城乡建设用地分类标准范文

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篇1

中图分类号：F301．23 文献标识码：A 文章编号：0439－8114（2012）05－0890-04

Study on the Dynamic of Urban－Rural Construction Land in Baoding

SUO Xi－na，XU Yue－ming，HU Jian

（College of Business， Hebei Agricultual University， Baoding 071001， Hebei， China）

Abstract： Along with the rapid development of industrialization and urbanization， more and more peasants are concentrating in urban areas， which cause the expansion of construction land area in both city and contryside． This change brings challenge to the control of construction land and threatens the food safety． The basic theory and approach of decoupling was introduced； and the decoupling model about urban－rural construction land was built inorder to study the relationship about the urban－rural construction land in Baoding． And other theories were applied to analyze the results． It was concluded that the urban and rural construction land was expanded separately； there was little relationship between them. The expansion of urban-rural construction land was extansive.

Key words： urban－rural construction land； decoupling model； changing analysis； Baoding city

随着我国城镇化水平提高，农村人口向城镇集中，带来的不是城镇建设用地增加、农村建设用地相应减少，而是城乡建设用地总量同步增长的现象，致使耕地总量急剧下降，直接威胁粮食安全。剖析城乡建设用地内部发展变化，掌握发展规律，对开展内部挖潜，缓解城乡建设用地供求矛盾意义重大。

近几年来，保定市经济发展迅速，城镇化水平不断提高，作为经济发展重要物质载体的城乡建设用地迅速扩张。采用脱钩理论建立脱钩模型对保定市城乡建设用地内部变化进行分析，并采用其他理论对其进行阐述，最后针对分析结果提出相关建议，以期为城乡建设用地可持续发展提供参考。

1 项目区概况

保定市地处京、津、石三角腹地，是“大北京经济圈”两翼之一，素有“京畿重地”、“首都南大门”之称。现辖3个区、4个市、18个县，土地面积约占全省的1／9。2000-2008年是保定市经济、社会快速发展时期，二、三产业生产总值从558．6亿元增加到1 333．9亿元。作为城乡经济发展重要物质载体的城乡建设用地迅速扩张，2000-2008年，由202 094．1 hm2增加到227 741．8 hm2，总量增加25 647．7 hm2，其中城镇建设用地由49 597．5 hm2增加到57 959．8 hm2，农村建设用地由152 496．6 hm2增加到169 782．0 hm2。城乡建设用地规模急剧扩张是否合理，发展是否具有可持续性，直接影响到经济是否持续健康发展，甚至关系粮食是否安全。

2 城乡建设用地脱钩模型建立

脱钩理论被广泛应用在不同学科领域，其含义为使具有响应关系的两个或多个物理量之间的相互关系不再存在［1］。利用限制条件确定的临界值划分不同的脱钩状态，以此来表述两个或多个物理量之间相互作用的程度。城乡建设用地主要由城镇建设用地和农村建设用地两部分组成，城乡建设用地发展，就是城镇建设用地和农村建设用地相互作用的过程。因此，以此理论建立脱钩模型来阐述城乡建设用地发展变化相当贴切。

2．1 城乡建设用地脱钩指标选取

2．1．1 城乡建设用地变化主导驱动因素的确定 城乡建设用地变化受自然、社会和经济等多种因素影响，不同因素对城乡建设用地变化影响程度不同［2］，产生的结果也就不同。选取了国内生产总值、第二产业产值、第三产业产值、二、三产业总产值、全社会固定资产投资、总人口6个因素作为城乡建设用地变化的主要影响因素。2000-2008年城乡建设用地变化主要影响因素如表1。通过灰色关联度分析，2000-2008年各影响因素与城乡建设用地的关联度分别为rGDP＝0．768，r第二产业产值＝0．733，r第三产业产值＝0．770，r二、三产业总产值＝0．748，r全社会固定资产投资＝0．657，r总人口＝0．975，总人口与城乡建设用地的关联度最大，因此确定总人口为城乡建设用地规模扩张的主导驱动因素。

2．1．2 城乡建设用地脱钩指标的选取 英国学者莱温斯坦的人口移动理论提到有利的经济因素是吸引移民的最重要因素；一般情况下，人口迁移净流向常是从农村流向城市。中国是典型的二元城乡经济结构，城镇经济发展远快于农村经济发展。依此分析，则中国的人口净流向为从农村不断流入城镇，人口的转移必然会产生建设用地需求的变化。因此提出经济发展以及城镇化水平的提高，会使人口由农村不断流向城镇，城镇建设用地需求增加，而农村建设用地则相应减少的假设。由此选取城镇建设用地规模、农村建设用地规模、城镇人口及农村人口作为脱钩指标［3，4］。

2．2 城乡建设用地脱钩模型建立

2．2．1 城乡建设用地脱钩模型参数 脱钩程度系数为增量人均城镇建设用地与增量人均农村建设用地的比例，即单位人由农村转移到城镇以后，占用城镇建设用地与原占用农村建设用地的转化比例。脱钩程度系数大小表示城乡建设用地变化状态。

2．2．2 城乡建设用地脱钩模型构建 参考前人的研究成果［5，6］，构建城乡建设用地脱钩模型公式：

x＝（S城镇／｜P城镇｜）／（S农村／｜P农村｜）

式中，x为脱钩程度系数；S城镇为城镇建设用地变化量；S农村为农村建设用地变化量；P城镇为城镇人口变化量；P农村为农村人口变化量。

2．2．3 城乡建设用地脱钩模型状态规定 《城市用地分类和规划建设用地标准》（GBJ137―1990）中城镇人均建设用地指标最低为60 m2／人，最高为120 m2／人；《村镇规划标准》（GB50188―1993）中农村人均建设用地指标最低为50 m2／人，最高为150 m2／人。基于合法与集约用地原则，单位人由农村转向城镇以后，城乡建设用地的转化系数为0．4（60／150）～2．4（120／50）。以此作为脱钩状态临界值，城乡建设用地脱钩状态如下：

随着单位人由农村转向城镇，S城镇＞0，且S农村＜0，x＜0时，为强脱钩状态，视为理想的变化，处于第四象限；S城镇＜0，且S农村＞0，x＜0时， 为强负脱钩状态，视为悖谬变化，处于第二象限；依据城乡建设用地转化临界值，细分一、三象限，S城镇＞0，且S农村＞0，0＜x＜0．4时，为弱脱钩状态，即占用农村建设用地高级别向占用城镇建设用地低级别转换，视为弱正常变化；S城镇＞0，且S农村＞0，0．4＜x＜2．4，为扩张连接状态，即占用农村建设用地低级别向占用城镇建设用地高级别转换，视为不集约变化；S城镇＞0，且S农村＞0，x＞2．4，为扩张负连接状态；S城镇＜0，且S农村＜0，0＜x＜0．4，为弱负脱钩状态；S城镇＜0，且S农村＜0，0．4＜x＜2．4，为衰退连接状态；S城镇＜0，且S农村＜0，x＞2．4，为衰退脱钩状态（图1）。扩张连接状态、扩张负连接状态、强负脱钩状态、弱负脱钩状态、衰退连接状态、衰退脱钩状态为违反指标规定转换，不利于土地集约、可持续利用，视为畸形变化。

3 保定市城乡建设用地脱钩分析

3．1 保定市城乡建设用地脱钩分析

参考《河北省土地调查统计年鉴》收集2000-2008年9年数据，进一步整理得到2000-2008年4个指标的变化量，依据城乡建设用地脱钩模型得出2001-2008年8年的脱钩程度系数如表2。

随着人口向城镇流动，2000-2002年城镇建设用地规模不断扩大（S城镇＞0），同时农村建设用地规模呈现同步扩张（S农村＞0），脱钩程度系数大于0．4小于2.4，城乡建设用地处于扩张连接状态。到2003年，则转为城镇建设用地增加（S城镇＞0）、农村建设用地减少（S农村＜0）的强脱钩状态，但理想变化持续时间不长，就变为严重的畸形发展；2004年，城镇建设用地规模缩小（S城镇＜0），而农村建设用地规模扩张（S农村＞0），脱钩系数为－0．07，转入强负脱钩状态；时隔1年，又回转到扩张连接状态；又经过两年，再次步入理想变化，2007年城镇建设用地增加（S城镇＞0），农村建设用地略有减少（S农村＜0），为强脱钩状态；到2008年再次退回到畸形变化，2008年城乡建设用地脱钩系数为25．72，处于扩张负连接状态，人均建设用地严重超标。

整体来看，2000-2008年保定市城乡建设用地呈现出不断波动的变化趋势，由畸形变化转为理想变化再次退回到畸形变化；大体上呈现城镇建设用地与农村建设用地“双扩张”态势，个别年出现两者此长彼消的理想态势。

3．2 保定市城乡建设用地脱钩原因分析

2000-2008年保定市城乡建设用地总量不断增加，结构不合理，究其原因主要有：

其一，发展观念错位，政府重经济而忽视城乡建设用地集约利用。2000-2008年，保定市经济快速发展，城镇化进程加快，城镇化水平由15．36％上升到30．27％。经济增长需要城乡建设用地作保障，政绩观念淡化了城乡建设用地集约利用理念，导致城乡建设用地规模盲目扩张［7］。

其二，土地相关政策出台及实行时效性强，持续性差。2000-2008年，国务院相继出台了多个土地管理相关文件，地方政府在理解和执行方面存在时间性、阶段性，执行时效性强，但持续性差。如2004年国家连续出台了4个土地相关文件，极为关注土地问题，政策的督导促使地方政府进一步加强建设用地管理，保定市城镇建设用地甚至出现总量减少的现象，但随着时间的发展，政策观念淡化，政府管理放松，城乡建设用地迅速退回到“双扩张”状态。

其三，农村居民点特征导致农村居民点整理见效慢。保定市农村居民点布局分散，且以平房为主，占地面积大；农民习惯自然院落形式居住，建筑密度和建筑容积率低。随着城镇化进程加快，农村人口逐步转移到城镇，大量闲置宅基地未得到再利用。分散、闲置的特征，使得农村建设用地控制难度大，短期效果不明显［8］。

3．3 保定市城乡建设用地脱钩分析结论

综上所述，保定市城乡建设用地发展仍处于不协调的发展状态。

其一，城乡建设用地总量随人口总量增加而增加，其结构却未随人口结构的变化而变化。

其二，城镇化水平不断提升，城镇建设用地增加与农村建设用地减少尚未形成联动机制，而是“各自为政式”发展，城乡建设用地发展仍以外延式扩张为主。

其三，城乡建设用地发展由外延式扩张向内源式结构调整空间大，存在可行性。从9年的发展变化可以发现，只要引导机制和监督机制到位，就可以实现城乡建设用地向理性发展转变。

4 相关理论对保定市城乡建设用地脱钩状态的阐述

4．1 系统论阐述城乡建设用地脱钩状态

系统论指世界上任何事物都可以看成是一个完整的系统，并且强调系统的发展与演化是内部各子系统（或要素）之间不断影响、相互作用的过程，子系统会影响母系统，母系统也会制约子系统。城乡建设用地系统由城镇建设用地与农村建设用地两个子系统构成，其发展变化是两个子系统之间相互作用、不断影响的过程。2000-2008年城镇建设用地与农村建设用地规模大体呈现出“双扩张”变化趋势（个别年份除外），城乡建设用地作为母系统，自然随子系统不断扩张而扩张，其结构也就不可避免地表现为子系统“双扩张”结构。但是考虑到建设用地资源供给有限，城乡建设用地不可能一直扩张发展，集约、可持续发展将是其最终选择。因此，建立城镇建设用地与农村建设用地联动机制，挖掘农村建设用地整理潜力，改扩张式规模发展为内源式结构调整发展，改变子系统发展方向及结构，才能使母系统处于良性发展。

