税收征管和纳税服务的关系范文

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2现代税收征管体系对纳税服务工作的新要求

2012年全国税务系统深化税收征管改革工作会议上提出了进一步深化税收征管改革的总体要求，核心是构建现代化税收征管体系，首要是纳税服务工作，并提出纳税服务的四化建设。

2.1以标准化建设规范纳税服务工作内容标准化服务，指纳税服务的科学化、规范化、系统化、同质化，通过规范化的管理制度，统一的服务标准、工作岗位和预定目标，向纳税人提供统一的，可追溯和可检验的重复服务，使服务具有可操作性和可对照性。

2．2以专业化服务提升纳税服务工作质量专业化服务，指按照现代税收管理需要，科学分类管理对象，合理分工管理职责，优化配置管理资源进，完善业务流程，为纳税人提供有针对性的服务，进而提升纳税服务的质效。专业化服务是多方位的衡量体系，包括咨询、宣传、权益保护等。

2.3以信息化手段创新纳税服务工作方式信息化服务，指充分运用电子、通信等现代化科技手段改造税收管理，如电子定税、网上报税、电子划款、税银联网、12366热线和税务网站等，充分应用信息技术科学发展成果，以信息应用系统作支撑保障，推进税收管理信息化建设，全面实施“信息管税”，为税收征管提供有力依托。

2.4以集约化管理提高纳税服务工作效能集约化服务，指集合人、物、财等要素，在统一配置过程中，通过服务流程的再造、投入要素的自身改造、达到降低成本、高效管理，使纳税服务获得可持续发展。集约化服务是专业化管理的必然要求，内涵是各级税务机关要为纳税服务提供保障，整合服务资源。

3反思当前的纳税服务工作

3.1当前纳税服务工作中存在的与现代征管体系不相适应的问题

3.1.1纳税服务理念还没有达到法定义务的层面《征管法》明确规定纳税服务是税务机关的法定义务，但是长期偏重于管理执法而形成的角色定位，使服务理念没有纳入到法制化轨道。部分税务干部还没有真正处理好执法与服务的关系，认为服务属于精神文明建设范畴，甚至将纳税服务工作与税收执法完全对立、割裂开来。

3.1.2征纳双方缺乏有效沟通机制长期以来，征纳双方没有建立畅通和高效的联系渠道。没有建立有效、迅速、高效的纳税需求征集、分析、评估、反馈和响应等运行机制，导致纳税服务工作出现缺位现象。

3.1.3纳税服务的层次和标准较低突出表现一是形式各异。全国税务系统没有统一、规范的纳税服务形式，各地形式千差万别。二是忽视分类服务。没有在实行共基础上，根据不同纳税人的需求，提供有针对性的服务。三是淡化服务质效。偏重服务表面形式，忽视纳税人迫切需要解决的业务流程方面的基础性问题。

3.1.4纳税服务的手段滞后当前税务机关在管理过程中应用了大量的软件，但是还没有完全按照“科技加管理”的思想进行服务，而是主要通过成立纳税人学校，定期或不定期开展培训、讲座、咨询等传统手段进行，纳税服务科技化、信息化水平有待提高。

3.1.5纳税服务质量考核指标和程序不够规范纳税服务工作能否有效推进不能凭空而谈，必须建立科学、全面的绩效评价指标。但是目前纳税服务绩效考评一直处于探索阶段，整个考核还处在主观评价阶段。没有形成一套针对基层的、从可行性分析、决策、实施到效果评价、反馈、监督、考评和责任追究的完整统一的纳税服务评价机制。

3.2剖析纳税服务问题的成因当前纳税服务科学理论体系建设尚处探索阶段，理论框架、理论内涵等尚待确立与丰富，各地纳税服务自成格局，服务内容也不尽相同，实践缺乏理论指导，不明晰纳税服务是什么，甚至工作的基本准则发生偏颇。纳税服务是税收征管工作的基础性工作，但缺乏把征管各环节串联起来的、全国统一的、标准化纳税服务工作制度体系，并且没有从相应立法的高度加以确认。对纳税服务核心业务体系存在疑虑，认识不到位。表现在纳税服务岗责体系不够明晰，机构职能分工不科学，机构设置不合理，有些工作交叉重叠，分工过细，降低了管理效能。平台体系发展不平衡，没有把平台资源整合利用。办税服务厅标准化、规范化建设在理念转变、程序简化、手段丰富、业务提升等许多方面尚待改进；12366在及时、准确、权威、规范等层面满足纳税人咨询需求还有很大空间；税务网站作为税务部门宣传税收政策、方便纳税人便捷纳税的等作用有待落实。保障机制体系有待进一步提高，信息技术保障应用于纳税服务的程度还比较低。当前应用软件过多、在信息的采集、管理、应用等方面没有适应信息管税的要求，数据信息采集缺乏统一标准，数据的完整性、准确性、及时性仍存在问题，信息的分析利用深度不够。纳税服务考评体系缺乏统一标准，难以进行全面量化考核。当前，纳税服务工作还未形成完整的考核评价机制，考核指标不够科学、有的也往往只针对某一具体服务内容制定考核办法或制度，整个纳税服务的考核还停留在主观性评价阶段，导致责任界定不明确，不能起到考评应有的激励作用。

