税务局强化税收征管范文

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我国自从1994年实行分税制财税改革，划分国税、地税两个不同税种的管理机构后，各地根据实际情况积极探索征管改革方案，在机构上出现了重复设置、职责不清的现象。有的设置了稽查局，有的设置了征收分局、管理分局、涉外税收管理分局等，机构繁多，且各地名称不统一，究竟税务系统的哪些主体拥有行政处罚权，具体的行政处罚权又是多大，有无限制，各地区对法律的理解不同，处罚实践也不一致。因此，有必要在理论上对税务行政处罚主体进行深入的探究。

一、当前税务行政处罚主体存在的问题

(一)税务行政处罚主体的缺位和越位

稽查局是否有权对偷税、骗税、抗税等税收违法案件进行查处，实践中曾经发生过争议，为明确稽查局的行政处罚主体资格，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(下称《税收征管法实施细则》)做出了明确规定。《税收征管法实施细则》第九条规定，“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”。这一规定肯定了稽查局具有行政处罚主体的资格。“稽查局是税务机关，具有执法主体的资格，可以在查处偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件中采取《中华人民共和国税收征收管理法》(下称《税收征管法》)规定的各项措施，行使税收征管职能。而发票所、所等就不是税务机关，不具有执法主体资格。”也就是说，稽查局作为授权性行政主体在法律授权范围内具有税务行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”省级以下税务局的稽查局按照《行政处罚法》第二十条规定不属于县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关，但是《行政处罚法》第二十条的规定有第二句话“法律、行政法规另有规定的除外”，这一除外规定就给非行政机关类处罚主体留下了生存的法律空间。《行政处罚法》规定的行政处罚主体有：第一类是县级以上地方人民政府的行政机关，理论上称为职权性行政主体，职权性行政主体按照《中华人民共和国民法通则》的规定属于机关法人；第二类是法律、行政法规授权的行政主体，理论上称为授权性行政主体，通常是法律、行政法规对机关法人的机构进行授权，它们不是行政机关，没有独立法人资格。省级以下税务局的稽查局就属于第二类行政主体——授权性行政主体。根据《行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，但是不绝对，《行政处罚法》之外的任何法律以及行政法规都有权就处罚主体做出与此不一致的规定，也就是其他法律和行政法规可以规定地市级的行政机关作为处罚主体，也可以规定县级以下的非行政机关——行政机构来处罚，这些例外的规定与《行政处罚法》第二十条规定的精神是一致的。不管是《税收征管法》还是《税收征管法实施细则》都符合《行政处罚法》除外规定的法律位阶，一个是法律，一个是行政法规，它们有权授权给税务机关的内设机构——稽查局以处罚的主体资格。省级以下税务局的稽查局作为税务局的内设机构具有行政处罚权的依据就源于此，稽查局的税务行政处罚主体资格就是来源于《税收征管法》和《税收征管法实施细则》的特别授权，稽查局以授权性行政主体的身份在授权范围内依法对外实施税务行政处罚。因此，省级以下税务局的稽查局对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件具有税务行政处罚权。

《重大税务案件审理办法(试行)》第十三条第六项规定：“审理委员会办公室根据审理委员会的审理结论，制作《重大税务案件审理纪要》报案件审理会议主持人审批后，以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。”《国家税务总局关于全面加强税收执法监督工作的决定》(国税发[2001]125号)又强化了这一规定，其第七条规定：“严格执行重大税务案件审理制度。……经审理委员会审理的案件，其税务处理决定书或税务行政处罚决定书一律以审理委员会所在税务局名义下发。”这些规定将会引起税务行政处罚主体的越位和缺位。重大税务案件审理制度是为了加强和规范对重大税务案件的监督，其出发点是正确的，在具体的税收实践中也发挥了一定的作用，但其程序有悖行政法理论。重大税务案件审理制度设计的初衷是执法监督演变为直接执法、直接包办代替。重大案件审理作为对重大税务案件的一种监督方式，将立案、调查、审理、决定一个完整的税务行政处罚程序分割开来，不同环节分属于税务局和稽查局，既破坏了税务行政处罚程序的完整性，影响税收行政执法的权威，也违反了《行政处罚法》第五章第二节关于“行政处罚的决定”的规定。由于税务系统执行重大税务案件审理制度，经审理委员会审理的案件，不管是偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税重大案件，还是其他类型的重大税务案件，其税务行政处罚决定书一律以审理委员会所在税务局名义下发，这就直接导致了税务行政处罚主体的越位和缺位。作为稽查局上级的税务局，其职能更多的是侧重税收征收管理、对稽查局的税收执法行为进行监督。对稽查局调查终结的案件做出行政处罚决定的却不是稽查局，而是它的上级主管部门。换言之，案件调查取证是一个行政主体，而做出具体行政行为的是另外一个行政主体，违背了行政法的基本原理，其行政行为可能是无效的。结果是专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件查处的稽查局无权做出处罚决定，而未进行案件事实调查的上级税务局有权做出处罚决定。上级税务机关代替下级税务机关行使重大税务违法案件的审理权和处罚权，既使得稽查局作为授权性处罚主体缺位，也使得税务局越位行使了法律授予稽查局的专司职权。这一做法既弱化了稽查局的职能作用，破坏了税收执法权的完整性，也导致税务局和稽查局税收执法职责不清、税收行政执法主体职责范围交叉。