4．2 城乡关系理论阐述城乡建设用地脱钩状态

城乡关系体现为城镇和乡村的相互作用、相互制约过程，城乡发展经济史就是一部城乡关系“分离－对立－融合”的变化史。城乡土地是经济发展的载体，其发展变化也离不开“分离－对立－融合”。“分离”即城镇建设用地与农村建设用地规模“各自为政式”发展，“对立”即城镇建设用地增加伴随农村建设用地相应减少的此长彼消式发展。从表2不难看出，2000-2002年两者处于分离状态，到2003年出现对立状态，这种状态持续了1年，又回转到分离状态，直到2007年再次出现对立状态，2008年再次后退到分离状态。可见城乡建设用地互动呈现出“分离－对立－再分离”变化。从整体趋势分析，随着相关土地政策的出台与实施，城乡建设用地最终会逐步走向对立状态。

4．3 人地关系理论阐述城乡建设用地脱钩状态

我国人多地少，人地矛盾突出。2000-2008年，保定市城镇化水平由15．36％上升到30．27％，城镇建设用地与农村建设用地比例由32.5%变化为34.2%。城乡建设用地结构未随人口结构的变化而变化，相反出现“双扩张”现象，城镇建设用地发展压力增大，农村建设用地浪费严重，使得人地矛盾更为突出。

5 保定市城乡建设用地节约、集约发展对策

5．1 开展农村居民点整理工作

保定市农村居民点分布广、规模小、数量多，人均居住面积严重超标，整理空间大，且城镇化水平不断提高，整理可行性强。因此，开展居民点整理，挖掘农村建设用地潜力，调整城乡建设用地结构，能够实现土地集约利用，促进土地可持续利用。

5．2 建立城乡建设用地统筹联动机制

城乡建设用地结构变化应该响应人口结构的变化，只有建立城乡建设用地统筹联动机制，挖掘农村建设用地潜力，才能缓解城镇建设用地压力，实现城乡建设用地整体合理布局［9，10］。

5．3 加强城乡建设用地科学引导和审批管理

城镇建设用地与农村建设用地尚未形成协调互动的统筹联动关系，应加强对相关政策的科学引导和政策实施的监督力度，强化城乡建设用地审批管理，以保障其联动机制的形成。

参考文献：

［1］ 钟太洋，黄贤金，韩 立，等． 资源环境领域脱钩分析研究进展［J］．自然资源学报，2010，25（8）：1401－1412．

［2］ 张永康，李世平，夏显力．宝鸡市城乡建设用地规模灰色系统模型预测［J］．安徽农业科学，2009，37（4）：1385－1386．

［3］ 袁浩正．城乡建设用地增减挂钩实施评价指标体系构建研究［J］．中国集体经济，2011（7）：102－103．

［4］ 周小平，黄 蕾，谷晓坤，等．城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证［J］．中国人口・资源与环境，2010，20（10）：79－85．

［5］ 李效顺，曲福田，郭忠兴，等．城乡建设用地变化的脱钩研究［J］．中国人口・资源与环境，2008，18（5）：179－184．

［6］ 钟太洋，黄贤金，王柏源． 经济增长与建设用地扩张的脱钩分析［J］．自然资源学报，2010，25（1）：18－31．

［7］ 郝冬芳，侯志玲． 沈阳市城乡建设用地增减挂钩规划必要性分析［J］．民营科技，2009（7）：106，162．

篇2

Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.

Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism

中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：

1 发展背景

毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。

随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。

1.1 建设空间矛盾突出

由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。

（1）城市空间拓展迅速

根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。

图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图

（2）乡村建设需求旺盛

毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。

经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。

1.2 规划管理失效严重

在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。

规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。

规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。

2 原因分析

规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。

2.1 规划编制上“重城市轻农村”

受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。

首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。

其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。

2.2 规划管理上“重管制轻疏导”

受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。

首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。

其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。

3 途径探索

针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。

3.1 充实城乡规划编制体系

毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。

（1）加强城乡空间一体化规划

毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。

首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。

其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。

图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图

（2）制定乡村用地分类标准

按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。

2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。

（3）充实乡村建设规划内容

制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。

第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。

第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。

第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。

3.2 完善乡村规划管理机制

由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。

（1）制定乡村建设规划管理办法

通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。

（2）协调城乡建设时序

推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。

4 结语

毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。

参考文献：

1.仇保兴，《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》，中国建筑工业出版社，2002.05.

2.仇保兴，《和谐与创新——快速城镇化进程中的问题、危机与对策》，中国建筑工业出版社，2006.06.

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中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0213-01

当前，我国城乡建设用地需求不断增加、土地供给不断减少，土地供给矛盾日益突出，与此同时，伴随着城镇化进程加快，越来越多的农村居民进城居住，农村“空心村”等不断增加，通过迁村并点或整村搬迁的方式腾出土地进行复垦，结余土地指标用于建设用地供应的方法应运而生，城乡建设用地增减挂钩就是其中之一。为确保项目实施顺利推进，需要对其可行性及对策措施等进行探究。

1 实施城乡建设用地增减挂钩的背景

我国人多地少特别是东部沿海地区建设用地与经济发展需求矛盾突出，人口众多与耕地相对较少矛盾突出，坚守18亿亩耕地红线是我国的一项基本国策。但在当前经济社会发展和城镇化推进中，建设用地需求较多，通过实施城乡建设用地增减挂钩，既可以提供耕地保护的动力、增加农民增收渠道，又可以为经济发展提供必要的土地资源。从其发展背景看，既有城镇化加快推进、建设用地需求增加的因素，更重要的因素则来自农村：农村居住点布局散乱，人均居住占用土地面积较大，特别是农村宅基地分配使用缺乏统一标准，空余宅基地较多，在外出务工人员增多的情况下，“空心村”较多，村民居住条件较差。

2 推进城乡建设用地增减挂钩政策实施

2.1 城乡建设用地增减挂钩项目实施的对策措施

城乡建设用地增减挂的实施利国利民，但项目具体实施中涉及众多工作，需要采取相应的措施予以推进。一是加强组织领导，加快协调推进。项目实施必须坚持党委领导、政府主导，国土及有关部门联合推动，基层乡镇负责实施的方式进行，要整合部门资源形成工作推进机构，在乡镇成立专门的项目指挥部，在具体实施村庄形成工作小组，对资金、规划等情况进行监督评价，加强政策制定和宣传、面积测量及认定、拆迁补偿协议签订等关键环节的组织领导，形成高效运转协调的工作机制。

二是坚持科学规划，突出项目实效。项目实施成效如何，关键是规划制定是否科学合理、符合实际。为此，要在正式实施前，组织有关基层镇街对辖区土地状况、新增土地潜力等进行摸底，对辖区内农民分布状况进行全面把握，在科学测算的基础上编制完善规划。安置区建设要统筹考虑居民需求和经济能力，在坚持集中居住、节约用地的基础上，设计不同档次和层次的户型，特别是在安置区选址、安置房建设标准、拆迁补偿办法等工作环节，要全面征求群众意愿，并按照民主化流程，在经过村民大会等讨论程序后再予以公布实施。

三是强化考核监管，维护群众利益。城乡建设用地增减挂钩项目实施中，各项工作都关系到群众切身利益，且涉及到众多资金等问题，必须制定出台切实可行的考核激励和监督管理办法，坚决杜绝项目实施中的各类“跑冒滴漏”问题。考核监督和管理办法要及时予以公布，让群众有全面了解，确保通过正确引导，使项目实施全程都依法依规实施，保障群众权益不受损害。要加强源头控制，在项目审批中就要对项目区基本情况、土地和资金平衡测算情况、投融资操作方式、实施步骤以及群众意愿情况进行全面把握，在群众意愿达到一定比例后才予以审批。项目审批后，国土部门要与基层乡镇等单位联合有资质的规划设计公司制定完善土地整治实施方案和规划，并逐级向上级部门报备审批。

四是搭建操作平台，规范运行流程。要坚持政府主导、市场化运作的方式进行项目操作，由政府部门成立投融资建设公司负责项目资金和建设等工作。投融资公司作为特许经营主体，要通过贷款抵押等方式融资，并通过项目招标等方式确定安置房建设主体单位，后期可通过项目结余指标获取政府资金用于贷款利息偿还或项目建设。在项目实施全过程，都要按照规范流程操作，村民与村委会、村委会与镇街以及村委会与投融资公司、镇街与投融资公司等都要签订协议，规范各项目实施主体的责任和义务。在安置房建设中，要坚持从施工设计单位、施工材料等全部内容都要公开招标，严格按照与村民协议标准建设，确保工程质量、按时交房。

五是上下互动协调，统筹各方实施。要加强相关部门以及镇街、村居与有关部门之间的沟通联系，确保项目全过程都相互配合、协调推进。特别是在实施中要注意把握好政策实施与村民利益的最佳结合点，严格土地复垦验收、安置房建设验收等标准，确保实现项目实施效益最大化。

2.2 城乡建设用地增减挂钩项目实施中存在的问题及建议

城乡建设用地增减挂钩项目具有诸多社会效益，但现阶段实施中依然存在一些问题：农民集中居住后生活方式发生改变，无法延续传统生活方式，对居民生活造成一定影响；生活方式改变又会影响传统的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脱离了土地，如果不能及时开拓增收渠道，容易降低村民收入。

针对上述问题，在项目实施中要坚持慎重原则，提出如下建议：一要切实维护群众利益。项目实施利国利民，但具体到项目区居民，就是要尊重居民意愿、维护群众利益，在居民全部通过或达到一定比例后，才对项目予以审批、组织实施。在项目实施前要统筹考虑好居民增收渠道、乡土民俗文化保留、生态环保等问题，切忌不顾实际的盲目开展项目，目实施后获取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原则，让农民收益。二要及时保质保量完成项目。项目规划审批通过后，要严格按照实施方案和规划，按有关实施办法予以推进，确保按时保质保量完成。对复垦土地要严格标准，统筹规划好道路、灌溉水源等配套设施，确保建设为高标准农田，为农业规模化经营创造条件。三要坚持因地制宜推进项目。项目实施中要坚持个性化原则，在安置区建设、集中居住后居民增收等都要立足项目区优势和长处，积极引进乡村旅游企业、农产品加工流通企业和种养大户等，实现土地复垦后的集中规模化高效实用，坚决避免千村一面、土地粗放滥用等问题，真正做到让居民事前同意、事中顺心、事后满意。

3 结论

综上所述，随着当前城乡建设用地供需矛盾日益突出，针对当前农村土地使用现状，在适宜地区实施增减挂钩、土地整治复垦具有相当的比较效益，对项目实施流程进行研究，有利于提升项目实施水平，进一步提升项目实施效益。

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Abstract: the current our country is in the process of urbanization in key stage of development. With the rural population uninterrupted up to the town, the rural residential sites should declined, but the rapid growth of the urban construction land, and didn't bring the rural construction land corresponding decrease, the emergence of a town village construction land full growth situation, to make the land resources, the contradiction between supply and demand is very outstanding. According to this phenomenon, this paper mainly in rural and urban construction land use planning, and puts forward the improvement measures.

