公共安全管理法律法规范文

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一、我国公共安全体系目前存在的缺陷与问题

当前，我国虽已建立了公共安全体系，但仍不健全不完善，在运行过程中仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

1.公共安全管理体制不健全，政府公共安全管理职能履行不到位。我国公共安全事故多发的一个重要原因，就是我国政府公共安全管理职能不到位，还没有形成一个统一完整的体制，公共安全管理体制运转不顺畅。具体表现在：第一，在公共安全管理主体上，我国当前公共安全的管理机构都是部门性质的，都是针对某一行业领域的，例如国家煤矿安全监察局、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理局等，缺乏一个综合的、具有实权的、常设性的协调管理机构。第二，公共安全管理的法律依据缺失。我国已经制定了不少有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国食品安全法》等，但这些法律法规也都是针对某一领域某一行业的，而没有全国统一的《公共安全管理法》，部分公共安全领域仍没有法律，并且已有的这些法律法规的操作性不强，实施不到位。第三，缺乏专门的公共安全管理人才。目前，我国应对突发公共安全事故的工作人员大多是从各部门临时抽调，工作结束仍回原部门，这些人员虽具有一定领域的专业技能，但一些突发事件往往涉及多个领域，需要兼备多个领域知识与技能的综合型公共安全管理人才。

2.公共安全体系与经济和社会发展状态不相适应，不能满足广大群众日益增强的公共安全需要。随着经济的发展，新领域、新形式、新种类的公共安全问题不断出现，如网络信息安全、手机信息安全等，广大群众对公共安全的需求日益增强，并且呈现出了多样化、新型化和个性化的趋势，而我国当前的公共安全体系，无论在体系内容设计上，还是在资金投入上，都无法满足这种需求。以政府在公共安全投资比例较高的浙江省为例，浙江省每万名职工所拥有的政府安全监管员不足1人，而日本、意大利等国的比例约为1.5人，英国则达到了4.5人。

3.公共安全规划缺失。公共安全不是一个独立的话题，从产品属性上来看，公共安全属于公共产品，是一项公用事业。公共安全既是一个国家发展程度的衡量标准，也是一个国家社会发展的重要组成部分，是与经济建设、社会发展密不可分的，理应制定短期、中期和长期发展目标。而当前我国政府在制定社会发展规划时，往往注重经济发展规划的制定，忽视了公共安全发展规划的制定，没有把公共安全发展纳入社会发展规划之中。这也从侧面反映了政府对公共安全的重视程度远远不及一些经济指标。

4.整个社会的公共安全意识淡薄。从政府来看，大多从事公共安全工作的政府工作人员都是被动工作，没有积极主动地去分析社会的安全隐患，没有认真去总结经验教训，只是将其作为程序性的日常工作。从市场来看，许多市场主体在面对巨额经济利益时都铤而走险，为了利益忽视了安全，从而酿成严重的后果，造成巨大的人身和财产伤害，如三鹿奶粉事件等。从社会来看，大多数群众都认为公共安全是政府的事，与自己无关，并且公众对公共安全的认识大多仍停留在传统的、狭窄的公共安全层面。

5.在处理公共安全问题的态度上，重处理，轻防范。目前，我国政府在对待公共安全问题的态度上大多抱着侥幸心理，对问题的发生疏于防范，都是等着问题出现后才匆忙采取措施处理，如2008年南方突发雨雪冰冻灾害，给人民群众的生命和财产安全带来巨大损失，反映出我国政府在对待公共安全问题上轻于防范，重在治理。

6.责任追究不到位。近年来，我国在对重大公共安全事故处理上都追究了相应责任人的责任，都有相关责任人被免职撤职的情况出现，但责任追究不到位，被追究者很快就能在别处“东山再起”。这些官员究竟是否应该重新“复出”，我们不作具体分析，但这却反映出我们的问责制起不到应有作用。

二、加强和完善我国公共安全体系的措施与建议

为进一步完善公共安全体系，各地纷纷根据自己的实际情况采取不同措施，如浙江的“义乌模式”和“柯桥经验”，上海的“两级政府、三级管理、四级网络”分级管理体制等，综合起来看，加强和完善我国公共安全体系应在以下几个方面下功夫。

1.加强政府公共安全管理职能，构建公共安全管理体系。我国政府承担着社会管理与公共服务的重要职能，而保障社会公共安全是社会管理与公共服务的重要组成部分。因此，必须加强政府的公共安全管理职能，构建完善的公共安全管理体系。

首先，制定一部统一的跨越各部门、各行业的《公共安全管理法》，使得公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。现阶段，公共安全问题的解决往往覆盖多个领域，需要多个政府部门相互配合，单一领域的法律法规已经捉襟见肘，制定一部涵盖各领域的《公共安全管理法》势在必行。《公共安全管理法》要对公共安全管理主体的职能责任、处理事故的基本原则、公共安全体系的内容等作出详细的规定。

其次，在管理主体上，尽快成立统一的、常设的国家公共安全管理局或公共安全管理委员会，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。

第三，在管理机构的人员组成上，公共安全管理局的正职要由专门的公共安全专业人才担任，要通晓各个领域。对此，我们建议具备一定条件的高校开办公共安全管理专业，培养专业的公共安全管理人才。公共安全管理局的副职可由某一具体领域的专家担任，这样形成的既综合又专业的“T”字型领导者集体，有利于制定科学合理的公共安全问题解决方案。

2.加大政府对公共安全的投入，实现公共安全的可持续发展。面对广大人民群众日益增强的公共安全需要，我国政府必须借鉴西方发达国家的做法，设立公共安全专项基金，加大政府对公共安全领域的投入，加强公共安全基础设施建设，加大对公共安全管理人员的培训力度，改善公共安全管理环境，实现公共安全与经济、社会的协同发展。从投入标准来看，至少应达到世界平均水平，并且根据GDP的增长速度适当增加政府在公共安全上的投入，以更好地满足公众对公共安全的需要。

3.建立公共安全规划机制，编制公共安全状况白皮书，把公共安全提升到战略地位。公共安全既是一个社会发展水平的重要指标，又是一个社会发展的重要内容，我们实施可持续发展战略不仅要实现经济、社会和环境的可持续发展，还要实现公共安全的可持续发展。因此，应将公共安全纳入可持续发展战略中，在制定经济社会发展规划时也要制定公共安全规划。在以后的“十三五”、“十四五”规划中都要详细规定公共安全规划。为把公共安全提升到国家重大战略地位，我们还应当编制国家公共安全状况白皮书，详细说明我国公共安全的现状、以后的发展方向、发展方式等。

4.加强公共安全教育和培训，塑造公共安全文化环境。当前，我们全社会的公共安全意识淡薄，究其主要原因不外乎我国公共安全教育落后，大多都是针对突发事件的应急性教育，没有形成良好的公共安全文化环境。对此，我们不仅要培养专业性的公共安全管理人才，还要在全社会加强公共安全培训，普及公共安全知识。在培训方式上，对政府机关工作人员而言，要分批分段组织他们到各大高校或其他科研机构接受课堂培训，提高他们的公共安全管理意识；对广大社会公众而言，政府应积极通过社会宣传、社会演习、定期不定期的公共安全讲座等方法，提高公民的公共安全意识。在培训内容上，力争涉及公共安全的方方面面，涉及各个领域，如食品、药品、自然灾害等。

5.建立公共安全预防机制，防范与治理并重。以往，我们对公共安全问题的一贯态度是“轻防范、重治理”，事前不认真防范，降低事故发生的可能性，降低事故带来的损失，把大量的人力、物力、财力投入到日后的问题处理上，效果事倍功半。为此，要建立健全公共安全应急管理体制和社会治安防控体系，做到预防为主、防治结合，把主要公共安全资源投入到事前监督检查上，尽量杜绝人为的公共安全事故，尽量降低自然安全事故所带来的损失，做到重防范；事后，采取科学措施，制定科学的处理方案，做到重治理。

6.建立并完善公共安全的责任追究机制。责任追究虽说已是事后处理，但对于减少部分公共安全事故的发生、减少损失有着举足轻重的作用。首先，要明确相关责任主体的权力和责任，使其认识到自己的责任，起到警示作用。同时，让他们签订“目标责任书”，为日后的问责提供依据。其次，从制度和技术上进行改进，扎实落实问责制，真正做到“谁主管、谁负责”，出现什么问题就承担什么责任。第三，建立责任连带制度，即不仅追究相关责任者的责任，还要对徇私枉法、姑息养奸、收受贿赂的责任人追究连带责任，并追究违法违规重新起用责任者的领导的责任，这样可以有效避免不问责或问责过轻的责任追究不到位问题。第四，建立问责监督机制。要使问责制真正起到作用，就必须监督到位，不仅要建立政府机构内部监督举报机制，还要建立社会监督机制，建立独立于政府之外的社会监督机构，充分利用新闻媒体和网络的力量，使广大公民都参与进来，真正发挥问责制的作用。

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公共安全问题伴随着人类社会的产生而来，同样，公共安全管理活动也是伴随公共安全问题的产生而产生。现在公共安全已经是国家安全的重要组成部分，是社会进步和文明的重要标志。公共安全管理指维护公共安全的主体(通常是政府及其相关部门或公共服务机构)依照国家法律法规，制定和执行公共安全政策，履行相应的职责和义务，通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，实施预防、处置、恢复等行为，为社会公众提供保障生活、生产等安全的公共服务的活动。公共安全管理的过程就是以政府主要角色的公共安全主体为实现社会安全的意图和目标而实施的持续不断的组织、协调、指挥、控制等程序的一系列活动。

公共安全管理的根本目的是消除威胁、预防灾难，挽救生命、保护财产，减少损失，迅速恢复、持续维护社会稳定和正常的生产生活秩序。在现代社会的高危险期，传统的与非传统的公共安全事件日益增多，比较突出的领域包含了自然灾害、安全生产、金融风险、信息安全、社会安全、公共卫生及民族宗教等。特别是民生矛盾突出，反映在城乡就业、征地拆迁、社会保障、收入分配、环境污染、生态破坏等多方面，使公共安全呈现出频发性、高危性、群发性、连锁性等特点，也使得传统的公共安全管理模式面临严峻的挑战，呼唤公共安全管理主体有更包容的心态与机制来应对新问题的出现。

二、公共安全管理中的包容性维度分析

党的十报告第七部分以在改善民生和创新社会管理中加强社会建设为标题，清楚地标明了社会建设的两个重点内容改善民生和创新社会管理，而保障和改善民生是根本。民生是国之根本，民富才能国强。只有民生得以发展，国家才能长治久安。只有老百姓感觉幸福了，整个社会才能和谐发展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人为本的安全发展观，就是在社会发展过程中把社会公民的生存权、发展权、救济权等权利始终摆在第一位，建设和谐社会中首先以人的生命为本，不能以牺牲人的生命和健康为代价的原则，这是科学发展观的本质，也是安全发展的核心。

中国的GDP 连续多年平均保持了8% 的高位增长, 却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP 损失高达6%,非典、禽流感、地震、海啸、暴力抢劫等等这些问题每年夺去了20 万人的宝贵生命。因此,从经济学的角度,我们也要认识到安全也是稳定、安全也是生产力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最终目标是实现社会的和谐发展，提高人民的幸福度和满意度。

