市场监管综合行政执法范文

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一、建立市场监管体系

建设市场监管体系是加快转变政府职能的迫切需要。市场经济条件下政府的职能是有限的，政府的权力是有边界的，为了更好地发挥好政府的职能作用，必须妥善处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场等之间关系。为此，党的十七大报告再次重申社会主义市场经济条件下我国政府的职能定位，这就是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。但是现实情况是一些地方仍然存在着不少问题，凸现了政府在履职中还存在着市场调节越位、市场监管缺位、社会管理错位、公共服务不到位的问题。因此，切实转变政府职能迫在眉睫，加强市场监管、建设市场监管体系是政府履职的需要，是推进依法行政的需要，更是加快转变政府职能的必然要求。

市场监管体系是由监管立法、执法监管、监督问责等构成的既相互联系又相互作用的有机整体。

第一，建设市场监管体系，完善监管立法是基础。

首先制定《商事登记法》社会主义市场经济逐步的发展和制度的完善，急需制定一部完善企业登记制度的法律，以统一其标准和条件。市场监管要按国民待遇平等的原则，对本国的、外国的，或者是自然人、法人对于在中国境内开设、开办企业的条件是一样的，并不会因国家因素之不同、或者所属所有制文化背景的不同，而对企业开办方有不同的条件和要求。目前我国有部分经济的单行法，但没有制定商法典，两者是相互配合作用的。统一施行的《商事登记法》可以有效地调度登记机关的行政权，使商事主体设立、变更、注销，这一系列的行为都规范化，有效引导投资，促进经济的发展。

其次，完善《市场监督管理法》。世界经济全球化进程加剧，必然会导致国内市场的经济形态和经济结构，以及竞争方式的深刻改变。这将对掌管市场监管事宜的工商管理行政机构带来新挑战。所以这要求制定一部相当于工商行政管理的、对工商行政的职能加以规范化的法律，同时有助于解决经济执法中手段不完善的问题，保证日常市场经济贸易的公平、公证和竞争的正当化。同时，还要利于保证我国在参与全球贸易时的正当利益，因此《市场监督管理法》还应该向着国际化公平贸易方向完善。

第二，建设市场监管体系，强化执法监管是核心。

目前思路和过渡选择。行政执法方式运用在市场监管可以发挥监管优势，但现行的按照具体的项目进行的专项管理割裂了市场经济事项中的内在联系，影响了行政执法的效果和优势，市场监管的效率也因此降低。在现有的状况下，根据不同市场交换对象的性质差异来划分市场，把市场划分为不同类型的各个部分，并且由行政执法的各个部门对对应的市场进行综合市场监管。这样的形式可以使行政的职能得到更完善的发挥，市场经济也能得到更为专门的监管。

近年来，我国一些城市在城市管理这一方面加以综合执法试点，设立城市管理综合执法机构，集中行使城市管理各个方面的处罚权。行政执法体制以改革、创新为目标的，一定要把综合行政执法施行到底。目的就是要建立一个与社会主义特色市场经济体制、以及市场经济内在规律相统一、适应、可行的行政管理执法体制，是为了整顿化、规范化市场秩序的配套措施。综合执法要求遵守“两个相对分开”原则，也就是制定政策与监管、技术检验与监管的分割。成立后的综合执法机构，具有对应的综合行政处罚权，有效管理城市秩序，有助于执法效率的提升，保证执法的公平性。

远期目标。长远期望是要达到建立一个高水平的综合行政执法机构，并作用于市场监管上。对于国内这样完整、统一、庞大的市场的市场监管也要求是统一的，首先是达成集中市场监管，在目前是已经从市场经济体制上得到了基本的解决。但是。要达到统一的市场监管目标，就要从高处着眼，以整个市场的市场监管的整体利益为出发点和立足点，摒弃执法部门的利益和职能并重的现状执法方式，进行执法部门的重新组合，以提高对市场监管的质量、权威、效率和力度。这样市场监管的发展目标模式有三种，都是可行的有效途径。一是工商行政管理模式；二是公平交易委员会模式；三是市场监管委员会模式。

第三，建设市场监管体系，加强监督问责是保障。为了保证监管执法权力的正确行使，防止其产生执法偏差甚至腐败现象，必须加强对监管执法行为的监督制约。重点是，第一，要加强法律监督。地方人大及其常委会要通过执法检查、听取专项工作报告、质询等多种形式及时发现行政机关及其工作人员在监管执法中存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题，并督促其采取有效措施予以纠正，充分发挥地方国家权力机关的法律监督作用。第二，要加强舆论监督。新闻媒体要发挥其独特优势和作用，坚持客观公正报道，及时对违法或者不当的执法监管行为进行曝光。要探索开展舆论监督的立法，推进舆论监督的法治进程，为其放开手脚开展监督提供有力法律保障。第三，要加强行政监察。当前市场经济中的种种“乱象”，原因十分复杂，究其主要原因，重要的一条同执法监管部门的不作为或者乱作为有着十分密切的联系。因此，为了恢复和维系市场经济正常秩序，促进市场经济健康发展，监察机关必须对不作为或者乱作为的职能部门的工作人员进行问责，追究直接责任人、分管负责人，直至主要负责人的违法违纪责任，督促和约束执法监管部门及其工作人员严格依法行使职权、履行职责。

二、提高市场监管的队伍素质

我国经济高速发展并且积极参与国际贸易，所以市场监管的队伍素质首先要具有经济头脑，其次要具备国际眼光，二者缺一不可。再者，既然是管理队伍，必须具备服务意识和法律素养，在监管过程中增强服务意识，转变执法观念，营造和谐的执法环境。

篇2

在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序工作中，专项整治活动取得了显著成果，但也暴露了执法、司法工作中的不少问题，具体表现为“四多四少”：即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多，查处少；行政处理多，移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯和查办职务犯罪少；判缓刑多，判实刑少。近年来，尽管经济违法犯罪案件发案数逐年增长，行政执法机关查处的案件也在增加，但移送司法机关启动刑事诉讼程序的很少，可见当前市场监管案件移送中尚存在不少问题。主要表现为：

一是行政执法机关中以罚代刑现象较为严重。经济犯罪与普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政执法机关查处再移送公安机关，公安机关立案多少很大程度上取决于行政机关移送多少。实践中，有些行政执法机关因受部门利益驱使等种种原因，把一些应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件不移送或者以行政处罚代替刑事处罚，搞以罚代刑，导致公安机关“无米下锅”。

二是公安机关在立案环节上把关不严。虽然行政执法机关已经把涉嫌犯罪案件移送公安机关，但是一些公安机关在某些巨大的阻力面前，不排除其会在主观上拖延立案的时间甚至根本不予立案的问题。其次，即使立了案，当案件告破，某些公安机关仍可能会采取“以罚代刑”的处置决定，通过对犯罪人的罚款来代替或者减轻其应受的刑事处理，在刑事诉讼的前置环节上阻却了对犯罪行为的追诉。

三是案件移送程序不够完善。虽然早在2001年7月国务院就出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，但在具体操作中，仍存在一些漏洞。如行政执法机关在执法中认为当事人涉嫌刑事犯罪，移交公安机关处理，公安机关审查后认为不构成犯罪，退回给行政执法机关没有相关的手续凭据。事后一旦发生问题，容易造成公安机关和行政执法机关互相推卸责任。

四是检察机关的监督难以有效开展。根据我国刑事诉讼法，检察机关对涉嫌犯罪案件是否进入刑事程序负有监督职责，即行政执法机关对涉嫌犯罪的案件不移送公案机关、公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，检察机关有依法监督的责任。然而在现实生活中，由于对行政机关执法机关查处、移送涉嫌犯罪案件的情况不了解，知情渠道不畅通，检察机关对行政执法机关涉罪案件移送和公安机关立案往往难以开展有效的监督。

二、当前市场监管案件移送现状的成因分析

如前所述，市场监管案件移送存在的诸多问题造成了行政执法和刑事司法相脱节。笔者结合工作实践，将从五个方面分析其成因。

（一）从执法人员的综合素质方面分析。首先从法律素质方面。对各类破坏社会主义市场经济秩序犯罪的认定与处罚，不但需要通晓本部门专业知识，而且需要有刑法学理论作为基础。但是，在现实生活中，由于知识的专门化，人们往往是顾及一方面而不及其余。这致使行政执法人员经常注重于行政处罚案件的查处，而意识不到案件当事人已涉嫌构成犯罪。其次从道德素质方面。某些执法人员或循私舞弊故意不移送应该移送的涉罪案件，或嫌麻烦不去积极为之，导致应该移送的案件没有移送或者没有予以侦查立案。

（二）从行政相对人的救济权分析。市场监管案件是行政机关依职权而采取的具体行政行为，市场监管案件的双方当事人是行政主体与行政相对人。在市场监管案件中，行政相对人行使救济权的方式通常是其申请提起行政复议或行政诉讼。由于不移送刑事案件的结果是将刑事责任降格为行政责任，明显对行政权相对人有利，行政相对人不可能不服行政处罚而启动行政复议或行政诉讼进行救济，致使行政处罚的结果事实上是终局性的结果，其他机关甚至无从知道案件的发生。

（三）从行政处罚与刑事处罚的制度衔接方面分析。市场监管有关的规范性文件对案件移送的标准规定不具体、统一，加上移送程序衔接不力，事实上给上述现象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之机。

（四）从市场监管移送案件中的执法人员违法犯罪被打击程度和数量分析。由于行政处罚是行政机关依职权采取的具体行政行为，处罚结果仅对特定对象产生法律效力，而且以罚代刑往往涉及权钱交易，暗箱操作，一般公众无从了解，没有渠道实施有效的监督、举报。加上检察机关的监督无法直接介入的具体运作模式，打击力度不够，导致应该追究刑事责任的案件没有移送，移送追究刑事责任的人员没有被依法追究刑事责任等现象日趋严重。

（五）从行政执法管辖的复杂性、发展性分析，面对市场经济活动中层出不穷的新情况、新问题，尤其是一些新类型的违法犯罪活动，客观上增加了行政执法的工作难度，致使较难把握行政处罚与刑事处罚之间的合理界限，这也是导致市场监管案件移送出现问题的客观原因之一。