建议取消上级审理委员会对稽查局所查处案件审理的规定，稽查局只对本局查处的案件进行审理。这样既可确立稽查局的行政处罚的主体地位，避免税务行政处罚主体的越位和缺位，同时又能发挥重大案件审理的作用，消除两级审理委员会重复审案而影响效率的弊端，提高重大税务案件的处罚效率。取消税务局对稽查局稽查案件审理以后，为避免可能出现的稽查执法偏差，税务局可一方面通过重点执法检查，对稽查局查处的重大税务案件进行监督，充分发挥已经制定并实施多年的税收执法检查制度、执法过错责任追究制度的制约和监督作用；另一方面，税务行政复议制度也是对重大税务案件审理质量的有效监督形式，上级复议受理机关完全可以在受理复议申请时强化对下级税务机关的监督；再一方面，从税务机关外部对税收执法权的监督来说，税务行政诉讼制度、税务行政赔偿等这些外部监督制度足以能实现对税收执法权的有效监督。

(二)稽查局越权处罚的情况时有发生

对稽查局的职权范围目前理论界看法不一，实践中做法不同，争议颇大。主要有两种观点：一种观点认为稽查局的职权范围是对税收违法行为进行查处。如《税收征管法实施细则》中规定：“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”。在此有两点需要正确理解：第一，查处偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件是一个过程，在选案和检查过程中并不一定能够确定被检查人是否就有上述违法行为，也不一定能够立案，但是有嫌疑就应当检查；第二，稽查局在查处上述案件过程中发现的被检查人所有违法行为应当一并处罚，否则将出现一个案件两个执法主体的问题。《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》(国税函[2003]140号)规定，在国家税务总局统一明确之前，各级稽查局现行职责不变。稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责。另一种观点认为，稽查局的职责范围是有限制的，应当在《税收征管法实施细则》授权的范围实施查处权。从法理和法律的要求来说，既然具有独立的执法主体资格，就应有独立而专有的职权范围。对此，《税收征管法实施细则》第九条第二款明确规定：国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。也就是说，税务局的职责稽查局无权行使，稽查局的职责税务局不得行使，二者职责不得交叉。否则，稽查局作为税务局的内设机构就没有必要具有独立执法主体资格。税务局与稽查局的职责划分为：凡是税务违法行为构成了偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税的，一律移交稽查局处理，由稽查局独立做出决定，税务局不予干涉；凡是税务违法行为没有构成偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税的，也就是说属于一般税务违法案件的，一律由税务局处理，稽查局不予干涉。

笔者认为，稽查局的职责与税务局的职责范围是有区别的。《税收征管法实施细则》第九条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。稽查局的职责仅限于偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，税务局所拥有的职权，稽查局无权行使。但这一规定在当前的税务行政处罚实践中并没有较好地执行。目前在具体的税务稽查实际工作中，稽查局没有按照是否构成偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税四种违法行为由稽查局“专司”处理，税务分局也没有按照“专司”要求将日常工作中发现的偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件交由稽查局处理，造成了工作职责不清的局面。现在稽查局普遍实行的税务检查计划选案制，实质上是没有证据表明被查人有偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税的嫌疑，只是一般的税务违法行为就立案查处。例如办理税务登记、征收税款、对发票违法行为的处理、对未规定办理税务登记的行为的处理、对编造虚假计税依据的行为的处理等，都是税务局的职权，稽查局都无权查处。稽查局越权查处了偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税之外的案件。在实践中，如果稽查局发现了不属于自己职责范围内的一般税务行政违法行为，其正确的处理方式是移交纳税人、扣缴义务人的主管税务机关实施行政处罚。稽查局的职权范围只限于偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税四类案件的查处，除此范围之外，稽查局无权实施税务行政处罚。

