保护环境，防治污染和其他公害，当其认为有损害公共环境利益的行为发生，已经造成或可能造成重大环境损害后果时，依照法律规定对环境违法行为人向法院提讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼活动。[1]环境公益诉讼具有惩罚环境破坏、预防环境污染、提高公民环保意识等独特价值和功能。环境公益诉讼制度的直接目的就是惩罚破坏环境的违法行为，保护我国的自然资源和生态环境。

新环保法实施一年半多来，虽然环境公益诉讼在案件数量上有较大增长，提起公益诉讼的社会组织也有不同程度的增加，但总体情况仍不太乐观。在环境保护领域，我国较早开始环境民事公诉实践的国家机关就是检察机关。目前，我国检察机关提起的环境民事公诉案件呈现出分布地区广、提起主体范围窄、名义不一致、诉讼请求多样、法律依据不同的特点。

从目前环境公益诉讼的理论和实践来看，针对检察机关提起环境公益诉讼仍然面临着许多质疑和反对的声音。如果我们不能正视并很好地梳理解决这些问题，很可能会使检察机关在环境公益诉讼中陷入困境，进而也会影响环境公益诉讼制度的施行。[2]第一，在目前的司法体制下，检察机关在环境公益诉讼中同时拥有诉讼发起者和诉讼监督者的身份，导致检察机关角色的混乱，损害程序公正的基本价值。第二，环境公益诉讼是一种专业性极强的诉讼，需要检察官具有较高的环保专业素质。但我国各级检察院都存在人少案多人手不够的情况，而且基层检察官普遍缺乏环保专业方面的知识。

二、分析问题

环境公益诉讼的主体包括公民、法人、社会团体和国家机关，然而在我国环境公益诉讼实践中，国家行政机关和社会组织提起的环境公益诉讼都很少。

一方面，相对于检察机关，行政机关提起的环境民事公诉较少，主要是因为在实践上行政机关提起环境民事公诉面临着诸如行政职权民事化浪费司法资源、行政执法空心化导致公法私法冲突、公益私益不分损害民众诉权等质疑。另一方面，社会组织向法院提起了环境公益诉讼数量少有如下几个原因。第一，环境违法案件取证、举证难度大，环境污染损害鉴定评估成本高，而大部分社会组织由于资金不足、专业人员欠缺，没有能力开展环境公益诉讼。[3]第二，环境公益诉讼的相关保障机制落后也降低了社会组织提起公益诉讼的热情。第三，一个区域内是否有专门的环境司法机构、当地政府及司法部门是否对社会组织提起公益诉讼持积极开放的态度，都是社会组织参与环境公益诉讼的关键因素。第四，胜诉后的诉讼收益如何处理，比如环境损害赔偿款的归属和监管尚未有明确的法律规定，这也是影响环境公益诉讼可持续的重要原因。

三、解决问题

第一，进一步处理好环境公益诉讼制度内部及外部的衔接。如检察院提起公益诉讼要件与法院受理公益诉讼要件的衔接、检察院行使检察权提起公益诉讼与检察院作为公益诉讼人提起民事公益诉讼职责之间的衔接。检察机关一方面可以在环境违法行为发生后督促相关主体履行职责，另一方面还可以弥补相关主体履行职责的漏洞，直接提起环境公益诉讼，实现维护公共利益的目的。检察机关和社会组织可以在环境公益诉讼中互相合作。另外，公民、法人、社会组织也可以向检察院举报，为检察院提供环境犯罪案件的线索和相关案件证据。第二，检察人员必须加强环境法学的学习，培养自己养成良好的环保理念。同时检察人员还应当学习环境专业的相关知识，学习环境违法案件取证、举证技巧，学习环境污染损害鉴定评估知识。如果检察人员学习相关专业知识难度太大还可以借鉴我国刑事诉讼中的鉴定人制度，检察人员可以咨询环境专业的相关学者、专家，必要时可以请相关环境专业的专家出庭支持环境公益诉讼。[4]第三，应该强化环境保护案件中的检察力度。在当前的环境违法案件中存在许多不作为和乱作为现象，这些案件的背后甚至存在有着贪污、受贿等犯罪现象。如果检察机关能够加大在每个案件中对贪污、等腐败行为的查处力度，那么就可以用实际行动表明我们对环境违法案件的查处，减少环境违法犯罪。第四，打击环境违法犯罪固然是检察机关的最重要职责，但是从长远来看，更应该加强对环境污染犯罪的宣传和预防。例如可以通过送环境法下乡、下企业，加强环境保护知识的宣传，加强对重点排污企业的检查力度，把环境污染犯罪制止在萌芽状态。

检察机关作为打击犯罪和维护社会稳定的法律监督机关，打击破坏环境资源保护犯罪是其重要职责。当前检察机关还没有发挥出其在环境保护方面的最大功能，故而我们应该进一步强化环境公益诉讼中的检察力量。另外，做好环境公益诉讼工作需要法院、检察院、环保部门、社会组织及立法机关的多方参与，如此才能让环境公益诉讼之路越来越顺畅，迎来真正的春天。

参考文献：

[1]熊艳.我国环境公益诉讼原告资格的立法现状及完善[J].商业时代，2009（29）.

[2]江伟，肖建国.民事诉讼法.中国人民大学出版社，2008：54.