Keywords: urban and rural construction; Land use planning; The present situation; Problem; countermeasures

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：

一、城乡建设用地现状

1990至2009年，我国城镇化水平从26.4%上升至46.6％，年均增长速度为1.06%。城镇人口数量由3.04亿增长至6.22亿，增加了1倍，平均每年约有1000万以上的农村人口进入城市；城镇建设用地面积由1990年底的291万公顷增加至2009年底的827万公顷，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16万公顷的年均增长速度不断增加。随着中央政府城镇化战略进一步的实施和推进，城镇建设用地必然将不断增加。

同时，随着近年来城乡建设的不断发展，作为国家战略安全重要组成部分的耕地资源不断减少，粮食安全问题也越来越突出。耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重威胁。尽管中央政府早把耕地资源保护制定为基本国策，但我国的快速城镇化对土地的大量需求，以及耕地总量逐年递减、耕地红线的一次次失守。城镇化被认为是导致建设用地不断增加、耕地不断减少的直接原因，城镇化发展与耕地保护的矛盾尖锐。

二、城乡建设用地问题分析

城镇化的地理学科释义：这是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程，是农业用地向城镇用地转变的过程。即随着村庄人口向城镇集中转化为城镇人口，其村庄建设用地也应相应转化为城镇建设用地。依据我国城乡规划建设用地标准，按照国家规定的人均村庄建设用地标准最高限指标150m2、人均城镇建设用地标准100m2来计算，一个农民进入城镇后，城乡建设用地总量即可节约出50m2。所以随着我国城镇化水平的不断提高，村庄人口总量不断减少，村庄建设用地也应该相应下降，同时城镇和村庄建设用地的总量变化也应呈现下降趋势。也就是说，合理的城镇化过程是节约土地的过程，其有助于农村建设用地转化和促进城乡建设用地集约利用。从这个角度来看，城镇化与耕地保护之间的矛盾本不该发生。

从本质上说，只有当农业人口从职业、身份等方面彻底地转变为城镇人口，城镇化才算完成。但是长期以来城乡二元结构下“只允许农民进城就业，却不为农民定居提供正常条件”错误的城镇化模式，导致人口城镇化进程未能与土地城镇化进程相协调，导致“准城镇化”的人口在城市与农村两边占地。造成了近年来，随着城镇化的发展，虽然农业人口数量不断减少，但村庄建设用地总量不仅没有同步减少，反而增长明显的状况。

存在此类问题的主要原因有以下几个方面：一是农村建设用地管理还不够到位。就集体建设用地使用权流转和流向管理而言，使用权流转是不可阻挡的社会现实，随着，《物权法》的颁布实施，农村集体建设用地使用权以作为农民用地物权受到法律保护，并且允许继承、转让、抵押等依法流转。需要指出的是，农村集体建设用地使用权流转和流向还没有可操作的具体规定，社会监管体系还不完善，管理还不到位；二是农村集体建设用地规划严重滞后。有些乡（镇）农村建设用地规划已经二十多年没有修编，原有规划还是计划经济条件下的产物，过时的规划已远远不能适应市场经济条件下的农村发展，更谈不上优化城乡用地结构和布局；三是对农村建设用地管理不严格、监管不力。用地不规范、违背规划用地现象时有发

生。缺乏横向监管体系，执法监督还不到位。

三、城乡建设用地规划管理对策措施

针对城镇村建设用地普遍增长的突出问题，国土资源管理部门应以土地利用总体规划修编为契机，进一步优化城乡用地结构和布局，用最严格措施控制和规范农村建设用地是关键。

严格规范管理农村建设用地，首先要控制农村建设用地总量。通过对农村建设用地总量的严格控制，实现城乡用地结构的合理分配。解决农村建设用地比重过大问题，第一要从严控制农村建设用地流转和流向入手，鼓励农村集体经济组织之间、农民之间合理流转。坚决禁止非农人员和非农单位到农村买农民宅基地或以租代征圈占集体土地。第二要防止人口从城镇向农村倒流。只要控制好农村建设用地流转和流向，才能逐步实现城乡用地结构的动态优化。占农村建设用地绝大多数的是农村居民点用地，要解决农村建设用地规模过大和布局不合理问题，还要从规划入手来控制和调节农村居民点用地规模和布局。

以吉林省伊通满族自治县为例，根据《伊通满族自治县土地利用总体规划（2006―2020年）》修编前期调查工作统计，伊通满族自治县农村居民点用地占全县建设用地总量的70.6%。通过对典型农村居民点内部用地结构的实测调查分析：宅基地、道路、公共设施、工商用地、闲置土地、耕地分别占农村居民点面积的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。农村居民点人均用地高达320.64，超过国家规定标准220.64。居民点内部建设用地仅占居民点总面积的43.5%。农村居民点土地利用存在宅基地超标、一户多宅、存量土地过大、闲置和低效用地、重外延扩张轻内涵挖潜等诸多问题。这些问题的存在，既有历史的原因也有现实存在的问题。历史原因是东北地区历史以来地旷人稀，有圈大院的条件和习惯，上世纪90年代以前法律、制度不健全，管理不严格等造成历史遗留用地现状；现实存在的问题就是规划滞后、管理不严、监管不力的问题。

解决这些问题不是一蹴而就的事，但我们必须以新农村建设和我省“千村示范、万村整治”为契机，抓住土地利用总体规划修编和城乡建设用地规划修编的有利时机，做好优化城乡用地结构和布局的战略规划。农村建设用地规划要立足现实、放眼长远，从用地结构和空间管制入手，突出前瞻性和可操作性。当前国家提出农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，恰逢其时，是解决城乡建设用地协调发展的重要手段。要解决好城乡建设用地协调发展的问题，不应仅限于城乡建设用地挂钩，还要进一步拓展农村建设用地内部增减挂钩层面。鼓励建设的村庄要根据社会发展实际和建设用地增减挂钩规模留好建设发展空间；限制建设的村庄，只允许利用原有宅基地、村内存量建设用地进行建设，不允许限制建设村庄向外扩展；禁止建设的小村庄和零星居民点，不允许任何形式的建设行为，只允许异地迁建。通过制度创新，规范和引导农民进一步提高宅基地利用率，鼓励农民建楼房或利用原有宅基地扩建；鼓励农民购买农村（在鼓励建设和限制建设村庄）二手房；鼓励农民充分利用存量建设用地进行住宅建设。通过规划，逐步实现小村庄和零星居民点向中心村庄迁移，使农村建设用地逐步实现节约集约利用的良好局面。

要实现上述目标，就要实行机制创新、制度创新，进一步规范农村建设用地管理和监管。农村建设用地管理绝不是单纯某一部门的事，需要各级人民政府和各相关职能部门协调配合管理，鼓励农村集体经济组织自我约束运行。建立健全管理协调机制、服务职能、共同责任和监管体系，实行目标管理责任制。现行体制和机制解决了管理无序的问题，但还不能实现真正意义上的相互协调和有效监管。横向监管体系的缺位，是用地管理不规范、执法不严的主要根源。

总之，进一步推进城乡建设用地规划管理，加强制度创新，促进行业监管，势在必行。也是我们当代国土人义不容辞的义务与责任。让我们抓住机遇、迎接挑战，扎实推进土地利用总体规划修编进程，为社会经济持续健康发展作出我们应有的贡献。

参考文献：

[1]2009年度江苏省城乡建设系统优秀城市规划项目评选解析报告[J]。江苏城市规划，2010，(1)。

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一、农村“宅基地换房”现象的出现

最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。

基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。

二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定

（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。

国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。

第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。

1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。

2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。

（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。

国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。

三、总结

笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）

参考文献

[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。

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1、引言

随着我国城市化进程的向前发展，越来越多的建设用地供需问题出现在人们眼前。特别是近十几年来，我国日益发展的经济，人们生活水平的提高，对各项建设的需求增加，使得耕地面积日益减少。城市对土地的大量需求与乡村大部分住宅闲置形成了极大矛盾，必须优化城乡建设用地，减少土地利用的不合理性，实现社会效益、经济效益和生态环境效益的良性结合，统筹城乡发展。

2、城乡建设用地概念和土地结构、布局

2.1 城乡建设用地

城乡建设用地是为人们提供生产生活的必要场所，具有相对集聚的特点，且分布呈现面状，主要可分为城镇、农村居民点、独立工矿三类。

（1）城镇用地

城镇用地指的是建设城乡使用的土地和关系着城镇居民衣食住行相关的用地，如居民的居住、生产、出行、休闲、医疗、教育等的用地。在用地范畴上，城镇用地包括当前土地分类中的城镇用地和一些开发区、工业园区等部分独立的工矿用地。

（2）农村居民点用地

农村居民点用地主要是构成农村人居环境要素的用地，包括的用地类型有独立工矿用地，具有较强的居住相容性，还包括土地分类系统中的农村居民点用地。

（3）独立工矿用地

独立工矿用地则是不具有居住相容性的，不适合城镇、乡村居民居住的工业用地，如一些垃圾处理填埋场、仓储场所、采掘业用地、生产企业生产易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地结构和布局

土地规划是对一定区域内的土地进行未来发展的预先安排和计划。在时空上，基于土地的自然历史特性、区域社会经济发展特点而进行的土地资源的分配和土地的综合利用，使土地更具经济价值。

土地利用结构是按照一定的构成方式将各种土地进行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地规划实现的结果。土地的合理布局有利于促进区域经济发展、发挥区域优势、综合利用土地资源，实现土地的优化保护和社会的经济发展。

3、目前城乡建设用地结构和布局存在的问题

（1）农村用地减少，城镇快速扩张建设用地，耕地面积急剧减少。在快速发展的城市化下，不断有更多的土地投入建设开发中，城镇规模变大。大部分的城市在扩大发展中采取的是外延式发展模式，占用的土地基本是地势平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈发激化了我国的人地矛盾。城市快速增长的建设用地大大超过了人口的增长速度，使得人与建设处于不平衡状态。

（2）城市土地产出率低，配置不合理。城市土地利用的结构和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工业用地，分布的企业特点是技术水平低、规模小、经济效益差，使得土地存在隐性浪费现象。城市中分布的绿地、广场较少，任阔比例与城市规模不协调，不利于发挥城市总体功能。农用土地在经济影响下变为了非农用土地，打乱了土地资源的综合利用，降低了土地利用效率。

（3）乡村、镇等的建设用地的结构和布局散乱，存在严重的粗放利用现象。目前我国乡村、镇的建设土地总量是城市建设用地总量的几倍，但却不能直接进行城市化建设和工业化建设。

（4）城市用地紧张，城市人均建设用地不足，城市各项用地功能不能得到有效发展。我国人口多，土地少，没有充足的土地后备资源，城市人均用地偏少，使得城市人口过度密集，造成生活质量和生态环境质量下降。为了满足更多的人口需求，往往出现建筑的人为增高，建筑容积率提高等现象。

（5）居住用地趋向郊区化，郊区开发加快，各产业增长迅猛，但人均生活用地依旧不足。在城市市区建设用地限制下，和郊区的快速发展，道路和基础设施的完善，人们生活观念的改变和交通的便捷，使得人们朝着环境更加优美的郊区进发，居住用地日趋合理化，但人均居住土地还是较少。

4、城乡建设用地结构和布局的优化对策

优化城乡建设用地结构和布局，就是研究区域土地资源的自身特性并进行适宜性评价，从而合理安排区域内的各种建设用地数量和合理布局区域内的各种建设用的空间结构，实现建设用地利用的最大社会效益、经济效益和生态效益，并使区域土地资源满足可持续发展要求。

4.1 加强政策的宏观调控力度

优化城乡建设用地结构和布局，首先必须节约集约土地，提高土地的利用率，确保土地的可持续发展。

（1）建设用地指标实施“双控”制度，对建设用地的预审要认真、严格执行，并提高建设用地的审批管理强度，根据土地出让合同条例，对违约加强责任追究；建立健全项目用地准入制度，对新进项目的用地加强管理，并较强现场核实力度和行政执法监督管理，严格各项投资建设情况，防止实际项目建设中圈占和批多少用现象，造成土地违法占用或闲置、浪费，并有效避免土地的投机行为。