(三)县级稽查局的行政处罚权在实践中很不统一

很多人对省级、地市级稽查局的处罚权没有异议，但是对县级稽查局的处罚权提出不同的看法，而且争论激烈，因此对这一问题有单独探讨的必要。县级税务局的稽查局是否具有税务行政处罚权，如有行政处罚权，又有多大的行政处罚权?对此，理论界有三种不同的观点。第一种观点认为，县级税务局的稽查局只要是在规定的税收违法案件查处范围内，均可以以本稽查局的名义做出税务行政处罚决定，且不受2000元的限制。其理由是：根据《税收征管法》第十四条和《税收征管法实施细则》第九条的规定，稽查局是税务机关；稽查局对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处是其法定职责；法律法规对稽查局的行政处罚的数额并未做出明确限制。2000元罚款的限额实际上是赋予税务所一定的处罚权，并未对稽查局的处罚权进行限制。作为县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关(税务机关)的稽查局，可依法做出各种行政处罚决定。第二种观点认为，县级税务局的稽查局只能对当事人的税收违法行为做出2000元以下的罚款决定，超过2000元的，必须报由县级税务局做出处罚。其理由是：《税收征管法》第十四条和《税收征管法实施细则》第九条规定解决了稽查局的执法主体资格的问题。但执法主体资格与处罚决定权并不是同等问题，具有了执法主体资格并不等于具有任何处罚决定权。譬如，税务所具有执法主体资格，但《税收征管法》第七十四条规定，税务所只有2000元以下的行政处罚决定权。因此，各级稽查局负责组织对纳税人的特定税收违法行为的查处，具有相应的税务行政处罚权。但县级税务局的稽查局与税务所一样，同属于县税务局的行政机构，其行使的权力就应当相当于税务所的权力，其税务行政处罚决定权相当于县税务局所属的税务所，即只有2000元以下的行政处罚决定权。也就是说，县税务局稽查局对罚款在2000元以下的，可以稽查局的名义做出决定；超过2000元的行政处罚，应当以县税务局名义做出决定。第三种观点认为，县级税务局的稽查局没有处罚权。其理由是，从《行政处罚法》第二十条的规定可以看出，行使行政处罚权的行政机关：(1)必须是县级(含县级)以上的行政机关，法律、行政法规另有特别授权的除外；(2)必须是具有行政处罚权的行政机关。以上两个方面是行政机关构成行政处罚主体的充分必要条件，缺一不可。换句话说，虽然是县级以上人民政府的行政机关，但法律未赋予行政处罚权的，其不具有行政处罚权；反之，法律虽然赋予其行政处罚权；但因该行政机关不是县级以上人民政府的行政机关也同样不具有行政处罚权。由此可见，《税收征管法》虽然赋予了各级税务局、税务分局、税务所以及省级以下税务局的稽查局以行政处罚权，但具有行政处罚权的税务机关还必须是县级以上的税务机关(《税收征管法》特别授权的税务所除外)。县级税务局的稽查局不是县级人民政府的行政机关，因为县级人民政府代表税务机关的执法机关就是县税务局。那么，县级税务局的稽查局的行政处罚权能否比照税务所的处罚权限呢?税务所的行政处罚主体资格是法律的特别授权，属于行政处罚主体资格构成一般原则的例外规定。《税收征管法》就是特别授权给税务所，而并未授权给“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”。所以，县级税务局的稽查局应当不具有行政处罚权。 笔者原则上同意第一种观点，理由略有些差异。支持后两种观点的理由都或多或少地与县级税务局稽查局的级别有关。正是由于县级税务局稽查局的级别具有特殊性，才使得这一问题的争论激烈。从县级税务局稽查局的级别来分析其是否具有税务行政处罚权的观点值得商榷，认为县级税务局稽查局的行政处罚权有级别限制的观点于法无据。级别不是行政机构取得处罚主体资格的第一要素，行政机构要取得处罚主体资格的第一要素是法律、行政法规的特别授权。国家税务总局稽查局的级别在税务系统稽查局中是最高的，但是它没有行政处罚权，因为《税收征管法》和《税收征管法实施细则》没有对其进行特别授权，级别再高没有法律、行政法规的授权也成不了税务行政处罚主体。相反行政机构级别低，但是有法律、行政法规的授权就可以在授权范围内实施行政处罚，可以成为税务行政处罚主体，如税务所；再如省、地、县三级稽查局经过《税收征管法》和《税收征管法实施细则》的特别授权，负责偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，可以独立地实施税务行政处罚。三级稽查局是授权性行政主体，都属于一类性质相同的处罚主体，省级、地市级稽查局可以有行政处罚权且无数额限制，到了县级稽查局就没有行政处罚权或者行政处罚权就有了数额限制，是没有法律依据和法理基础的。三级稽查局经过法律、行政法规的授权已经具备了独立的处罚主体资格，负责对法律授权范围内的税收违法行为进行税务行政处罚，不存在2 000元以上或以下限制的问题。对三级稽查局处罚权的限制不是级别而是处罚权的行使范围，目前仅限于负责偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

(四)税务分局行政处罚权问题比较混乱

税务分局的处罚权问题较为复杂，这与税务系统的机构设置密切相关。目前税务系统设置有这样几种类型的税务分局：区级税务分局、省级和地市级直属税务分局、以业务职能或征管对象为范围设置的税务分局(如征收分局、管理分局、涉外税收管理分局)、经济技术开发区的税务分局和县级税务局下设的税务分局。其中经济技术开发区的税务分局又可分为两大类：经国务院批准成立的经济技术开发区的税务分局和省及其以下人民政府批准成立的经济技术开发区的税务分局。上述税务分局哪些有处罚权、哪些没有处罚权必须结合宪法和有关法律进行探讨。

对于区级税务分局的行政处罚权，理论界争议不大。这主要是税务系统名称不规范造成的，例如同一个地级市有几个区级行政区划，国家税务局系统称谓是某市某区国家税务局，地方税务系统可能称谓是某市地方税务局某区税务分局。从《行政处罚法》的立法宗旨看，为杜绝一个部门多头处罚的现象，一般一级政府只允许一个部门作为一个执法机关存在，区级人民政府的税务机关就是区税务局。区级税务分局本质上是一级行政机关。由于税务系统存在太多的非税务机关性质的税务分局，反而对税务机关类的税务分局造成负面影响。