三、公共安全管理中包容性缺失导致的现实问题

公共安全涵盖了政治安全、人身财产安全、社会安全和生态环境安全，涉及的具体事件包括自然灾害、生产事故、食品药品、生态环境、公共设施、地下空间、社会治安、社会保险、金融安全、国家安全等有关社会政策与制度。我国从1954 年首次规定制度至今，公共安全管理的法律体系己经初具规模，已制定了针对社会紧急危险形势的《法》、针对地震这一特殊自然灾害的《防震减灾法》、针对洪水特别是特大洪涝灾害的《防洪法》、针对火灾的《消防法》、针对安全生产事故的《安全生产法》、针对环境保护和环境灾害防治的《环境保护法》以及针对公共卫生事件的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关的法律法规，但没有统一的《公共安全管理法》，这使得各级政府在实施灾害防御、应急救灾以及灾后重建等措施时，由于缺少法律依据，难以把握自己的职责定位，出现相互推诿的情况而最终伤害了救助群体的利益。

另一方面已有的法律法规涉及单一灾种多，涉及综合管理的法规少。通常事故或灾害的发生，往往波及到社会各个层面，涉及许多部门和领域，单一灾种的法律显得力不从心，无法实现综合的防灾减灾，特别是在如何实施灾害管理、如何界定地方政府与中央政府、政府与企事业单位之间的管理责任等方面没有相关的法律予以明确，这使得政府在面对规模较大的危机和社会风险问题时无法兼顾到所涉群体的共同利益，难以对不同的利益分配进行协调。

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中图分类号：TU714文献标识码： A 文章编号：

引言

房屋安全是生产、经营、居住、学习、娱乐活动安全的基本保证。如果对房屋质量安全管理不善,一旦发生安全事故,不仅给业主及其他人群造成重大经济损失,而且给国家和社会造成恶劣的影响。房屋安全使用已不仅是珍惜个人生命财产安全的问题,实际上已成为极其重要的社会公共安全问题。

一、房屋安全管理现状分析

近年来，随着房屋产权多元化和房屋租赁的活跃，房屋使用安全隐患日益凸现，擅自改变房屋使用功能、盲目改建加层增大房屋荷载、装饰中擅自拆改房屋主体结构的行为时有发生，严重影响了房屋的整体性、结构安全性、抗震性和耐久性，直接威胁人民群众的生命和财产安全。据统计，我国每年因房屋质量安全事故所造成的损失达到数十亿元人民币。由于种种原因，我国各地房屋质量安全事故屡有发生，房屋质量安全形势非常严峻。

1、我国房屋安全管理立法现状

我国现行《建设工程安全生产管理条例》和安全生产管理方面的法规，大部分是针对在建建筑工程施工安全管理，很少涉及既有房屋的安全管理。我国关于建筑物竣工交付投入使用后的安全管理法律法规仅是1998年3月1日施行的《建筑法》和2007年10月1日施行的《物权法》的部分章节。建设部于2004年7月20日修正的《城市危险房屋管理规定》对鉴定为危险房屋的管理和治理进行了规定，但对于房屋使用过程中的管理与维护则仍未提及。全国部分地方政府陆续颁布实施了地方性法规，专门就房屋使用安全做出了适合本地实际情况的法规、规章。随着我国法制建设和依法治国理念的深入，房屋使用安全管理领域迫切需要一部全国层面上的法律，例如《房屋安全管理法》或《房屋安全管理条例》来指导、规范全国各地的房屋使用安全管理。

2、房屋使用安全观念淡漠

长期以来，建设领域存在“重建设、轻管理”的现象。重建设，无可厚非，只有建造符合各项建筑标准、规范要求的建（构）筑物，房屋的后期使用安全才有可靠的前提和基础。但是应该清醒地看到，房屋的建造过程，只有短短的二三年时间，而使用时间则长达五六十年甚至数百年，因此，房屋使用过程中的安全管理更为重要。当前对于社会公共安全重要组成部分之一的房屋使用安全，我国各级政府和行政主管部门重视程度不足。许多地区，尤其是西部地区，除省会城市外，大部分地市级城市没有相关法规。目前房屋产权人或者使用者，为了满足使用要求，盲目乱拆乱建或者私自改变使用用途，留下了严重的房屋安全隐患。近年来，全国各地发生的多起因盲目加层，扩建和野蛮装修引起的安全事故，给国家、集体、个人的生命及财产安全带来巨大的损失，影响社会和谐稳定。

3、危旧房屋面广,整治难度较大

全国各地危旧房屋量大面广,据统计,广州市目前尚有50万平方米的危房,河南省有306万平方米不同程度、不同层次的危房,黑龙江省尚有乡镇以下农村中小学D级危房113.9万平方米。这些危房中,土木、砖木、砖混、石混结构的占90%以上,大多为50、60年代建造,大部分为民宅、乡镇中小学校舍、农民自建房。受经济能力和城市规划等因素制约,这些危房改造难度较大。

4、农村房屋使用安全问题严峻

长期以来，农村房屋的使用安全，一直是房屋安全管理的空白。农村现实状况和农民朋友缺乏相应的房屋建造知识是农村房屋建筑物存在诸多质量与安全隐患最的主要原因。

（1）经济基础薄弱

比较而言，当今城市建筑，不仅要求质量和安全性能好，而且还讲究建筑物整体的美观、节能优雅。但农村的经济基础薄弱，有的房屋建筑物已经大大超过使用期，存在严重的安全隐患。在对住在危房的农民用户走访询问过程中了解到，由于缺乏资金以及人力技术支援，大多数农户在房屋维修上只能选择一拖再拖，造成严重的房屋安全隐患。

（2）缺乏专业技术性人才

农村地区的房屋存在质量和安全方面诸多问题，与缺乏专业技术性人才密切相关。目前农村地区的施工队，多是由文化程度不高、专业理论知识不强的包工头带领，他们虽在房屋建造方面有一定的工程经验，但技术性不强，设计较为粗糙，安全可靠性较低。施工人员大多是农民工，缺乏严格的安全保障和科学指导，施工器材较为简易，在施工过程中安全事故时有发生，施工质量与效率也难以得到很好的保证。

（3）缺少政府部门长效管理机制

一般情况下，农民朋友认为房子的问题是自己家的事，与当地行政部门无关。部分农民朋友主动向上级部门反映，但问题很难得到妥善解决。这就使得农民在房屋质量与安全方面缺乏有效的反映途径。当房屋出现问题的时候，农民只能自己解决，缺少政府部门长效管理机制。

二、加强房屋安全管理工作的对策

1、加强法律法规建设,依法监督管理

为继续完善和加强房屋安全管理,建议国家出台一部《房屋安全管理法》或《房屋安全管理条例》。在国家出台这部法律法规之前,各地人大常委会或人民政府可先行一步,针对房屋安全管理专门制定一部综合性法规或规章。

2、建立全周期房屋使用安全管理制度

所谓全周期管理，就是从房屋的勘察、设计、施工、验收、使用，直至报废拆除，建立全过程的安全管理制度。要明确各个阶段的管理目标、管理任务、管理重点、管理办法；要建立责任追究制度，那个环节上出了问题，追究那个环节的责任。目前我国已经形成了一套较为完整的前期即工程勘察、设计、施工，验收方面的制度体系。但对于交付使用后的房屋使用安全的管理，除了在几个大的法律上有原则性的规定外，具体的管理者和责任人，并未明确。对于房屋投入使用后的安全管理问题，是一个需要我们探讨研究的新课题。

3、建立定期房屋使用安全检查制度

根据笔者调研结果，许多省会级城市，已经开始对全市的房屋进行安全普查或者检查。如杭州、哈尔滨等城市，在政府的要求下，对全市各类房屋进行安全检查或者定期检查，尤其是杭州市，在对全市房屋进行安全检查的基础上，运用现代科技手段，建立房屋健康档案，对各类房屋按照用途、结构形式、安全现状、使用情况，分门别类进行登记，从而使房屋在交付使用后，管理者随时可以掌握其安全程度。发生重大事故或者自然灾害时，做到重点预防，为决策提供第一手依据。。

中国工程院和住房与城乡建设部举办的“房屋建筑质量与安全管理制度的发展与创新”科技论坛暨学术研讨会也建议对一些大型群众聚集活动场所及一些重要的建筑物进行定期安全鉴定。同时，对超出使用年限而由于种种原因仍在使用的各类建筑物，应该实行强制安全鉴定，可以有效地避免重特大建筑安全事故的发生。

结束语

随着经济的大力发展，人民作为国家的经济主体，其生活安全应该得到基本的保证。房屋使用安全作为公共安全的重要组成部分，在其管理的过程中，政府应该给予高度的重视，充分发挥政府的监管职能，避免重特大房屋安全质量事故的发生，促进社会和谐、稳定发展，保障人民的生活安全，做到预防为主，防治结合。

参考文献

[1]谢川长. 房屋建筑结构裂缝的形成与治理[J].科技促进发展，2010，(02).

[2]徐福华. 浅谈房屋建筑施工中的安全管理[J].中国科技信息,2011,(08).

篇4

近年来，随着房屋产权的多元化和租赁房屋市场的不断发展，房屋使用安全日益突出，擅自改变建筑使用功能、盲目改造增加房屋对建筑主体结构的完整性，影响结构的安全性、抗震性和耐久性，对人的生命和财产安全的直接威胁。住房保障是一个生产、管理、安全的基本保障，是生活、学习和娱乐的基础。不好的建筑质量，使得发生事故的可能性大大增加，事故一旦发生，就会造成不同程度的损失。当前我国整体的建筑质量安全事故问题还是比较突出的，整体的形式不容乐观。

1房屋质量安全管理现状

从当前我国建筑行业房屋建设情况看来，我国整体的房屋质量安全管理现状还并不十分乐观。层出不穷的房屋质量安全事故在考验着建筑行业对房屋质量的安全管理。目前我国针对房屋质量安全管理问题，提出了一系列的政策和法规来进行规范，例如建立城市危房的管理法规和制度，根据相关的法律法规进行去昂过范围内的危房的安全管理工作，政府部门设立相关的房屋安全鉴定机构，负责房屋质量的安全工作，与此同时还设立了相关的房屋资质审查制度，全国不同地级市相关的房地产行政部门专门负责与房地产相关的问题，包括对房屋质量问题的审查与检定。这样的安全鉴定有着严格的规定和要求。不同城市以及区域对房屋质量安全问题有着不同的要求，在经济水平比较发达的地区，设立了与其经济水平发展相适应的，设立相关的特色房屋质量鉴定与管理机构，从多个角度来对房屋质量安全进行监督与检察，使得房屋质量安全管理能够频发的房屋质量安全事故中起到一定的作用。房屋质量安全事故的发生，所造成的损失是不可估量的，但是这一现状目前正影响着我国的房屋质量安全管理。房屋质量安全管理对建筑行业来说是重中之重，随着建筑行业市场的日臻成熟，安全问题已经上升到更为重要的地位。人们对于房屋质量的需求开始逐渐提高，这就促使相关的房屋质量安全管理工作需要快速补位管理缺陷，只有这样才能够满足日益增长的人们对房屋总体需求。