三、解决市场监管案件移送问题的对策

早在2001年4月，国务院就了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求“加强行政执法和刑事执法的衔接，建立信息共享、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对构成犯罪的，及时移送司法机关处理”。同年7月，国务院又实施了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了行政执法与刑事执法相衔接工作机制的基本框架。后最高人民检察院又牵头起草了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，提出加强部门协作，对解决市场监管案件移送中存在的问题具有指导性和实践性意义。在此基础上，笔者认为还需完善以下工作，从而切实解决当前市场监管案件移送中存在的问题，在行政处罚与刑事追究之间搭建一条“绿色通道”，促进行政执法与刑事执法的有效衔接。

1、建立信息交互机制。在查处破坏社会主义市场经济秩序的案件中，行政执法机关对是否涉嫌犯罪、是否移送司法机关处理把握不准的，可以向公安机关、检察机关咨询。对于重大、复杂的涉嫌犯罪案件线索，可召开联席会议，沟通情况，统一认识，协调解决疑难问题。对查处的经济违法违章案件，行政执法机关应定期向检察、公安机关进行通报。如南京市下关检察院与工商分局就于2003年签订了“重大案件互相通报制度”，在充分发挥各自职能作用的基础上，做到信息共享、密切合作，取得了较好的效果。

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一、针对执法权力和执法队伍底数不清的问题，要建立行政执法权力和执法队伍基准库，锁定好改革对象

由于我国行政法律体系相对复杂，法律法规层级跨度大，特别是在部门主导立法的情况下，不同部门法之间交叉、冲突多。当前，无论是行政处罚等权力，还是各级行政执法队伍，底数不清、改革对象游移不定是共性问题。以江苏省为例，据不完全统计，行政执法权力分散在省市县3个层级、40多个领域，由2800多支队伍在行使。仅以江苏省交通领域执法队伍为例，交通运输部门承担的行政处罚共280项（省级行使35项、属地行使245项），行政强制共13项（省级行使12项、属地1项），涉及到3部法律、7部国务院行政法规、6部地方性法规和27部规章。全省交通运输领域共有执法队伍513支，其中省级3支，市平均有7支，县（市、区）平均有4支。因此，深入了解摸清执法权力的静态现状和执法队伍的动态运行，彻底弄清执法权力分布领域、行使频率和执法队伍纵向、横向配置等情况，是筹划和推进改革的前提关键。建议应做好三个方面工作：一是清权确权。可结合权力清单和责任清单制度建设，认真梳理行政处罚等执法权力事项。原则上省级保留行使的执法权力有三类：法律法规规章明确规定由省级行使；涉及国家安全公共安全、生态环境保护、资源开发与利用等领域的重大事项；跨区域、跨流域的执法事项。其他法规规定由县级以上人民政府部门行使的行政执法权，建议按照方便公民、法人和其他组织以及提高管理效率、便于各方监督的原则，全部作为属地管理权力事项交由市县行使。二是建基准库。制定行政执法权力事项清单编制规范和行政执法权力事项编码规则，统一省市县三级执法权力的名称、编码和法定依据。建立全省各层级执法权力事项基准库，将所有的行政处罚权、行政强制权以及省市县各级行政执法队伍载入数据库，彻底改变执法权力和执法队伍基础数据不完整、管理标准不一致的现状，并力争实现模块化组合、动态化管理、形象化展示等功能。三是数据分析。要对行政执法权力和执法队伍的数量、变化趋势、数据间内在联系等方面进行定性和定量分析，掌握政府执法事项和队伍的基本特点和分布规律，特别是设立执法队伍行使处罚权的情况和具备一定集中条件和可能的具体行政执法权，为研究调整执法队伍整合归并提供了大数据支持。

二、针对执法多头多层和推诿扯皮的问题，要循序渐进、分类整合，稳妥推进执法队伍整合归并

行政执法领域存在的多头多层重复执法等问题，是与我国计划经济向社会主义市场经济转型过程相伴相生的。横向上一个领域有一个主管部门，一提到加强执法首先是要建机构、拉队伍、加编制，立一部法律、设一支队伍、建一套系统的情况比较突出；纵向上行政体制上下高度对应、从中央到地方部门层层对接，执法管辖主要按照涉案款项、企业规模等数值进行划分，容易出现“有利益的执法抢着干、没好处的执法都推诿”等现象。以江苏省为例，从各层级看，省级有36支执法队伍，市平均有35支，县（市）平均有30支，区平均有19支。从部门看，一个部门存在多支执法队伍、相互之间难以整合的现象也较为普遍。执法队伍林立导致了层级之间执法权责交叉，执法领域和执法职责的划分越来越细，同一违法行为多头执法、重复处罚现象较为普遍。为此，建议按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，采取先清后改、分步整合、稳妥推进的方式，大幅减少市县两级政府执法队伍种类。先要区分适宜机关直接执法的事项和适宜设立队伍执法的事项，前者直接改由主管机关直接执法，撤消执法队伍建制。对于适宜队伍执法的事项，再分三类推进执法队伍整合。首先是部门内部综合。建议首先选择农业、交通、环境资源、城建城管、文化旅游等执法队伍较多的领域，开展部门内部综合执法。在这些领域，横向整合执法队伍，将一个部门设有的业务相近的多支执法队伍归并为一支，整合部门执法资源，综合设置队伍。纵向下移执法重心，减少执法层级，调整优化省市县执法职责配置，原则上实行市县属地管理。省级一般不设具有独立法人资格的执法队伍，厘清市区执法职责，市或区选择一级承担执法职责并设立执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法职责，乡镇（街道）一般侧重承担隐患排查、信息报告和执法协助等职责。其次是跨部门跨行业综合。在实现部门内部分散执法到综合执法转变的同时，有条件的领域推动跨部门跨行业综合，在具体综合哪些部门的哪些执法权方面也坚持实事求是，尽量选择执法频次多、与企业生产群众生活密切度高、执法专业程度相对较低的马路街面执法事项予以综合。通过2-3年，分门别类地对建制区域内的执法队伍进行“合并同类项”综合，最终在1个城市或县域内围绕市场监管、农林水利、城市建设、交通运输、环境保护、社会事业等执法量大、执法即时性要求高的领域，因地制宜地设立5―7支队伍执法，其他领域一律不再设立队伍。最后是开发区和经济发达镇“一支队伍管执法”。对于发展程度较高、有一定人口规模的开发区和经济发达镇，大力推广“一支队伍管执法”。以江苏省昆山市张浦镇为例，该镇借经济发达镇行政管理体制改革之机，设立综合行政执法局集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚，以镇人民政府名义对外执法。苏州工业园区和部分开发区也在探索设立了综合执法局，统一行使市容市政、建设规划、国土资源、安全生产等领域的执法职责，归并了执法队伍。

三、针对审批、监管和执法职责模糊、边界不清，要再造流程、共享信息、加强衔接，共同履行好政府管理职责

推进综合执法、建立综合执法机构是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，把原由一个政府部门对一个领域行使的全部管理职责，相对分开为审批、监管和执法，这同时对厘清审批、监管、执法三者职责界限提出了新的要求。在综合执法改革实践中，由于各种主客观原因，容易模糊监管、执法的边界，出现三大问题：一是将执法等同于监管。综合执法是将监管最有力的手段――行政处罚权从原有管理结构中予以剥离并重新组合，一些部门会有意无意地混淆了这一本质问题，在转移行政处罚权时随之转移监管职责，把部分或者全部行政管理嫁接到了综合行政执法机构。有的部门甚至认为执法权转移后，原部门已缺乏有力抓手，也不必再履行监管职能。二是以综合执法“包打天下”。一些部门和基层政府对综合行政执法的概念和边界认识比较模糊，认为行政执法工作是最末端、最有效的，通过处罚能解决大部分管理问题，在实际工作中弱化了事前事中管理的作用，没有从矛盾的形成期或者初期采取引导和管控手段，而是期望通过执法手段最终解决。三是审批―监管―执法衔接不畅。审批、监管、执法职责分开配置后，各自为政、各干各的，三方面的信息不共享、不联通，形成“信息孤岛”，缺乏部门联动。为此，建议应在探索建立“集中高效审批―强化监管服务―综合行政执法”的基层政府治理架构下统筹推进综合执法改革，有条件的地区还可同步推进综合执法改革和集中审批改革，联动实施大部门制改革，形成配套呼应，集成放大改革效应。在具体操作上应抓住三个关键环节，努力避免综合执法机构成为职责单纯叠加的“物理整合”，力争做到行政权力结构优化重组的“化学融合”。首先，权力结构和机构职能再造。围绕完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，再造现有行政权力结构，重塑政府组织机构形态，将政府部门的政策制定、行政审批等管理职能，与行政处罚、强制及相应的执法检查职责相对分开，把分散的执法权从原有机构职能中剥离出来，划归综合执法机构统一履行，原有机构把更多的精力、人员和资源投入到管政策管规划管标准等事务。积极探索理顺综合执法机构与政府职能部门的职责关系，合理划分综合执法机构与政府职能部门的职责权限，厘清政府管理职能与行政执法职能的关系。原来行政主管部门应当依法履行其法定职责，不能因行政执法权划转而不落实主体责任，应加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管。其次，管理信息公示共享。透明开放、数据共享是职能部门与综合行政执法机构之间衔接配合、协调联动和监督制约的基础和前提。利用电子政务网上平台，建立执法机构与职能部门的信息通道和共享平台，两者之间、单位与单位之间，不再是信息孤岛。综合执法机构完善执法信息共享机制，有效整合执法信息资源，积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法培训网上进行，让数据多跑路、让群众少跑腿，最大限度地用好用活执法资源，着力形成管理合力。再次，审批与执法双向联动。建立行政审批与执法监管信息共享和双向推送机制通道，实现审批部门与综合执法机构之间的审批监管信息实时交互、无缝对接，每条审批或执法信息的推送都要做到“往来有痕迹、责任可追溯”。审批部门将审批信息通过信息库及时告知执法监管机构，以利于加强事中事后监管；执法监管机构将监管中实施行政处罚、信用惩戒等情况，通过信息库及时反馈审批管理部门，审批管理部门根据执法监管信息建立警示名单。同时按照有权必有责的要求明确执法责任，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立实行依据监管和服务责任清单追责制度。