省级、地市级直属税务分局和以业务职能或征管对象为范围设置的税务分局(如征收分局、管理分局、涉外税收管理分局)本质上是一类性质的主体。这种机构设置至今在全国的国税系统、地税系统带有一定普遍性。这些直属单位的人事关系不独立，均隶属于上级税务机关，经费有时独立，有时不独立。在实际工作中，上述这些直属单位均以自己的名义对外独立从事税款征收、税务管理和税务检查活动，有时还以自己的名义对税务行政管理相对人实施税务行政处罚。那么，这些税务直属单位是否具有独立税务行政处罚主体资格?直属税务分局、征收分局、管理分局、涉外税收管理分局是否包括于税务局或者税务分局的范围内?对此问题，实践中操作不一，不同地区不同部门的理解认识不一，争论很大。主要有三种观点：第一，按称谓原则，只有明确称为税务分局的，才具有相应的税务处罚主体资格。第二，按级别原则，科级以上税务分局有处罚的主体资格。第三，按行政区划设立原则，除税务所外，只有与县级以上人民政府相对应的税务分局才有处罚主体资格。笔者赞同第三种观点，因为这更符合《行政处罚法》的规定。在目前尚无法律明确规定的情形下，根据行政处罚主体法定原则，目前各级税务机关设立的直属税务分局和以业务职能或征管对象为范围设置的税务分局均不属于税务机关，只能作为税务机关的一种内设机构来看待，内设机构显然不具有独立税务行政处罚主体资格，其对外处罚行为只能是基于委托关系，以设立该机构的税务机关名义行使。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托”。综上，笔者认为，上述不具有税务行政处罚主体资格的直属税务分局、征收分局、管理分局、涉外税收管理分局以自己名义做出的税务行政处罚行为有违法之嫌，合法的处理方式应当是上述税务分局以其所属机关的名义对外实施税务行政处罚。

经济技术开发区的税务分局的税务行政处罚权问题。经济技术开发区的税务分局可分为两大类：一类是经国务院批准成立的经济技术开发区的税务分局；另一类是省及其以下人民政府批准成立的经济技术开发区的税务分局。这两类税务分局的性质是截然不同的。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第八十九条规定，国务院有权对省级以下行政区划的建制和区域划分进行调整。换言之，经国务院批准成立的经济技术开发区是符合《宪法》规定的行政区划，相应的地方人民政府的职能部门有权设立对应的行政机关，例如公安机关、工商机关、税务机关等。所以经国务院批准成立的经济技术开发区的税务分局就是行政机关，类似于区、县级税务机关，是一种职权性行政主体。根据《宪法》第一百零七条规定，省、直辖市的人民政府只能对乡、民族乡、镇的建制和区域划分进行调整。因此，从实践来看，省及其以下人民政府批准成立的经济技术开发区是违反《宪法》规定的建制设立的行政区划，缺乏宪法依据。省及其以下人民政府批准成立的经济技术开发区的税务分局，只能作为税务局的内设机构或者税务所来看待，即只能看作是授权性行政主体，不能以行政机关——职权性行政主体来对待。

县级税务局下设的税务分局的处罚权问题。自《税收征管法》实施以来，各地应征管改革的需要，对以乡镇为单位设立税务所的体制进行了改革，按一定的地域范围设立了税务分局，从而税务分局成为基层税务机关进行税收征管工作的主体。那么，县级税务局下设的税务分局是否具有行政处罚权?一种观点认为，县级税务局下设的税务分局具有行政处罚权。县级税务局下设的税务分局同其设立的税务所和稽查局一样，都不是“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”。《税收征管法》第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”尽管《税收征管法》没有明确这类税务分局具有行政处罚权，但由于税务分局是税收征管体制改革的产物，作为最基层的税收征收管理机关，其具有的职能与税务所的职能相同，其发挥的作用与税务所的作用无异，县级税务局下设的税务分局理所应当地享有《税收征管法》赋予税务所的行政处罚权。另一种观点认为，县级税务局下设的税务分局不是税务所，无行政处罚权。根据《税收征管法》及《行政处罚法》的有关规定，税务机关只有县级以上税务局(分局)、省以下税务局的稽查局和税务所具有行政处罚权。同时认为，《税收征管法》第七十四条只规定了税务所的行政处罚权，不包括县级税务局下设的税务分局。所以，县级税务局下设的税务分局无权独立做出行政处罚决定。