3.3纳税服务问题的不良效应（1）税法遵从度不高。有资料显示，目前我国国有企业的偷税面为50％，乡镇企业为60％，外资企业为60％，个人为90％①。偷逃税是税收流失的最主要方式，据推算，我国每年税收流失都在3000亿以上，且有逐年增加的趋势，约占应纳税款的30％以上②，导致国家税收蒙受巨大损失。（2）纳税满意度不高。2010年，国家税务总局委托第三方机构对全国省会城市（不含拉萨）和计划单列市的20700户纳税人和138个国税局、地税局的区局办税服务厅进行服务满意度调查。纳税人满意度调查综合得分在90分以上的城市只有两个。（3）征税成本不降反升。管理机构职能重复设置，人力资源的不合理配置，必然导致人、财、物资源的巨大浪费与耗损，造成征收成本的虚高。数据显示，1994年实行分税制改革以前，征税成本占税收收入的比重约为3．12％，1996年上升至4．73％；现在达到5％至8％③。（4）执法风险增大。由于制度冲突、机制失调、管理缺位、监督滞后或者法制意识淡薄等方面原因，实践中出现割裂执法与服务的现象，甚至谈服务不谈执法，偏离法律规定而过度服务，严重影响了税务机关的行政执法质效，降低了执法的权威性，使的执法风险大增。

4优化纳税服务工作的基本选择和思路

4.1定位正确的纳税服务理念牢固树立和强化服务理念，一是依法服务，以明确征纳双方权利义务为前提，严格规范执法，认真履行纳税服务职责。二是科学服务，依托信息技术，改进服务手段，提高服务科技含量。三要主动服务，以纳税人的正当需求为导向，在设置管理流程、提供纳税方式时多多换位思考。四要差异服务。准确把握纳税人的特性，并有针对性地提供纳税服务。四种理念相互联系、相互作用、有机统一。依法服务是原则和依据，科学服务是手段和方法，主动服务是态度和意愿，差异服务是质量和效率。

4.2正确处理几个方面的关系

4.2.1共与个为纳税人提供标准化模式的共，是纳税服务的基本职能要求，是纳税服务工作的“主”，基于分类为纳税人提供的个，是纳税服务工作的“次”。纳税服务工作应有主次之序，要在做好标准化模式下服务的基础上，探索实施服务的细分策略，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的服务方式，逐步实现个性化服务，使纳税服务的触角伸得更长更深更广。

4.2.2部门服务与协同服务纳税服务工作不是纳税服务部门单打独斗，而是多个部门共同参与、相互联动。纳税服务是贯穿税收征管全过程的基础性工作。纳税服务从税前、税中、税后都与税收管理融为一体。因此，不能把各类业务彼此割裂，而应该各部门、各岗位明确分工、强化职责、密切协作，落实并完善良性互动机制。

4.2.3依法服务与税收管理纳税服务工作的基本原则首先是依法服务，以明确征纳双方权利义务为前提，严格规范执法，认真履行纳税服务职责，为纳税人依法诚信纳税创造有利条件。不但要摒弃重管理、轻服务的错误理念，更要防止过度服务现象的产生。

4.2.4标准服务和规范服务纳税服务一定是在建章立制基础上开展的，要由随意服务向规范服务转变。编制程序规范、操作标准的纳税服务业务规程，依托信息支持，将纳税服务业务标准融入税收征管工作每个环节。同时，规范质量考评，制定科学可行考核办法，将纳税人的评价列入考核指标，以考核促进服务质量和服务水平的提升。

4.3优化纳税服务工作的内容（1）突出公开、透明，优化政策信息服务，让纳税人交明白税。及时公开税收政策信息，开展有效税法宣传，准确解答纳税咨询，满足纳税人的信息需求。（2）突出简捷、高效，规范程序服务，让纳税人交便捷税。以纳税人正当需求为导向，充分运用现代科技手段改造传统税收管理中流程、环节繁杂的情况、降低纳税人的成本付出，提高税收管理效率。（3）突出及时、准确，规范职能服务，让纳税人交满意税。加强纳税人需求管理，广泛收集、全面分析和及时响应纳税人需求，做好相应情况的反馈、跟踪、督办和绩效评价。（4）突出法治、公平，落实权益服务，让纳税人交诚信税。明确征纳双方的权利义务，严格规范执法，保障纳税人的权益，以纳税信用风险管理为基础，针对不同纳税信用等级的纳税人采取不同的管理，降低征税成本，提高纳税人税法遵从度。

4.4优化纳税服务工作的思路

4.4.1再造业务流程，实现专业化、深层次、高质量的服务（1）面向纳税人，再造工作流程。对纳税服务工作流程全面梳理、优化和整合，减少相互的跳转和交叉，进行合理的岗责、权限或环节简并，减少不必要的程序流转，解决好前后台业务的衔接，确立各环节、各岗位的职责和要求，简化涉税流程，精简涉税资料，规范文书统一受理和内部流转，推进办税服务标准化，提高办税效率。（2）面向纳税人，改革涉税审批。尽最大程度下放审批权限、减少审批环节、缩短审批时间。将有关涉税事项先审核后审批调整为先审批后监督，实行前置服务，通过对征管流程重组，实现涉税审批“扁平化”。

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中图分类号：F812.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0201-02

一、对我国现行税收征管模式的分析

在计划经济条件下，我国实行的是专管员管户制度，采用的是“一员进厂、各税统管”，集“征、管、查”职责于专管员一身的征管模式。随着经济社会的发展和税收征管改革的逐步深入，我国先后经历了征、管、查“两分离”或“三分离”的探索。1997年，确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的“30字”税收征管模式。2003年，国家税务总局针对税收征管实际工作中存在的“淡化责任、疏于管理”问题，在“30字”模式基础上增加了“强化管理”4个字，形成了“34字”征管模式，即我国现行税收征管模式。

应当说，现行征管模式基本适应了我国改革开放后经济社会的发展需要，所取得的成效是有目共睹的。但不可否认现行税收征管模式也存在着诸多问题和不完善之处，主要表现在以下方面。