（2）建立监控和激励的约束机制。建设用地中的各项项目必须按照合同约定的时间进行竣工和验收土地集约化利用的各项指标，及时落实土地建设过程中的各项土地规模、建设情况、用地位置等情况，及时整改各项为通过验收的项目。验收合格的项目在项目投产后政府给予一定的优惠奖励，对于未通过验收的项目，则没有优惠奖励，以此来约束项目建设用地。

4.2 科学规划并优化建设用地的空间布局

根据不同的地区的人口规模、优势资源条件和经济发展水平，制定合理的、具有针对性的城乡发展思路，有效避免随意发散的发展模式。对那些相对落后的地区的规划可以是撤乡并镇，集约镇的发展，适当给予城镇一定的管理权限和优惠政策，让农民向城镇集中发展。对那些较发达地区的规划可以是合并小城镇，提升各城镇的总体经济地位，让小城镇具有特殊经济职能。城乡科学合理的布局最重要的是抓住城乡具体特点进行特色规划发展，且赋予规划一定的预期性弹性，为之后的发展预留调整空间，根据未来走向及时引导并优化配置小城镇各行业用地。

4.3 调整城乡产业结构，集约化土地资源

镇企业存在技术陈旧、劳动力过剩和资本短缺等矛盾，政府必须积极引导和调整升级产业结构，促进城镇第二、三产业的发展，集中工业园区和商业区，扩大各园区规模，形成协同效益。城乡选择主导产业，必须考虑当地的自然资源特色、当地的环境气候条件等，并结合国家大中型项目建设，保持主导产业具备较好的经济活力。城镇充分发挥极化效应，推进各要素的集聚，合并乡村居住点，优化布局各乡村基地，降低人均用地标准，集约化土地资源。

5、结语

优化城乡建设用地结构和布局，总体目标是在各城镇基础上，充分挖掘城镇用地潜力，加强土地利用的整体规划布局，加强不合理、不规范、废弃闲置土地的利用，从而相应增加城乡建设用地和农用耕地面积，促进土地的可持续发展，提高土地利用效率。

参考文献

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一、城乡建设用地增减挂钩的实质

《管理办法》给出了城乡建设用地增减挂钩的严格定义。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下称增减挂钩），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

增减挂钩实质上，是对农村居民点进行的一种特殊土地整理行为。除实现增加耕地有效面积的目的外，还引入了节约集约利用建设用地，实现城乡建设用地布局合理化的含义。相较于《规范意见》给出的增减挂钩试点概念，增减挂钩的定义更加强调拆旧地块与建新地块“等面积”特点。这个改变充分考虑了前期试点过程中实际困难，是用以解决资金不足问题的有力支持。

城乡增减挂钩旨在推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，而非简单地限于土地层面。获得建设用地指标只是该行为的表现形式，绝非最高利益诉求。增减挂钩是让广大农民分享工业化、城市化带来的成果，是工业反哺农业的具体表达方式。

增减挂钩的经典模式及评价。经过增减挂钩试点工作的探索，根据不同的项目区实际经济、区位和运作情况，总结成不同的经典模型，既有利于进行利弊分析，又能为试点工作的深入推广提供指导和借鉴。根据不同的分类标准，增减挂钩模式可作以下分类。

二、城乡建设用地增减挂钩发展概述

城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。？

近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地供需矛盾日渐突出。为解决此类问题，全国各地纷纷开展城乡建设用地增减挂钩试点工程。从2006年至今，已有24个省份开展了增减挂钩试点的工作。但是，在试点过程中出现了很多不和谐的声音，农民“被上楼”、暴力拆迁等现象屡有发生，严重阻碍了试点工作的进行，歪曲了试点工程的本意，影响了社会主义和谐社会的建设。

三、挂钩试点过程中的获利主体

项目区范围内的农民居住条件和居住环境得以改善提高。农户宅均面积虽为减少，但住房质量和生活环境大为改观。尤其是在经济改革之初建住房的农户，住房已居住使用近30年，建筑材料、房屋结构、户型、质量等基本落伍，成新度较低，增减挂钩试点的推行，使得这些农户省却不少开支，从中受益颇丰。当然，也不否认有一定比例的农户经济基础殷实，刚翻建的新住房即将被拆除，得到的补偿也没有明显的差别，肯定被拆迁意愿较低。

农民耕种土地数量增加。根据试点经验，原村址复垦后增加的耕地一般仍交由原村集体发包或经营，耕地面积增加。有些集体采取集中发包的方式，交由农业公司承包使用，承包费用由村集体向村民按股分红或用于村集体公益事业。若由政府或出资企业取得复垦土地所有权、使用权，尚需办理土地征收等相关审批程序。

地方县、市级人民政府获得了一定数量的建设用地后备资源，解决了地方经济发展的瓶颈难题。随着我国耕地资源的日益减少，建设用地指标更是弥足珍贵，有些地方由于建设用地指标亟缺，经济发展举步维艰。增减挂钩试点复垦原村址增加的耕地面积，除归还挂钩周转指标外，尚有剩余以解政府燃眉之急。

出资企业通过出资，完成建新拆旧及农民补偿安置后，可以觊觎增加的建设用地指标。作为一个经济实体，纯粹为了公益目的出巨资资助挂钩试点是不符合逻辑的，往往是在得到了地方政府承诺的前提下参与进来的。项目验收后，企业以功臣自居，要挟政府索要土地回报是可以想象的。不借助实力雄厚的企业出资相助，地方政府难以启动挂钩试点工作，也就拿不到诱人的建设用地指标。试点完成后，割一大块地兑现自已的承诺，至少指标还可以有所剩余，或者增加地方税收和就业机会。然而，就挂钩试点有机整体来说，企业的提前介入是一种地方政府融资的特殊形式，受补偿、安置的农民与企业是没有任何法律上的权利义务关系的，企业只不过是政府的人而已。

四、解决增减挂钩中政府权责不对称的对策建议

（1）完善政府问责制，培育服务型的行政文化。问责制是解决权大责小甚至弃责任于不顾的重要途径，是解决责任缺失问题的制度性保障方法。只有构建了问责制度，使政府人员明白自己的本职所在，才能使其执法行为规范合法，才能有效阻止增减挂钩中滥用权利侵害农民根本利益事件的发生。培育服务型行政文化，转变政府人员观念意识，才能使其克服自利性，真正从公共利益出发，正确引导增减挂钩中相关各方，处理好各种利益冲突，做好失地农民安置等后续保障工作，尽好维护社会稳定团结的责任与义务。

（2）建立有效的立体监督机制，扩大提高公民参与权。要建立政府自身、媒体舆论、社会大众监督相结合的立体监督机制。在增减挂钩中，要保证挂钩项目透明公开，随时接受社会各界尤其是农民的监督。要保证农民的知情权、参与权，健全利益诉讼制度，以做到合理协调相关各方利益的功效。

（3）按照权责对应原则合理调整上下级政府的权责范围。通过合理调整权责范围，可以有效避免权小责大局面的出现，避免土地腐败现象的发生，促使地方政府正确运用手中权利来承担责任，为公共利益而服务，保障农民的合法权益，促进增减挂钩工程的顺利进行。

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关键词：增减挂钩 积极作用 存在问题

引言

2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

根据该决定的要求，国土资源部自2005年开始部署城乡建设用地增减挂钩试点工作，依据土地利用总体规划，将同一县域内若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过先行下达周转指标，专项用于项目区建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还。2006年至2009年，全国实际安排的周转指标规模约为43万亩，2010年安排了30万亩。截止目前，批准试点共涉及27个省份。

一、城乡建设用地增减挂钩理论

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

二、增减挂钩进展情况

从近年来时间看，一些地方将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点相结合，取得了积极的成效，提高了土地节约集约利用水平，一定程度上解决了城镇建设用地指标不足的问题，优化了城乡用地结构和布局，所获土地收益返还农村用于农村改善农民生产生活，促进了新农村建设和城乡统筹发展。各地普遍认为，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合有利于解决耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题。

三、挂钩试点存在问题

但是，我们也清醒的看到工作推进过程中的确也出现一些亟需规范的问题：一是少数地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标；二是对尊重农民意愿、维护农民权益重视程度不够，在确定村庄拆旧、建新和集居规模时，对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分，有的地方甚至出现违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益搬迁补偿标准，差异较大，收益分配方式和分配比例的确定在区域内差距较大。同时，一些设计农村土地产权、基本经营制度等深层次问题，需要积极探索和深入研究。

四、实现城乡建设用地增减挂钩合理运作的建议

针对以上问题，我们准备采取以下几项措施进行规范管理：

一是坚持政府主导，建立共同推进工作的机制。坚持以地方政府为主导，国土资源部门提供平台，相关部门协调联动，农村集体经济组织和农民资源并积极参与的机制，统筹用好相关资金，强化全面监管。

二是注重统筹规划，有效控制整治规模。农村土地整治坚持规划先行，与城乡建设、产业发展、生态发展、新农村建设等规划有机结合，科学合理布局生产、生活、生态用地。通过周转指标控制村庄建设用地整治的规模，周转指标纳入年度土地利用计划。

三是把坚守耕地红线放在首位。依据土地利用总体规划，大力试试农村土地整治重大工程，加大农地尤其是基本农田整治的力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进国家粮食产能核心区和战略后备区的建设。进一步加强对新增耕地的质量监管，整治后新增的耕地作为基本农田实行永久保护。

四是尊重农民意愿，确保农民受益和保持农村特色。在土地互换和利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择，实行公告公示；凡是涉及房屋拆迁等财产权益的，必须征得农民集体经济组织和农民的同意，不同意的不得实施。注重保持农村建设，满足农民有力生产、方便生活和享受公共服务均等化的实际需要。

五是坚持量力而行，防止大拆大建。农村土地整治要符合当地经济社会发展的水平，顺应农民改善生产生活条件的愿望和能力，先示范，后推开，防止一哄而上，禁止违背农民意愿搞大拆大建，更不能强拆强建。

参考文献：

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第三条本规定所称建设用地使用性质，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（）的大类进行分类。

第四条市城乡规划行政主管部门负责本市城市规划建设区内建设用地使用性质变更的管理工作。市国土资源、住房城乡建设、监察等部门按照各自职责协同做好建设用地使用性质变更管理工作。

第五条市城乡规划行政主管部门应严格按照城市总体规划、控制性详细规划确定的建设用地使用性质和要求进行管理，不得擅自变更。

第六条建设单位应当严格按照市城乡规划行政主管部门确定的建设用地使用性质进行开发建设，任何单位和个人不得擅自改变。

第七条满足环境容量要求，符合建设、消防、卫生、文物保护等相关规定，且符合下列条件之一的，可以申请变更规划建设用地使用性质：

（一）国家、省、市的有关政策发生变化的；

（二）城市总体规划、控制性详细规划和专项规划变更或者修编，造成地块开发建设条件发生变化的；

（三）因城市基础设施、公益性公共设施、重大项目建设等原因，导致地块的建设条件发生较大变化的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

第八条申请变更建设用地使用性质按以下程序办理：

（一）申请。建设单位向市城乡规划行政主管部门提交变更申请报告和变更方案。变更申请报告包括建设用地基本情况、规划许可情况、变更建设用地使用性质的理由、变更幅度等内容。变更方案包括变更前、变更后的修建性详细规划方案。