作为法律、行政法规规定的授权性行政主体，这种授权应当具体、明确，不存在任何模糊和歧义，把县级税务局下设的税务分局当然地认为就是《税收征管法》中的税务分局范畴，是没有法律依据的。我们认为，《税收征管法》第十四条所称的税务分局，本不应包括县(市、区)、自治县、旗税务局所设置的税务分局。税务分局这一概念的内涵不应包括两种不同性质的行政组织：一个是具有税务机关性质的税务分局，一个是具有派出机构性质的税务分局。否则，概念的外延与内涵之间就存在冲突，作为一个法律概念就很不严密。无论是旧《税收征管法》还是新《税收征管法》，都明确税务所具有行政处罚权，在这方面没有任何争议。税务所具有行政处罚权，属于《行政处罚法》第二十条规定的“行政法规中另有规定”的情形。从法律意义上讲，将税务分局和税务所等同起来的认识是错误的，在公法上，法律授权是不能依靠推论解决的。基于税务分局行使与税务所相同或相近的职能，就得出结论——税务分局具有《税收征管法》赋予税务所具有的行政处罚权，是缺乏法律明确的授权的。县级税务局下设的税务分局不属于《税收征管法》第十四条规定的税务分局，不具有行政处罚主体资格，没有行政处罚权。作为税务机关最基层的征收管理机关，如果称之为税务所，则具有行政处罚权；如果冠名以税务分局，就不具有行政处罚权。

(五)国、地税分设导致税务行政处罚主体存在一个体制性的问题

税务机关分设与否在国际上都有先例，美国等发达国家采用国地税分税制。1994年我国全面实施了国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，税务系统也随之划分为国家税务局系统和地方税务局系统两套税务机关。机构分设规范了各级政府之间的财政分配关系，调动了各级地方政府理财的积极性，在保障中央财政收入高速稳定增长的同时，也促进着地方财政收入的健康稳定增长。但同时，也存在一些不容忽视的问题，税务系统两套机关在税务行政处罚中会产生如下问题：第一，税务行政处罚中一事不再罚不好把握，两套税务机关以同一事实理由处罚同一纳税人的情形难以避免。第二，税务行政处罚的自由裁量权尺度在国地税之间难以一致。例如如果国家税务局在处罚时，处以纳税人所偷国税税款的1倍罚款，那么，地方税务局原则上也应处以纳税人所偷地税税款的1倍罚款，过轻过重都是不对的。事实上由于两个部门之间缺乏信息交流，很难做到处罚自由裁量权的一致。第三，税务行政处罚涉嫌犯罪移送的标准缺乏协调。以偷税为例，根据《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，偷税数额是指在确定的纳税期间，不缴或者少缴各税种税款的总额。偷税数额占应纳税额的百分比，是指一个纳税年度中的各税种偷税总额与该纳税年度应纳税总额的比例。按照这两条规定，判定是否涉嫌构成偷税罪应当是国税、地税两个部门联合来认定并决定是否移送，事实上，在机制上很少有国地税两个部门联合认定并移送的，基本上是各自为战。第四，税务行政处罚的威信被降低，双方长期互不交流、各自为战，会削弱税务行政处罚的刚性。最有代表性的是两套税务机关对企业所得税的征管，纳税人可以衡量哪家税务局处罚宽松而通过一些技术操作选择在哪家纳税。一些企业如果对地税部门的处罚不满。就可以再新办一个企业然后转移业务，在国税部门缴纳企业所得税，这就让有偷税倾向的纳税人有空子可钻。第五，与《行政处罚法》确立的相对集中行使行政处罚权制度背道而驰。税务系统分设为国地税两套税务机关并相应设置稽查局，在税务行政处罚实践中可能会导致多头处罚、职责范围交叉、机构膨胀、效率低下以及推诿扯皮等问题，违背了《行政处罚法》规定的相对集中行使行政处罚权制度。

国地税分设以来，对于国地税是否应该分设以及税务机构的未来发展趋势，一直存在争论。主张国地税合并者认为，税务系统机构分设增加了税收征管成本，降低了执法效率，增加了纳税人负担。主张维持国地税分设现状者认为国地税分设与分税制财政体制具有内在的一致性。后者主张通过现实问题的解决，以协调机构分设碰到的问题。从中国现实出发，通过税收分享合理划分国地税的税收征收管理权限，来解决现实中碰到的问题。例如有学者认为，目前国地税机关在税收征管方面的很多摩擦，是由于职责权限划分不够清晰、具体引起的，因此，所要做的工作首先是明确国地税的征收管理权限，加强国地税的合作。建立统一领导、相互独立、各具特点的国地税两套征管机构，明确国地税税收管辖权、税收检查权等权限。在国地税分设、合并没有定论的情况下，可从改革现行稽查体制人手，将国地税两套稽查机构合并，并实行总局垂直领导，税务局不再负责税收违法案件的查处，统一归并到稽查局。这种机构设置方法，成本比较小，影响面相对有限，可为今后税务系统机构进一步改革打下基础。同时有利于解决目前稽查处罚中存在的上述诸多问题，有利于稽查局的各税统查，提高稽查局的执法权威性，也有利于排除各种因素的干扰，加大稽查查处力度，发挥稽查特有的威力。