四、针对传统执法方式粗放低效的问题，要创新执法机制，实现精准执法、社会共治

传统的执法监管模式有2大问题比较突出：一是行政执法单纯依靠人力投入为主，地毯式检查、拉网式排查等执法做法屡见不鲜；二是执法人员的监管领域、对象相对固定，容易产生权力寻租、执法不严等问题。在大众创业、万众创新和商事制度改革持续推进的大背景下，我国市场主体数量不断增加，全国现在每天新增市场主体超过1万家，而且活跃度明显增加，企业新业态和经营新形式越来越多样化。依靠传统执法方式显然难以为继，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要转变执法理念、创新执法机制、改进执法方式，不能再“单打一”、要多打“组合拳”。

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台儿庄为枣庄市所辖区，位于山东省最南部，素有“山东南大门”之称。全区共有国家A级以上景区8家，其中5A级景区1家，4A级景区2家。省级旅游度假区1家。由于旅游起步较晚，缺乏经验，旅游市场的发展就是在“摸着石头过河”，2010年台儿庄古城景区投入运营后，来台游客量年均递增100万人次，2016年游客接待量801万人次。随着旅游市场迅速扩大，“黑车、黑社、黑导、黄牛倒票”等各类问题、矛盾频频发生，旅游投诉量也呈激增趋势。近年来，台儿庄坚持问题导向，不断创新监管机制，深入推进旅游服务业综合执法体制改革，旅游市场进入规范化运营，为实施古城引领城市转型战略提供了有力保障，促进了旅游服务业的快速发展。旅游市场监管“台儿庄模式”受到国家旅游局充分肯定， 2016年入选国家首批全域旅游示范区创建单位，荣获美丽中国・全域旅游示范城市称号。

二、主要做法

（一）整合部门职能和机构，实现一个部门一支队伍执法。为强化旅游行政主管部门的综合协调职能，理顺旅游发展体制。2010年，整合旅游部门和服务业办公室，组建旅游和服务业发展局，升格为政府组成部门。2012年，根据部分科室、事业单位执法职能、队伍，进行部门内部执法资源整合，成立统一的旅游市场综合执法机构――旅游监察大队，负责开展旅游市场监管、投诉处理、旅游综合执法，实现“一个部门一支队伍执法”，将执法区域划为台儿庄古城景区、大战纪念馆、台儿庄古城客服中心、大桥停车场、运河湿地等五大片区，进行网格化管理，实现全区旅游监管常态化、规范化，为规范旅游产业发展，保障消费者合法权益，优化服务环境，提供了有力保障。2015年，设立古城旅游度假区管理委员会，负责规划、指导、协调管理度假区工作，构建了以古城为龙头的文化旅游产业管理体制。

（二）搭建综合执法平台，实现跨部门联合执法。为着力解决执法力量分散薄弱、多头重复交叉执法等问题，成立了由区长任组长，分管副区长任副组长兼办公室主任，旅游和服务业发展局局长和旅游监察大队大队长任办公室副主任的旅游监管领导小组，领导小组包括全区与旅游市场秩序相关的成员单位35个。严格按照财政供养人员只减不增的要求，从与旅游市场监管关系密切的交通、城管、市场监管、物价、药监等7个部门抽调具有执法资格人员，组成区旅游联合执法办公室，与旅游监察大队联合办公，搭建综合执法平台，实现“多个部门一个平台管执法”，办公地点设在游客服务中心，重点时段集中开展联合执法。这种有分有合、统一调度的执法方式有效化解了新建联合执法机构人员、编制、办公场所上的难题，也较好解决了旅游执法“难调度、调度难”问题。

（三）建立权责清单，明晰部门职责边界。按照“清单之外无权力”、“职权法定”的原则，2014年以来，对全区行政审批事项、行政权力事项、政府部门责任事项和行政审批中介服务收费项目，实行清单化管理，并通过区政府网站向社会公示，明确了旅服、公安、市场监管、交通运输、文化、税务、物价等与旅游市场秩序相关部门的行政权力和职责责任，对部门间的职责交叉事项进一步梳理，理顺了相互关系，细化了监管责任，避免了推诿扯皮，防止了由于监管不到位或缺位出现的监管真空，为旅游市场监管的科学性、规范性和合法性提供了有力保障，使旅游市场执法部门全面履职“有法”，严格尽责“有据”，增强了公众对权力运行的监督。

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    在逢年过节时,经济条件较好的村则采用村老年协会出资一点,企业或个体老板赞助一点,村民自愿凑合一点款、物的办法,请外来的藏族歌手来乡镇演出。(四)乡村网吧、书刊、音像市场严重匮乏且混乱目前S县的书店集中在县城,乡镇至今没有专门的规范化书店。虽然全县有72个村级农家书屋,但与农牧民生产、生活相关的农牧业科技书籍却非常有限,根本不能满足他们的需求。一些乡镇地摊、游商销售的书刊、音像制品大部分是非法盗版,如近年来,文化市场行政执法部门共收缴、销毁非法音像制品约0.08万张(盘)。这些不健康、盗版的文化制品严重侵害了农牧民的利益,破坏了乡村书刊、音像市场经营秩序。同时有些乡镇不时有无证小网吧、电子阅览室和电子游戏机的出现,这些经营户由于无证经营,因此在硬件上不达标,管理上不规范,并且还出现暗中接纳未成年人进入网吧的现象,在安全方面存在着一定的隐患。(五)乡村娱乐市场枯燥、萧条民族地区乡村固定的文化市场经营场所极少,常见的经营形式主要是流动摊贩利用集市摆点音像制品、图书杂志且盗版制品占一定比例。同时也因地广人稀和经济落后等,大部分乡镇甚至没有一家文化经营户。有些乡村由于文化生活枯燥无味,形式单一,根本就没有可娱乐的地方去,因此农牧民就只有在家看电视、聊天、喝酒、打牌等。

    民族地区乡村文化市场执法管理现状

    乡村文化执法机构力量薄弱、身份尴尬民族地区文化稽查力量比较薄弱,尽管各级党委、政府越来越重视文化市场发展,但文化市场行政力量仍然薄弱,执法人员身份尴尬,主要表现在队伍编制性质混杂,目前没有专门管理乡村文化市场的文化稽查专职工作人员和专门的文化稽查办公室,S县17个乡镇中只有4个镇配备了专职工作人员5名,而在职的也只有2人,更重要的是乡村文化站工作人员性质均为乡镇事业,不具备行政执法的主体资格,其执法职权来自县文化行政部门的委托,属委托执法,而目前5名乡镇工作人员无一人持有文化市场执法证件。乡村文化执法机构薄弱的力量、尴尬的身份对乡村文化市场行政执法的力度和效果大打折扣,影响了民族地区乡村文化市场监管工作的更好开展。乡村文化执法机构办公经费严重短缺2008年以来,为加强文化市场监管力度,B州新闻出版局每年划拨给S县文化执法经费2万元,用于县文化市场日常监督检查。而该县幅员近8000平方公里,17个乡镇,捉襟见肘的办公经费显然不能满足乡村文化市场执法之需,严重影响了乡村文化市场的治理整顿及大案要案查处等专项工作的顺利开展。同时也因办公经费严重不足,就连县文化监管执法队伍至今都还未配备文化稽查专用车辆,未统一着装,没有配备或配全摄像机、照相机等必需的办案取证工具等,乡镇文化站就可想而知了。(三)乡镇文化站监管缺位由于乡镇文化站仍属事业性质,无执法权,发现违法违规行为只能向上级相关部门反映,而当上级执法部门到乡镇进行检查时又不要求文化站配合,从而导致一方面乡镇文化站对违法经营者缺乏威慑力和权威性,如有些乡镇网吧经营者根本就不把文化站放在眼里,当一阵风式的综合执法(县文化、公安、工商、城管组成)检查后,他们会毫无顾忌的在文化站眼皮下违法经营,接纳未成年人。另一方面乡镇文化站也缺乏监管的主动性,甚至文化站工作人员分不清自己的职责是什么,应该做什么,如乡镇文化站几乎对网吧不管不问,从而导致监管缺位。(四)现行乡村文化执法监管方式弊多利少民族地区现行乡村文化市场执法监管方式大部分为县级包揽,这种方式笔者认为弊多利少。首先,这种管理方式没有发挥乡镇一级属地管理和前沿阵地的作用;其次,县级包揽造成了日常监督管理工作鞭长莫及,难以“到位”,有远水解不了近渴之感;最后,由于县与乡镇在工作上的“脱节”,使乡镇对农村文化市场的监督管理工作处于无人问津的地步。据调查,现S县农村文化市场监管工作可简要概括为两个字即等和靠。所谓等,就是等县级文化市场行政执法机构的巡查;等当地有人举报以后有关职能部门的督查;等专项整治行动时的联合检查。所谓靠,就是靠派出所偶尔进行巡查;靠举报时偶尔的督查;靠专项整治行动时偶尔的配合检查。由于缺乏对经营业主的宣传教育,日常又很少进行监督检查,因此,农村文化市场基本上是处于放任自流的管理难、执法难、取缔难的局面。而导致上述现象的主要原因,笔者认为是未赋予乡村文化执法监管机构属地管理的职责。(五)乡村文化行政执法人员的综合素质有待提高民族地区受历史、文化、地理、体制等因素的影响,乡村文化行政执法队伍的整体素质还不尽如人意,不能完全适应当前文化市场监管工作的需要。目前乡村文化行政执法人员中真正从政法、信息网络、行政管理等相关专业科班出身的几乎没有,绝大部分则是“半路出家”从事文化市场监管工作的,无论在知识结构、文化水平还是业务能力等方面都参差不齐。民族地区乡村文化行政执法人员的素质结构现状直接影响到了执法工作的质量和效率。