（二）受理。符合本规定第七条所列情形之一的，市城乡规划行政主管部门应予受理。

（三）论证。由市城乡规划行政主管部门组织召开专家论证会，对变更的必要性、可行性和科学性进行论证，提出论证意见。

（四）公示。经论证可以变更建设用地使用性质的，由市城乡规划行政主管部门对变更方案进行公示。必要时，组织召开听证会。

（五）报批。市城乡规划行政主管部门应当依法提出变更建议，并附变更申请报告、专家论证意见、公示及听证情况、规划变更方案，报市政府批准。

（六）许可。市政府批准后，市城乡规划行政主管部门应将变更后的建设用地使用性质的情况抄告市国土资源部门，市城乡规划行政主管部门根据市国土资源部门的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或其他有关文件，办理规划许可变更手续。

第九条市城乡规划行政主管部门应严格监督规划的实施，加大执法力度，对在建设过程中擅自改变规划建设用地使用性质的，必须坚决制止，并依法进行处罚。

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中图分类号 F301.23 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)10-0079-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.014

2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,并于2008年了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,规定挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查,编制挂钩试点专项规划,统筹安排挂钩试点项目区规模布局。近年来,城乡建设用地增减挂钩专项规划(以下简称“挂钩规划”)成为试点单位甚至部分经济发达的非试点地区的工作重点,希望通过城乡建设用地增减挂钩,优化用地结构和节约集约用地,实现耕地保护和经济发展的“双赢”。

由于我国城乡建设用地增减挂钩政策实施尚处于起步试点阶段,目前学术界还只是集中在对挂钩政策和挂钩模式的探讨方面,前者主要对挂钩政策的解读[1-2]及其实施阻力的研究[3-4];挂钩模式方面涉及对政府、市场和农村集体主导型三种运作模式的对比研究[5],以及对挂钩周转指标管理机制的探讨[6]等。规划是土地利用和管理的龙头,是实施土地管理职能的重要手段,然而目前尚未涉及对挂钩规划理论和方法的研究。而且,在实践层面,目前挂钩规划只有《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》作为原则性的指导,还没有成熟的技术规程和实践经验可循,多将挂钩规划局限于农村居民点整理潜力评价与城镇建设用地需求预测,而两者之间的科学“挂钩”,即挂钩项目区(建新区和拆旧区)的安排还缺乏理论方法的创新。本文依托山东省东明县城乡建设用地增减挂钩规划编制工作,基于级差地租理论构建城镇建设用地与农村建设用地之间的对应关系,具体指导城乡建设用地挂钩规划的时空安排,为解决挂钩规划的技术难题提供参考。

1 挂钩规划原理与方法

1.1 挂钩规划的原理

挂钩规划主要以促进城乡建设用地合理布局、加快城乡统筹为目标,其核心任务是确定挂钩的规模及其时空安排。因此,建立城镇建设用地(挂钩需求区域)与农村建设用地(挂钩供给区域)之间合理的对应关系,是挂钩规划的技术关键。其中,挂钩需求区域是指重点发展城镇建设的地区,而挂钩供给区域是指挖掘农村建设用地整理潜力,提供城镇建设用地指标的区域。

挂钩供给区域的拆旧和需求区域的建新是人为的强烈的土地利用演替过程,其实现的内在动力源于经济社会条件的可行性,但挂钩项目的实施是以政府为主导,将建新和拆旧统筹联动,这就决定了需求区域的挂钩周转指标效益可以为供给区域的拆旧及安置提供资金支持。也就是说,通过挂钩可为农村建设用地整理提供固定的资金支持。这样,与传统的农村居民点整理不同,供给区域的区位条件及经济水平退居其次,而农村居民点整理潜力及拆旧的难易程度则成为主要因素。需求区域的建新则相反,城镇发展建设则主要受区位条件及经济发展水平的限制。

基于以上认识,可以利用挂钩供、需区域的“级差区域指数”作为衡量标准,构建供给区域和需求区域的对应关系。理论上来说,级差地租较低的地区不适宜作为建设用地,即使是农村建设用地,所以,在供给区域可以将级差地租较低区域的农村建设用地优先整理复垦为耕地,而在需求区域将级差地租较高的地区优先安排建新区。由此,基于级差区域指数差异,将需求区域的高地租区和供给区域的低地租区进行逐级关联(见图1),科学指导挂钩项目区的规划。

1.2 研究方法

结合上述原理,城乡建设用地增减挂钩规划技术路线如图2。其中,级差区域指数是挂钩规划的关键技术指数,它是以级差地租为主导因素构建指标体系综合评价所得。

(1)需求区域级差区域指数评价指标体系及指标权重。级差地租是指租用较好土地的土地使用者向土地所有者缴纳的超额利润,超额利润是由土地肥沃程度、区位条件和对土地追加投资的差别决定的。对于建设用地来说,土地肥沃程度对级差地租的影响较小,这里基本可以忽略,而区位条件和经济条件则是主要的衡量指标。另外,需求区域的主要任务是为经济发展提供用地保障,除级差地租外,其需求能力还受到社会环境的综合影响,包括人口密度、生态环境容量、教育水平、医疗卫生水平等多方面的因素。其中,“人口密度”是从人口聚集程度来衡量各个乡镇的建设用地人口承载力,人口密度越大的区域对建设用地的需求越大;“生态环境容量”则从生态承载能力的角度对建设用地需求进行评价;而“教育水平”和“医疗卫生水平”能够反映各个乡镇公共服务能力,综合地体现当地社会发展水平。因此,指标体系中增加“社会环境”因素,构建包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”三大因素的指标体系。并运用德尔菲法对指标层赋权重,需求区域改善区域指数评价指标及权重见表1。

(2)供给区域级差区域指数评价指标体系及指标权重。与需求区域级差地租指标建立思路相似,“区位条件”和“经济状况”两大因素用于衡量供给区域级差地租的状况,而由于农村居民点整理还受到其他一些因素的综合影响,同样增加“社会环境”因素。其中,“人均耕地面积”是从人地矛盾紧张程度来衡量理论潜力有多少能转化为现实潜力,“人均建设用地面积”是对农村居民点整治潜力入手,该指标越大内部挖潜的可能性就越大。“农村人口结构”通过计算劳动人口/总人口的比值,反应农村居民点整理实施过程中劳动力的参与情况及操作的难易程度。供给区域级差区域指数评价指标及权重见表2。

2 研究区域及数据来源

2.1 研究区域概况

东明县位于山东省西南部,处于河南、山东两省五县交界处,开封、濮阳、菏泽三个跨省地级市的中心地带,是鲁豫两省人流、物流、信息流的黄金通道,也是鲁西南重要门户,具有衔接外省、引南联北、承东启西的区位优势。到2005年底,全县辖区内有7镇6乡,389个行政村,人口总数为75.50万人。全县土地总面积133 621 hm2。其中,城乡建设用地15 945 hm2,占土地总面积的11.93%,人均占地0.021 1 hm2。农村居民点用地12 584 hm2,占城乡建设用地面积的78.92%。农村居民点人均用地和户均用地面积分别高达207.67 m2和773.28 m2,农村建设用地集约化程度低,农村居民点用地整理潜力较大。从20世纪90年代开始,东明县经济保持持续稳步发展的态势,特别是进入21世纪以后,石油化工产业的大力发展为东明县带来了巨大的社会经济拉动效应,东明县已经进入了经济快速发展的阶段,城市化进程不断推进。

2.2 数据来源

数据来源于1996-2006东明县统计年鉴、1997-2005东明县土地利用变更数据以及全国土地利用第二次调查数据。由于本挂钩规划是与新一轮土地利用总体规划编制工作同步进行,规划基期是2005年,所以实证数据也是2005年数据。同时,本研究还针对东明县2个重点挂钩村庄,发放了400份城乡建设用地增减挂钩农户意愿调查问卷,收集到了大量的数据。此外,挂钩能力的评价以乡镇为最小评价单位。

3 东明县挂钩规划方案

3.1 需求区域需求能力及其空间分布

本文分别采用单位GDP与建设用地规模关系预测法、人均指标法和极限法对东明县规划期末建设用地需求规模进行预测[7-8],并对三种方法的预测结果进行平均,从而得到最终的建设用地需求总规模以及各乡镇建设用地需求规模(见表3)。

由表3可知,东明县2010年和2020年建设用地预测规模分别为19 136 hm2和20 014 hm2,而受《东明县土地利用总体规划(2006-2020)主要调控指标》的限制,东明县的2010年和2020 年建设用地总规模指标分别为18 637 hm2和19 186 hm2,建设用地需求总规模均大于上级下达的规划指标,分别超过控制指标499 hm2和828 hm2。因此,只有深入挖掘农村建设用地整治潜力,积极开展挂钩项目,才能满足东明县城镇建设用地扩张和经济发展的需求。根据前面构建的需求区域级差区域指数评价指标体系,采用综合评价模型,经过加权计算,东明县各乡镇需求区域级差区域指数评价结果见表4。结合实际调研情况,东明县规划期内重点发展区域为中心城区,包括城关镇、武胜桥乡、菜园集乡,另外,陆圈镇、大屯镇等也是今后相对重点的发展区域。由此可见,评价结果较为符合东明县的实际情况。通过理论计算与实际调研修正,以乡镇为单位,可将东明县城镇建设用地需求区域划分为高、中、低三个级别区(见表5)。 3.2 供给区域供给能力及其空间分布

本文采用户均法[9-10]测算东明县农村居民点整理潜力,以确定东明县挂钩供给能力。根据《镇规划标准》(GB50188-2007)、《菏泽市农村宅基地管理办法》等相关规定,并结合东明县农村建设用地实际状况,确定户均法的评价标准为:低标准380 m2/户,中标准350 m2/户,高标准320 m2/户。通过计算,得出高、中、低三种标准下东明县农村居民点整理潜力。考虑到东明县的经济发展水平,在规划期内将户均建设面积从目前的773.28 m2减至高标准320 m2或中标准350 m2,在实施当中存在一定的困难。因此,本文选择低标准评价结果(见表6)。

根据前面构建的供给区域级差区域指数评价指标体系,经过加权计算,东明县各乡镇供给区域级差区域指数评价结果见表7,结合实际调研情况,以乡镇为单位,可将东明县农村建设用地供给区域划分为高、中、低三个级别区(见表8)。

3.3 规划方案

通过以上分析和评价,东明县挂钩供给和需求区域分区结果见图3。其中菜园集乡既属于挂钩供给区域的低级适宜区,也处于挂钩需求区域的高级适宜区,这主要是因为菜园集乡位于中原油田腹地,拥有丰富的石油和天然气资源,当地经济发展速度较快,对建设用地需求较大。同时,菜园集乡的农村居民点数量较多且分布分散,农村建设用地内部整治潜力较大,有利于农村居民点整理工作的开展。因此,菜园集乡既处于建设用地供给的低级适宜区,又是需求区域的高级适宜区。

在供给和需求区域分区的基础上,挂钩规划中拆旧项目应按照供给区域的级差地租由低向高的顺序落实,从而实现农村居民点的整理工作先易后难,稳步推进。对于需求区域,优先考虑将土地利用总体规划中建设占用指标满足高级适宜区的发展需要,再通过挂钩周转指标满足中级适宜区和低级适宜区的发展要求,充分体现周转指标为规划指标补充的思想。基于以上思路,结合问卷调查、座谈会等实际调研中掌握的信息和资料,并与当地政府经过多轮讨论和论证后,最终确定了东明县挂钩规划项目区的安排(见图4)。如图4所示,规划期内在供给区域共安排22个拆旧安置项目区,近期7个远期15个;在需求区域共安排10个建新区,近期3个远期7个。图4中箭头表示近期安排的挂钩拆旧安置区与建新区的关联。