2房屋安全管理中存在的突出问题

首先是，房屋安全管理法律法规不健全。目前的建筑工程安全生产管理条例和安全生产管理规定，大部分是为建设项目的安全管理，很少涉及到建筑的安全管理，私人住宅在“真空”上形成的安全管理。另一方面，我国建筑安全管理制度的立法不健全，与国外住房保障管理体系不规范，需要补充。例如，缺乏一个“住房保障法”在中国或建筑安全管理条例。发达国家在1970年代初开始建立新的住房保障管理体系以及注销制度。其次房屋质量安全管理鉴定工作缺乏多样性，具有明显的垄断倾向。目前我国的房屋安全鉴定方面的工作缺乏有效的制衡和监督，主要是由房地产行政管理部门来进行鉴定，社会上并没有其它类型的鉴定机构，一些非房地产行政主管部门设立的与此相关的安全鉴定工作却很少拿到业务。社会上专门对房屋质量安全进行鉴定的机构少之又少，加上本身资质问题，使得房屋质量安全鉴定工作方面的业务得不到独立，与此同时，房屋安全鉴定方面的工作目前收取的费用不高，所收取的费用不高，不能满足房屋质量安全鉴定的相关服务费用的开支，使得房屋质量安全鉴定工作不能得到很好的开展。最后，不得不提的一点是房屋质量安全鉴定方面人员整体的执业水平不高，影响了房屋质量安全鉴定的专业度。加上该行业整体的现状影响，使得房屋安全鉴定方面的专业人才匮乏，在房地产行业中从估价到管理等方面已经有了相关的市场准入制度，但是对于建筑质量安全方面的评估还是比较匮乏的。建筑安全方面的评价人员没有经过系统的建筑质量安全方面的培训，整体的专业素质匮乏，使得房屋质量安全鉴定的不能得到科学化、合理化的鉴定，从而在一定程度上影响到房屋质量安全的鉴定。

3房屋质量安全管理工作的对策

我国的房屋数量大、面积较广，房屋质量安全管理工作显得尤其重要，直接关乎到公共安全与社会稳定，房屋质量安全管理目前整体的现状并不容乐观。在房屋质量鉴定方面的垄断性以及缺乏系统性都对房屋质量安全管理存在着一定的挑战。随着房屋质量安全管理问题的不断突出，相信未来房屋质量安全鉴定方面的工作将会变得更加独立，建筑安全鉴定方面的人才也将不断增加，这是建筑市场不断发展所推动的结果。为了促进我国房屋质量安全管理工作的顺利开展，可以采取如下的措施:

3．1完善相关的法律制度

作为国家行政主管部门，需要尽快完善关于房屋质量安全管理方面的法律法规，只有有完善的法律依托，房屋安全管理工作才能够顺利开展，真正的做到有法可依，有据可循，才能够提升管理工作的合理性和规范性。此外，完善的法规还可以对一些不当行为起到震慑效果，促进房地产行业的有序发展。

3．2构建危房改建信息体系

危房改建是一项非常重要的工作，为了促进这一工作顺利开展，有必须要在全国范围内建立一个完善的信息系统，发挥出地区扶持作用，政府要为这项工作的开展提供必备的资金支持，帮助贫困地区来开展危房改建工作，将其与公益性事业结合起来，提升危房改建项目的实施效果。

3．3提升鉴定行业的综合实力

为了满足我国房屋鉴定工作的相关要求，我国有必要完善现有的房屋安全鉴定市场准入制度，实施严格的竞争制度，允许有条件的社会组织进入其中，但是要严格把握好鉴定的质量关。定期进行检查，加强对房屋质量安全鉴定工作人员的培训与教育，提升他们的综合水平和责任意识，保证房屋安全鉴定工作的安全性。国家应当对公共房屋建筑以及其附属的设施进行定期的安全鉴定，对于像学校、医院、商场、机关等公共场所的房屋，都是直接关系到人民群众的生命财产安全的，国家应当组织房屋质量安全鉴定机构定期对其进行“健康检查”，保证能够及时地发现房屋安全隐患，保障人民群众的生命财产安全。

4结语

总之，建筑安全工作是建筑行业的首要任务，建筑的主要目的是为了公共安全，保障人们正常生活，从我国建筑现状来看，还需要全面落实相关的政策措施才能够使得房屋安全管理问题所引发的建筑安全问题能够得到进一步的缓解。

参考文献:

［1］叶祝颐．房屋质量问题频现当反思完善验房制度［J］．民主，2011(06)．

［2］房屋质量有问题是否可以换房［J］．中国防伪报道，2005(03)．

［3］郭玉涛．房屋质量问题的解决方案［J］．北京房地产，2001(10)．

篇5

公共领域失灵现代社会基本南三类组织构成：公共部门、企业和非营利性社会组织，这三者能否各司其职，对现代经济有直接的影响。我国一些公共领域也像企业一样按财富最大化原则管理，加大了市场缺陷，这是公共安全问题频发的深刻原因。笔者认为，公共领域不能把效率放在第一位，应以公平为第一原则。

环境责任缺失我国目前仍处于一种赶超式的压力型体制状态，经济增长的压力非常巨大。在这种情况下，各级地方政府官员无论是从地方公共利益出发，还是从个人政治前途着想，都会优先考虑经济利益而不是环境利益。因为，经济利益比环境利益更直接、也更为明显。环境质量的改善不是一朝一夕就能解决的问题，其效果通常需要一个较长的时期才能显示出来，而地方政府官员的任期又是不确定的，相对较短，在这种情况下，追求经济利益而忽视环境利益无疑成为地方政府的“理性”选择。因此，在以经济目标实现为主导的考核体制下，地方政府官员之间的环境责任考核制在一定程度上便流于形式了。这直接导致环境恶化，公共安全问题频发。

协调机制脆弱我国各种突发公共事件分属16个部门，各职能部门归口管理，分兵把守。实际操作时往往由于各部门之间界面不清而导致资源浪费、信息不畅。在紧急情况下，哪个部门应当做什么样的工作，如何保证每一个参与应急的组织机构都有适当的工作，都有赖于协调机制的建立。我国目前有些省份虽然已经建立了公共安全应急机制，但是这种管理机制大多属于分行业、分部门的分散性管理机制，这种管理机制专业性比较强，但政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制，难以应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就很难依法迅速建立统一的公共安全处理机构。

治理能力不足公共安全问题对政府能力提出考验。公共安全问题发生时，由于公众的恐慌心理，人们往往对政府的能力产生怀疑。这就需要政府在危机时刻具有例外管理的特征，具备高超的危机处理能力，对危机事件迅速作出反应，在关键时刻能够化解危机。联合国减灾战略机构2004年对“抗灾能力”作了定义：抗灾能力指可能受到危害的一个系统、社区或社会，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应能力。公共安全问题在制造了不幸的同时蕴藏着发展契机。衡量能力缺陷的程度并实施干预，通过提升能力建设，可以保证社会机制的健康，并促进社会的发展。在我国，地方政府应对公共安全事件的能力较低，地方协作精神欠缺，因此，在处理突发的公共安全事件时还应加强政府的管理能力。政府应优化资源配置，最大限度地整合现有资源以应对各种公共安全事件的发生。

公共安全领域的战略变化

当代社会公共安全领域发生了三大战略变化：第一，应对不确定性成为全球的课题：“9・11”事件后，美国对整个公共安全处理机制进行大幅度的调整，其目的之一就是应对不确定性。

第二，在数字传播时代公共安全的影响特别明显。在数字传播时代，公共安全问题发生后，会通过网络迅速传播，容易在社会心理层面产生恐慌和不安全感。一旦公共安全问题发生，如果信息公开缺失，人们往往会认为是天灾与人祸共同造成的恶果。在信息公开方面，中国目前存在的三大问题：其一，一些政府部门对上、对下都不能迅速反映情况和披露信息。信息的不对称不仅表现在政府与社会公众之间，有时也表现在下级政府和上级政府之间。政府与公众的信息不对称使政府的公信力下降，下级政府与上级政府之间的信息不对称，极可能因为上级政府不能及时掌握下级政府全面而真实的信息，而出现重大决策失误。其二，发生公共安全问题时，一些地方政府存在瞒报情况。其三，社会公众监督不够。

第三，科技的负面作用加大了风险。在现代科技和经济快速发展的当今社会，一方面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预料；另一方面，现代科技的正面作用与负面作用均明显。德国学者贝克指出：现代社会的风险包括经济的、生态的、技术的，如核技术、化学的风险、生物的风险和切尔诺贝利核事故、温室效应等环境危机。这些风险与自然风险明显不同，它们是现代化的产物，影响到人类的生存与发展。传统的灾害风险管理方式，再也无法有效应对人类面临的日益复杂的自然灾害风险。要有效地减轻和控制灾害风险就必须采用更加综合、多学科的方式来应对。正是源于此，我国政府在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006―2020年)》中首次把公共安全作为独立领域进行战略研究。

发达国家的公共安全管理机制

那么，西方发达国家在公共安全管理方面有哪些经验值得借鉴呢?

第一，建立公共安全管理法律制度。日本的公共安全管理一直以应对自然灾害为中心，直到20世纪70年代，才转向多灾种的综合防灾管理体系。20世纪90年代以后，日本的内阁确定了公共安全管理内容包括自然灾害、事故灾害和事件安全三个范畴的综合管理。日本现今的公共安全管理组织体系是：以法律为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施。

第二，政府首脑担任公共安全管理的最高领导。苏联解体后，俄罗斯联邦颁布了一系列相关法律，不断完善公共安全管理的法律体系。普京执政后进一步完善了公共安全管理的法律体系，签署了《俄罗斯联邦战时状态’法》，至此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全管理体系。俄罗斯现行的公共安全管理机制是以总统为核心、以联邦安全会议为决策的中枢系统，政府各部门之间分工协作，化解和处理国家发生的各种公共安全事件。

第三，行政首脑依靠应急管理机构提供决策咨询。澳大利亚的公共安全管理机制是设置撒个层次的关键性机构：

是在中央设置的反危机任务组(CCDTF)，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表；二是危机管理局(EMA)具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警；三是在国家危机管理协调中心(NEMCC)设危机管理联络官(EMM)为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。

第四，充分发挥非政府组织的作用。发达国家的非政府组织及企业发展成熟、规范，对于公共安全的处理具有积极的作用。主要发达国家的医疗卫生和社会保障体系也十分健全，因此在应对公共安全突发事件时更有利于整合资

源，协调处理。

健全我国公共安全管理之策

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中图分类号：DF529 文献标识码：A

文章编号：1004—4914（2012）06—68—02

目前，我国食品安全问题不断凸显，亟需解决。发达国家在食品安全法律方面积累了很多经验，深入研究发达国家食品安全法律的有益做法，对于加强我国食品安全法律建设有着重大的启示作用。

一、发达国家的食品安全法律

1.美国。美国作为世界上最发达的国家，对食品安全构建了严密的监控系统。美国的宪法规定了由政府的立法、执法和司法三个部门共同负责国家的食品安全工作，在国家食品安全体系中承担着各自的责任。为保证供给食品的安全性，国会负责制定并颁布法令，各执法机构负责贯彻国会颁布的法令，并依据法令法律确保食品安全，司法机构负责对执法过程中引起的争端作出公正裁决，确保立法决策的科学性、透明性和公众参与性。

美国的食品安全法律，既有《食品质量保护法》等综合性法律，亦有《联邦肉类检查法》等十分具体的法律。美国食品安全法律主要有：《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋产品检验法》、《食品质量保障法》、《公共健康服务法》等。相关法有：《生物恐怖法》、《受控制物质法》、《受控制物质进出口法》、《公平包装和标签法》、《联邦反贿赂法》、《联邦食品和药品法》、《联邦进口牛奶法》、《联邦贸易委员会法》、《罐装牛奶法》、《食品和药品管理现代化法》、《GATT乌拉圭回合专利条款》、《铅印中毒预防法》、《卫生食品运输法》、《茶叶进口法》等。