    民族地区乡村文化市场监管模式的设想

    强化对民族地区乡村文化市场监管重要性和紧迫性的认识少数民族文化是中华文化的重要组成部分,是中华民族的共有精神财富。[2]近年来,“在少数民族文化事业取得巨大进步的同时,也必须充分认识存在的一些亟待解决的突出困难和特殊问题。文化基础设施条件相对落后,公共文化服务体系比较薄弱,文化机构不够健全,人才相对缺乏,文化产品和服务供给能力不强,文化遗产损毁、流失、失传等现象比较突出,境外敌对势力加紧进行文化渗透等。”[2]加强农村文化建设,是全面建设小康社会的内在要求,是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容,是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径,对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础,促进农村经济发展和社会进步,实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展,具有重大意义。[3]为此,各级党委、政府应首先从思想上进一步强化对民族乡村文化市场的繁荣发展与监管重要性的认识,将乡村文化市场管理作为文化工作的重中之重列入各级党委和政府的重要议事日程,同时将乡村文化市场监管纳入当地社会治安综合治理考核。其次,在借鉴成功经验和深入调研的基础上,结合民族乡村特有的民族文化及牧民定居工程等优势,各级党委、政府应将乡村文化建设和监管纳入到经济和社会发展规划中,并据此制定出切实可行的民族乡村文化市场监管实施意见,同时将执行情况作为各级政府综合治理重要考核目标和干部晋升考核指标。(二)建立科学、合理的民族乡村文化管理体系民族乡村文化市场点多面广,情况较非民族乡村复杂,如果仍然采取县级包揽的形式实施管理,将很难取得良好的监管成效,同时也难达到繁荣民族乡村文化市场的目标。为此,建立科学、合理的市场监管体系则成为当务之急。云南省玉溪市提出的“将管理重心下移,建设城乡一体化管理网络,确立‘县为主体、乡为重点、村为延伸,文化主管、部门共管、社会监管’的管理体制。”[4]值得借鉴加强执法队伍和市场经营人员的素质建设人才是第一资源,基于目前民族地区文化执法力量薄弱且高素质人才难引进、难留住的现实,一方面应通过多渠道、多方式充实县级文化市场行政执法队伍并充分发挥乡镇文化站监管作用。另一方面,应严格按照文化部《关于开展全国文化市场行政执法队伍建设年活动的通知》要求①,扩大培训范围和强化培训内容,建立县、乡一体化培训网络。民族地区各级党委、政府应加大文化执法队伍培训学习经费的投入,让县、乡文化执法人员都有学习培训机会。在学习内容上,首先应进行执法资格培训,这是执法前提;其次再进行经常性的执法、办公系统、案卷规范、信息上报等业务素质培训,从而努力提高其执法水平和实际工作能力;最后,培养“服务”理念,繁荣乡村文化市场,需要执法者转变“吆三喝四”的惟上式粗暴管理方式,变“监管者”为“服务者”,变“重管理”为“重服务”,营造和谐、文明的文化市场执法氛围,树立良好的执法形象。通过内容丰富、方式多样的全面培养,“达到《文化市场行政执法管理办法》关于文化执法人员的标准”②,真正“建设一支政治过硬、业务精通、纪律严明、作风正派、形象良好的专业执法队伍”[5]。在加大文化执法队伍执法素质培训的同时,不能忽略对乡村文化市场从业人员自觉守法经营的宣传和培训。民族地区文化经营从业者普遍文化素养较低,县、乡两级文化部门可积极配合,除了通过媒体、发放宣传册等方式传播守法经营的法律、法规及国家政策外,更切实的办法是应每年组织从业人员系统学习,真正从思想上强化其法律意识和自律意识。只有得到了他们的认同、理解,配合,民族乡村文化市场的监管才能文明、和谐,民族文化市场也才能更加的繁荣。完善文化市场监管机制完善的市场监管机制是确保执法效果的保障,为此应在完善规制、明确职责、强化社会监督等方面建立长效机制。1.完善规制制度是用来规范、约束和调节人们的社会行为及其相互关系的重要规则,加强制度建设是做好文化市场综合执法工作的重要保障。[6]民族地区在不违背国家强制性规范的情况下,从有利于民族文化繁荣的角度制定诸如执法责任制、稽查工作制、过错追究制、执法考评制等综合执法制度,同时积极完善业务工作、人员管理等办事行为规范。通过完善规制,不仅约束了乡村文化市场的执法者,避免了“以权代法”、“以情代法”等不良行为,同时也约束了从营者,根本上杜绝他们“找关系”、“走后门”,以此推进民族乡村文化市场执法监管工作的制度化、规范化和有序化。2.健全乡镇管理机制,明确乡镇管理责任,发挥乡镇文化站作用自2004年实行文化市场行政管理体制调整以后,各级政府均撤消了社会文化管理委员会,在省、市(州)、县级设立了文化市场“扫黄打非”管理工作领导小组,并由各级党委副书记任组长,宣传部长、政府分管文卫的副职任副组长。而乡镇由于撤消了社会文化管理委员会领导小组以后,乡级党委、政府就未再建立文化市场管理工作领导机制,也就出现了乡镇没有明确的领导,没有明确的组织机制和明确的编制人员的情况,从而导致乡村文化市场监管工作“缺位”的现象。为此,笔者认为在各乡镇应成立由乡镇党委和政府分管领导、文化站站长、文化专员等组成的乡村文化市场监管领导小组,同时积极与派出所、工商所等部门加强联系,将乡村文化市场纳入乡镇社会综合治理的范畴,使执法“手臂”向下延伸,切实让乡镇文化站成为民族乡村文化市场管理的前沿阵地。3.健全社会监督机制针对民族乡村文化执法力量严重薄弱的状况、可充分利用群众力量,发挥社会监督的作用。云南玉溪的成功经验值得借鉴。他们针对农村文化市场构建了“多一双眼睛看市场,两条腿协调并进管市场”的工作格局即在44个社区组建了文化市场“五老义务监督员队伍”,在农村,义务监督员发挥了重要作用,已成为文化市场行政执法工作中一支不可缺少的重要补充力量,与此同时,引导组建好行业协会,充分发挥行业协会自我管理和监督作用,从而确保了农村文化市场的健康发展

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创新工商执法体系要实现“四个创新”。一是创新执法理念。确立以人为本，以和谐为特征的执法理念，构建行政执法部门与行政相对人之间的和谐关系。二是创新执法组织。把现代组织科学、系统科学、信息科学、管理科学等引入体制机制和工商执法工作中，建立科学高效、设置合理、运转顺畅的市场监管执法体系。三是创新执法领域。根据市场的变化，扩大执法的外延，拓宽市场监管领域，拓展职能空间；提升执法的内涵，提升办案层次，积极探索和研究执法新领域案件。四是创新执法手段。以提升执法的科学性、艺术性为重点，掌握市场运行规律，学会运用适合市场经济发展、符合法律法规以及国际通行规则的执法手段，增强监管执法的时效性；学会用现代信息技术等科学手段武装头脑，指导工作，增强监管执法的科技含量，不断提高执法水平和效能。

随着改革开放的不断深入，工商机关必须以全新的视野和学习的态度应对新的任务，只有走出去，研究新情况、探索新问题，才能提高执法的针对性。我国未来发展更加注重跨行政区的空间经济布局，经济布局的变化必将导致宏观调控组织模式的变化，调控模式的转变决定工商执法模式必须转型，单一的执法模式将会随着市场经济的完善而一一终结，联网、联手、联合、联动的执法新模式将对经济的发展产生积极的作用。

从执法任务看，商品质量、食品安全问题依然突出，群众安全消费、放心消费的要求越来越高。这些都要求我们必须不断创新工商行政执法的方式和手段，提高执法效能。

同时，工商机关要实现科学、高效的监管，必须针对执法过程中出现的新情况、新问题，寻求解决之路，建立与新形势、新任务相适应的科学的执法创新体系，清醒认识和把握当前工商执法的现状，有针对性地解决突目前工商执法存在着“三慢”的问题，即：高端（理论研究）发展慢、中端（主体业务）更新慢、低端（旧有执法模式）淘汰慢。否则，工商行政执法只能在低层次徘徊。

“千古兴业，关键在人”。创新工商行政执法体系首先要建立高素质的监管队伍，而提高队伍素质，首要的是解放思想。河北省工商局通过深入开展学习培训和解放思想大讨论活动，掌握科学发展观的立场、观点、方法，自觉地运用科学发展观去认识和解决监管与发展、服务、维权、执法“四个统一”实践中的新问题，积极、主动、创造性地开展工作。

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(二)把综合职能从局机关回归到基层上来，明晰职责，重塑工商所的地位和权威。《工商行政管理所条例》对基层工商所的性质、职能、职权等有明确的规定，可以说是基层工商行政管理所的组织法。但随着时间的推移和现实的变革，基层工商部门的职责权限明显不足，迫切需要修订和完善《工商行政管理所条例》，对工商所体制、职能、职权、机构设置、经费保障等重新予以明确，为基层工商监管执法提供强有力的法律支撑。笔者认为，基层工商所处在市场监管与行政执法的第一线，要确保基层工商所职能转变，实现监管到位，就必须按照“定位、扩权、规范”的原则进一步强化工商所属地综合监管和执法办案职能，将企业年检、商标合同监管和中介市场、建筑市场监管等管理权限由机关科室、直属单位下放到基层所(分局)，市局科室不直接履行行政执法具体业务，形成工商系统机关科室政务工作综合性指导、直属单位行政执法统一性组织和基层所(分局)具体性落实的三级行政职权运作体系，改变以往机关管大企业、基层工商所管个体户的局面，使基层工商所对所有境内市场主体都具有真正的监督管理权。

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(一)市场竞争形态的变化给工商行政管理机关制止不正当竞争、反垄断行为带来挑战市场经济的本质是市场竞争。市场经济的发展，使市场竞争态势发生重要的变化。现代企业竞争的主体从单个企业间竞争转变为联盟、企业网链、簇群、网络组织、合作区域间的竞争。竞争方式从以前你死我活的零和竞争转向合作互赢的合作中的竞争、竞争中的合作的互动竞争。竞争手段由过去低价竞争，垄断竞争变为品牌、标准、技术的竞争。现代企业竞争主体、方式、手段的变化，将会给我国现行的竞争政策产生重要影响。认识和把握新的市场竞争的行为和方式，分清正当竞争与不正当竞争行为，将给工商行政管理机关制止不正当竞争行为和反垄断带来新的挑战。