（一）征管目标认识存在误区

对于税收征管目标，长期以来存在两种认识上的误区：一是把取得财政收入作为税收征管的目标；二是把促进经济发展作为税收征管的目标。由于目标导向性错误，往往在税收征管实践中出现各种弊端：税务机关为完成任务，在任务轻时“藏富于民”，人为地降低税收水平；在任务重时“寅吃卯粮”，不适当地提高税收水平；或者为了所谓扶持企业发展而越权减、免、缓征税，造成税收制度的扭曲，破坏税收法治，违背了税收的适度、公平和效率原则。由于征管目标认识上的错误，造成重收入、轻法治。

（二）税收征管信息化滞后

新的征管模式以计算机网络为依托，即税收征管要以信息化建设为基础，逐步实现税收征管的现代化。但从当前情况看，税务部门在计算机开发应用上还存在一些突出问题：一是计算机的配置与征管过程全方位的应用滞后。计算机的开发应用难以满足管事制征管工作的要求，硬件的投入与软件的开发反差较大，成为深化征管改革的瓶颈。二是计算机的功能和作用应用效率不高。只注重了计算机的核算功能，计算机对征收管理全过程实施监控的功能没有体现。另外，利用计算机提供的税收数据、信息进行综合分析，为制定政策和科学决策提供参考的作用也没有发挥，技术浪费较大。

（三）税源监控乏力

一是信息来源渠道单一。现行税收管理中纳税人的信息来源主要建立在纳税人申报纳税所提供的信息基础上。实行集中征收后，随着税务人员和办公地点的相对集中，一些零星分散的税源、个体工商户及边缘山区，税务机关无法掌握税源情况，出现了不少漏征漏管户。传统的管户制、管片制取消后，没有从制度上拓展纳税人信息来源渠道。纳税人信息包括纳税人的纳税申报、税务机关对纳税人的信息调查和第三方信息三个方面。目前，后两方面的信息系统建设严重滞后，纳税人的相关信息分散在工商、银行、海关等部门。而税务部门不能共享这些信息资源。二是纳税人信息的传递、利用效率不高。机构之间缺乏日常的信息交换、传递工作联系制度。各部门从部门职责出发要求纳税人重复提供信息。而许多必要的信息又难以收集。

（四）纳税服务体系建设不到位

一是为纳税人服务的观念不到位，认为为纳税人服务就是解决税务干部的工作态度问题。为纳税人服务往往停留在笑脸相迎、礼貌待客等礼节上，重视改善办税服务大厅的硬件设施，而忽视了实质的内容。二是服务过程缺乏系统性，服务渠道不畅。在纳税服务时间上，基本只限于8个小时工作日内，不能满足工作时间以外纳税人的服务需要。在服务过程中，只重视对纳税人的事中服务，忽视对纳税人的事前、事后服务。在事前，了解纳税人的生产经营情况，为纳税人提供纳税帮助方面做得不够；在事后，如何帮助纳税人建立健全纳税管理制度方面的服务指导工作做得不够。在服务联系制度上，基本停留在面对面服务形式，没有建立多元化、多功能、社会化的税收服务体系。

二、 现行税收征管模式存在问题带来的不良效应

（一）税收遵从度低

当前，纳税人税收遵从度总体不高。有关资料显示，目前我国国有企业的偷税面为50%，乡镇企业为60%，外资企业为60%，个人为90%。另外，近年来我国税收领域所发生的一系列违法犯罪案例表明，我国目前的税收不遵从不但没有得到很好的治理，而且还存在扩大的趋势。有关资料显示，仅在2012年由公安部国家税务总局联合部署为期6个月的“破案会战”专项整治行动中，全国就立涉税犯罪案件1.31万余起，破案近1万起，抓获犯罪嫌疑人1.22万余名。其中，立案数、破案数分别是2011年立、破案总数的1.7倍和1.6倍。

（二）纳税人满意度不高

2010年，国家税务总局委托第三方机构对全国省会城市（不含拉萨）和计划单列市的20700户纳税人和138个国税局、地税局的区局办税服务厅进行服务满意度调查，调查内容包括办税程序、规范执法、规范服务、纳税咨询、办税公开、办税时间、法律救济以及纳税人的需求与建议等。调查方式采取面访、电话访问和异地暗访三种形式进行。据悉，本次全国纳税人满意度调查综合得分在90分以上的城市只有两个。

（三）征税成本不降反升

管理机构职能设置重复，人力资源配置不合理，必然导致人力、财力、物力资源的巨大浪费与耗损，造成征收成本的虚高。据权威部门数据显示，在1994年我国实行分税制改革以前，征税成本占税收收人的比重约为3.12%，1996年这一比重上升至4.73%，此后进一步达到5%～8%。

（四）税款流失严重

偷逃税是税收流失的最主要方式。据有关部门推算，我国每年税收流失都在3 000亿元以上，约占应纳税款的30%以上，且有逐年增加的趋势，致使国家税收利益蒙受巨大损失。

三、税收征管转型的基本思路

（一）以专业化管理为基础

专业化管理是新税收征管模式的基本内容。推进专业化管理，就是要对管理对象进行科学分类，对管理职责进行合理分工，对管理资源进行优化配置，提高税收征管的集约化水平。按照专业化管理的要求，积极推行分类分级管理。在对纳税人进行分类的基础上，对不同类别纳税人按照纳税服务、税收风险分析、纳税评估、税务稽查等涉税事项进行管理，同时将管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工，并相应设置专业化的机构，配备专业化管理人员。对规模大、跨区域经营的纳税人，可适当提升管理层级，开展专业化团队式的分析、评估和稽查。对中小企业可按行业进行管理。对个体工商户可实施委托代征的社会化管理。对个人纳税人要加强源泉控管。此外，还需切实加强国际税收管理体系建设，抓好反避税工作，不断提高跨境税源管理水平。