二、完善税务行政处罚主体的思考

笔者认为，应从以下几方面完善税务行政处罚主体，进一步规范税务行政处罚行为。

第一，完善《税收征管法》等有关的规定。建议把《税收征管法》第十四条修改为三款：(1)本法所称税务机关是指各级税务局；(2)各级税务局的稽查局负责税收违法案件的查处；(3)县级税务局的税务分局(税务所)可以做出2000以下的行政处罚。

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一、加强税收政策执行工作和税收征管审计工作的重要意义

税收是国家组织财政收入的主要形式，因此具有强制性、无偿性和固定性，并按年、按季、按月征收，均匀入库，税收面向多税种、多层次、全方位的课税制度。首先能从多方面筹集财政收入，保证财政收入的稳定，满足日常的财政支出。其次，税收也是国家跳动经济运行的重要手段，具有维护国家政权的作用。此外，税收还是国际经济交往中维护国家利益的可靠保证。因此，加强地方税收政策执行力度，严格把关税收征管审计工作具有重大的经济意义和政治意义。

二、努力熟悉税法种类及关于地方税收政策的优惠制度

税收按不同的标准可以进行不同的分类。例如按照征税对象可以分为流转税类、所得税类、财产税类、资源税类和行为税类；按照计税依据可以分为从价税、从量税和复合税；按照税收的征收权限和收入支配权限进行分类，可以分为中央税、地方税和中央地方共享税等。

对国家税收政策的优惠制度的不熟悉或者误解，甚至可能导致税源流失的现象。税源的流失是政府财政收入不规范的诱因，同时会影响到社会的劳动就业机会，资源的有效配置也会受到不利影响，税收收入的分配也会产生一定的偏差，而国家整体经济的信息也会被蒙蔽，做为宏观调控的一只手，国家的干预反而会增加政府与纳税人的矛盾。比如，减免税是国家对某些纳税人和征税对象给予的鼓励和照顾的相关特殊性的规定。制定此项规定一方面是为了照顾地方纳税人的特殊困难或者鼓励新兴产业的发展等。主要包括减税和免税、税收起征点以及免征额等相关政策。地方税务局在进行税收征管和审计工作中，更要熟悉国家税法关于地方税收政策的优惠制度，以防发生多征、误征，进而引起地方税务局与纳税人之间的纠纷，阻碍税收政策的执行以及征管审计工作的开展。

三、加强税收政策执行和征管审计工作的措施

（一）税务部门要研究和制定税收征收和征管审计工作的各项制度

要认真研究并制定税源管理体系、税收管理员制度、岗位责任制以及审计工作中的相关制度、审计人员的管理体系等相关制度，从制度上管人、管事，堵塞工作漏洞。

（二）要不断提高税收工作人员以及审计人员的职业技能

面对地方税收工作的复杂性及其重要性，一定水平的职业技能是保证地方税收政策执行及其征管审计工作开展的有利保证。仅仅要求工作人员业务处理水平是不够的，税收征管工作对管理人员的知识更新能力有更高的要求。管理人员在进行地方税务政策执行和征管审计工作中，除了严格按要求按政策制度开展工作外，要重视国家税收政策的更新，不断强化业务学习，不断提高自身的素质和职业技能，以适应国家最新的税收征管工作。比如，地方税务局工作人和审计工作者，不断更新职业技能，管理当局也要适应国家相关制度是开展税收政策执行和征管审计工作的基础。同时也是完善税收执行政策和征管审计工作制度的一部分。

（三）不断完善税收征收和征管审计工作的各项制度

要在坚持税收征管工作和审计工作的基本原则的基础之上，依据我国税收相关法律制度，借鉴参考国外发达国家税收管理工作的先见之举，总结工作中的历史经验，发现历来工作中的难题甚至不合实际之处，通过向地方政府部门或者上级部门反应并讨论，结合当地实际情况，修改并完善税收执行政策和征管审计制度体系，不断提高地方税收政策执行力度和征管审计工作效率。比如我国的地方税收政策的执行以及征管审计工作的开展，给人一种常规不变居于制度的印象，这就需要我们创新手段，在理论和法律法规的基础上，提高税源精细化管理，加强税收政策执行的快捷性，完善征管审计工作的高效率。

（四）注重细节

从大的方面，不仅从整体制度或者政策法律法规的角度出发，加强地方税收政策执行和征管审计工作，而且从税收征管人员和征管审计人员的岗位职责，职业技能等方面不断完善地方税收政策执行和征管审计工作。具体的，除了加强工作人员的管理，完善相关法律法规制度，还要从具体的征管工作中认真思考和分析当前地方税收政策和征管审计工作中的不足，如，具体的业务流程是否满足管控的需求，与地方税务局相关部门的工作是否协调，信息是否融合，税收发票的开办是否合理或者对不法分子有可成之机等，从地方税收政策执行和针管审计工作的各个环节，不同角度，严格制约和完善相关法律法规。

四、结束语

审计人员对税收征管工作的开展进程及其效率有着监管和报告的作用，对地方税收政策的执行，不管是从地方税务局税收征管工作入手，还是从审计人员审查监督入手，都对加强地方税收政策执行和征管审计工作肩负着重大的责任。