(二)政府职能转变、机构重组给工商行政管理的挑战。市场经济的发展客观要求政府职能的转变和机构重组。就现行行政执法体制而言弊病日渐突出，一方面执法机构林立，另一方面，执法力量分散、难以形成有效的执法体系。1996年颁布实施的《行政处罚法》提出了“同类权限”集中管辖的基本原则，意在实现多头执法向统一执法的跨越，以期达到行政执法的法定化、规范化、统一化、专业化。市场经济发展越是走向成熟，越需要“同类权限集中管辖”。在职能转变与机构重组中，工商行政管理能否在行政执法法权集中相对统一中居主导地位，这无疑是对工商行政管理的严峻挑战。

(三)行政许可的统一行使给工商行政管理的挑战。为解决行政效率低下，多头许可弊端，许多政府纷纷建立了便民服务中心，一站式审批中心、一门式审批协调中心等审批性机构。这一改革的根本缺陷在于中心本身无实质性审批权和人员的管理权，至多是原部门与中心双重管理。有学者建议借鉴德国行政许可经验，实行一个部门许可的制度。我国政府现有职能配置与机构设置，实行一个部门许可还存在体制障碍。随着市场经济的发展与成熟，授予一个部门拥有较宽泛的管理权限、所具有的职能范围覆盖目前多个职能部门成为可能。将同级政府关联密切的职能集中归一个大部门统一行使它已成为市场经济比较发达国家的中央政府和地方政府普遍采用。工商行政管理机关能否拥有宽泛的管理权限成为统一行使许可权的大部门，这将是对工商行政管理能力的极大考验。(四)电子政务给工商行政管理带来的挑战。电子政务要求数字化、程序化。电子政务使政府工作由事务性(体力)为主向智力性(脑力)为主转变。利用网络信息技术再造“集成化、模块化”工作流程，把行政程序制成软盘放在网络上，每一个体按程序办公。要求管理人员必须具有综合业务的处理能力。采用计算机网络技术，让公民直接在网上申请、申请告知，发放工商执照、年检等，需要管理人员熟悉、掌握、运用机算网络的业务能力。总之，市场经济发展中的新情况、新问题、新技术、新创新，都给工商行政管理能力带来机遇与挑战。迅速加强工商行政管理能力建设是刻不容缓的重要任务。

二、加强工商行政管理能力建设是市场经济有序发展的保障加强工商行政能力建设，履行其市场监管执法职责，是市场经济健康有序发展的保障。加强工商行政管理能力建设主要是提高对市场主体行为的认识判断能力，对市场竞争行为的把握能力，对市场主体违法行为处理能力。目前，工商行政管理能力建设应在以下几个方面的加强。

(一)坚持第一要务，提高把握经济发展大局的能力。发展社会主义市场经济，提高国家的综合实力是我国的第一要务，不论世界风云如何变幻，聚精会神搞建设，一心一意谋发展是当前的大局。前苏联、东欧给我们留下的教训是十分深刻的。经济落后，综合国力不强就会被动挨打。市场监管与行政执法都是为经济有序发展服务的。不论查处商标侵权还是查处虚假广告，不论是制止不正当竞争行为还是打击制售假冒伪劣商品行为，不论是打击商业欺诈行为还是提高合同履约率，都是为了保障公平、公正的竞争秩序，保障经济有序发展。我们的监管执法要站在经济发展的大局来审视。我们的每一个具体的市场监管行为、执法行为。都要牢牢把握服务于经济发展的大局。要紧紧围绕经济发展这个中心，尽心尽力尽职尽责为各类市场主体提供高效便捷的服务。改革注册登记管理制度，实施一审一核制，做好并联审批，将个体工商户核准权下放到工商所，实施滚动年检，属地年检。深人企业，问需解难，开展咨询服务活动，窗口部门实行一口清、一次清。发挥商标管理职能，推动名牌战略的实施，引导企业积极止丝注册.，合法使用，自觉维护。发挥合同管理职能，引导企业诚信兴企，诚信创业，推动企业信用体系建设。在市场监管中，出现法律尚无明确规定的事要坚持科学的发展观，妥善处理政策把关与经济发展的关系。总之，工商行政管理的每一项具体业务工作都要牢牢把握经济发展的大局，提高架驭市场经济发展的能力。

(二)推进依法行政，提高市场监管执法能力。工商行政管理就是依据法律对工商企业进行监督管理。依法行政，一方面要依据法律规定对市场主体的违法行为进行查处，以保障公平、公正的市场竞争秩序。有法必依，违法必究是工商行政管理机关应遵循的原则，在打击违法行为上要专项治理与日常监管相结合。针对市场中存在的突出问题要集中清理、严厉打击。在日常监管中发现的违法行为要发现一起查处一起。要把市场长效监管与应急处置相结合。长效监管要在市场建立商品准人制度，有组织、有计划、分层次地开展商品质量抽查。建立与公安、技监等单位联合打假机制，增强执法合力。总之要依照法律法规规定打击各种经济违法行为。不能姑息迂就违法行为主体，该查处的查处，该移送司法机关追究刑事责任的予以移送。另一方面要合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一。工商行政管理要依照法律、法规、规章规定实施行政管理并遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私不歧视。要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权参与权和救济权。要严格遵守法定时限，高效便民。违法不当行使职权应当依法追究法律责任、行政责任，实现权力与责任的统一。要加强层级监督，复议监督、案件核审，执法责任制等措施规范工商行政管理行为。总之，在推进依法行政中，提高工商行政市场监管执法水平。

(三)掌握科技知识，提高运用科技手段实施监管执法能力。信息技术正改变我们的生活，也从根本上改变着我们的社会。信息枝术应用不仅改变着政府的行政管理而且改变着市场主体交易行为和交易方式。电子政府与电子商务应运而生。计算机技术，通信技术已成为发达国家政府管理，企业商务活动的重要工具。信息技术的应用使政府行政管理受到直接的影响。工商行政管理部门近几年加强了计算机网络的建设，以互联网为支撑的经济户口”管理，消费者投诉、申诉、案件协查互动等取得初步成效。工商行政管理部门在此基础上要进一步加强12315网络建设，使案件协查，申诉、投诉受理，网上申请办照、网上年检等一体化、程序化，各项监管执法工作综合互动，提高工商行政管理效能。

(四)加强日常监管，提高应对突发事件的处置能力。市场活动纷纭繁杂，市场活动呈现多样性。市场主体追求经济利益的最大化，在市场活动中，导致生命财产受到直接的重大的损害的突发事件时有发生。如前两年发生的禽流感、假酒案件就是证明。工商行政管理部门要加强巡查，在日常监管中主动发现问题，对易于发生损害生命财产的领域，部位应重要商品有所掌握，及时判断，把可能发生的突发事件消来在萌芽之中。要制订突发事件处置预案，一旦发生突发事件，根据预案紧急妥善处置，缩小突发事件的影响范围。

三、加强工商行政管理能力建设的根本是要加强工商行政管理的基础建设工商行政管理的基础建设包括人的综合素质的提高，信息技术应用的硬、软件建设，工商行政管理体制、机制、方式的改革创新等。

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二、加强教育培训，不断提升行政执法人员综合素质

结合稽查执法人员的实际情况，建立健全了学习制度，采取了以自学为主、集中培训为辅相结合的灵活方式，既保证了监管工作的正常进行，又有效提升了行政执法人员的综合素质。一是组织支队稽查人员认真学习国家局邵明立局长作的《统一思想提高认识树立和落实科学监管理念》的工作报告，按照局党组提出的“转变观念，树立科学监管理念”的要求，深入领会科学监管理念的本质和核心、基本要求及根本目的，用科学监管理念武装头脑，自觉摒弃那些与科学监管理念不相符合的观念和作法。二是组织了两次集中培训，采取专题讲座、案例分析等多种形式学习、研究食品、药品行政监督管理工作中遇到的新知识，新问题。三是加强与县（市、区）局及周边市州局之间的交流与学习，拓宽了执法人员的视野，充实和积累了执法经验。

三、开展案卷评查，切实提高行政执法案件质量

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笔者认为，工商部门市场监管的系统性风险，是指工商部门对经济发展全局或整体市场秩序产生重要影响的问题；市场监管的区域性风险是指工商机关及其工作人员在监管执法过程中，因不全面、不正确履行法定职责，对区域市场秩序或者和区域经济发展秩序产生影响，给一定范围内人民群众身体健康、生命安全、区域经济发展、社会和谐造成一定的危害，对部门监管的社会效应和公信力、形象与权威造成严重影响和伤害，存在于监管过程中的潜在的威胁和影响。在一定条件下，区域性风险会从局部领域迅速扩散开来，最终演变成系统性风险，进而酿成危机和灾害。系统性风险和区域性风险对市场经济秩序造成严重而深远的影响，很多时候其影响甚至超出了单纯的市场范围，形成了相当程度的社会影响。由于我国市场经济的发育还不够成熟，各地市场化发展不平衡，消费市场的发展也不平衡，市场运行的法制化水平和市场监管的水平还不高，所以系统性风险和区域性风险很容易出现，有一些问题直接涉及市场经济运行秩序或者关系人民群众身体健康和生命安全，影响社会稳定。

二、工商部门市场监管中“两个风险”的表现形式及原因

（一）系统性风险的表现形式及原因

一是监管缺位的风险。主要是在行政执法过程中，没有按照法定职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位，该管的没有管，该制止的没有制止，该处罚的没有处罚，该许可的没有许可等应当依法作出行政行为，却不作出行政行为而带来的执法风险。诸如：巡查监管中发现违法时，未采取监管措施责令停止违法行为，或者后续监督无下文；未及时立案；未责令其办理变更或注销手续；未依法采取强制措施；未抄告相关部门；未依法移送；受理申诉举报、投诉违法行为中的不作为，重大突发事件未按照规定及时上报等。产生原因：监管人员的责任心不强，对潜在的风险隐患认识不够，监管体制和机制不适应等问题所造成。