（二）以重点税源管理为着力点

重点税源是新的税收征管模式所强调的主体对象。重点税源企业往往是某一地区或行业中的经营大户，其纳税额在税收收人中占有举足轻重的地位，是直接影响税收收人的主要因素。同时，通过对重点税源企业数据的分析，可以推断地方经济发展态势，解释税收增长原因，探寻税收增长点，为税收征管决策提供依据。因此，加强重点税源的有效管理和监控一直是税务机关追求的目标。通过落实重点税源风险管理制度，对重点税源户管理引人风险管理机制。着重抓税源流失风险大的问题和环节，实现管理效益的最大化。通过完善重点税源管理体系、调整管理职能权限、理清各层级事权职责，逐步形成“横向到边、纵向到底”全面覆盖的税源监控网络。通过完善重点税源管理办法，做好重点税源户的信息管理、日常评估管理和收人分析管理等工作，定期组织开展重点税源分析，充分挖掘重点税源潜力，提高征管质量。

（三）以信息化为支撑

信息化建设是新的税收征管模式的技术基础。充分发挥信息化的技术保障作用，用信息技术手段取代传统手工方式，最大程度实现税收征管业务的网上运行。充分发挥信息化的信息支持作用，大力推行信息管税，依法对纳税人涉税信息进行采集、分析、利用，特别是要努力获取第三方信息，解决征纳双方信息不对称问题。充分发挥信息化的引擎作用，利用技术手段改造、创新税收征管业务，对税收征管业务进行前瞻性的研究和设计，实现业务与技术的有机融合。

（四）优化服务

纳税服务作为税收征管新模式的内在要求，贯穿于整个税收征管活动始终。纳税服务质量，直接关系到税收征管质效。规范办税服务厅建设，制定全国统一的服务标准，如明确限时服务项目及限时标准、规定预约服务对象及范围等，实行全国统一布局、统一格调、统一配置。增强纳税服务功能，完善服务管理制度，从工作内容、服务环境、行政程序等方面为纳税人减负，实现由被动服务向主动服务转变。充分发挥社会机构在纳税服务中的作用，逐步构建和完善税务机关执法服务、税务中介机构有偿服务、社会化组织援助服务相结合的多元化、社会化纳税服务体系。

（五）加强评估

纳税评估是新的税收征管模式的核心环节，也是应对风险的重要方法。明确纳税评估工作的主要任务、工作职责、组织机构、业务程序、执法权限、操作标准和工作纪律等方面的内容，使纳税评估工作有法可依、有章可循。规范纳税评估业务流程，通过各个评估环节的相互分离制约，有效监控纳税评估的全过程，确保评估工作规范、有序进行。改进纳税评估方法，逐步健全评估模型，细化指标体系，深人研究相关税种之间的联系，有效排查风险点。总结部分地区经验，适当上收纳税评估的管理层级，开展专业化团队式评估，探索试行主辅评制度，提升评估质量。

参考文献：

[1] 张炜.对我国税收征管改革问题的思考.中国人大网.

[2] 周瑞金.我国税收征管改革的回顾.评价与建议.新华网.

篇3

中图分类号：810.422 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0073-04

研究纳税遵从问题不仅要从纳税人行为的角度展开研究，同时也不能忽视征税人的行为对纳税人遵从行为的影响，包括税务人员本身的素质水平、税务机关征管模式与征管手段、税务机关的征管与处罚力度、税制简便程度等等。所以，税务机关征管与税制因素也影响着纳税遵从，包括稽查概率、处罚率、税务人员执法水平、纳税服务、税制简便程度、征管模式与手段等。

一、税收征管模式与纳税遵从

税收征管模式是税务机关根据经济社会形势的发展，按照税收立法要求，从税收工作实际出发，在一定税制条件下为了实现税收征管职能，对税收征管中相互制约、相互联系的税收征管组织机构、征管人力资源、征管手段、征管方式等进行有机组合所形成的规范的税收征管方式，是一定时期税收征管工作的目标定位。征管模式与纳税遵从息息相关，因为好的征管制度能提高征管质效，促进纳税人遵从度上升，反之则带来征管质量下降，税收流失严重，纳税人遵从度下降。

改革开放以来我国的征管模式经过了以下几个阶段[1]：

1. 1978-1987年，我国实行的是“一员进厂，各税统管，集征管查于一身”的全能型、保姆式的管理模式，即由税务专管员固定到户，“征、管、查”三权高度集中，管理的技术手段主要靠传统的手工操作。这种征管模式是与当时经济成分单一、税制相对简单、征管资源不足相适应的。由于实行的是“保姆式”的征管模式，税务人员上门收税，纳税人的税收意识不强，纳税人的自愿遵从度也很低。

2. 1988-1996年，我国实行的是“征、管、查两分离或三分离”的税收征管模式。伴随着1994年的税制改革，我国税制逐步由单一税制向复合税制转变，原来“一员进厂，各税统管”的征管模式逐步暴露出权力约束缺位、执法不严等问题，迫使税收征管模式做出调整，开始探索分权制约的税收征管模式。1988年我国开始选择部分地区试行“征、管、查两分离或三分离”税收征管模式，1991年向全国推开，初步实现税收征收权、管理权、稽查权的分离与制衡，传统全能型管理制度逐步向按税收征管职能分工的专业化管理制度转变。此阶段管理的技术手段同样主要靠传统的手工操作，但由于“征、管、查”逐步分离，税务机关执法逐步规范化，纳税人的遵从度也逐步上升。

3. 1997-2002年，我国实行了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”（以下简称“30字”征管模式）的现代税收征管改革。1997年国务院批转了国家税务总局深化税收征管改革的方案，确立了“30字”征管模式。此阶段管理的技术手段从传统的手工操作向广泛应用计算机转变，计算机开始应用于税收管理的主要环节。此阶段强调纳税人到税务机关“自行申报纳税”，纳税人的税收意识逐步增强，再加上税务机关不断提高纳税服务质量与水平，通过更优质高效的纳税服务，增强纳税人的遵从能力和意愿，纳税人对税法的遵从度也大幅上升。