篇3

一、提高认识，切实重视个体税务登记管理

个体税收收入占税收总量的比例很小，但纳税人数量占全国纳税人总量的比例很大。个体税收征管水平的高低，直接影响到广大个体工商户的切身利益，也影响到总体税收征管水平的提高。个体工商户税务登记管理作为个体税源管理的重要基础，对个体税收征管水平的高低起着决定性作用。各级税务机关要从依法治税和维护纳税人合法权益的高度，充分认识规范个体工商户税务登记管理的重要性，依法、及时为个体工商户办理税务登记，不得以各种理由拒绝办理。在具体工作中，各地要本着实事求是的原则，根据管户数量和工作量大小，适当充实和合理配置人力，同时，加强对个体税收征管人员的培训，不断提高他们的业务素质，努力使个体税收管理人员的数量和素质适应个体税收规范管理的需要。

二、依法办理登记，纠正不规范管理行为

目前，税务登记管理不规范的个体工商户主要集中在集贸市场和有出租柜台的大型商场。主管税务机关对在集贸市场和大型商场内租赁经营且领有营业执照的个体工商户，通常只核定定额，委托代征单位代征税款，并不为每个个体工商户办理税务登记。这种现象在全国范围内均不同程度地存在，个别地区较为严重。依法为领有营业执照的个体工商户及时办理税务登记并提供相应的管理与服务，是税收征管法赋予税务机关的法定职责，也是纳税人应该享有的权利。税务机关不得拒绝为符合条件的个体纳税人办理税务登记。存在上述问题的税务机关应当深入剖析内部原因，及时改进和完善管理措施和管理手段，依法为个体工商户办理税务登记，坚决纠正只征税而不办理税务登记的做法。

三、加强协作，做好登记信息的交换比对

篇4

税务机关应同时采取有效措施，巩固已有建账成果，积极引导个体工商户建立健全账簿，正确进行核算，如实申报纳税。

第三条符合下列情形之一的个体工商户，应当设置复式账：

（一）注册资金在20万元以上的。

（二）销售增值税应税劳务的纳税人或营业税纳税人月销售（营业）额在40000元以上；从事货物生产的增值税纳税人月销售额在60000元以上；从事货物批发或零售的增值税纳税人月销售额在80000元以上的。

（三）省级税务机关确定应设置复式账的其他情形。

第四条符合下列情形之一的个体工商户，应当设置简易账，并积极创造条件设置复式账：

（一）注册资金在10万元以上20万元以下的。

（二）销售增值税应税劳务的纳税人或营业税纳税人月销售（营业）额在15000元至40000元；从事货物生产的增值税纳税人月销售额在30000元至60000元；从事货物批发或零售的增值税纳税人月销售额在40000元至80000元的。

（三）省级税务机关确定应当设置简易账的其他情形。

第五条上述所称纳税人月销售额或月营业额，是指个体工商户上一个纳税年度月平均销售额或营业额；新办的个体工商户为业户预估的当年度经营期月平均销售额或营业额。

第六条达不到上述建账标准的个体工商户，经县以上税务机关批准，可按照税收征管法的规定，建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置。

第七条达到建账标准的个体工商户，应当根据自身生产、经营情况和本办法规定的设置账簿条件，对照选择设置复式账或简易账，并报主管税务机关备案。账簿方式一经确定，在一个纳税年度内不得进行变更。

第八条达到建账标准的个体工商户,应当自领取营业执照或者发生纳税义务之日起15日内,按照法律、行政法规和本办法的有关规定设置账簿并办理账务，不得伪造、变造或者擅自损毁账簿、记账凭证、完税凭证和其他有关资料。

第九条设置复式账的个体工商户应按《个体工商户会计制度（试行）》的规定设置总分类账、明细分类账、日记账等,进行财务会计核算,如实记载财务收支情况。成本、费用列支和其他财务核算规定按照《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》执行。

设置简易账的个体工商户应当设置经营收入账、经营费用账、商品(材料)购进账、库存商品(材料)盘点表和利润表,以收支方式记录、反映生产、经营情况并进行简易会计核算。

第十条复式账簿中现金日记账,银行存款日记账和总分类账必须使用订本式,其他账簿可以根据业务的实际发生情况选用活页账簿。简易账簿均应采用订本式。

账簿和凭证应当按照发生的时间顺序填写,装订或者粘贴。

建账户对各种账簿、记账凭证、报表、完税凭证和其他有关涉税资料应当保存10年。

第十一条设置复式账的个体工商户在办理纳税申报时，应当按照规定向当地主管税务机关报送财务会计报表和有关纳税资料。月度会计报表应当于月份终了后10日内报出,年度会计报表应当在年度终了后30日内报出。

第十二条个体工商户可以聘请经批准从事会计记账业务的专业机构或者具备资质的财会人员代为建账和办理账务。

第十三条按照税务机关规定的要求使用税控收款机的个体工商户,其税控收款机输出的完整的书面记录，可以视同经营收入账。

第十四条税务机关对建账户采用查账征收方式征收税款。建账初期,也可以采用查账征收与定期定额征收相结合的方式征收税款。

第十五条按照建账户流转税征收权的归属划分建账管辖权,即以缴纳增值税、消费税为主的个体工商户,由国家税务局负责督促建账和管理；以缴纳营业税为主的个体工商户,由地方税务局负责督促建账和管理。