二是乱作为的风险。主要是在行政执法过程中，工商机关的行政行为人实施的行政行为不完全彻底，或者是不依据法定程序、职权等作出行政行为引起的执法风险。比如：收取证照费而不予颁发证照，使当事人不能依法获得市场主体资格；收取年检费而不予办理年检手续，使当事人不能得到市场主体资格的确认；延误当事人的登记受理期限，使当事人的请求事项不能依法得到登记核准；超国家规定标准收取证照费、年检费；对不符合市场准入条件而随意颁发证照等。产生原因：有的是故意性的，行政行为人利用职权将所收款中饱私囊，损害了工商部门的形象；还有一部分是无意性，即行政行为人根本不懂法律法规或者一知半解而无形中为之，应当加强法律和业务知识的学习。

三是程序违法的风险。主要是行政许可、办理案件中不按照法定方式、步骤、顺序、时限办事，忽视当事人的合法权益，随意增加或者简化程序，提高办事门槛，把关不严，应实质审查的采取书面审查等现象。产生原因：法制观念淡薄，重结果、轻过程，重实体、轻程序，嫌麻烦、图省事，借公权、谋私利，少数情况是确实不知不懂程序要求。

四是越位执法的风险。主要是工商部门在履行自身职能的过程中，承担了本该由其他机关承担的职能，行使了一些自己不能或不该行使的权力，造成不良社会后果的责任风险。如将调整流通领域商品质量的法律法规运用到生产、消费领域等。产生原因：对法律法规错误偏差理解或利益驱使等。

（二）区域性风险的表现形式及原因

一是服务地方经济中的风险。这类风险主要表现在登记注册受理核准、注册资本监管、股权出质登记、商标专用权质权登记、户外广告登记、食品流通许可证批准等环节。产生原因：一些地方政府为了营造所谓“良好的投资环境”，常常要求工商部门简化登记程序、放宽登记政策、降低登记门槛，对一些并不符合条件的企业予以登记。有的地方专门出台文件，限制甚至阻止工商部门对一些企业进行执法检查。同时，一些违法经营者或抗拒执法，或采取请客送礼、托人说情等手段干扰执法。在这样一个社会大环境下，工商执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力等一系列问题严重制约着严格执法，这种风险最终都只能由工商机关来承担，不可避免地给工商执法增添了法律风险。

二是监管过程中的风险。这类风险主要表现在登记注册前置审批事项审查、发放食品流通许可证的现场核查、各类现场监督检查、广告监测、流通领域商品质量和流通环节食品安全抽样检验、集贸市场安全管理等环节。产生原因：执法人员履行市场监管职责中，不细致、不严谨、不认真等。

三是装备或技术中的风险。这类风险主要表现在食品安全快速检测、集贸市场农产品检测、化学危险品销售监督管理、农业生产资料的监督管理、网络商品交易监督管理以及国家工商总局规定的特殊商品的监督管理等环节。产生原因：监管人员不具备监督管理特定行业、特定商品的专业知识以及监管执法装备陈旧落后。相当多的县级工商局连最基本的检测仪器也不具备，要发现假冒伪劣商品常常只能靠观察产品外观或根据投诉，严重地制约了工商部门职能的发挥。

四是监管漏洞产生的风险。这类风险主要表现在无照经营的查处取缔、日常的巡查监管，涉嫌犯罪案件移送、行政处罚决定执行、行政处罚自由裁量权使用、罚没物资(假冒伪劣商品)的收缴和处置等环节。产生原因：少数人员缺少的地方或边远地区因监管任务繁重、监管区域范围过大、人员配置不足、监管力量薄弱、客观上形成监管人员不能充分、积极地履行监督职责，任由威胁存在。

五是执法冲突中产生的风险。这类风险主要是工商执法人员在执法工作中遇到不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒造成的风险。产生原因：执法干扰、暴力抗法、集体上访等等。这些风险的发生会影响到执法人员的个人前途，甚至危及执法人员的生命健康和安全；会严重影响工商执法人员依法履行职能的主动性、积极性，影响执法环境和市场经济秩序。

六是决策不当的风险。这类风险主要存在于某些地方工商局扩大对国家政策和法律法规的解释、出台与国家产业政策和现行法律法规要求相违背的服务措施、制定不符合法律规范要求的内部管理规定、考核指标体系的构建或制定、重大经济违法案件的定性和决定处罚等环节。产生原因：少数地方工商机关对国家政策未认真研究，从而决策不当、造成失误。

三、加强市场监管体制机制建设，努力防范“两个风险”

市场监管的系统性风险和区域性风险产生的根源是市场经济自身的发展变化和市场监管体制机制的不健全以及监管水平跟不上等原因，主要包括市场监管的法制欠缺、方法陈旧、手段落后、外部干扰、自身素质不够、制约机制不强等原因。因此，要防止系统性风险和区域性风险，必须不断解放思想，加强创新，健全机制，努力提高市场监管效能，达到防患于未然的目的。

笔者认为要从以下几个方面加强对“两个风险”的防范。

（一）强化思想教育，增强风险防范意识。由于风险与职权、责任相伴相生，职权和责任是法定的，是必然的，而风险只是可能的，是偶然的。当前，我们要在正确、全面地了解和掌握工商行政管理法定职权和责任的基础上，通过组织观看警示教育片、干部廉政谈话、新任干部宣誓、全员廉政测试、违纪违法大讨论等教育形式，从思想上树立“风险无处不在、防范人人有责”的风险意识，不断增强防范职业风险的自觉性，提升全员防范职业风险的“免疫力”。

（二）加强队伍建设，提高执法队伍素质。要化解执法风险，工商执法人员就必须具备一定的、能够正确开展执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此，应统筹兼顾，鼓励、吸引高等院校优秀法律人才进入工商队伍，为队伍输入高质量的“新鲜血液”。同时要结合工商转型，有针对性的加强执法人员的政治教育和业务技能培训，通过教育培训，改善和提高执法队伍的知识结构，学好用好法律法规，提高执法的能力和水平，从根本上防范执法风险。

（三）改善基层执法装备，增强管理手段。要重点向基层倾斜、继续加强对基层执法保障的前提下，充实基层工商行政管理机关的现代化装备，运用信息技术，搞好资源共享，加大对基层工商所的投入，装备必要的交通工具、检测设备和通信设备，从管理手段和管理技术上减少风险的发生。

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深入贯彻落实科学发展观，强化商务职能，在商务领域落实依法治县基本方略，坚持依法行政、执政为民。通过开展商务综合行政执法试点，深入探索商务行政执法工作规律，改革和创新商务行政执法体制，实行综合行政执法，强化执行和执法监管职责。

二、基本原则

坚持以人为本，执法为民，教育引导为主，处罚与宣教相结合的原则；坚持决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的原则；实行行业管理与行政执法相对分开的原则；坚持依法行政和权责统一的原则；坚持多方联动、综合治理的原则。

三、工作目标

用一年时间，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的商务行政执法体制；建成统一、规范、高效的执法队伍；建立健全行政执法程序和制度。通过强化商务行政执法，使法律法规得到有效实施，违法违规行为得到及时纠正，市场秩序得到有效维护。

四、试点工作内容

（一）重组执法机构，整合执法资源。

按照精简、统一、效能的原则，以现有酒类流通、畜禽屠宰行政执法队伍为主体，通过有效整合和归并，组建*县商务综合行政执法大队，代表商务主管部门统一行使酒类流通、畜禽屠宰、市场秩序管理、特许经营、典当、拍卖、旧货流通、报废汽车回收、二手车流通、美容美发、商品直销、家电下乡等商务领域的行政执法职能。尽快落实人员编制与经费。

（二）优化人员结构，提高执法能力。

充实熟悉法律、管理和商务等方面知识人才，优化执法队伍人员结构；全面实行持证执法制度，对没有相关证件的人员，尽快核定身份，积极申报办理行政执法证件；组织开展执法人员法律法规、业务技能及思想建设等方面的培训，进行相关法律法规知识的考试和考核，结合考试考核情况，对现有人员定岗定位。尽快配备必要的执法装备，提高执法能力和水平。

（三）明确执法依据，强化目标责任。

依据县级商务执法职能，明确执法依据和流程，与此相对应，商务综合执法大队内设稽查一、二、三科、综合科和12312办公室等五个科室，负责酒类、肉类，其他市场秩序三个执法区域的商务综合执法和日常工作。强化行政执法目标管理，对各执法科室实行目标责任制，确保各项商务执法任务落实到位。

（四）完善执法制度，规范执法流程。

按照上级商务部门的统一部署和要求，实行统一的行政执法程序，规范执法环节和步骤，做到流程清楚、要求具体、期限明确，建立健全内部工作管理制度，完善案件统计及数据报送制度，统一执法文书格式，规范填制方式，加强执法文书档案管理；认真落实行政执法责任制，对执法过程中的违法违纪行为严肃查处。

（五）健全投诉体系，强化社会监督。

设立举报投诉电话，适时开通12312举报投诉服务热线，配备必要的举报投诉工作设备，建立相关的举报投诉案件流转、督办机制及工作制度，安排专人具体负责相关事务，开展举报投诉、预警、咨询服务，形成科学有效、全方位覆盖的市场监管公共服务平台；建立举报奖励制度，调动社会力量参与市场监管的积极性。

（六）建立协作机制，形成执法合力。

加强与相关执法部门的联系，密切与公安、工商、质检、农业、畜牧、卫生、安监、食品药品监督等部门的关系，探索建立部门间执法协作机制；加强与宣传、广播电视等部门的联系，加大执法宣传力度；加强行政执法与刑事司法衔接，确保当罚则罚，当刑则刑。建立部门之间信息共享与协作机制，提高执法效能。

（七）加大宣传力度，营造良好氛围。

采取行之有效的形式和途径，广泛宣传商务行政执法的重大意义和相关法律法规，树立诚实守信、合法经营的理念，提高全社会依法照章经营、自觉接受监督的自觉性；充分利用电视、广播、报刊、网络等媒体，发挥舆论监督作用，及时曝光典型案件，震慑违法犯罪分子；经常邀请人大代表、政协委员和社会各界对商务执法进行评议，以便改进工作，促进商务执法试点工作健康有序开展。

（八）加大资金投入，加强物质保障。

为了保障商务综合行政执法试点工作顺利进行，县委县政府高度重视，决定加大资金投入，纳入县财政预算，为商务综合行政执法提供标准的办公环境、检测室，必需的检测设备、保护用品和工作经费。