4. 2003-2008年，国家税务总局针对税收征管工作中存在的“淡化责任、疏于管理”问题，对原“30字”征管模式加以完善，突出了“强化管理”，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的“34字”新征管模式，逐步形成税收征管的科学化、精细化的战略模式。这一阶段税收征管改革在技术手段上把计算机技术引入税收征管的各个环节，使我国的税收征管由传统的手工操作向现代税收管理转变，堵塞了税收征管的漏洞，不仅纳税人的自愿遵从度大幅提高，而且强制性遵从度不断上升。

5. 2009年至今，在原来“34字”新征管模式的基础上，国家税务总局党组提出“信息管税”的思路，并开始部署税源专业化管理试点。信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决税务机关和纳税人信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，进而提高税收征管水平。税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和税源特点，运用信息化手段和先进的管理方法，对不同税源实施科学的分类管理方式，细化管理分工，优化资源配置，完善运行机制，达到提高征管质效、管住管好税源的目的。自此，我国税收征管朝着专业化、信息化、精细化、科学化的方向迈进。随着税收征管模式的变革，征管机构设置也逐步规范，人事改革也实现了协调并进，征管质量与效率得到了极大提高，纳税人对税法的遵从度日益提高。当然，随着经济社会的发展变化，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务不断创新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大，必须不断创新税收征管工作思路和理念，才能不断提高纳税人的税收遵从度。

二、税务机关执法、服务水平与纳税遵从

税务机关的执法与服务水平也是影响纳税遵从的重要因素，它与纳税遵从高度正相关。也就是说，税务机关执法与服务人员的素质越高，执法与服务的水平越高，纳税人的纳税遵从度越高，而且高素质的征管人员可以减少税收腐败行为，提高税务机关的形象，从而影响纳税人的行为。OECD（经济合作与发展组织国家）的税收遵从理论认为，“遵从”=“执法”+“服务”，也就是说，实现纳税人遵从的途径主要靠执法和服务。税务机关的执法态度越好、执法水平越高，纳税人偷逃税的机会就越少，纳税人的遵从度就越高。税务机关的纳税服务越规范，纳税服务水平越高，纳税人的自愿遵从度就越高。对于无知性不遵从的纳税人，就要通过税务机关的税法宣传和税法普及，增强纳税人意识，因为纳税是公民的一项法定义务。对于情感性不遵从的纳税人通过优化办税流程，简化办税程序，提供多种申报缴纳方式，进一步改革和完善税制，减轻纳税人的税收负担等，使纳税人从情感上由“不愿意缴纳”变为“自愿缴纳”[2]。对于自私性不遵从的纳税人，一方面要通过加强税法宣传，让纳税人知晓“依法纳税是每个公民应尽的义务”，另一方面通过严格执法，加大处罚力度，从制度设计上强化纳税人的遵从行为，使他从被动遵从转为主动遵从。通过执法和服务都能达到提高纳税人遵从度的目的，但服务和执法相比较，可能付出的成本更低，效率更高，而且通过服务的方式促进纳税遵从更有利于构建和谐的征纳关系，从而有利于和谐社会的构建[3]。过去，税务机关往往是从纳税人不遵从的结果去倒推纳税人不遵从的原因，进而再通过“执法”和”服务”来规范纳税人的纳税行为，这样费时费力。税务机关应从导致纳税人不遵从的原因入手，通过优质高效的纳税服务，增强纳税人的遵从意愿，提高纳税人的遵从能力，从而规范纳税人的纳税行为，这将大大降低税务机关的征税成本和纳税人的遵从成本，最终在纳税服务过程中提高税务机关的征管效率，也同时提高纳税人的税法遵从度。

三、稽查概率、处罚率与纳税遵从

Allingham和Sandmo（1972）在所得税逃税模型中开始对罚款率和稽查概率与纳税遵从的关系进行了研究。他们认为，罚款率和稽查概率的提高将使纳税人减少逃税活动，也就是说，税务机关通过加强征管，加大稽查力度，提高罚款率，至少能促使纳税人“被动遵从”。纳税人往往是在与税务机关的征管博弈中选择遵从或是不遵从。

图1反映了税务机关和纳税人行为的博弈结果。其中，t代表税率，为正的常数。w为纳税人实际所得，为外生变量，纳税人知道而税务机关不知道。π为税务机关对未申报所得征收的罚款率，π>t>0。x代表纳税人向税务机关的申报所得，0≤x≤w。c代表税务检查成本。在税务机关和纳税人行为的博弈中，纳税人有两种选择，遵从（纳税）或不遵从（逃税），税务机关针对纳税人的遵从或不遵从行为也有两种选择，不稽查或稽查。在纳税人完全遵从税法的情况下，此时纳税人向税务机关申报所有所得，如果税务机关实施稽查，则纳税人税后收益是[（1-t）w]，税务机关获得的收入是[tw-c]；如果税务机关不实施稽查，则纳税人税后收益是[（1-t）w]，税务机关获得的收入是tw。在纳税人不遵从税法即逃税的情况下，如果税务机关实施稽查，假设此时纳税人通过少申报方式逃税，而税务机关又能通过稽查查出纳税人的实际所得，则纳税人税后收益是[（1-t）w-π（w-x）]，税务机关获得的收入是[tw+π（w-x）-c]，如果税务机关不实施稽查，则纳税人税后收益是[w-tx]，税务机关获得的收入是tx。