奥巴马上任后，对美国食品安全监管体制又进行了改革。美国众议院于2009年通过了食品安全加强法案，并提交拳议院审议。此法案为美国“联邦食品、药品、化妆品法”作出70年来最为重大的修正。该法案赋予了FDA多项新权限，包括给予FDA制定农场初级原料生产标准、强制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止来自某个地区的不安全食品流通，以及就可能违规情况索取相关数据等新权限，甚至要求FDA发展一套能够完善追查食物污染来源的追溯系统。

纵观美国食品安全立法，它有两个特点：一是涵盖面全，适用范围广。美国很早就进行了食品安全方面的立法，目前，美国有关食品安全方面的法律法规相对较完善，覆盖范围广，适用对象多，基本包涵了所有的食品，同时制定了相对完善的食品安全标准和监管体系。二是法令与时俱进，不断发展完善。国会赋予管理机构很大的权力。在有威胁公民健康的新情况出现，而法律法规还未涉及到的状况下，管理机构可以依据自己的灵活性，对规章进行相应的修订，从而使管理部门能以先进的方法来解决新出现的食品问题。

2.欧盟。欧盟历来高度关注食品安全。经过多年的发展，目前欧盟形成了比较严谨的食品安全法律体系。发表于2000年的“食品安全白皮书”是欧盟新食品政策的基础，它提出食品安全管理的指导原则应当是采用从农田到餐桌的综合管理，包括饲料生产、食品原料、食品加工、储藏、运输直到消费的所有环节。根据《食品安全白皮书》，2002年欧盟成立了食品安全局（EFSA），作为独立于欧盟其他部门的独立机构，在食品安全方面向欧盟委员会提供建议。EFSA的主要任务是开展危险性评估，独立地对直接或间接与食品安全有关的事件提出科学建议。此外，EFSA还对转基因饲料与共同体法规和政策有关的营养问题等提出科学建议。

目前，影响欧盟食品安全的重要法律包括欧盟食品法（EC）NO.178/2002，欧盟食品安全与动植物健康监管条例（EC）NO，882/2004，动物源性食品生产、加工、流通等管理的动物健康条例（2002/99/EC），《通用食品法》、《食品卫生法》以及一系列的食品安全规范要求等。

欧盟新食品法，即欧洲议会与理事会178/2002法规，于2002年1月28日正式生效。该法是欧盟迄今出台的最重要的食品法，填补了在欧盟层面没有总的食品法规的空白，其宗旨是通过统一手段，为欧盟创造一个有效的食品安全管理框架。它强调了关于食品法的基本原则和要求，明确了欧洲食品安全管理机构的基本职责以及有关食品安全的管理程序。食品法的基本原则主要包括五个方面：食品安全必须考虑整个食物链；风险分析是食品安全政策的基础；所有食品生产与经营者必须对食品安全负责；产品必须在所有食物链环节中具有可溯性；消费者有权从公共机构获取准确的食品安全信息。

3.日本。日本与食品安全有关的法律以食品卫生法为基础，包括《屠宰法》、《禽类屠宰管理与检查法》、《加强食品生产过程中管理临时措施法》、《健康促进法》、《农林物质标准化及质量规格管理法》、《食品与农业农村基本法》、《食品安全基本法》等。

2003年5月颁布的食品安全基本法规定：“保护国民健康是首要任务”，“在食品供应的每一阶段都应采取相应的管理措施”，“政策应当建立在科学的基础上，并考虑国际趋势和国民意愿”，充分体现日本政府强调食品安全管理应当建立在科学与充分危险流的基础上的原则。日本食品安全委员会根据食品安全基本法，作为独立的机构负责开展危险性评估并向管理部门提供管理建议，与社会各界开展危险流，处理突发性食源性事件。

日本政府对食品安全管理的角色定位有一个显著特点，即重视各机构的协调，专门成立负责协调的管理机构，以充当各部门沟通、协调的角色。它的下属管理机构有三个：日本食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。日本劳动厚生省负责食品卫生的危险性管理，农林水产省负责农林水产品的危险性管理，食品安全委员会负责危险性评估。三部门均与食品生产者、消费者在相关领域进行危险流工作。

日本食品安全管理的各个部门分工明确，职责清晰。国立技术部门只负责技术支持，它们没有法律所规定的行政权力，处于中立方的角色。

二、发达国家食品安全法律对我国的启示

1.完善食品安全法律体系。美国是一个法制国家，在食品安全领域也不例外，至今已出台了十多部核心法律，内容涉及食品安全的各个方面。而我国有关食品安全管理的法律还比较少，涉及的内容还存在着诸多问题，如职责模糊不清，对某些具体的问题没有做明确的规定等，导致一些企业利用法律政策漏洞危害公共安全。因此，要积极借鉴美国等国有益经验，尽快完善我国食品安全法律体系，健全食品安全监管体制，强化食品安全法律责任，明确食品安全标准，完善食品安全监管制度。

2.法律贯穿食品供应的各个环节。食品安全必须考虑整个食物链。在整个食品供应的各个环节，都有可能受到各种危害的影响，安全的食品是通过对从食品的生产到消费进行有效控制的结果。食品安全法律应覆盖从生产到消费的食品链的所有环节，包括化肥、农药、饲料的生产和使用；农产品的生产、加工、储藏和运输；与食品接触工具或容器的卫生性；操作人员的健康与卫生要求；食品标签提供信息的充分性和真实性以及消费者的正确使用等。

3.建立综合性的食品安全管理机构。成立一个综合性的食品安全领导、监督、管理机构，有关食品安全的问题都由它统一监督、管理、问责，使各个食品安全管理机构能互相配合，有效运作，类似于日本的食品安全委员会，综合协调政府、企业、消费者之间的关系，以达到多层次、多主体、多方面的管理食品安全目的。

4.建立食品安全信息公开制度。食品安全信息公开，一方面是指消费者具有知情权，有权获得所消费食品真实完整的信息；另一方面是指法律法规、标准的修订与执行应在公开、透明、互动的方式下进行，消费者拥有获得政府立法和管理信息的权利，并能够通过正规渠道提出自己的意见；发生食品危害时，政府应及时向消费者预警信息，促进政府部门之间、政府与公众之间的信息共享和交流。欧盟、美国建立十分完善的食品安全信息网络做法，很值得我们借鉴。

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中图分类号：TU714

1引言

民用爆炸物品是一种危险物品，是指用于非军事目的、列入民用爆炸物品品名表的各类火药、炸药及其制品和雷管、导火索等点火、起爆器材，广泛应用于军事、工业、农业、水利、能源等方面。同时，爆炸物品又是犯罪分子实施犯罪，残害人民生命、危害社会稳定的危险物品，也是实施袭击的重要武器。在民用爆炸物品为经济建设发挥巨大作用的同时，一些管理中的疏漏引发的爆炸案件也频频发生，酿成惨剧。因此，为维护社会治安稳定和保障人民生命财产安全，杜绝带有恐怖色彩的爆炸活动威胁，促进全面建设小康社会，必须认真贯彻和落实法律赋予我们的爆炸物品管理职责，依法严格管理。

2民用爆炸物品管理中存在的问题

2.1非法私自制造爆炸物品的现象屡禁不绝

民用爆炸物品生产企业为调整生产能力及品种进行改建、扩建的，应当依照前款规定申请办理“民用爆炸物品生产许可证”。然而，非法私自制造民用爆炸物品的现象在我国仍屡禁不绝。私制爆炸物品者，在既无完善生产程序又无安全措施的情况下作业，不仅对自身有极大的危险性，而且对周围的居民以及社会带来潜在的危险。一旦私制爆炸物品流入社会或流入违法犯罪者手中，又将为社会治安以及社会稳定埋下严重隐患。

2.2民用爆炸物品的在储存上存在不安全因素

《民用爆炸物品安全管理条例》规定，民用爆炸物品应当储存在专用仓库内，并按照国家规定设置技术防范设施；在爆破作业现场临时存放民用爆炸物品的，应当具备临时存放民用爆炸物品的条件，并设专人管理、看护，不得在不具备安全存放条件的场所存放民用爆炸物品；民用爆炸物品变质和过期失效的，应当及时清理出库，并予以销毁。销毁前应当登记造册，提出销毁实施方案，报省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业主管部门、所在地县级人民政府公安机关组织监督销毁。然而在实际工作中，爆炸物品的储存上存在着不少的漏洞。

2.3民用爆炸物品在运输上存在的不安全问题

《民用爆炸物品安全管理条例》规定：携带“民用爆炸物品运输许可证”；民用爆炸物品的装载符合国家有关标准和规范，车厢内不得载人；运输车辆安全技术状况应当符合国家有关安全技术标准的要求，并按照规定悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志；运输民用爆炸物品的车辆应当保持安全车速；按照规定的路线行驶，途中经停要有专人看守，并远离建筑设施和人口稠密的地方，不得在许可以外的地点经停；按照安全操作规程装卸民用爆炸物品，并在装卸现场设置警戒，禁止无关人员进入；出现危险情况立即采取必要的应急处置措施，并报告当地公安机关。

2.4民用爆炸物品在安全管理上存在问题

（1）爆破物品安全监督、检查等工作不到位，发放制度不健全。由于受资金、人员等各种因素制约，很多边远地区无力建立爆炸物品专管机构，民用爆炸物品服务站难以全面推广，使爆炸物品安全监督、检查等上做不到位，长期存在管理上的薄弱环节。有的地方乡镇虽然组建了民用爆炸物品服务组织，但是储存库房不能达到要求，无法落实保管力量和技防措施。安全员、爆破员、押运员、保管员要是尽职尽责的，但仍有少数人，对下井和炸石作业的工人，发放爆炸物品制度上不健全，存在着多领少用，剩余不收回，发放爆炸物品不登记，井下和炸石作业无人监督，造成剩余爆炸物品的私下买卖、借用、私藏等，干扰了正常的爆破器材安全监管工作。

（2）爆炸物品管理人员专业知识缺乏，监管工作不到位。爆炸物品管理工作大量在农村、山区，这些地方的爆炸物品管理的主要力量是县、市公安局、派出所，而这两级公安机关所承担的警务工作面广，工作量较大，警力与任务存在极大的不适应状况，爆炸物品安全管理在警务工作中仅占很小一部分，有的县、市公安局治安部门都难以安排专人进行管理，到派出所一级就更难保证有专人管理。再者，公安机关人员轮岗较多，爆炸物品管理人员更替换频繁，业务培训工作又一时难以跟上，使现行爆炸物品管理人员专业知识缺乏，这也是安全管理措施难以落到实处的重要因素之一。

（3）民用爆炸物品管理各部门之间协作性差，协管机制不严密、小完善。由于爆炸物品的生产、运输、储存、使用等各方面涉及的管理部门较多，相互不沟通，安全监管责任难以落实。

3加强民用爆炸物品安全管理的方法

3.1积极开展宣传教育活动

涉爆案件和事故的发生与人的法律知识、安全意识和安全行为有着很大的关系，因此，民用爆炸物品监管部门应积极开展经常性的普遍的宣传教育工作，以提高人民群众的安全意识。只有开展形式多样的宣传活动，人民群众的安全意识才能逐步提高，安全宣传教育活动才会取得良好的效果。