第十六条依照本办法规定应当设置账簿的个体工商户，具有税收征管法第三十五条第一款第二项至第六项情形之一的，税务机关有权根据税收征管法实施细则第四十七条规定的方法核定其应纳税额。

第十七条依照本办法规定应当设置账簿的个体工商户违反有关法律、行政法规和本办法关于账簿设置、使用和保管规定的，由国家税务局、地方税务局按照税收征管法的有关规定进行处理。但对于个体工商户的同一违法行为，国家税务局与地方税务局不得重复处罚。

篇5

税务机关应同时采取有效措施，巩固已有建账成果，积极引导个体工商户建立健全账簿，正确进行核算，如实申报纳税。

第三条符合下列情形之一的个体工商户，应当设置复式账：

（一）注册资金在20万元以上的。

（二）销售增值税应税劳务的纳税人或营业税纳税人月销售（营业）额在40000元以上；从事货物生产的增值税纳税人月销售额在60000元以上；从事货物批发或零售的增值税纳税人月销售额在80000元以上的。

（三）省级税务机关确定应设置复式账的其他情形。

第四条符合下列情形之一的个体工商户，应当设置简易账，并积极创造条件设置复式账：

（一）注册资金在10万元以上20万元以下的。

（二）销售增值税应税劳务的纳税人或营业税纳税人月销售（营业）额在15000元至40000元；从事货物生产的增值税纳税人月销售额在30000元至60000元；从事货物批发或零售的增值税纳税人月销售额在40000元至80000元的。

（三）省级税务机关确定应当设置简易账的其他情形。

第五条上述所称纳税人月销售额或月营业额，是指个体工商户上一个纳税年度月平均销售额或营业额；新办的个体工商户为业户预估的当年度经营期月平均销售额或营业额。

第六条达不到上述建账标准的个体工商户，经县以上税务机关批准，可按照税收征管法的规定，建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置。

第七条达到建账标准的个体工商户，应当根据自身生产、经营情况和本办法规定的设置账簿条件，对照选择设置复式账或简易账，并报主管税务机关备案。账簿方式一经确定，在一个纳税年度内不得进行变更。

第八条达到建账标准的个体工商户，应当自领取营业执照或者发生纳税义务之日起15日内，按照法律、行政法规和本办法的有关规定设置账簿并办理账务，不得伪造、变造或者擅自损毁账簿、记账凭证、完税凭证和其他有关资料。

第九条设置复式账的个体工商户应按《个体工商户会计制度（试行）》的规定设置总分类账、明细分类账、日记账等，进行财务会计核算，如实记载财务收支情况。成本、费用列支和其他财务核算规定按照《个体工商户个人所得税计税办法（试行）》执行。

设置简易账的个体工商户应当设置经营收入账、经营费用账、商品（材料）购进账、库存商品（材料）盘点表和利润表，以收支方式记录、反映生产、经营情况并进行简易会计核算。

第十条复式账簿中现金日记账，银行存款日记账和总分类账必须使用订本式，其他账簿可以根据业务的实际发生情况选用活页账簿。简易账簿均应采用订本式。

账簿和凭证应当按照发生的时间顺序填写，装订或者粘贴。

建账户对各种账簿、记账凭证、报表、完税凭证和其他有关涉税资料应当保存10年。

第十一条设置复式账的个体工商户在办理纳税申报时，应当按照规定向当地主管税务机关报送财务会计报表和有关纳税资料。月度会计报表应当于月份终了后10日内报出，年度会计报表应当在年度终了后30日内报出。

第十二条个体工商户可以聘请经批准从事会计记账业务的专业机构或者具备资质的财会人员代为建账和办理账务。

第十三条按照税务机关规定的要求使用税控收款机的个体工商户，其税控收款机输出的完整的书面记录，可以视同经营收入账。

第十四条税务机关对建账户采用查账征收方式征收税款。建账初期，也可以采用查账征收与定期定额征收相结合的方式征收税款。

第十五条按照建账户流转税征收权的归属划分建账管辖权，即以缴纳增值税、消费税为主的个体工商户，由国家税务局负责督促建账和管理；以缴纳营业税为主的个体工商户，由地方税务局负责督促建账和管理。

第十六条依照本办法规定应当设置账簿的个体工商户，具有税收征管法第三十五条第一款第二项至第六项情形之一的，税务机关有权根据税收征管法实施细则第四十七条规定的方法核定其应纳税额。

第十七条依照本办法规定应当设置账簿的个体工商户违反有关法律、行政法规和本办法关于账簿设置、使用和保管规定的，由国家税务局、地方税务局按照税收征管法的有关规定进行处理。但对于个体工商户的同一违法行为，国家税务局与地方税务局不得重复处罚。

第十八条个体工商户建账工作中所涉及的有关账簿、凭证、表格，按照有关规定办理。