如果纳税者选择诚实纳税，因为tw>tw-c，此时税务机关的最优策略是不稽查；如果税务机关不稽查，因为w-tx>（1-t）w，此时纳税人的最优战略应是逃税；倘若纳税人逃税，因为tw+π（w-x）-c>tx，则税务机关将选择稽查；在税务机关稽查时，因为（1-t）w>（1-t）w-π（w-x），纳税人的最优战略是依法纳税，如此等等，没有一个战略组合构成纳什均衡。但是这里存在一个混合战略纳什均衡，即参与人以某种概率分布随机地选择不同的行动。

假定税务机关分别以ρ和（1-ρ）的概率选择稽查和不稽查，纳税人以γ和（1-γ）的概率不遵从和遵从。给定ρ的情况下，纳税人选择遵从的预期收益为：（1-t）wρ+（1-t）w（1-ρ）

纳税人选择不遵从的预期收益为：[（1-t）w-π（w-x）]ρ+（w-tx）（1-ρ）

如果纳税人选择遵从的预期收益等于不遵从的预期收益，即

（1-t）wρ+（1-t）w（1-ρ）=[（1-t）w-π（w-x）]ρ+（w-tx）（1-ρ）

解得两者相等时的概率ρ=t/（t+π），如果税务机关稽查的概率ρt/（t+π）时，则纳税人的最优战略选择是纳税遵从；如果税务机关稽查的概率ρ=t/（t+π）时，纳税人随机地决定遵从或不遵从[4]。

由此可以看出，税务机关实施的稽查概率、处罚率影响着纳税人的遵从行为。

四、税制因素与纳税遵从

税制因素也影响着纳税遵从，首先，税率的高低影响着纳税人的遵从行为。虽然早期Allingham和Sandmo（1972）认为税率对申报收入的影响是不确定的。后来又有很多国内外学者探讨过税率与纳税遵从的关系，多数人认为，税率越高，纳税人遵从度越低，而且税率的级次越多会增加税制的复杂程度，从而增加了纳税人的遵从成本。原因在于，从拉弗曲线来说，税率和税收收入呈现一个倒U型关系（见图2），图中X轴代表税率，Y轴代表税收收入，OAB曲线即是拉弗曲线。拉弗曲线说明，当税率为零时，税收收入也为零，随着税率的升高，税收收入也逐步提高，当税率达到C点时税收收入达到最大化，此时再提高税率的话，政府税收收入不但没有上升，反而随着税率的上升税收收入逐步下降，最终达到零。因为税收收入=税基×税率。随着税率的逐步升高，纳税人觉得难以承受时，会将他的经营领域从税率高的行业转到税率低的行业，或者千方百计从纳税领域转到不纳税的领域，甚至转到地下经济，最终导致税基缩小，从而使税收收入下降。取图2中AC之间任何一点作一条与X轴平行的直线，它与拉弗曲线有两个交点，一个交点对应的低税率在OC之间，另外一个交点对应的高税率在CB之间。这两个不同的税率对应的税收收入（即OD）是相同的，但税务机关的征管成本是不一样的，因为高税率带来征管难度加大，必然使得征管成本上升，这说明，税率越高，不仅纳税人遵从度越低，而且税率越高，税务机关的征管成本也随之上升，但税收收入不一定随之提高。既然这样，干嘛不采用低税率呢，图中阴影部分即为拉弗，即政府在设计税率时要尽量避免把税率落在此区间。拉弗曲线说明，税率和税收收入不是完全呈正比例关系。

其次，税制是否简便也影响着纳税遵从。往往一国的税制越繁琐，纳税人越无所适从，而且，税制越繁琐，纳税人的纳税遵从成本越高，根据前人的研究，纳税遵从成本与纳税遵从成反比，所以税制越繁琐，纳税人的遵从度就越低。正因为如此，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革”。所以，“简税制、宽税基、低税率、严征管”成为我国2003年之后新一轮税制改革的目标，而且把“简化税制”放在第一位。因为税制越简化，纳税人遵从度越高，纳税人遵从度高了，税收收入也就稳步提高。

参考文献：

[1]伦玉君.中国改革开放以来税收征管的基本经验及改革展望[J].税收经济研究，2011（5）：28-33.

[2]韩晓琴.论当前优化纳税服务的重点及需要处理的关系[J].扬州大学税务学院学报，2006（4）：29-32.

[3]王 华.税法宣传是提高纳税人遵从度的重要途径[J].扬州大学税务学院学报，2010（3）：23-25.

[4]马拴友.税收流失的博弈分析[J].财经问题研究，2001（6）：3-8.

Research on the Relationship of the Features of Taxpayers and Taxation Compliance

Han Xiaoqin

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一、当前基层税务部门纳税服务工作存在的问题

1、服务意识明显的不到位。重管理轻服务的思想仍然存在，服务中虽然很少有生、冷、硬、顶的现象，但办事拖拉、行为不规范、服务不到位现象仍然存在。个别人本身对税收政策及相关规定没有全面准确地理解，也不能主动、及时通过多种方式和途径加以落实，在支持帮扶纳税人方面潜力没有完全发挥出来。

2、税务人员与纳税人沟通不畅。在税务干部业务素质参差不齐、人均管户超量，税收政策更新较快、纳税人配合程度不高等多种因素交叉影响下，征纳之间沟通渠道不畅通。一方面使税务部门难于准确掌握纳税人相关信息，影响税收征管、执法和服务效果；另一方面纳税人因缺少政策知识或是凭经验办税，往往因准备不充分而被拒绝办税。

3、税收政策服务落实不到位。一方面税务部门侧重于宣传形式，宣传资料固定单一，政策公开内容偏重于法律政策原文，缺少对法律条文进行结合实际的解释说明。法律政策是宣传到纳税人那里了，由于不同人对税法的某些基本条款有着不[！]同的理解，落实后必然有不同结果。纳税人通过学习法律条文并不能避免过失犯错，使得宣传落实不到位。另一方面纳税人缺少主动意识，对税务部门提供的服务不够关注，只有在涉及自己利益时才发现对知之甚少，不足为用，使实际宣传效果并不理想。