3.2建立民用爆炸物品监管部门协作机制

由于对民用爆炸物品安全监管涉及到多个政府部门，为解决监管部门对民用爆炸物品安全管理工作机制运行不顺畅、重复管理和互相推让的现象，监管部门应该建立起良好的部门协作机制，健全和完善监控网络。各级政府应定期召开民用爆炸物品安全管理工作联席会议，要求公安、国防科工、工商、安全监管等部门参加，按照职责分工，密切协助、加强配合与沟通，并指定专人负责联络工作，互通情况，及时研究解决民用爆炸物品安全管理工作中存在的问题，确保民用爆炸物品生产、经营和使用安全。

3.3严格审批许可和准入的条件与标准

审批许可是指管理主体根据相对一方当事人的申请，经依法审查，以颁发证照或批准等方式，允许其从事特定活动的行为。民用爆炸物品的生产、经营、购买、运输、使用等活动都应先经政府有关部门审批许可后才能进行，这是保证涉爆单位和公共安全的基本要求和前提。因此，对于不符合条件的涉爆企业，坚决不予审批许可，杜绝民用爆炸物品监管部门内部或者社会上拉关系、说人情等腐败行为的发生。

3.4建立健全规章制度，严格安全检查，打击违法犯罪活动

建立严格的规章制度是确保民用爆炸物品安全管理的重要保证。在民用爆炸物品安全管理中，涉爆单位应建立健全民用爆炸物品的登记制度、储存制度、领取制度、清退制度、保管制度、使用制度和报告制度等安全管理制度，通过教育培训，使制度深入人心，自觉遵守规章制度，坚持以制度管人管物。同时，民用爆炸物品监管部门应深入车间、库房和使用现场进行定期或者不定期的安全检查，依据规章制度严格规范涉爆单位的涉爆行为，发现安全隐患要求及时整改，并且跟踪落实到位，严防安全事故的发生。

民用爆炸物品安全监管部门尤其是公安机关，必须严厉打击各种涉爆违法犯罪行为，及时收缴散失在社会上的民用爆炸物品，始终保持对涉爆违法犯罪的严打高压态势，对于工作中发现的有涉爆违法犯罪行为的单位和个人，按照物品来源没有查清楚不放过、贩运网络没有打掉不放过、制贩窝点没有端掉不放过、涉案物品没有全部收缴不放过、涉案人员没有得到依法惩处不放过、监管失职人员没有被追究不放过的“六不放过”要求全力查办，从重从快进行严厉打击，震慑违法犯罪人员。

3.5严格责任追究

建立责任追究制度是强化相关单位和人员的责任、遏制爆炸案件和事故发生的有效措施。责任追究包括对民用爆炸物品监管部门人员的责任追究和对涉爆单位与人员的责任追究两个部分。在法律法规中，明确规定了民用爆炸物品监管部门如果因为监管不力、失职等原因引发了爆炸案件和事故，将给予行政处分和刑事处罚。同时，各地根据法律法规的规定，制定了一些地方性的规章，对涉爆单位与人员的责任追究主要是要明确涉爆单位的负责人是民用爆炸物品安全管理的第一责任人，在《条例》、《安全生产法》等法律法规中，同样对涉爆单位和人员规定了责任追究，处罚的种类齐全，包括刑事处罚、行政处罚和行政处分三种。建立完整系统的责任追究制度，增强民用爆炸物品监管部门、涉爆单位和相关人员的责任，减少爆炸事故、案件的发生。

4结语

民用爆炸物品安全管理是一项长期的复杂艰巨的工作，其效果关系到社会的稳定和发展。针对我国民用爆炸物品运输安全管理的现状，加强管理迫在眉睫。由于民爆物品的特殊性，公安机关以及相关管理部门必须提高认识，树立忧患意识，加强监管力度，全面堵塞民爆物品运输管理的各种安全漏洞，积极预防、从严管理，并充分发挥民用爆炸物品在社会基础建设工作中的积极作用，以推进社会经济建设快速、健康、平稳地向前发展。

参考文献：

[1]胡建刚.对我国民用爆炸物品安全管理的若干思考[J].公安理论与实践，2010(2).

[2]张婕.浅谈民用爆炸物品安全管理中存在的问题与对策[J].工程爆破，2004(4).

[3]卢国显.对民用爆炸物品管理问题的再思考[J].江西公安专科学校学报，2009(5).

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近些年来，我国各类火灾事故频繁发生，如河南洛阳东都商厦“12•25”特大火灾事故、辽宁阜新市“11•27”特大火灾事故等，给国家及人民群众造成巨大的生命财产损失。引发火灾的原因众多，但我国刑法中关于消防责任事故罪的规定也没有起到应有的预防和惩处作用。因此，对当前我国关于消防责任事故罪的有关规定加以完善势在必行。

1 消防责任事故罪的构件

1.1 客体要件：消防责任事故罪的客体是社会公共安全及国家的消防监督制度。消防工作关系到国计民生及社会的稳定，因此单位、个人必须严格遵循相关的消防法规，消除火灾于未然。

1.2 客观要件：消防责任事故罪的客观方面表现为违反《消防条例》、《消防条例实施细则》、《高层建筑消防管理规则》、《仓库防火安全管理规则》等消防管理法规，经过而拒绝执行，导致严重后果发生的行为。

1.3 本罪主体：本罪的主体是指对消防监督机构通知采取改正措施应加以采取和改正负有责任的行为人，包括自然人、年满16周岁的具有刑事责任的人，还有相关单位。

1.4 主观要件：本罪在主观方面表现为过失，包括疏忽大意引起的过失及过于自信的过失，并由此以致发生严重后果。

2 消防责任事故中的定罪及存在的问题

我国刑法第139条规定：“触犯消防责任事故罪的直接负责人员，应处以三年以下的有期徒刑或者拘役；后果特别严重者，处以三年以上七年以下的有期徒刑。”当前校方责任事故中的定罪方面主要存在下列几个问题：

第一，消防责任事故罪的客观要件是“违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果”。这包括三个要素：（1）违反消防管理法规；（2）经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行；（3）造成严重后果。依据“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则，企业单位及个人都应严格遵循和执行相关的消防法规，若有违反，即使未发生火灾，或发生火灾单位造成严重后果，均应追究相关的责任负责人、单位的行政责任。若应违反消防法造成重大、特大火灾，必须追究相关责任人刑事责任。在消防责任事故中的定罪中，将上述第二点作为定罪的前置条件，违背了“违法必究”的原则与现行的消防法规相抵触，故很多时候，该法条形同虚设。

第二，关于“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”这点在实践中可操作性差，主要表现在证明相关责任人接收到“改正措施”及消防监督机构发出“改正措施”难度较大。如果消防监督机构没有发出整改通知或者事故责任人不承认接收到“改正措施”时，就难以对犯罪责任人加以惩罚。此外，若将“改正措施”作为追求刑事责任的前提条件，这必将引起国家机构的无限膨胀，降低办事效率，违背效率原则。

第三，“严重后果”与“后果特别严重”没有形成统一的司法解释。

当前，对于“严重后果”及“后果特别严重”的定位没有形成统一的司法解释。例如，在黑龙江省对于“严重后果”的解释是：（1）死亡人数三人以上；（2）重伤10人以上或者死亡、重伤人数10人以上；（3）烧毁房屋90间以上或烧毁户数在30以上；（4）直接经济损失30万元以上。然而，在山东省关于“严重后果”的定位是：（1）死亡1人或者重伤3人以上的；（2）直接财产损失在30万元以上；（3）受灾居民10户以上；（4）重伤1人，同时直接财产损失20万元或者受灾居民5户以上；（5）重伤2人，同时直接财产损失10万元或受灾居民3户以上。两省关于“严重后果”的定位差异较大，这个现象在全国不同省市地区十分普遍。各地所规定和执行的标准不统一，必然导致不同后果在不同地方得到相同的处理结果，同一后果在不同地区惩处也不尽相同。这违反了法律面前人人平等的准则，不利于法制的统一。

总之，当前的法条存在许多漏洞，导致实际生活中消防事故责任人无法以消防责任事故罪加以惩处的现象时有发生，使得我国刑法中的第139条丧失其基本的预防和惩处犯罪的威慑作用。

3 关于当前消防责任事故中定罪的改进措施

3.1 修正并完善当前对于消防责任事故罪的定义

当前的消防责任事故罪具有明显的计划经济印记，已不再适合当前加快构建社会主义市场经济的需要。为此，可将“违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的行为”中的“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”删除，或者将刑法中第139条更改为“对于违反消防管理法规，造成严重后果的直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重者，处3年以上7年以下有期徒刑。经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，以致造成严重后果的，从重处罚。”以此，不仅可以避免消防事故责任人员逃避法律的惩罚，还能增强相关法律法规的威严性，保证国家财产安全及人民群众的生命财产安全。

3.2 统一危害结果的司法概念

当前，在我国，不同省市对于“严重后果”及“后果特别严重的”的评定标准还没能统一，导致法制统一性得到损害，违背了法律面前人人平等的基本原则。因此，国家必须出台相关的司法解释，统一量化“严重后果”与“后果特别严重”。同时，在本罪的司法解释中，“严重后果”与“后果特别严重”应进行细致的划分量化，覆盖人员伤亡情况及财产损失情况，并与其他责任事故罪的立案标准相协调。

3.3 建立并完善我国的消防法律体系

消防法律体系是一个国家法律体系的重要组成部分。当前我国的消防法律体系存在着许多问题，包括：《消防法》在我国的法律体系中地位低下、《消防法》缺乏必要的立法依据、相关法律责任设置不符合科学原则、消防法律体系内容不够全面等一系列问题，严重影响着消防责任事故定罪的科学性原则。为此，应采取如下措施：

3.3.1 制定《中华人民共和国消防组织法》。参照西方国家的做法，结合我国当前的国情，尽早制定《中华人民共和国消防组织法》。明确消防机构的性质、体制、编制、职能、隶属关系等根本性问题；明确相关国家机关、团体、企业及事业单位的权利、义务及消防职能；规范公民的消防行为。

3.3.2 加强对《中华人名共和国消防法》的完善工作。以适应当代经济社会发展的需要。严格按照“违法必究”的宪法要求，去掉对消防责任事故中的定罪问题的前置条件；完善公安消防部门内部执法程序；对于外企、外商、外资，其应享受与国民一般的待遇；明确对消防安全评估、火灾隐患、重大火灾隐患等相关专业术语的法律含义和应遵循的原则。

3.3.3 加快《中华人民共和国消防法实施细则》等消防行政法规制定与完善工作。《中华人民共和国消防法实施细则》是在落实层面对《消防组织法》及《消防法》的细化，使每个行为的操作性更强。逐步制定社区消防管理、消防基础设施建设、消防安全评估等规章。

3.3.4 向西方发达国家学习，以建立适合我国国情的的消防技术标准。西方国家早在20世纪八九十年代就提出了性能化设计方法――一种全新的建筑防火设计方法，以及相对应的性能规范。这大大促进了消防安全设计的科学化、合理化及成本效益最优化，产生重大的社会效益和经济效益，对促进整个消防科学技术的发展起着重大的意义。为此，我国应展开相关的研究工作，我建设具有中国特色的、适合当前中国国情的性能规范提供必要技术支持。