(1)拆旧、安置区规划安排。供给区域中拆旧区总规模为

1 012 hm2,其中近期拆旧面积313 hm2,远期拆旧面积699 hm2。供给区域中安置区的规模480 hm2。其中,近期安置面积156 hm2,远期安置面积324 hm2。项目区的布局以供给区域级差区域指数分区情况为基础,近期的项目主要安排在供给区域低级适宜区的小井乡、陆圈镇和菜园集乡,远期项目主要分布于低级适宜区和中级适宜区,对处于供给区域高级适宜区的乡镇也适当安排部分整理项目,充分体现了城乡建设用地流转经济效益最大化的原则。同时,对于安置区的位置和安置方式的选择,也充分考虑群众的安置意愿,以及土地的节约集约利用和城乡统筹发展的问题。

(2)建新区规划安排。需求区域中建新区安排的周转指标为633 hm2,其中近期周转指标150 hm2,远期周转指标483 hm2。由于周转指标不能满足全县建设用地总需求,在建新项目区布局时,重点向高级适宜区倾斜,包括城关镇、武胜桥乡、菜园集乡,主要用于县城中心城区发展和重点建设项目用地,同时,考虑到区域内统筹发展,分配少量指标给中级适宜区的陆圈镇和东明集镇。

4 结论与讨论

4.1 结论

本研究基于级差地租理论,引入级差区域指数,将需求区域的高地租区和供给区域的低地租区进行逐级关联,科学安排挂钩项目区。并对山东省东明县城乡建设用地增减挂钩规划进行实证研究。研究结论如下:

(1)挂钩供给区域和需求区域的级差区域指数评价指标体系分别包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”三大因素,其中“区位条件”、“经济状况”概括了建设用地级差地租衡量指标,其具体指标在挂钩供、需区域是一致的。而“社会环境”因素是依据外部环境对挂钩供、需能力的影响而设置的,因此,挂钩供、需区域“社会环境”具体指标因各自的任务不同而存在差异。

(2)扣除规划建设占用指标后,东明县建设用地需求存在828 hm2(近期499 hm2)的缺口,农村居民点整理潜力达6 346.41 hm2(近期4 488.48 hm2),说明东明县实现数量上的挂钩是可行的;

(3)依据需求区域级差区域指数,将东明县需求区域划分为高、中、低三个级别区,其中高级适宜区为城关镇、武胜桥乡、菜园集乡;依据供给区域级差区域指数,将东明县供给区域划分为高、中、低三个级别区,其中低级适宜区分布在小井乡、陆圈镇、沙窝乡、菜园集乡。

(4)规划期内,东明县安排22个拆旧安置项目区,近期7个远期15个,拆旧区总规模为1 012公顷,安置区的规模480公顷,且将近期拆旧安置项目优先安排在供给区域级差地租低级适宜区小井乡、陆圈镇和菜园集乡;安排建新区10个,近期3个远期7个,建新区安排的周转指标为633公顷,且近期建新项目优先安排在需求区域级差地租高级适宜区的城关镇、武胜桥乡、菜园集乡。

4.2 讨论

可以看出,挂钩规划与农村居民点整理规划有着一定的区别,挂钩规划是以政府为主导,统筹拆旧和建新,确保城镇发展的用地需求。这就决定了农村居民点用地的整理与城镇发展建设存在较强的联动关系,这一关系可以用“级差区域指数”进行定量解释,具体指导挂钩项目区规划安排。而农村居民点整理是独立的土地整理活动,由于没有类似挂钩规划中来自建新项目的资金支持而缺乏固定的资金来源,筹资能力成为主要的限制因素,从而出现了政府主导、多方共建等受筹资渠道限制的有多种模式。

当然,级差地租评价指标体系及个别指标的选取仍有待商榷。此外,在城乡建设用地增加挂钩实施的过程中,农户是参与挂钩工作最广泛的群体。不过,农户参与意愿难以衡量,且调查工作量过大,本文没有将农户意愿纳入指标评价体系,而是通过典型地区的意愿调查进行修正。因此,在规划编制的过程中,还应当加大宣传工作,提高广大农民的参与意识和积极性,同时,对重点整理区域深入调查,特别对异地安置的村庄及异地安置区域进行意向调查,以保障挂钩规划的可行性。

参考文献(References)

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篇11

Abstract：This paper summarizes the practical modes and analyses the separating equilibrium link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Firstly analyses the case of Linyi city，on the basis of background and content analysis of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Secondly，researches the financial institutions innovative financing mode to achieve the financial support harmony with link the increase and decrease of the eland for construction use in both urban and rural areas. Finally，pointes out the current limitations of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas and pointes out the related suggestions which provides the follow-up ideas and learn to future practice.

Key Words：link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，separating equilibrium，financial intervention

中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0054-05

一、城乡建设用地“增减挂钩”政策的历史背景

随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇是主要发展形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推广，大量土地特别是耕地被占用。小城镇的扩张与耕地保护之间在短期内出现了尖锐的矛盾。在发达地区，土地已经成为比资金、技术、人才更为紧缺的资源。各大城市都出现了建设用地不足的紧张局面。比如上海，当前已经把2020年以前的建设用地指标接近透支完毕。在难以大规模征用耕地的情况下，农村建设用地却存在富裕现象，尤其是宅基地集约化利用程度很低。据统计，目前全国农村建设用地的总量约为2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，但分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放，亟待通过特定政策加以集约、整合和再利用。大力推进农村土地整治，实施城乡建设用地增减挂钩工作恰逢其时。

随着城市土地价格生成机制的日臻完善和国家对城乡建设用地流转制度改革政策的出台，农村建设用地流转、城乡建设用地统筹已经成为目前解决我国城市发展工业用地需求瓶颈、支持地方经济发展的重要手段。城乡建设用地统筹、流转，可以在总量不变的前提下实现建设用地的结构优化，更有效地配置城乡土地资源，城乡建设用地增减挂钩就是在这样的背景下提出的。城乡建设用地增减挂钩（下文简称：“增减挂钩”），是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标（见图1）。

增减挂钩模式的提出，创新了我国土地资源市场上的现有的交易方式，通过不断挖掘农村建设用地利用潜力，有效缓解城镇建设用地供需矛盾，促进城镇建设用地的集约节约利用。对于统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设，推进城市化空间拓展，改善农村居民生产生活条件以及提高土地集约和节约利用水平都具有一定的现实意义。

二、临沂市城乡建设用地“增减挂钩”的实践与思考

山东省临沂市是一座高速发展的内陆城市，是全国第三大商品集散地。进入21世纪以来，临沂市经济发展进入快车道，区位优势明显、社会经济发展良好，各类人才大量涌入，城市人口快速增加，城市建设用地的需求增长迅速。随着临沂市的经济发展日益迅速，新农村建设用地需求十分迫切，土地资源市场上的制度创新――“增减挂钩”模式为临沂市解决新农村建设土地资源整合难题提供了重要启发。

从统计指标来看，2008年，临沂市建设用地总面积33.3万公顷，其中农村建设用地面积18.6万公顷，占建设用地总面积的56.01%。从人均占有建设用地看，2008年，临沂市农村居民点总面积为17.3万公顷，农村人口540.59万人，双栖人口60万人，农村居民点人均占地288平方米，高于国家《村镇规划标准》（GB50188-93）规定的用地控制指标上限值。与此同时，临沂市经济社会取得长足进步，为新农村建设用地整理提供了动力与财政支持。统计局数据显示，2008年全市经济总量已达到1958.2亿元，全市地方财政收入80.2亿元；临沂市农民人均纯收入达到5383元，同比增长14%，农民生活水平有了很大的提高，建设新农村愿望逐渐增强。近年来临沂市的城镇化率以每年3个百分点的速度提高，大约每年有20万人转为城镇居民，按人均用地100平方米计算，需建设用地3万亩。不管是基于城镇人口的预测，还是基于升级规划控制指标分解，临沂市城镇建设用地存在巨大的缺口，供地压力较大。在新增建设用地指标有限的情况下，增减挂钩成为化解用地压力最为直接的手段。

（一）“增减挂钩”带动的土地整理模式

临沂市被确定为第一批挂钩试点单位以来，按照“统筹规划、因地制宜、资金整合、补偿到位”的原则，实施“增减挂钩”工作，带动了农村居民点整理和旧村改造。总结起来主要有四种模式：

1. 小城镇集聚型。此类型主要涉及乡镇驻地及周边村庄，一般按照小城镇总体规划，逐步集中改造成为小城镇集聚型社区。如临沂市河东区汤河镇西洽沟社区，于2008年5月份开工建设，以西洽沟村为中心，集中东洽沟、中洽沟等五个村，社区总占地不到300亩，容纳居民1227户5000人，节约土地2000余亩。规划建设居民楼30栋，老年房48套，配套文化广场、休闲长廊、景观石渠和相应体育器材，整理复垦后的土地用于种植花卉和柳条。

2. 新农村社区型。对中心村和一些经济基础较好的村庄，一般按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，并将拟撤并村庄的农户吸引进来。如莒南县相沟镇三义社区，该社区通过六个村合并，推行“大村庄制”，现有居民2300余户，6200多人。旧村占地151.4亩，旧房200多户，安置60户，占地24.65亩，净增新耕地126.75亩，用以引进农产品加工项目，发展现代农业。

3. 整村搬迁型。整村搬迁主要涉及弱小村庄或偏远村庄和“空心村”两种类型村庄：如沂水县高桥镇小瓮山村。小瓮山村位于高桥镇驻地北1公里，全村共有居民562户，总人口1800人，改造项目立项总面积366亩，拆迁房屋3800间，安置村民378户，新增耕地342亩，扣除安置占地86亩，净增耕地256亩。

4. 原址改造型。对于原村占地面积大，土地闲置率高的空心村，通过对村内危旧房进行翻建和迁建，最大限度减少闲置土地。如莒南县相邸乡高庄村和西甘霖村。改造工程占地约143亩，旧房160多户，新耕地116亩。

总结以上四种不同类型，新建房采取了平房、小康楼和单元楼等形式对农户进行重新安置，给与农民一定补贴，同时增加了农村耕地。

（二）“增减挂钩”下的分离均衡

但增减挂钩模式在建设用地性质、空间和时间上是均衡分离的。

1. 土地要素由农村到城市的空间转移。通过综合设计挂钩专项规划，推进农村土地整治，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中。

2. 土地交易主体的城乡分离。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用。这样，土地交易主体由农村居民过渡到城市建设用地使用者，在此过程中，还需要经历许多中间环节。目前，临沂通过增减挂钩已拆迁旧房25260户，新建住宅14834户，复垦耕地13560余亩，提供用地指标12717亩。

3. “先安置后拆旧、先拆旧后使用”所形成的跨时间的土地交易。增减挂钩指标和周转资金的操作流程与资金要素产生分离，即周转资金在某个增减挂钩项目上的投入要经历投入建设符合规划的拆迁户新住房、拆迁农村危旧住房、进行土地整理（恢复为集体所有的耕地、备用集体用地和集体建设用地）、有权部门验收后，腾出经整理为耕地的对应指标在乡镇、县和市区内交易（指标优先在本区域内交易，有结余才交易到上一个层级）。增减挂钩指标虽跨越较长时间维度，但却能保障耕地占补平衡，保障农民权益，保障区域的发展利益，实现了指标在空间上的均衡目标。

分离性的交易只是暂时的过程，均衡才是最终的结果。农村土地转化为城市建设用地，土地性质、交易主体、交易环节等方面出现短暂分离，土地整理空闲出来的土地资源通过复垦重新达到耕种要求，承包给农民种植，农村土地资源达到总量上的均衡，进而实现了土地性质和交易主体的均衡。

（二）“增减挂钩”市场交易安排

土地交易是在土地市场上完成以土地权利为交易客体的、且受土地交易制度制约的一种交易行为，它是土地市场的核心内容。具体来说,土地交易由三个要素组成:一是交易的主体，即从事交易的人（个人、单位、政府或企业等）；二是交易的客体，即用于交易的对象或标的物，外在表现为土地，实质内涵是土地权利；三是交易的行为，也即交易主体之间发生的实质性的交易活动，一般是以货币为媒介的交换，表现为土地交易价格的大小。