4、职能部门管理服务不佳。从分工上讲，税收管理员主要负责对具体纳税人的管理，职能部门应及时收集静态税源资料信息，分析影响动态税源的因素，研究税收政策执行中存在的问题及薄弱环节，及时制定应对措施，防范税源流失。但目前职能部门存在信息收集不及时、不系统，应对不及时，措施没有针对性，沟通渠道不畅，相互推诿等问题。

5、基层服务力量相对力不从心。现在各地经济不断在发展，各类管户增长较快，管理力量相对弱化。有的地方人力资源分配不尽合理，有的基层机构设置与税源分布状况不相适应，有的分工不合理，将税源管理的职责全部交给了税收管理员，在征收任务繁重的情况下，对税源管理就会力不从心。

二、剖析纳税服务工作不到位的原因

1、服务与征管没有形成合力，影响办事效率。一是由信息技术服务滞后造成。就申报纳税而言，大量的纳税人需依靠批量扣税和上门申报等方式申报纳税，但是由于作为独立的系统的征管软件与相关协助部门没有信息共享，加上信息技术保密及衔接等后台服务原因，问题、错误还时有发生；并且征管软件应对的是普遍性问题，对于各地运行中出现的个性化问题只能分别逐个解决。二是由岗位职责错位造成。一个环节岗位职责的服务缺位必然造成另一个岗位职责的服务越位，越位的工作岗位势必增加工作量，从而引发服务质量和效率不高问题。三是审核（批）授权原因。对纳税人提请的涉税审核（批）事项，最了解实际情况的是其管理部门。由于授权原因，管理部门对经过详细调查审核后确定符合审核（批）规定的事项只能逐级上报而不能及时做出处理，这也导致一些涉税事项办理效率不高。

2、税务干部整体素质不适应纳税人的需求。一是管理人员责任意识不强。把公务员当作管理者而没有当作服务员去定位，存在着要求纳税人履行义务多而保护纳税人权利少、行使权力多而承担责任少、硬性管理多而主动服务少的现象。认为了解和学习税收政策是纳税人自己的事情，没有要求自身将更多的精力投放到理解法律政策条文、了解纳税人实情和提醒辅导方面，服务方式主要是应对上级部署和纳税人提问，再加上纳税人的维权意识和纳税意识较为淡薄，征纳双方在权力义务上并不对称。二是有政策落实不到位的情况。强化征管以及征管信息化的前提是各种政策宣传落实到位，目前征纳双方的人员素质、主动意识、配合意识、责任意识等都不同程度的影响了政策落实，税务部门搭建的各种服务平台还没有全面发挥宣传、指导、咨询、服务及办税功能，征管与服务在一定程度上存在脱节问题。

3、纳税服务缺少科学的监督考核措施。科学的考核标准，是全面衡量一个人德能勤绩的重要基础和前提条件。征管与服务是税收工作互相依赖、互相依存的两个方面，是不能分割的统一体。每年我们都按照规定和上级要求，围绕全年工作实际制定考核方案和细则，从服务体系、基本原则、税务机构、纳税公开、服务方式形式等方面进行考核，但对税收征管和税收执法的考核没有纳入纳税服务体系，考核工作没有深入到每个岗位、每项业务的全过程，许多有关纳税服务事项的实质性工作因脱离征管而缺乏有效的监督考核，只触及外在表现形式而未深达实质的考核，不能调动深化服务的积极性和主动性。

三、几点建议：

1、建立岗责体系，使服务与征管紧密结合。明确各个岗位的职责、任务、权限，解决谁来做、做什么、怎么做问题，对做的怎么样给出评价，树立并奖励先进典型，营造争先创优的良好氛围。一是从深层次服务。按照每项税收工作业务的流程，合理设定各工作环节职责任务，业务范围和服务标准，使每一项工作都有具体的考核依据。二是强化信息技术服务。选择信息技术实力雄厚的合作伙伴比如银行，扩大服务辐射范围，使申报纳税不受时间、空间、技术及技术衔接等问题影响。三是下放审批权限。上级局重点抓调度、抓监督、抓纠正，而把能够放手的权限尽可能下放到县市局，从而缩短审批时限，提高办事效率。

2、加强干部队伍整体素质建设。管理者要善于运用“鲇鱼效应”，始终保持各个岗位抓服务、讲服务、开展服务的主动性和积极性，增强服务工作的活力；要善于运用“木桶理论”，努力营造团队精神，抓好部门之间、个人之间的配合和协调，使纳税服务全面提高。一是切实提高服务意识。通过学习 教育，正确认识和领会开展纳税服务的重大意义，明确纳税服务的内容和任务，切实增强做好纳税服务工作的主动性和积极性。二是摆正与纳税人之间的位置。要端正思想观念，摆正征纳双方位置。认识到服务是一种公共产品，是一种心态，更是一种责任；纳税人缴纳税收，理应受到尊重和享受税务机关提供的纳税服务。税务机关要增强服务的主动性，学精学透法律政策规定。业务管理部门及时将法律政策条文逐条进行讲解和编撰宣传资料；直接面向纳税人的管理人员要加强宣传传递，并将纳税人理解上的不同意见及时反馈回来，避免因理解歧义而导致落实出错。三是培养精湛的工作技能。纳税人需要的不仅是微笑，更主要的是解决问题。现实中凡是征管水平高、服务质量好、受到纳税人尊重以及有震慑力的征管人员，基本都是业务精通之人。因此培养税务管理人员精湛的工作技能有利于与纳税人进行近距离沟通，帮助纳税人解决实际问题；只有具备精湛的工作技能，才能把纳税服务不断提高到新的境界。