4 总结

随着我国经济社会的长足发展，传统的消防责任事故中的定罪问题所暴露的弊端愈发明显，不能很好的担负起维护国家、人民群众生命财产安全的使命。本文主要对当前我国消防责任事故中的定罪问题加以讨论，并提出相应的改进措施。

参考文献：

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一、进一步提高对雷电灾害防御工作重要性的认识

近年来，由于受气候变化的影响，我县出现多次强雷暴天气并造成雷击事故。各单位要充分认识雷电灾害防御工作的重要性和当前雷电灾害多发的严峻形势，切实增强责任感和使命感，坚持把服务于国民经济建设和社会发展需要，保障社会公共安全和人民生命财产安全放在首位，把雷电灾害防御工作纳为安全责任目标管理和安全生产检查的重要内容，在各自职责范围内，加强协调，密切配合，采取有力措施，共同做好雷电灾害的防御工作，促进我县安全生产与经济社会和谐发展。

二、严格履行雷电灾害防御工作的组织管理职责

各职能部门要依法严格履行雷电灾害防御工作的组织管理职责,充分发挥各自的职能作用，按照预防为主、防治结合的方针，共同做好防雷减灾工作。

1、气象部门。要进一步做好对新建、改建、扩建建设工程的防雷装置的设计审核和竣工验收工作，落实防雷装置必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收并投入使用的“三同时”制度，切实从源头把好防雷安全关。凡图纸审核和竣工验收不合格的，气象部门要及时发出整改意见书。

要广泛开展防雷管理法规和雷电灾害防御知识的宣传，提高全县依法防雷、科学防雷、主动防雷意识，提高群众的避险、自救、互救能力，有效减少雷电灾害的损失和影响。要通过各种途径调查、鉴定雷电灾害并及时向县政府和安全生产监督管理部门通报，切实落实雷电灾害调查与报告制度。有关单位和个人要积极配合调查、鉴定工作，遭受雷电灾害的有关单位和个人要及时向县政府、气象部门及安全生产监督管理部门报告灾情，不得隐瞒不报或不配合调查。

2、住房与建设部门。要配合气象部门做好建设工程防雷管理工作，将气象部门纳入竣工验收成员单位。新建建（构）筑物无气象部门出具的《防雷装置设计核准书》，住建部门不得为其办理建设项目行政许可；无气象部门出具的《防雷装置验收合格证》，住建部门不得为其办理建设项目备案及《房屋所有权证》。

3、公安消防部门。要配合气象部门督促有关单位落实雷电灾害防护装置的安装使用和定期检测制度，并将气象部门每年对雷电灾害防护装置的检测数据作为防火检查的一项重要内容予以落实。

4、安全生产监督管理部门。要充分发挥安全生产综合监管职能作用，督促易燃易爆场所和重点防火单位、人员密集场所，将防雷安全工作纳入安全生产管理工作之中。要督促相关部门、单位及时整改防雷安全隐患，完善和落实雷电灾害事故应急预案，提高应急处置能力。

三、全面落实防雷安全主体责任

各单位要严格落实防雷减灾的安全管理主体责任，切实落实工作职责，应当安装雷电防护装置的单位、场所和应当定期申报检测的防护装置，要按照安装到位、定期检测到位、及时整改到位的“三到位”规定，切实加大安全生产投入，进而改善防雷安全条件。凡是建筑物防雷设计规范中规定的一、二、三类防雷建（构）筑物及其附属设施，油库、加油加气站、煤矿、医院、学校、宾馆、金融、通讯、广播电视及通讯基站、计算机机房、信息系统等重要场所，必须严格执行防雷装置的检测制度，确保防雷设施的完好。

四、加大依法管理力度，严格落实事故责任追究制度

气象、住建、公安消防、安监部门要采取防雷安全联合检查、联合执法的形式，依照有关法律法规，按照各自的职责，严肃查处违反防雷安全法律法规的行为，消除安全隐患。

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1.工程建设项目招投标中规避招标、虚假招标、围标串标等问题；

2.工程建设实施中质量低劣、安全隐患问题严重等问题。

二、调研项目：

1.水利建筑，关系社会公共利益与公共安全的防洪、水库除险加固、排涝、灌溉、水力发电、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等水利工程建设项目。

2.中央和地方投资项目。

3.扩内需项目和地方重点工程项目。

4.其他建筑项目。

我市工程招投标工作和质量安全方面存在的问题

三、招投标方面：

1.有的工程招标机构服务质量不高

目前，我市上还存在一些招标机构为承担项目而

无原则地迁就招标人无理要求的现象，违反了招标的公正性原则。据项目法人反映，有的招标机构存在工作态度傲慢、工作不主动，项目服务质量不高，收费偏高等不良现象。

2.招投标工作与工程承包合同脱节

工程施工招投标工作与工程施工承包合同的实施过程是工程建设阶段不可分割的2部分，但二者在实践操作中却存在脱节问题。一方面，工程施工招标文件的编制主要由招标机构完成，而招标机构缺乏施工整个管理过程的经验;另一方面，承包合同管理主要由监理单位负责，监理单位又没有参与招标工作，造成了招标工作与合同管理不同一个主体，没有连续性，形成了脱节，对工程项目建设管理是不利的。

3.存在挂、靠投标的不良现象

目前，我市建筑市场还存在一些私人工头靠挂靠公司，以公司名誉进行参与工程投标的现象。同时，也存在一些建筑公司，专门靠他人来挂靠，从中收取一定管理费以赖生存的现象。由此衍生出的间题是:一旦中标，原投标书承诺的项目经理、技术负责人、质检员、施工员、安全员等被偷偷更换，造成个别项目在施工过程中，施工单位主要管理人员不到位或迟迟不到位，不能有效地履行施工单位的工程施工质量与安全的管理职能。施工单位主要管理人员不及时到位，将给项目法人和监理单位的工程管理工作造成很多麻烦和困难，让保证工程施工质量与安全打了折扣并存在隐患。

四、改进建议

1.依法招标。

为保证我市工程招标工作公正、客观、有效地进行，行政主管部门要加强对水利等工程招标机构的监督和管理，主要包括对项目招标业务的招标机构的资格认定，以及工作开展情况、收费标准及依据、单位信誉等基本情况的跟踪等。加强对工程招投标活动过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)的监督，主要是对招投标活动过程中泄露保密资料、串通招投标、歧视排斥投标、违规评标等违法行为进行监借，督促和检查工程各项目单位按时依照《中华人民共和国招标投标法》完成施工招标投标工作。

2.熟悉文件合同。

项目法人及监理单位有关管理人员要重视并及时熟悉招标文件和施工有关合同，必要时专门成立合同管理小组，组织合同学习，才能在执行合同过程中尽快地履行管理职责，

尽量减少合同管理工作的问题，减少因工程合同变更和索赔带来的麻烦，使工程施工合同与原来招标文件没有实质性差异，基本符合招标阶段要求达到的目的。

3.出台政策。

建议行政主管部门及相关部门出台相关规定，采取切实有效的措施，整顿内建筑市场，杜绝挂、靠投标的不良现象。招标投标管理站将中标的施工单位在投标中承诺的施工主要管理人员在工程施工过程中是否及时到位作为一项重要的信用内容进行实地考核，对原则上违反原投标承诺的、没有派遣施工主要管理人员常驻施工现场管理的、实际存在挂靠现象的施工单位采取限时限制参加投标或降低资质等级等处罚，并予以通报，以维护招标投标工作的合法性和严肃性，为确保我市工程施工质量与施工安全创造良好的条件。

五、质量安全方面：

通过本次专项调研工作后我们认为，建设工程项目是一种特殊产品，它的质量水平高低事关社会公众利益和公共安全，现行的建设工程质量管理体制还处于破旧立新的发展过程中，必须从体制机制完善的角度进行考量，正视建设工程质量安全管理工作中存在的一些不足。

1.从政府监管层面看，作用发挥尚不充分

我市建筑质量安全机构权威性的不足对监管职能的发挥造成一定影响。同时其编制、专业技术人员配备、技术装备及对建设工程项目质量监督检查的形式、内容、方法、手段与当前建设工程规模大、标准高、分布散、专业性强的情况尚有一定距离。

2.从质量安全责任主体看，责任意识需加强

建设工程质量安全的责任主体主要包括建设单位、施工单位、监理公司。建设单位是建设质量安全的第一责任者，但少数建设单位考虑较多的是经济利益和工程进度。个别单位“低价中标”后，往往是尽可能的节省建设成本，忽视安全质量投入、压缩工程造价、降低使用建材的标准、随意压缩工期、分包转包给施工单位时不注重对方的资质等，在一定程度上影响了建设项目的安全和质量。个别建设工程招投标后不按有关价格规定签订监理合同，不顾成本压低监理价格。工程监理单位与被监理工程的施工承包单位应是监督与被监督的关系，但由于监理方受聘于建设单位，处于弱势地位。同时监理人员的待遇较低，人才流失严重，技术能力不强，造成一些建设项目中的监理单位难以对工程实施有效的监管，无法发挥监理应有作用。同时，现行市场准入制度由于缺乏统一的管理和严谨的规范操作，直接影响到建设工程质量监督管理的有效性。

3.从关键环节看，竣工验收管理需完善

依据国务院《建设工程质量管理条例》、建设部第78号令《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》规定，全国建设工程于2000年4月开始实施备案管理，建设单位将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件报建设行政主管部门或其他部门备案。建设工程竣工验收由建设单位自行组织实施，不利于严格按照规范标准开展此项工作。

六、改进建议

进一步提升建设工程质量安全管理应着力于抓源头、抓事前、抓控制，在当前城市建设大发展的背景下，须进一步加强对建设工程质量安全责任主体的监管，建立责任追究制，同时积极探索建立完善建设工程质量安全管理新的体制和机制。

（一）制定实施细则，增加法规执行的操作性

改革开放以来，围绕建设工程管理，我国已相继制定并颁布了一系列法律、法规、规章和增补、修订了大量的技术标准，但从实际情况看，现行的建设工程质量安全管理法律还需要进一步完善。“建筑法”的立法目的是加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量与安全，促进建筑业健康发展，建议有关方面根据“建筑法”，抓紧制订有关工程质量、勘察设计、建设监理等行政法规，以完善法律法规体系，使工程质量行为责任制等纳入法制轨道。同时完善现行建设工程技术标准，引用技术标准中有关强制性条款和专门的标准化机构或社会组织制定的技术标准，实行“技术法规与技术标准相结合”的体制。

（二）充实管理机构，提升政府监管的权威性

在当前建设规模较大、项目较多、监管程序较为复杂的大背景下，有关部门在建设工程质量安全管理上具有不可推卸的责任，政府的监管职能只能加强而不能削弱。就我市而言，主管部门的工作地位、机构设置、人员配备应与全市、我市的建设状况相匹配。

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1 引言

我国大多数水库都建于20世纪50至70年代，因时间长久和管理不当等原因，普遍存在防洪标准低、工程质量差等安全隐患，再加上管理维护不善，工程老化严重等影响，造成了病险水库大量存在的局面。病险水库不能正常发挥效益，并成为防洪保安体系中的薄弱环节，威胁到了下游生命财产的安全和经济社会的可持续发展。因此，在新时期做好病险水库的除险加固工作刻不容缓。也只有做好病险水库的除险加固和维修改造，才能消除工程的安全隐患，提高水库的防洪减灾能力，同时也发挥了水库的综合效益，增强了水资源的调蓄能力和抗旱的供水保障能力，从而巩固水库的质量安全和保障下游生命财产的安全和经济社会的可持续发展。