为确保临沂市增减挂钩工作的顺利推进，保证增减挂钩周转金的资金安全，临沂市探索建立了完善的市场交易框架。制度保证、政府调控、价格机制构成了土地交易市场框架的主体。市场中的制度是保证土地公开、公平、公正交易的前提；政府的调控行为是交易制度得以落实的保障；价格是交易的核心表现，是反映土地市场交易最显著的指标。

1. 临沂市政府出台了《城镇建设用地增加与农村建设用地增减挂钩试行办法》、《土地利用总体规划》、《土地开发整理专项规划》和《农村住房建设增减挂钩指标和周转资金管理办法的通知》等，从制度上确定了增减挂钩各方的权利义务和责任及住房建设增减挂钩指标和周转资金管理，确立了市场秩序，理顺了交易环节。

2. 政府主导、多部门联动，基层运作，共同确保增减挂钩工作顺利推进。国土资源局、建设局负责建设增减挂钩项目审查把关及组织项目实施；财政局负责周转资金的财务和会计监督；审计局负责增减挂钩项目建设资金合法合规使用和管理的检查和审计；国资委负责有关融资公司资产的监督管理。有关县区成立了增减挂钩工作领导小组，对该项工作实行统一领导，及时协调解决挂钩试点中出现的矛盾和问题。

3. 合理确定土地交易价格，确保利益的公平分割。增减挂钩市场交易中涉及到的价格主要有拆迁安置、土地复垦、新增建设用地土地有偿使用、耕地开垦、土地出让等诸多方面。市政府召集多部门及金融机构，根据临沂市经济发展状况，考虑到区域间的差异，对各项价格进行了初步制定，在交易市场逐渐成熟时，充分发挥市场在配置中的基础作用，形成市场价格。当前，拆迁每户政府补偿2.5万元，安置新建一处农村住宅5万元。新增建设用地土地有偿使用费每公顷14万元，耕地开垦费是占用耕地的建设单位履行补充地义务，对土地开发整理的投入或缴纳的开垦费，耕地开垦费每公顷18万元。随着经济的发展和时间的推移，政府对补偿标准和比例可适当进行调整。

由于周转资金存在时间跨度，虽然各地政府为促进挂钩工作进展进行了多项制度创新，但资金问题依然是制约挂钩工作进展的一个重要瓶颈。为确保增减挂钩工作的顺利推进，临沂市创新增减挂钩市场交易方式，通过金融介入的方式，弥补了财政资金不足，推进了临沂市增减挂钩工作。

三、对金融介入临沂市“增减挂钩”的经济学分析

由于在增减挂钩工作的建新区、拆旧区等每一环节都需要有资金流动，而增减挂钩指标和周转资金有其基本的操作流程（见图1），即形成土地收益之后才能归还资金，因此就造成资金周转的时间差（一般需要3-5年的时间），从而形成资金缺口。如何解决好资金缺口问题，成为破解增减挂钩工作难题的一个突破口。金融机构信贷支持的介入，在一定程度上解决了资金缺位问题，因此金融介入可作为财政资金不足的重要补充。从银行自身而言，支持增减挂钩工作也符合自身的市场定位，是开拓信贷市场的重要平台。金融机构通过贷款方式支持挂钩项目的实施，符合其市场定位，是金融机构的一个市场战略切入点。

（一）“增减挂钩”的风险及收益分析

“增减挂钩”是分离的交易，存在很多的不确定风险。所以，在土地交易环节，必须由政府主导、基层运作，多部门联动，政策先行、宣传到位，科学选址、因地制宜，确保“增减挂钩”后的建设用地有好的效益、低的风险。但分离性的交易毕竟存在许多不确定性风险，具体是：（1）体制风险。临沂市现行的融资模式是以土地整理中心为载体进行融资、实施。考虑到将来的土地增减挂钩模式的特殊性，贷款期内城乡建设在经营主体、资金管理、项目管理、投资方式以及还款来源等方面的变化，将对银行贷款的偿还带来一定影响。（2）还款风险。本项目的还款资金来源于挂钩土地指标收益和财政预算支出。但土地指标收益实现具有不确定性，筹资可能形成一定的时间差，存在其他城乡建设支出挤占偿贷资金的可能性。（3）资金监管风险。由于土地增减挂钩项目涉及土地、财政等部门，同时涉及市、区、乡镇、村、村民、施工企业等多个拨款主体，存在两级政府和两级财政，贷款或资金流转环节较多，导致银行难以监控信贷资金的使用。

农村建设用地挂钩项目投资主要包括拆迁补助费、安置补偿费和土地复垦费三大部分。规划至2020年，全市预计将实施5113个农村居民点整理项目区，整理农村建设用地42924公顷，按照当前挂钩资金投入标准，市辖区最低5万元/亩,各县最低3万元/亩，全部投资估计253亿元。其中，拆迁安置投资202亿元，土地复垦投资51.5亿元；近期投入139.4亿元；远期投入114亿元。政府土地收入包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让资金用于土地开发整理部分，三项合计收入404亿元，完全可以实现资金平衡。

（二）金融介入“增减挂钩”的合理性

理论上讲，挂钩贷款可能存在体制、还款和监管风险。但临沂市用地项目的效率，以及“多渠道筹集资金、规范资金使用、严格资金管理和先评估后补偿”的政策措施，确保了贷款的安全、各方利益的均衡分配，进而使整个交易系统能够安全、合理运行。以全省最大项目区――兰山区李官镇为例，项目全部实施后，可节余建设用地指标3336亩，按往年兰山区土地指标利用情况估算，其中60%即2001.6亩指标用于房地产开发经营性项目用地，40%即1334.4亩指标用于工业用地。按照目前临沂土地市场价格，扣除相关费用，可用于还款的资金合计56545万元，收益完全可以覆盖贷款。

增减挂钩项目还款资金来源为挂钩节余土地指标出让收益和临沂市兰山区财政预算拨款。兰山区财政状况良好，负债比率合理：近三年来，兰山区平均财政收入17亿元，平均年增长率为25％。地方可用财力持续增长，三年平均可用财力15亿元，年均增长达21%；区域财政偿债能力较强，偿债规划合理：区政府具有良好的偿债意愿，根据各类负债的偿还要求，制订了较为合理的偿债计划，纳入了财政预算，能够按照合同约定，按照偿还相关债务。随着兰山区财政收入和地方可支配财力的逐年增加，作为贷款偿还来源财政支出也呈逐年增加态势，为项目贷款的偿还提供了保证。由此可见，增减挂钩实施后，土地收益可以创造更高的收益，金融机构的面临的风险被有效覆盖，银行贷款的安全性能够得到较好的保障。

（三）目前土地“增减挂钩”的局限性

通过增减挂钩与农村土地综合整治相结合，既促进了农田集中连片开发、灌溉、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件，又促使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。但同时也必须看到，个别地方为了获得更多的城镇建设用地指标，逼农民“上楼”，“集中”强拆农房，获得农民宅基地的情况也时有发生，个别地方有异化现象，甚至有的地方采取大规模取消行政编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，引发群众性事件。

日前有关政策指出，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益，必须采取有利措施予以纠正。毋庸置疑，国家此次重拳出击，对于规范农村土地整治和增减挂钩试点工作无疑是一场“及时雨”，这不仅能让土地管理走向正规化，防止新一轮农村“圈地运动”，更为重要的是能保护农民切身利益。

增减挂钩是一项新生事物，没有现成的经验可供借鉴。实施的过程中难免会出现问题、走弯路的情况，只要及时发现问题，及时纠正前进的方向，保持清醒、理智的思路，不断完善组织领导和工作推进机制，把各方面的力量组织调动起来，真正把这条利国利民道路走好、走实、走宽广。

四、结论与启示

本文主要结论如下：首先，虽然土地在由农村向城市转移过程中，城乡建设用地增减挂钩存在交易主体、客体以及空间、时间的分离均衡，但只要合理运作，金融机构介入其中弥补财政资金不足的时间差，还款来源有保证并且有投资开发公司提供担保的情况下，金融机构的贷款风险是预期、可控的。

基于上述结论，本文主要启示如下：首先，尝试更加灵活、多元化的运作模式，不断完善增加挂钩制度安排和深入开展增减挂钩工作，为新农村建设增添了新的动力与源泉；其次，不断拓宽融资渠道，在保持金融机构信贷支持力度的前提下，积极探索财政支持、市场运作、企业投资经营的新路子，发挥资金投资的最大效益；最后，因地制宜，与时俱进，根据城乡建设的具体情况和运作过程中出现的新问题，要及时修正和完善市场交易安排，确保交易制度的合理、高效。

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篇12

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）10- 0035- 02

0 前 言

目前，我国的土地使用情况存在一些问题，主要集中在2个方面，①城市化所需土地供给不足的问题，一个是农村居民点土地利用存在很多浪费的问题。自从20世纪90年代以来，由于我国经济的飞速发展和人们经济以及生活意识的提高，开始有越来越多的农村居民涌入城市，城市也必须随之扩展来满足和适应，扩大建设来给城市人们提供生活基础。随着城市的不断扩建，很多城市目前已经将未来几年甚至十几年、几十年的建设用地指标用完，这就形成城市发展的瓶颈。另外由于大量的人涌入城市，也造成了农村居民点出现大量闲置用地，造成农村土地浪费状况。因此我国政府相继出台政策，在各地进行“挂钩政策”试点工作。

1 城乡建设用地增减挂钩的效益与成本构成

1.1 经济效益与成本

经济效益体现在政府、投资者的经济效益和农户的经济效益2个方面。对政府或者投资者来说，经济效益主要体现在获得挂钩指标，通过指标的实用而达到资金回收的结构。同时通过城乡建设，政府还可以获得建厂、房地产开发等方面的税收收入。农户的经济效益主要体现在失去土地所获得的相应补偿。在城乡建设的增减挂钩项目中，政府和投资者的经济成本包括项目新区的建设成本和旧区拆迁、复垦等费用。农户的经济成本则集中在搬迁费用、失去附着物和原有住房等，另外农户要重新获得房子还需要负担建房费用。

1.2 社会效益与成本

在城乡建设用地增减挂钩项目中，政府基本没有承担社会成本，社会成本更多是由农户来承担的。由于城镇化发展带来的环境变化、人际关系变化、就业学习变化、生活成本变化等都是农户社会成本的体现。通过城乡建设用地增减挂钩政策，增加耕地资源、促进农村现代化建设、优化农村土地布局和利用结构、增加农村剩余劳动力就业机会等都会带来巨大的社会效益。

1.3 生态效益与成本

生态效益和成本是一个比较抽象的概念，生态效益是自然界生态系统对人类生活、生存环境和生产活动所产生的有益效益。城乡建设用地增减挂钩所带来的生态效益主要体现在维护农村生态平衡和增加农村自然资源的存量2个方面。城乡建设项目通过改善农村农民的生活环境和生产环境来获得生态效益，这种效益既是政府的效益又是农民的效益。比如，由城乡建设用地挂钩项目给农村带来复垦、耕种便利、交通便利、环境改善、绿化增加等效益。生态成本则相对一些，更多体现在农民的生活心理的改变，一旦搬入城镇中，他们将彻底结束传统农村生活，这对农民而言可能会是一种无形的损失。