3、建立科学的纳税服务考核评价体系。根据不同岗位，不同的工作标准建立不同的绩效评估系统，用以评价个人的工作、部门的成绩，形成了一种自我考核、内外部考核、相互考核的格局。这个体系应紧紧围绕税收征管和税收执法展开,至少包括四个方面考核内容。一是考核组织结构体系建设情况，重点考核纳税服务的组织领导和具体实施，这是保障纳税服务工作得以有效开展的基础和前提。二是考核政策宣传辅导情况，围绕办税公开，广泛运用各种宣传、辅导、咨询途径和手段，满足纳税人实现办税的各种事前需求，这是实现为纳税人服务的关键。三是考核业务办理情况，每项税收业务从接待受理开始，一直到涉税事项办结送达，都要通过信息系统进行跟踪监控，这是服务效率和质量的最终体现。四是考核公平环境创建情况，通过普遍加强管理和对个体的重点整治，实现整体税收环境的公平公正，这是实现税收工作稳步提高的客观需要。

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1 我国税收管理存在的问题及成因

1.1 税收征管的信息化水平比较低,共享机制未形成,源于税收信息化基础工作薄弱新征管模式要求以 计算 机 网络 为依托,信息化、专业化建设为目标,但由于税收基础工作覆盖面较广,数据采集在全面性、准确性等方面尚有欠缺,不能满足税收征管和税源监控的需要。

1.2 税源监控不力,征管失衡

随着经济的 发展 和社会环境的不断变化,税源在分布和来源上的可变性大大增加,税源失控的问题也就不可避免。目前, 税源监控不力主要表现在:一是征管机构设置与税源分布不相称, 管理职能弱化。由于机构设置不合理,税源监控职责分工不是十分明确,对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控;另外,税务机关管理缺位的问题仍存在,出现大量漏征漏管户的现象,因此税收流失必然存在。二是税源监控的协调机制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下, 由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节, 以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起税源失控。三是税收执法不规范, 税法的威慑力减弱。税务机关对查处的税收违法案件处罚力度不够, 企业 税收违法的风险成本低,这是税源失控的一个重要原因。

1.3 纳税服务意识淡薄,征纳关系不和谐

一是没有树立起一种“以纳税人为中心”的服务理念,由于工作的出发点不是以纳税人满意为目标,税收法规的宣传不到位,新的税法政策又没有及时送达纳税人,因此在征纳过程中对纳税人的变化和需求难以做出快速反应。二是在要求纳税人“诚信纳税”的同时,税务机关“诚信征税”的信用体系及评价机制也不完善,难以构建和谐的征纳关系。

2 完善我国税收管理的建议

2.1 完善税收 法律 体系,规范税收执法,进一步推进依法治税

2.1.1 建立一个完善的税法体系,依法治税

完善的税法体系是依法治税的基础,没有健全的税收法律制度,依法治税也就成为一句空话。为此,我们要加快建立起一个完备的税收法律体系。一是尽快制定和出台《税收基本法》。二是现行税种的实体法予以法律化。三是进一步完善《税收征管法》。四是设立税收处罚法。对税收违法、违章处罚作出统一的法律规定,以规范税收处罚行为。

2.1.2 规范税收执法行为,强化税收执法监督

一是税务干部要深入学习和掌握税法及相关法律法规,不断提高依法治税、规范行政的意识,要坚持依法征税,增强执法为民的自觉性。二是认真执行税收执法检查规则,深入开展执法检查。进一步健全执法过错责任追究制度。

3 建设统一的税收征管信息体系,加快税收征管 现代 化进程

税收征管软、硬件的相协发展, 国税、地税征管机构之间以及与政府其他管理机关的信息互通是完善税收征管的必要选择。

3.1 建设统一的税收征管信息系统

即统一标准配置的硬件环境和应用软件、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。第一,加快研制科技含量高的统一税收征管应用软件,提高征管效率。第二,建设信息网络,实行纵横管理。第三,建立数据处理中心,实施 科学 管理。

3.2 建立税收征管信息化共享体系

尽快实现信息共享。首先, 建立国税、地税部门之间的统一信息平台,让纳税信息在税务机构内部之间实现共享。其次,建立税务机关与政府其他管理机关的信息联网。在国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤地实现与政府有关部门(财政、工商、金库、银行等部门) 的信息联网, 实现信息共享。

4 实施专业化、精细化管理 

建立税收征管新格局国家税务总局《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》中,明确提出在信息化基础上建立以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的税收征管新格局。

4.1 建立专业化分工的岗位职责体系

尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题,完善岗位职责体系。在征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,依托信息技术,将税收征管业务流程借助于 计算 机及 网络 ,通过专门设计的税收征管软件对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。

4.2 实施精细化管理

在纳税人纳税意识淡薄, 企业 核算水平不高, 建立自行申报纳税制度条件还不完全具备, 税收征管信息系统还未形成全国监控网络, 税收社会服务体系还不健全的现实情况下,必须依靠严密细致的精细化管理,来促进征收,指导稽查,完善新模式,进一步加强税收征管。

5 规范服务,构建和谐的征纳关系税收征管法及其实施细则

将“纳税服务”作为税收征管的一种行政行为,为纳税人服务成为税务机关的法定义务和责任。税务机关要全面履行对纳税人的义务,必须确立“以纳税人为中心”的服务理念,强化税收服务于 经济 社会 发展 、服务于纳税人的意识。规范纳税服务,构建和谐、诚信的税收征纳关系。

5.1 加大税法宣传

税务机关进行税收 法律 宣传,一是注重日常税法宣传,利用报刊、电视、广播等媒体宣传税法,并定期召开纳税人座谈会。二是规范税法公告制度,利用典型案例以案释法。三是充分发挥纳税服务热线的服务功能,开展“网送税法”活动,无偿为纳税人提供纳税咨询服务。

5.2 建立征纳双方的诚信信用体系