2 病险水库除险加固存在的主要问题

根据对水库进行的深入调查和全面分析，并结合全国的病险水库除险加固项目调研，三类坝现场核查工作，总结得出病险水库除险加固主要问题存在于：管理及除险加固制度，大坝安全鉴定、初步设计、建设管理、资金使用管理与工程验收、运行管理等6个薄弱环节，具体见图1。

图1 我国病险水库除险加固主要薄弱环节

3病险水库除险加固工程建设管理

3.1 法律法规层面

3.1.1 以法律、法规形式进一步合理化业主制

加固工程的责任主体往往由水行政主管部门担任，而项目管理制度由上级行政部门制定，即项目管理者往往作为被动的执行者角色，责任却由其承担。

3.1.2 病险水库除险加固建设项目制度化

病险水库除险加固工程是一个长期工程，不能一蹴而就，进一步加强相关法律法规建设，将病险水库除险加固建设项目制度化。病险水库众多，伴随坝龄增长，外界环境变化，病险水库必然长期存在，一些原正常水库会演变为新的险库，这就需要在战略上对病险水库除险加固工作做出通盘、动态的考虑。

3.1.3 完善水库降等与报废的法律法规建设

以往主要采取除险加固这种工程措施来降低病险库风险，降等、报废等非工程措施也是有效方式，争取以最小投入获得最大风险降低。

3.1.4 加快小型水库及大坝安全管理法制化建设的进程

现行有关水库大坝安全管理及除险加固方面的配套法规、政策和文件，主要是针对大中型水库制定的，小型水库一般参照执行，实际很难在小型水库安全管理工作中得到落实。尽快针对加强小型水库出台诸如《小型水库安全管理条例》、《小型水库降等报废管理办法》、《小型水库除险加固管理办法》等一系列配套法规与政策，地方水行政主管部门应加强宣传，确保有关法规的落实，使小型水库除险加固走上法制化、制度化健康道路。

3.2 管理层面

3.2.1 前期工作

（1）前期规划

病险水库除险加固项目规划以人为主观判断方法为主，尽管在判断时考虑工程情况及下游影响，但无统一的定量化原则或判别准则，影响病险水库除险加固排序准确性。

（2）安全鉴定与设计。

加大安全鉴定、初步设计等前期工作力度，按规范要求开展工程地质勘察工作。四宗溃坝案例都存在明显设计缺陷，与前期工作经费投入不足、地勘工作量与深度不足有极大关系。很多病险水库为“三无”工程，不补充必要的地勘，地质与施工质量缺陷无法查清。考虑到小型水库多、经济条件差，有必要通过研究探索简易、合理与可行的技术方案，以方便获得用于除险加固基础资料。例如，现场检测含水量、密度等简易物理指标，根据物理指标与力学指标的统计关系，确定试验方式相对复杂、对仪器设备要求较高的力学指标值。

3.2.2 施工准备

施工准备主要包括招标设计、招投标、施工设计、合同签订及资金筹集等。

（1）招投标。

严禁转包，主体工程不能分包；严格按照《中华人民共和国招标投标法》招、投标。

（2）资金筹集。

很多地方已认识到要解放思想，克服单纯依靠国家投入的思想，多渠道、多形式、多层次筹集建设资金。可考虑如下对策：在资金投放方式上，调动积极性，与后期运行效益挂钩；建立地方政府财政“竞标”投入激励机制，“谁积极，支持谁”，充分调动地方政府的积极性；地方政府可采用多种合理方式，通过整合支农资金、逐步提高水利工程水价、调整财政支出结构等办法，积极筹措配套资金。

3.2.3 建设实施

（1）健全工作机制，加强质量管理与监督。建立明确的、稳定的长期除险加固规划，尊重技术自身规律，保障除险加固质量；落实项目法人责任制，加强项目建设的进度、资金和质量管理；加强监督检查与指导，提高各级政府对病险水库除险加固工作的认识，及时规避风险。

（2）加强质量控制，完善监理制度。

监理工作需及早介入，并贯穿建设工作全过程；处理好监理单位与施工单位质量控制体系之间的关系；监理要在每个环节上实施监控。

（3）做好安全度汛工作。

制定病险水库除险加固工程安全度汛计划和预案，严格执行调度运行方案，加强水库病险部位巡视检查及施工期大坝安全监测。必要时要空库迎汛。严格按照度汛方案的要求安排施工，处理好施工进度、质量保证与水库运用、安全度汛的关系。

（4）集中建设管理。

对于水库除险加固项目多、任务重的地区，特别针对中小型水库，在除险加固过程中实行集中建设管理，可有效地整合各类资源，提高加固效率，从而提高加固项目建设管理的质量。

（5）分步进行除险加固。

病险水库基数大，经济条件差，即使经济较为发达地区也感到压力很大。因此，针对这种资金情况可分两种加固模式：一种是除险，针对性解决水库工程存在的问题；另一种是达标，不仅要除险，还要在形象面貌、管理设施、交通与通信等方面达到相关标准。该模式对经济较差地区更具合理性与可操作性。

（6）建立项目管理信息系统。

风险管理信息系统，储存与风险相关的数据并允许进行数据检索；经验教训信息系统，在项目申请完工时或在申请下一阶段开始时，经验教训审查就应是其中一部分内容；信息系统，建立信息通报和网上公示制度。

（7）规范资金使用。

资金到位、管理规范是除险加固工程建设顺利实施的基础。加固工程要严格按照国债资金使用及管理办法，建立专户专帐并专人管理；对资金的使用按工程进度和合同条款推行报帐制；中央资金主要用于大坝稳定、基础防渗、泄洪安全等主体工程建设，做到专款专用。

3.2.4 竣工验收

（1）提出用于竣工验收技术鉴定导则。

除险加固效果如何，除了让时间来检验外，应该对工程除险加固效果及时进行评价。如何进行加固效果评价，至今未有有效方法。参照安全鉴定阶段进行安全鉴定的导则形式，基于病险水库工程存在问题的复杂性和特殊性，以及相关标准、规范，横向对比参照各类工程属性，编制用于竣工验收的技术鉴定导则，确定用于竣工验收的工程指标体系和鉴定方法。

（2）严把验收关。

必须按初设批复保质保量完成工程任务后履行验收程序，认真把好各个阶段验收关，严格按《水利水电建设工程验收规程》（SL223）1999）规定进行验收，确保除险加固工程施工质量。

（3）工程措施与非工程措施并举，坚持工程建设与管理运行相互衔接。

加强水管体制改革，将其作为竣工验收的一部分，使加固后的管理进入良性循环。水管体制改革是促进水利工程良性运行的根本措施，需进一步加强领导和监督，转变“重建轻管”思想，建立长效良性运行机制。

3.2.5 项目后评估

后评价是一个“滚动式”的动态反馈过程，对已完建设项目的实施、执行和营运全过程进行系统、客观的综合分析，对项目的执行、效益、作用、影响进行分析和评价，总结经验教训，为未来决策与管理提供依据。

建议今后将这一环节补足，提出以下对策：（1）建立加固项目后评价的法律保障；（2）建立健全加固项目后评价的管理体系；（3）建立健全加固项目后评价的内容、指标体系和方法；（4）建立加固项目信息管理数据库系统。

3.2.6 除险加固完成后的运行管理

病险水库除险加固的完成，仅代表水库能够正常运行的基本条件初步具备，也是水库正常运行的开始，后期运行中必须始终将大坝安全放在水库运行管理工作的首要位置，常备不懈。

除险加固后，安全状况总体上应该改善了，也未遭遇特大洪水、强烈地震等极端条件，反而垮坝了。除加固工程本身存在质量缺陷外，管理者思想上麻痹、管理上疏忽是主要原因，可能认为加固后大坝就彻底安全了，抬高水位甚至超水位运行都没有关系。另外，应加强除险加固工程建设期与蓄水初期的巡视检查，及时发现事故征兆和采取抢险措施，避免或延缓溃坝事故的发生，确保下游公共安全。

3.3 技术层面

（1）要善于在加固中使用综合技术。我国病险水库工程存在的安全问题复杂，特点较为突出，以土坝为例，很多水库大坝坝体填土压实度、渗透性等指标不能满足现行规范要求，且这些指标通过除险加固的方式难以达标，而综合技术则是根据一个大坝出险的原因、部位、病险程度、主客观条件等，以实际存在的工程问题为前提，采用不同技术组合的最优综合治理技术方案，以最终达到消除工程安全隐患、工程能够安全运行的目的。

（2）小型水库大坝安全评价和加固技术。小型水库的特点是基本上无设计、施工、运用管理资料，经济能力有限，按规范要求实施安全鉴定存在困难。若借助一批坝工专家经验，不难对小型水库存在的问题做出正确评价。如能借助基于专家经验的专家诊断系统，对于小型水库病险的评价与处理是非常有价值的。

（3）建立健全大坝安全监测系统。应按大坝安全监测技术规范要求完善大坝安全监测系统，水情雨情观测项目、水工建筑物安全监测项目应齐全。

4 结论

综上所述，病险水库除险加固工程是一项系统的工程，它涉及到了法律法规层面、管理层面、技术层面等层面的相关知识要点。为了保证每一座病险水库都真正做到除险加固，就必须必须树立风险意识，严把质量关，同时还要加强建设与运行管理，从而做好病险水库的除险加固工程，确保下游生命财产的安全和经济社会的可持续发展。

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20世纪60年代，台湾社会随着经济发展，人口从农村迁移到城市。城市建筑由早期的三合院演变到透天厝，之后形成公寓、社区。建筑物形态的改变提升了对物业管理的需求。台湾的物业管理发展主要经历了以下几个阶段。

1．酝酿期（20世纪60年代—80年代初），官方主导下的物业管理尝试由于住宅形式的发展，居民对居住安全和设施安全等需求增加。不少住户自行聘请“大楼管理员”，管理社区内的环境卫生、安全维护，并兼有代收信件等增值服务。这一阶段的物业管理仅限于“国民住宅”，是政府兴建的，低于市价销售的物业，其功能和流通类似于目前大陆市场上的经济适用房。

2．试行期（20世纪80年代—90年代初），物业管理的重点发生转移由“内政部警政署”实施了《公寓大厦及社区安全管理办法（已废止）》一改住户自行聘请物业管理人员的惯例，成立社区巡守队，由里长和“社区守望相助委员会”协助警务部门进行社会治安惯例。同时“保全业”的相关法规制定实施，保全业积极拓展市场，取代了部分楼宇的大楼管理员工作。由于保全业的兴起，系统化的安全防范、巡逻维保也被引入物业管理行业。此阶段的物业管理以社区治安维护为主，楼宇管理和环境卫生退居次要位置。

3．规范期（20世纪90年代中期—2003年），物业管理的内涵和范围得到前所未有的扩展1991—1995年多次的重大火灾事故，使住宅的安全管理从治安拓展到公共安全、消防安全上来。这一时期实施的《公寓大厦管理条例》加强了物业设备的使用管理和维护保养。《条例》指出物业管理是物权的延伸，住户是其主体被服务的对象。根据《条例》成立的管理委员会强化了民主精神和理性自律，物业管理的概念中首次添加了服务的内容。同时，这一阶段的物业管理范围也从“国民住宅”扩展到所有的公寓大厦。