2 城乡建设用地增减挂钩存在的问题与建议

2.1 城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题

由于城乡建设用地增减挂钩工作开展时间较短，人们还没有充分地了解到其中的效益，并且项目缺少专业的工作人员，对政策精神的领悟不够彻底，宣传力度不大也造成农民心理存在担忧，导致工作困难重重。在试点的工作中，重指标使用轻实施管理、权属调整复杂等问题比较突出，由于没有经验可以借鉴，对土地的整体规划不明确，对城乡建设的长远规划不清晰，造成土地优化效果不明显。对于土地的集体使用权转变为国家使用权、农村户口转为城镇户口等权属调整不到位都会造成农户间纠纷。另外农民的安置与权益保障、资金投资效益低、农村和城镇整体规划欠缺等问题也是摆在城乡建设土地增减挂钩工作面前的难题。

2.2 推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作的建议

①加大基层政府对农村土地整治和“增减挂钩”工作的重视，强化宣传力度，让农民真正理解到政策所带来的巨大效益。②建立科学严谨的工作程序，制订一套行之有效的工作流程和规划方案，放远目光，长远规划，注重农民的意愿，确保指标合理流转。③提高投资资金的使用效率和投资收益，加强资金使用管理，对项目涉及的各部门进行严格的资金监管，对资金使用情况及时审查，发现问题并及时改进。④统筹规划，制订高标准的村庄规划方案，结合当地实际情况，统计分析入城农民的比例和农村空置住房的比例，制订相应的方案。

2.3 完善城乡建设用地增减挂钩政策的建议

①拓宽筹集资金的渠道，将政策实施的流程标准化、快速化，探索引入市场机制，通过市场资金运转城乡建设。②进一步加强和完善土地管理相关政策，建议明确农村集体土地的使用权和所有权，由村庄整合合并带来的农村集体经济用地的资产效益分配方案和新型农村产权的管理等问题需明确且透明化，比如鼓励有条件的地区实行农村集体用地折股化政策等。③适当增加农民权益的保护内容，扩大农民权益的保护范围，政府应该加大监管力度，确保“挂钩”工作能够顺利开展，政策能够完全落实。

2.2.2 城市废弃物的消纳

钢铁企业对城市废弃物的消纳包括处理各种不同来源的废钢、废塑料、废轮胎、社会垃圾和社区废水和污水等，目前较为典型的是钢铁企业消耗社会上的废塑料。我国城市垃圾中的废塑料占垃圾总量的4%～10%，年产量为500万～600万吨，而且每年正以8%～9%的速度增长。我国废塑料的回收再利用量仅为10%，约90%被填埋。处理社会上的废塑料潜力很大，若将废塑料全部处理，则每年的市场潜力在125亿～150亿元，减少填埋土地4 500万～5 400万平方米，节约炼焦用煤500万～600万吨，同时减少因此带来的环境污染问题。钢铁企业可以做到处理废塑料不亏本，若在政府的优惠政策下，企业可以做到稳定运行[4]。

钢铁工业对城市废弃物的处理与应用使得钢铁工业融入更大范围的循环经济产业链，随着钢铁工业循环经济技术的不断拓展，钢铁企业特别是大城市周边的钢铁企业应该融入循环经济社会，逐步实施生态化转型，创造更大的经济-生态价值。在资源与环境约束日益紧张的背景下，在一定程度上减少钢铁工业自身对资源和能源的需求量，既节约成本、创造价值，同时也能够减轻城市的环境负担。

2.3 钢铁产品升级替代

钢铁生产排放出的废气以CO2和CO居多，尽管减少燃料的使用量是削减废气排放的重要途径，但是钢铁产品的升级和替代也可以提供一系列CO2减排的解决方案，具体有如下3种途径：①用途转换。即在服务于同一目的时，通过钢材的一种应用代替钢材的另外一种应用，使得所产生的温室气体强度减少。如从2003-2008年，风能的年平均增长率达到了25%，而利用风能取代煤炭发电，每生产1千瓦时电能减少CO2排放量高达80%[5]；②材料替代。指通过利用钢铁替代其他材料来实现CO2减排目的。如与混凝土结构建筑物相比，钢结构在其整个生命周期里可以减少大约20%的CO2排放量[6]。③新型钢材转换。低碳产品和技术的设计和使用本身已经减少了CO2排放，而应用新钢种也可提高钢材的经济效益。例如，一个高约70米的典型现代风力发电机塔筒的重量只有140吨。如果和10年前相比，这比传统钢铁节省大约50%的重量，也使每一座风力发电机减少了200吨的CO2排放。

3 钢铁企业发展循环经济的途径

为保障钢铁企业在发展循环经济过程中价值创造驱动因素的实现，应建立发展循环经济的长效企业管理机制、加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链。

3.1 建立发展循环经济的长效企业管理机制

要使企业发展循环经济取得实效，就必须把发展循环经济作为一项重要的公司政策和管理的重点领域，建立长效管理机制，不断提高发展循环经济的管理水平。要建立循环经济统计体系和信息平台、建立循环经济评价指标体系、建立循环经济发展指标考核体系、逐步建立定期向社会环境公报和社会责任公报的制度，广泛接受社会公众监督[7]。

3.2 加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链

循环经济的减量化、再利用和再循环，哪一个环节都离不开先进的处理和转化技术，离不开工艺、装备的开发和更新。为此，企业需要不断加大有关技术研发投入，加大技术改造投入，加大环保投入，努力建设一支高水平的科技攻关队伍。钢铁企业应设立专项基金用于循环经济技术的研究开发，通过成立专项研发中心和产业基地为企业高校和科研院所进行技术合作创造条件，在合作中培养企业自主创新和引进吸收再创新的能力，使技术研发成为钢铁企业生产运营的重要环节，并逐步拓展多层次的循环经济产业链体系。

另外，从整个行业的角度出发，还应逐步完善政府和市场共同作用的钢铁行业循环经济的运行机制，即在政府的支持引导下依照市场规律和市场经济要求进行运作；发展钢铁工业生态园区等等。

4 结 论

我国钢铁行业发展面临严峻挑战和新的发展机遇，传统的粗放型发展模式已难以为继。钢铁企业可以通过采用循环经济技术减少资源和能源的消耗，节约生产成本；通过将企业“三废”回收利用以及对城市废弃物消纳处理，既节约了排污费又创造了经济、环境和社会效益；通过对钢铁产品升级换代不仅减少了CO2排放也提高了钢材的经济效益。为保障钢铁企业在发展循环经济过程中价值创造驱动因素的实现，应建立发展循环经济的长效企业管理机制、加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链等等。我国钢铁企业只有依据循环经济发展路径作为价值创造的重要驱动因素，不断突破自身的增长“瓶颈”，才能够在国内外发展环境和竞争形势重大变化的情况下、在日趋激烈的全球化市场竞争中、在以转变发展方式为主线的“十二五”乃至更长的时期内保持可持续发展的竞争能力。

主要参考文献

[1]潘俊，陈志红，吕雪晶. 高新技术企业价值创造模式创新及其评估体系构建[J].科技与经济，2011（6）：42-46.

[2]殷瑞钰. 钢铁制造流程的本质、功能与钢厂未来发展模式[J]. 中国科学，2008，38（9）：1365-1377.

[3]郭丽君. 循环经济成为效益增长点[N].光明日报，2011-02-01.

[4]常艳君. 钢铁工业发展循环经济的效益分析[J]. 环境保护与循环经济，2011（1）：40-41.

篇13

一、加强居民小区配套幼儿园布局规划

（一）严格布局规划的编制与审批程序。各区县政府要将居民小区配套幼儿园规划建设纳入城镇公共服务设施配套建设规划，按照普及学前三年教育的目标要求，结合人口的数量、分布等情况，组织发展改革、教育、国土资源、住房城乡建设、规划等部门编制本辖区《居民小区幼儿园布局规划》（规划期5－10年）。中心城区《居民小区幼儿园布局规划》须经市发展改革、教育、国土资源、住房城乡建设、规划部门审核后报市政府审批，其他区县由区县政府审批。《居民小区幼儿园布局规划》一经批准不得擅自变更，确需变更的，须按照编制原程序审批。

（二）明确布局规划的编制原则。综合考虑人口密度、生源发展趋势、地形地貌、交通、环境、服务半径等因素，合理布局、科学规划居民小区幼儿园。原则上住宅小区每5000人口配建1所6-8个班规模的幼儿园；每10000人口配建1所12-15个班规模的幼儿园。对非成片开发地块的零星住宅建设或组团开发区域(小区开发建筑面积均未达到15万平方米或未达到5000人口规模的)，要根据《省幼儿园办园条件标准》和区域居住人口测算的生源数量，另行规划预留出幼儿教育用地；开发区块如有个别未达到配套规模的，可根据需要将幼儿园集中规划在邻近较大区块内。

（三）做好布局规划的实施。规划部门在编制和审批控制性详细规划、修建性详细规划、出具居住小区规划条件时，应落实《居民小区幼儿园布局规划》有关内容；在审批涉及配套幼儿园项目的规划时，应征求教育部门的意见。居住小区规划方案须明确幼儿园位置、建设指标等内容，不符合《居民小区幼儿园布局规划》的，规划部门不予审批。新建居住小区配套幼儿园应当与住宅同步建设，同步验收，同步交付使用。

（四）切实保障幼儿园建设用地。规划、国土资源部门在制订各类地块出让方案过程中须按照《居民小区幼儿园布局规划》要求，同步做好预留配套幼儿园建设用地工作。国土资源部门应将配套幼儿园项目用地纳入小区建设用地，土地用途为教育用地，采取划拨方式供应。配套幼儿园建设用地一经确定，任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的，须严格按照审批程序报原批准机关审批，并就近补还建设用地，补还的幼儿园建设用地不少于原有面积，且应当满足幼儿园对周边环境的要求。小区配套幼儿园的位置、布局、具体建设标准、规模等，应征得区县教育行政部门审核同意（中心城区须征得市级教育行政部门审核同意）。建设用地使用权出让涉及幼儿园土地的，国土资源、规划等部门要根据《居民小区幼儿园布局规划》和居民小区建设用地控制性详细规划，将居民小区配套幼儿园的用地位置、用地面积、建设规模、建筑标准、建设时限以及产权移交等内容纳入《房地产开发项目建设条件意见书》，作为开发地块土地使用权实施出让的前置条件，并在出让招标文件和出让合同中予以明确。

二、做好居民小区配套幼儿园项目建设

（一）制定年度建设计划。每年10月份，由区县政府组织教育行政部门会同发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、规划等部门根据《居民小区幼儿园布局规划》，编制下一年度幼儿园建设计划，经批准后，做好项目立项、土地申报等前期准备工作。中心城区年度幼儿园建设计划须经市发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、规划部门审核后报市政府审批，其他区县由区县政府审批。

（二）建设主体。新建居民小区配套幼儿园作为公办幼儿园，按照规划设计标准完成项目建设。项目资金筹措、建设主体等相关工作落实由区县政府确定。本意见施行前已出让给开发企业的幼儿园建设用地，由市、区县政府统一组织，教育、规划、住房城乡建设、国土资源部门联合督促开发企业根据项目建设进度和幼儿园规划位置，限期完成幼儿园建设。超过出让合同开工日期两年未动工的，国土资源、住房城乡建设和规划等部门依法进行处罚。

（三）建设标准。居民小区配套幼儿园建设应当按照《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》和《省幼儿园基本办园条件标准》（试行）等规范进行设计、建设，严格建设标准，保证工程质量。

（四）监管责任。市、区县发展改革部门负责，根据《居民小区幼儿园布局规划》和规划设计条件做好居民小区配套幼儿园的立项和审核；住房城乡建设部门负责对居民小区配套幼儿园的工程质量进行监督；教育部门参与配套幼儿园的规划设计，审查建设方案，并予以备案。

三、加强小区配套幼儿园的使用管理