五、方法步骤及时间安排

（一）整合执法资源配置和建章建制阶段（2009年5月25日—2009年7月25日）。

贯彻落实《商务部关于加强商务行政执法工作的意见》（商秩发〔2008〕503号）精神，整合执法资源，取消点办和酒办，成立商务综合行政执法大队。精心选拔一批年轻，文化高、素质好的全额事业编制人员加入商务综合行政执法队伍；建立健全各种规章制度。

（二）上岗培训阶段（2009年7月26日—2009年8月10日）。

组织开展执法人员法律法规、业务技能及思想建设等方面的培训，进行相关法律法规知识的考试和考核，结合考试考核情况，对不合格人员坚决予以辞退，合格人员进行定岗定位，优化执法队伍人员结构；全面实行持证执法制度，对没有相关证件的人员，尽快核定身份，积极申报办理行政执法证件；尽快配备必要的执法装备，提高执法能力和水平。

（三）宣传教育阶段（2009年8月11日—2009年8月20日）。

充分利用电视、广播、报刊、网络等媒体，发挥舆论监督作用；充分利用宣传车和集市，制作宣传标语和宣传册，广泛宣传商务执法职能、开展综合执法的重大意义和相关法律法规知识，树立诚实守信、合法经营的理念，提高全社会依法照章经营、自觉接受监督的自觉性；及时曝光典型案件，震慑违法犯罪分子；经常邀请人大代表、政协委员和社会各界对商务执法进行评议，以便改进工作，促进商务执法试点工作健康有序开展。

（四）综合执法阶段（2009年8月21日—2009年10月21日）。

综合行政执法从生猪屠宰和酒类流通领域开始，逐步拓展到其他领域。这一阶段工作目的主要是维护市场秩序，开展商务综合行政执法大练兵。在实际工作中总结经验、发现不足，以便今后更好地开展工作。采取方法主要是开展巡查、抽查、临检、暗访、专项治理、专案查处等执法检查活动，防止出现监管真空和死角，对发现的违法违规行为依法给予相应的行政处罚，及时查处检查中发现的苗头性、倾向性问题，防止扩散蔓延。具体分三个步骤：

1、组织开展酒类市场专项整治。集中力量，迅速有效地打击各种违法违规行为。认真落实《酒类流通管理办法》，全面实行备案登记和随附单制度，加大打击力度，维护酒类生产者和消费者的合法权益，净化酒类流通市场。

2、组织开展肉类市场专项整治。（1）依据国家对定点屠宰的相关规定，对我县屠宰场进行全面治理整顿，提出具体整改要求，对整改不合格的，坚决予以取缔。（2）严厉打击私屠滥宰，卖病死肉、注水肉、白板肉等行为，制定专项整治方案，对全县肉类市场实行规范管理。

3、大力开展联合执法行动。加强与相关执法部门的联系，在两节期间，密切与公安、工商、质检、农业、畜牧、卫生、食品药品监督等部门的关系，进行全县范围的、地毯式的联合执法行动。加强行政执法与刑事司法衔接，确保当罚则罚，当刑则刑。建立跨部门的信息通报、联合调查、案件移送等工作机制，开展联合执法。加强行政执法与刑事司法的衔接，发现涉嫌犯罪的案件，及时移交司法部门追究责任人的刑事责任，对于当事人拒不执行行政处罚的，要及时申请法院强制执行。探索建立部门间执法长期协作机制，提高执法效能。确保百姓吃上放心肉，喝上放心酒。

（五）整改提高阶段（2009年10月22日—2009年11月30日）。

采取理论和实践相结合，认真梳理执法过程中存在的问题和不足，总结经验，制定整改方案，完善各项规章制度，强化执法人员的执法能力和理论水平，以便今后更好地行使执法权力，维护正常的市场秩序，保障生产者、经营者和消费者的合法权益。

（六）总结验收阶段（2009年12月1日—2010年12月31日）。

根据商务部《商务综合行政执法试点工作评估考核办法》，总结前段工作中的组织领导、队伍建设、装备经费、工作制度、宣传培训、信息报送、工作成效、监督检查等类19项内容进行逐项严格自检，发现问题、及时整改，2009年12月末，各项指标达到商务部考核标准。迎接省厅及商务部领导检查验收。

六、组织领导

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论文摘要:通过分析种子行政执法体系的机构、人员、特点、成果和问题，提出了从组织机构、专业队伍、基础设施和运行机制入手建设种子行政执法体系的基本思路和加强行风建设、建立社会诚信机制、完善农村种子市场监管网络、搞好社会化服务和健全各项保障制度等项措施。

种子行政执法体系建设是种子管理的重要内容。在当前种子市场空前火爆形势下，种子事业既呈现出前所未有的勃勃生机，也存在着坑农害农等不法行为。因此，必须强化种子行政执法体系建设，坚持以法治种，保证种子市场持久健康发展。

1.当前种子行政执法体系建设的基本概况

《中华人民共和国种子法》颁布实施以来，全国各地相继建立了不同类型的种子行政执法组织机构，并在规范种子市场经济秩序上取得了重大进展。种子行政执法机构和人员的主要来源，或由农业行政主管部在本系统内直接调编成立，或从原国有行政、技术、经营“三位一体”的种子公司中剥离而来，或从农业技术推广部门中分离而来，或在行政体制改革中由政府单独拨编成立。

1.1种子行政执法机构设置的主要形式

(1)由农业行政主管部门内设法规科室直接从事种子市场管理等农业行政执法工作;

(2)由农业行政主管部门委托下设的农业综合执法大队等综合性农业行政执法机构行使种子等农业综合行政执法职能;

(3)由具有种子行政执法、技术推广或行业管理“两位一体”或“三位一体”多项职能的机构进行种子行政执法;

(4)由农业行政主管部门委托种子专业行政执法机构开展种子行政执法。

1.2种子行政执法体系建设的基本特点

1.2.1机构设置完善但不平衡。由于国家没有统一规定的模式，现行的种子行政执法机构设置表现为专业行政执法机构多，综合行政执法机构少;兼职机构多，专职机构少;行政委托执法机构多，法律直接授权机构少。

1.2.2队伍结构完整但人员参差不齐。由于种子行政执法人员来源不同，现有种子行政执法队伍的人员状况表现为专业科技人员多，行政干部和其他人员少;中专以下人员多，大专以上人员少;农业专业人员多，法律等专业人员少;中初级科技人员多，高级科技人员少。

1.2.3执法专业性强但责任重大。种子是特殊的活的商品，故在种子行政执法中，既要牢牢掌握种子专业的基本技能，又要精通农业、经济和法律等相关知识，依据专业技术和法律法规行政，达到最终执法目的。但因种子行政执法人员素质差异较大，故在实际工作中难免不出现偏差。

1.2.4与种子经营联系较广但仍有矛盾。由于大多数种子行政执法机构和人员是从国有种子公司中剥离出来并将种子公司等种子经营单位作为其依法行政对象，故与种子经营部门有一种天然的靠近和联系。但因工作方向和利益的截然不同，往往会导致感情上出现新的矛盾。

1.3种子行政执法工作的主要任务和成果

1.3.1种子打假专项治理。在农业生产的关键季节，依法检查种子经营单位，整顿种子市场，查处假冒伪劣种子，保护农民利益。

1.3.2种子质量检验和检疫。通过连年的种子三期检验和田间、调运检疫，提高种子质量，避免重大质量事故发生。

1.3.3种子技术鉴定。依据种子法律法规，通化市政府编委下文成立的“通化市种子技术鉴定工作办公室”，在全市范围内行使种子技术鉴定工作职能，每年鉴定种子纠纷案件数起，为种子管理和司法部门正确裁决种子案件提供法律和技术依据。

1.3.4品种审定。通过对品种区域试验结果进行技术论证，审定鉴定新品种，实施品种保护，为其推广应用提供科学依据。

1.3.5软环境治理。在种子行政执法中，按照严格的手续和完备的制度，开展种子生产经营许可等便民服务，建立起公开、文明、规范、高效的服务环境，杜绝随意执法和乱执法行为，确保种子执法和市场环境整治实现双赢。

1.4种子行政执法体系建设中存在的主要矛质

1.4.1种子行政执法与行业管理和技术推广职能相互交叉的矛盾。目前，各地种子行政执法机构大多为一站多能，种子行政执法机构和人员既当运动员，又当裁判员;既当行政官员，又当执法人员;既从事种子执法监察，又搞技术推广和经营服务，不但削弱了种子行政执法，而且冲淡了种子行业管理、技术推广和生产经营。

1.4.2种子执法技术含量高、政策性强与执法人员不精的矛盾。种子执法人员需要具备的基本条件是:懂技术，掌握政策和法规，并有高尚的品格和思想道德思想水平、政策水平、技术水平和业务水平都很差，难当执法重任。

1.4.3种子市场经济发展对法律保障的迫切需求与种子法规功能相对不强的矛盾。现阶段国家颁布的种子法律法规虽然授予种子管理部门对违法违规案件以至高无上的调查权、对犯案主体以责无旁贷的检查权、对案件处理以不可推卸的建议权，但在对案件的裁决权、处罚权和执行权上，却在许多场合下不得不依靠工商、公安等部门配合或主持才能执行和结案。

1.4.4种子行政执法程序的极其复杂和重要与其基础设施不完备的矛盾。种子行政执法要求情况属实，证据确凿，程序完整，资料可靠。故在案件的调查、取证、分析、论证直至最后下达结论的整个过程中，都需要有精千的执法主体和精密的仪器设备进行现场取样和检测。而现实是，不但执法队伍不精，而且缺少必要的检测仪器和设备，更缺少精密仪器设备，影响办案效率和效果。

2种子行政执法体系建设的甚本思路

种子是重要的活的生产资料和商品，是农业增产增收的内在基础。种子市场稳定与否，对于发展农业和农村经济具有重要意义。而维护种子市场安定的最有效手段就是加强种子行政执法体系建设，依法强化种子市场管理。