4．推进期（2004年至今），物业管理产业多元发展“中华物业管理协会”2004年提出的《物业管理法（草案）》，整合相关法规，推动台湾物业管理产业发展。现阶段台北等大城市建筑趋于饱和，使用和管理是未来工作的重点。不少公司通过提升科技化水平，用设备和网络取代人员配置。同时，国际物业管理公司进入台湾市场，加剧了行业竞争。所以近年来台湾物业管理企业加强了与学界的联系，提升从业人员素质，强化了对物业管理师执照的要求，并逐步与国际物业管理协会的香港认证接轨[2]6。

（二）大陆物业管理的发展历程

大陆物业管理的发展经历了四个阶段：萌芽阶段—起步阶段—发展阶段—规范阶段。

1．萌芽阶段(建国后至1981年)

这一阶段，城市公有房屋基本上由政府出资建设，并以福利品的形式分配给职工。这些城市公有房屋产权归属政府，所以，房屋的生产经营和日常维修保养均由地方城市房管机构负责，不带商业色彩，实行的是行政性、福利型管理体制，物业管理的特点是内容单一。

2．起步阶段（1981—1993年）

1981年3月10日，深圳市物业管理公司成立，作为大陆第一家物业管理公司，以管理商品房为主，自主经营、自负盈亏，在物业管理理论和实践方面都做出了积极探索，被誉为“一座物业管理史上的里程碑”。此后，深圳、广州、沈阳、大连、上海、北京等城市先后出现了一批物业管理公司或机构。这些物业管理公司开始学习和借鉴国外和港澳地区物业管理的先进经验，并对住宅小区、商厦、写字楼、别墅等物业管理、物业经营、售后服务和租金等方面的管理进行了大胆的、有益的探索与实践，从实践中探索出一条经营型、综合性物业管理的新路子。

3．发展阶段（1993—2003年）

1993年6月28日，深圳市物业管理协会正式成立，它表明我国大陆物业管理进入了一个新的时期。1994年4月，原建设部颁布了我国大陆第一部系统规范物业管理体制的规范性文件《城市新建住宅小区管理办法》，该文件指出“住宅小区应当逐步推行社会化、专业化的管理模式，由物业管理公司统一实施专业化管理。”从而确立了城市新建住宅小区物业管理的新体制，指明了我国大陆房屋管理体制改革的前进方向。从此，上海、广州、深圳等物业管理市场初步形成。随着房地产业的迅速发展，带动了物业管理发展的新。香港房地产服务公司纷纷进军内地，内地涌现了大量的物业管理公司。国家和一些地方还相继出台了一些法规、制度和管理办法，以支持物业管理的发展。法规制度的颁布、实施，以及深圳、海南、上海、广州等城市物业管理协会的成立，标志着我国的物业管理体制已进人大发展阶段，物业管理日趋成熟。

4．规范阶段（2003年开始至今）

2003年6月8日，国务院《物业管理条例》，标志着我国大陆物业管理进入了法制化、规范化发展的新时期。条例第三条提出“国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业”，第四天提出“国家鼓励采用新技术、新方法，依靠科技进步提高管理和服务水平”，《物业管理条例》的颁布实施是新时期物业管理行业的纲领性文件，使我国大陆物业管理的法制建设更加完善，行业发展方向更加明确。

二、物业管理行业规模比较

（一）台湾地区物业管理行业规模

根据周世璋、吴玫芳的整理，2007年台湾地区共有公寓大厦维护管理企业512家，从业人员24394人；保全业企业497家，从业人员35374人；清洁业7400家，从业人员约150000人。相关企业合计8409家，从业人员近21万人。此外在不动产经纪公司、室内装修、管理顾问咨询机构、旧城改造等公司的从业人员没有被一一统计。

（二）大陆物业管理行业规模

根据第二次全国经济普查主要数据公报显示，2008年末我国物业服务企业58406个，物业服务企业从业人员250.12万人。按照分析，加上安防、保洁等分包公司的人员，物业服务从业人员应该在500～600万，其中秩序维护员、清洁工、工程维修人员、车辆管理人员、绿化养护人员、其他勤杂工种等一线操作工人占80%以上。对比两岸物业管理行业规模（如表1所示），台湾地区的平均企业员工数是大陆的六成，规模偏小的情况下仍取得较好盈利，与技术化网络化水平较高有着密切关系。同时大陆的物业管理刚刚实现了一线二线城市的覆盖，对于东部的三线城市和中西部的广大地区仍有大量的市场空白，因此从业人口的百分比明显低于台湾地区。

三、物业管理经营形态比较

（一）台湾地区物业管理行业经营形态

目前台湾地区物业管理中的公寓大厦管理、保全业、环境保护、消防、装修管理、小区服务分别由台湾地区“内政部”的“营建署”、“警政署”、“消防署”，以及“经济部”、“金管会”、“环保署”进行管理。其中公寓大厦维护管理公司和保全公司取得特许时有资本额的限定。其中公寓大厦管理维护公司资本额在新台币1000万（合人民币208.22万）以上，在此基础上分为甲级、乙级、丙级物业管理公司，其注册资本额和管理面积都有所不同（详见表2）。而经营保全业的企业至少需要新台币4000万元（合人民币832.86万）的资本额，每增加一分公司须增加2000万元（合人民币416.43万）的资本额。在注册资本的要求上远高于大陆的物业服务企业。此外对于保全业企业还需在台湾地区“财政部”核准的保险公司投保责任保险1000万元（合人民币208.22万）以上。为了解决“特许”执照的限制，台湾地区的物业管理公司主要采取以下三种方式。（1）取得多张特许执照，设立多家公司。目前台湾较具规模的物业管理企业大多采取这个模式，但在取得资质的过程中费用较大，也客观上提高了行业门槛。（2）建立合作同盟关系，承揽服务业务。建立合作同盟关系是没有多张特许执照的公司稳定发展的重要出路。但业主需要与多家公司签订合同，法律关系不容易理顺。（3）分包物业管理业务，拓展管理范围。针对没有取得特许执照的物业服务项目，一些企业通过分包的方式将相关服务交由其他公司执行。

（二）大陆物业管理行业经营形态

不同于台湾地区对物业管理按照公寓大厦管理、保全业进行专业技术分类，又对物业管理进行分级管理的做法，大陆的物业管理一直定位在物业的综合性的管理。但是物业服务企业毕竟是一种以较少自有资产管理庞大业主资产的企业，因此，国务院授权国务院建设行政主管部门制定物业服务企业资质管理办法，对各级从事物业管理活动的企业的注册资本、员工职称人数、管理物业的类型和面积、经营管理业绩等进行了限定。表2对比了台湾地区和大陆在物业管理区域资质分级管理上的异同。可以看出，有别于台湾地区的集中管理，大陆的物业管理实行分级管理，且注册资本额度远低于台湾，行业门槛相对较低。大陆对物业服务企业小区安全管理的性质和工作内容是逐步明晰的过程。安全管理的从业人员长期被称为“保安”。但“保安”一词隐含着“保证安全”、“保护安全”的含义，是配有防卫器械和枪支从事武装守护、护卫服务的工作，这与物业服务企业维护公共秩序和协助安全防范的职责不相符。物业服务企业使用“保安员”称谓容易造成社会误解，引发不必要的纠纷和矛盾，给行业健康发展带来不利的影响。在中国物业管理协会{2008}1号文件中明确要求今后物业服务企业对从事物业管理区域内的秩序维护和协助开展安全防范的工作人员使用“秩序维护员”的称谓，不再使用“保安”的称谓。国家对物业服务企业从事安全管理、秩序维护没有资质的限定。

2010年施行的《公安机关实施保安服务管理条例办法》指出公安部负责全国保安服务活动的监督管理工作。地方各级公安机关应当按照属地管理、分级负责的原则，对保安服务活动依法进行监督管理。其中监督管理包括受理设立保安服务公司、保安培训单位的申请材料；接受保安服务公司设立分公司和跨省、自治区、直辖市开展保安服务活动，以及自行招用保安员单位的备案；组织开展保安员考试，核发、吊销保安员证等。此外《办法》规定，对自行招用保安员在物业管理区域内开展秩序维护等服务的物业服务企业只需要报送单位法人资格证明，法定代表人（主要负责人）、保安服务分管负责人和保安员的基本情况、保安服务区域的基本情况，建立保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度的情况，保安员在岗培训法律、保安专业知识和技能的情况，并没有注册资本的要求。相比之下，台湾的物业管理中，大型企业取得多张特许，进行物业管理综合管理；小型企业通过分包把没有特许的部分交由其他相关企业完成。大陆物业管理企业也常常通过分包拓展物业管理业务，通常由大型企业将保洁、绿化等劳动密集型业务外包给专业公司，而保留技术密集型的核心业务；小型物业管理企业倾向于独立完成全部的物业管理工作。通过比较，可知大陆虽然物业管理起步较晚，多数地区物业管理都处于萌芽状态，但较之台湾地区已经在制度整合方面更进一步。

四、物业管理法律法规比较

（一）台湾地区物业管理法规发展过程

台湾地区物业管理法规的发展，与社会时事有密切关联。1974—1983年，住宅建筑面积高速增长，针对国宅维护管理，1985年实施“台湾省高楼及社区管理维护办法”（已废止）。1991年针对重大治安问题造成的社会不安，“警政署”制定“保全业法”，第二年颁布了“公寓大厦及社区安全管理办法”（已废止）。1995年针对之前的引发全台关注的火灾事故，实施了“公寓大厦管理条例”，对建筑物设备管理进行规范。

（二）大陆物业管理法规发展过程

在物业管理的收费和支出方面，1996年国家计委和建设部联合下发《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》，加强各级政府物价指导部门会同物业管理行政主管部门加强对服务收费的监督和指导。1998年颁布的《物业管理企业财务管理规定》，结合物业古来企业特点及其挂历要求，从代管基金、成本、费用、营业收入和利润等方面具体规定物业管理企业的财务管理行为。同年由建设部、财政部印发《住宅共享部位共享设备设施维修基金管理办法》，规定商品住房和公有住房售后都应建立共享部位共享设备设施维修基金，专项用于保修期后大修、更新和改造，维护产权人和使用人的共同利益。改革开放后，大陆的住宅小区建设在“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”方针指引下，得到飞速发展提升。为了提高城市物业管理整体水平，建设部在认真总结了一些地区物业管理基本方法和经验的基础上，以建设部为主的国家各部委于不同时期颁布了一系列物业管理法规政策。2003年国务院颁布《物业管理条例》，标志着我国物业管理介入法制化规范化发展的新时期。《条例》规范了物业管理活动，尊重维护业主的财产权利，建立了业主民主协商、自我管理、配合利益的机制，妥善处理政府和市场的关系。随后，物业管理的法制建设大步推进，建立了内容全面、结构合理、科学规范的法规体系。表四是有关物业管理的法律和自2003年《物业管理条例》颁布以来有关物业管理的主要法规政策。

（三）两岸物业管理法规比较

台湾物业管理发展较大陆早20年，但相关法规出现的时间十分接近。以下通过台湾地区2004年提出的《物业管理法（草案）》与大陆2003年颁布的《物业管理条例》的对比（如表5所示），可以发现两岸的物业管理都对业力、物业服务和前期物业管理进行了重点关注，但台湾地区的法规（草案）涵盖了更多的物业管理内容，如行业协会、都市更新、顾问咨询等。可见台湾地区在物业管理经营多样性上优于大陆，在行业的积累总结沉淀上优于大陆。