2.1建设完整配套的组织机构

鉴于目前因各地种子行政执法机构各自为政、形式多样、一站多能所导致的种子行政执法不便协调、精力分散、执法功能不强等现实情况，结合农业事业单位改革，统一机构形式，或将种子与农药、肥料和农机零配件的市场管理机构、人员和职能合并一处，成立农业综合行政执法机构，集中开展综合性农业行政执法工作;或成立全国统一形式的种子专业行政执法主体机构，专门从事种子行政执法工作，将种子管理部门原来承担的行业管理和技术推广职能分别交由农业行政主管部门和农业技术推广部门，增强种子行政执法的整体功能。

2.2建设精明强干的专业队伍

2.2.1调整用人机制。根据种子行政执法需要，培养一支遵纪守法、廉洁奉公、爱岗敬业、求真务实的种子行政执法队伍。结合事业单位改革，优化整合行政执法人员，选拔一批政治可靠、思想进步、品德高尚、业务精湛的种子和法律专业优秀人才充实种子行政执法队伍。并激发更多的种子行政执法人员不断学习和更新，提高专业基本技能，使其队伍结构更加纯洁精干，科学合理。

2.2.2加强思想作风建设。组织学习理论，开展思想教育，牢固树立宗旨意识，更好地为“三农”服务，在农民群众中树立良好的形象。

2.2.3规范队伍管理。实行岗前培训制、持证上岗制和亮证执法制，增强执法人员的依法行政观念，提高执法人员依法处理案件和解决各种矛盾与问题的能力。

2.2.4提高业务素质。组织现代科学技术和法律法规专业知识学习，不断总结、积累、探索和创新，提高文化素质和专业素质，开拓视野，增长才干，增强专业基本技能，担当重大使命，努力改善种子行政执法队伍的人员素质参差不齐、实用人才不足、精英人才匾乏等不良状态，建设一支具有服务意识、责任意识、勤政廉洁的高素质种子行政执法队伍。

2.3建设先进实用的基础设施

2.3.1建设永久性种子田间检测基地。选择气候适宜、地势平坦、地力均匀、水源充足、管理方便的水旱田地块，以购买、租赁、承包等形式划归种子管理部门长期使用，由种子管理部门负责规划改良，按照国颁标准进行品种特征特性和种子质量田间鉴定。

2.3.2投建基础设施。由种子管理部门主持，根据种子行政执法工作需要，在国家和地方的支持下建设种子检测中心，兴建种子质量检验场所，投建现代化仪器设备，开展种子播种品质检验、品种品质分析、种子仲裁检验等任务，为种子行政执法提供科学依据。

2.3.3实现区域性的种子行政执法业务联网。鉴于目前种子跨域经营范围广、流动性强、出现问题几率大的特点，积极创造条件，在各地种子行政执法部门配备电子计算机及其种子市场管理软件，开通全国性种子行政执法互联网业务，紧紧跟踪监测并科学判断种子市场动态，开展地域间的联合执法行动，提高执法效率。

2.4建设快捷奏效的运行机制

2.4.1建设系统完备的种子市场安全预警与控制机制。加快针对种子市场运行和种子行政执法特殊性的近距离和中远程监控、检测、化验等特种技术系统及其设备的研制和配备，研究开发种子市场的危险源辨识分级标准、早期鉴别、定量监测、风险评估、安全性评价、可靠性分析等关键技术体系、方法步骤和设备装置，配备种子市场安全状况全程跟踪管理技术与设备，提高种子市场监管水平。

2.4.2建设机动灵活的种子重大突发性事件应急处理机制。研究和装备种子市场重大事故的应急预案、事故分析、指挥和决策系统的技术和设备，建设大型种子市场数据库、重大事故案例库和事故分析专家系统，加快重大事故虚拟仿真分析技术设备的研究、设计、制造、安装、使用和保养，建立全国性的种子重大事故统计分析研究体系，增强种子行政执法部门处理重大事件的快速反应能力。

2.4.3建设统一规范的种子技术鉴定机制。鉴于目前全国性的多家执法和技术职称“满天飞”的现实实际，应加快种子技术鉴定的改革与创新，推广通化市由政府编制部门下文成立专业性种子技术鉴定工作办公室的经验，建立统一组织、统一人员、统一标准、统一程序和统一运作的种子技术鉴定机构，避免滥组织、乱鉴定，提高种子技术鉴定的准确性、可靠性、真实性和权威性。

2.4.4建设简捷灵便的社会化服务行为机制。规范执法行为，严格法律程序，理顺级别管辖，集中统一行使行政许可权、监督检查权和行政处罚权，防止多层多头执法、越权执法、拘私枉法和不作为行为。规范行政审批，清理、削减和简化行政审批项目和程序，方便群众。规范服务行为，履行职责和义务，在优化市场环境、解决热点难点问题和向市场边沿及农村市场延伸上建立起长效机制。规范科学民主决策程序，推行重大决策专家咨询、民主评议、重要事项听证和行政审批会审制度。规范电子政务方式，及时向社会传递政府决策、服务程序、办事方法和行政结果，实现种子政执法的快速敏捷和准确可靠。

3种子行政执法体系建设的主要措施

种子行政执法是种子市场健康运行的重要保证，必须加大措施，强化种子行政执法体系建设，推进种子依法行政。

3.1加强行风建设

建立行风建设目标责任制、行风责任监督制和对严重失职造成恶劣社会影响当事人的追究制，聘请行风监督员，设立举报电话，接待来信来访，广泛听取各界群众的意见和建议，纠风治理，标本兼治，规范执法行为、服务行为、政策行为和办事行为，提高队伍的政治素质、业务能力、管理水平和服务质量。对执法人员约法三章，正确运用手中权力，反腐倡廉，依法维护人民群众利益。开展精神文明建设，改善管理面貌，敬业为农，优质服务，礼貌待人，热情周到，文明执法，廉洁高效。

3.2建立社会诚信机制

推进政务公开，实施“阳光政务”，开通阳光热线，采取实地考察、现场咨询、会议听证、阳光投诉、上街宣传等形式，与广大群众接触交流，和谐共处，帮助群众解决疑难问题，获得群众支持。实行诚信行政承诺，公示上墙，自觉践诺，提高种子行政执法的透明度。发挥舆论宣传的导向作用，利用媒体和现身形式，宣传种子法律法规，使群众真正了解种子法规政策，主动献计献策。实施真诚护农行动，从维护农民群众的根本利益出发，疏通行政渠道，提供优质服务，依法打击见利忘义、与民争利和坑农害农的不法行为，解决侵害农民利益问题，形成讲信用、守信用、用信用的社会诚信氛围和诚信环境。

3.3完善农村种子市场监管网络

针对当前种子行政执法力量不足、乡镇以下经常延伸不到问题，结合实际，因地制宜，在乡村两级设立种情观察员，委以监督当地种子进货渠道是否正常、游街商贩活动踪迹、种子经营者经营行为是否规范、农民用种是否安全有效等事责，形成“横向到边，纵向到底，乡不漏村，村不漏点，上下联动，辖区统一”的农村种子市场监管网络，消除偏远地区种子市场监管空白。

3.4搞好社会化服务

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（一）完善内部监管。一是实行审批监管制度化。在各部门内部实施针对性监管，分类制定行政审批事中事后监管、监督检查制度312项，逐项明确监管对象、措施、方式、程序和检查频次等内容，实现监管全覆盖，确保部门实行监管有章可循。二是实行自由裁量标准化。规范22个行政执法部门自由裁量标准，严格按照法律法规明确的处罚标准和裁量情形对违法行为进行处罚，督促部门规范、公正执法，从源头上杜绝“人情”监管。三是实行案件查处规范化。加大市场监管、城市管理、环境保护等领域监管力度，在9个部门建立重大案件查处制度，明确违法行为的立案标准、查处流程等处罚程序，并向社会公开，确保部门依法办案，依规查处。

（二）强化外部监管。 一是建立责任追究机制。制定并公布组织、人社、监察、法院、检察等部门职责分工、追责程序，建立多部门责任追究协调配合机制，对不履职、履职不到位的部门和工作人员进行追究问责，给政府部门工作人员实施监管行为套上“紧箍”，切实解决“不作为”问题。二是加大监督考核力度。建立“三张清单”日常监管台帐，定期对部门落实上级取消、下放行政审批事项进行督查，督促部门制定相应衔接措施和监管制度。将简政放权工作纳入全县岗位目标管理考核，实行扣分制，重点对履职缺位、监管不到位的部门进行扣分，督促部门正确履职、规范用权、加强监管。三是发挥社会监管作用。在县政务服务中心设置效能监督评价系统，推行服务对象评价工作机制，设置电子监察系统进行视频监控，派驻纪检组受理群众投诉举报。通过网络、广播电视等媒体公开监督电话、设立监督专栏，拓宽公众参与社会监督的渠道，形成外部监管合力，营造公平公正市场环境，构建政府监管、行业自律、公众参与的综合监管体系。

二、完善常态监管模式

（一）健全信用监管。建立全县企业信用档案，全面掌握1323家企业基本信息，其中，对食品、烟花爆竹等涉及民生、安全的重点商品经营企业基本情况、违法违规行为等各项信息进行详细登记管理。坚持“宽进严管”，推行“互联网+监管”模式，根据经营情况确定企业信用等级，将失信企业列入经营异常名录，通过企业信用信息公示系统向社会公示，让失信主体“一处违法，处处受限”，督促企业诚信履行法定义务。截至目前，全县已有33户企业被列入经营异常名录，676户个体被标记经营异常状态，市场经营活动受到限制。

（二）探索协会监管。探索行业监管模式，立足海岛旅游业为主导产业的实际，调动社会力量，发挥行业协会作用，建立长效监管机制，推动行业自律，优化市场环境。今年，组建了“渔家乐行业协会”，明确会员行为准则，对全县近900户渔家乐业户的服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，规范会员经营行为。组织开展“最美渔家乐”评选，树立经营典范，组织会员参观学习，形成“比、学、赶、超”的良性竞争氛围，促使形成良好旅游市场环境。

（三）加强专项监管。常态开展消费市场专项整治工作，加大对成品油市场、生活用品销售、快递业等民生领域违法违规行为打击力度，排查各类企业800余户，下达整改通知书26份。对全县12家旅行社、7家银行、5家超市、洗浴中心等企业制定的3大类38份格式合同条款内容进行检查规范，防范霸王条款侵权行为，为消费者提供安全放心的消费环境，切实提升监管有效性。

三、创新综合监管途径