农村土地征收管理条例范文

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篇1

    【正文】

    一、淤地坝及其功能

    中国黄土高原是世界上最大的黄土沉积区。它海拔1000~1500米,位于黄河流域中流区域,东起太行山、西至位于青海省的日月山,南自秦岭北缘、北到万里长城,横跨山西省全境和陕西、甘肃、宁夏三省大部,占有青海、河南和内蒙古三省(区)部分地区,面积达64万平方公里。除少数石质山地外,高原上面覆盖着深厚的黄土层,黄土厚度一般在50~80米之间,最厚处达150~180米。气候上,高原地区以干旱和半干旱为主,四季分明,较为干燥;降雨集中,且多以暴雨出现,年均降水量200~700毫米。在黄土高原地区,土壤和植被地带性分布十分明显。土壤有褐土、垆土、黄绵土和灰钙土等。植被主要是森林草原、草原和风沙草原。由于黄土孔隙度较高,透水性强,垂直节理发育,具沉陷性,加上缺乏植被保护,夏季雨量集中且多暴雨,造成水土流失严重(水土流失面积达43.4万平方公里),黄土高原地表支离破碎、沟壑纵横。[1](P14-18) 长度超过0.5公里的沟道就达27万多条。[2]

    (一)淤地坝的概念

    四百多年前,黄土高原上有居民或者利用自然滑坡坍塌、或者自行修筑,于沟壑中修建坝体,拦截雨季水中泥沙以使其淤积形成农田,是为淤地坝之由来。据记载,明代隆庆三年(公元1569年),在陕西省子洲县黄土洼,因自然滑坡、坍塌,产生天然聚湫一处,后经人加工而形成了高60米、淤地800余亩的淤地坝。人工修筑的历史记载,最早见于山西省《汾西县志》有关明代万历年间(公元1573年-1619年)的一段记载:“涧河沟渠下湿处,淤漫成地易于收获高田,值旱可以抵租,向有勤民修筑”。 [1](P39-40)淤地坝修筑在清代引起官方重视,得到推广。根据《续行水金鉴》卷十一记载:清代乾隆八年(公元1743年),陕西监察御史胡定在奏折中呈“黄河之沙多出自三门以上及山西中条山一代涧中,请令地方官于涧口筑坝堰,水发,沙滞涧中,渐为平壤,可种秋麦”。1949年后,特别是近几年来,经过国家水利部门总结、规范、示范和推广,淤地坝建设得到了快速发展。据调查统计,经过50多年的建设,黄土高原地区现有淤地坝11万余座,淤成坝地450多万亩,可拦蓄泥沙210亿M3.[3]

    现代所称淤地坝是指在沟道中修筑的以淤地和发展生产为主要目的,兼顾拦泥、防洪、蓄水和生态保护的水土保持工程设施。

    (二)淤地坝的作用和功能

    基于黄土高原的地理条件,淤地坝在增加耕地面积、改善农村生产条件、防止水土流失、涵养水土资源、防治洪涝灾害、解决饮水问题以及保护和改善生态环境,进而促进该地区减贫工作和社会经济发展等方面具有巨大的生态、社会和经济功能。

    1、生态功能

    (1)防止水土流失。淤地坝通过阻挡水流的冲击作用,使水中泥沙沉淀下来,从而防止水土流失。调查表明,大型淤地坝每淤一亩坝地,平均可拦泥沙8720吨,中型6720吨,小型3430吨。尤其是典型坝系,拦泥效果更加显着。[3]

    (2)涵养水土资源。淤地坝阻挡或者延缓水流的通过,可以促进和增加地表水渗入地下。在形成的土地周边进行植树、种草等活动,不仅能够美化当地环境、改变当地地貌,而且更重要的是涵养了水土资源。

    (3)防治洪涝灾害。由于淤地坝的建设通常是一级接一级,对因雨季降水集中或者暴雨而在短时间内形成的大量地表径流,它能够控制或者延缓它的流动和向较大河流的汇入,从而有效地防治洪涝灾害。

    (4)解决水资源时间分布严重不均问题。淤地坝具有直接的存水功能,并且能够通过促进和增加地表水渗入地下而补充地下水。因此,它能够将雨季的过多雨水存储起来,从而有助于解决黄土高原地区水资源在时间分布上的严重不均和水资源十分短缺的问题。

    (5)促进还林还草,吸收及转换二氧化碳。肥沃耕地的增加有助于促进退耕、退牧、还林、还草,推动大面积植被的恢复、生态环境的改善,进而通过光合作用而吸收和转换大量的二氧化碳。

    2、社会功能

    (1)解决饮水困难问题。由于以干旱和半干旱气候为主且较为干燥,黄土高原许多地区是严重缺水,造成人畜饮水困难。淤地坝中储存的水可以用来供应人畜饮水,解决或者缓解人畜饮水困难,有助于水人权的实现。

    (2)解决供生产自用粮食土地的灌溉问题。黄土高原地区人均耕地少,主要是生产用以解决农村人口的自用粮食问题。农村人口获取足够的水来灌溉生产自用粮食的土地,也是水人权的一项重要内容。

    3、经济功能

    (1)增加优良耕地面积。在一般情况下,淤地坝建成3至5年后,就可以在坝内形成一片坝地。由于坝地主要是由小流域坡面上流失下来的表土层淤积而成,含有大量的牲畜粪便、枯枝落叶等有机质,因此,坝地土壤肥沃、水分充足、抗旱能力强,是高产稳产的耕地,能够增加经济收入。

    (2)促进农村经济全面发展。淤地坝增加了基本农田,有助于发展高效农业、改变单一的粮食生产结构和发展农林牧副渔多种经营。另外,淤地坝成为连接沟壑两岸的道路,改善了交通条件。

    淤地坝的上述功能是一个统一的整体,水是这些功能得以充分发挥的关键和前提条件。淤地坝之水是淤地坝的必生之物,是一种珍贵的资源,其利用中必然要发生相应的水权利关系,并可能产生一些问题需要由法律和政策予以解决。

    二、淤地坝之水的权利问题

    (一)淤地坝之水的权利产生

    2002年《农村土地承包法》第3条第2款规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第46条第1款规定:“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营,也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。”根据第47条和48条的规定,一个农村集体经济组织的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地,可以由该集体经济组织以外的单位或者个人承包。2007年《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”第125条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”据此,个人、家庭、农村集体经济组织、非农村集体经济组织都可能因承包黄土高原上的耕地、林地、草地或者其他用于农业的土地,以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地,在承包土地上修建淤地坝,从而产生淤地坝之水的权利和利益问题。

    《农村土地承包法》第16条第1款规定,承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品”。《物权法》第125条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”单从这两条(款)规定来看,淤地坝之水似乎可以由淤地坝权利主体自由处置。

    但是,《农村土地承包法》第8条第1款又规定:“农村土地承包应当遵守法律、法规,保护土地资源的合理开发和可持续利用。”第17条规定承包方承担下列义务:“(一)维持土地的农业用途,不得用于非农建设;(二)依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害;(三)法律、行政法规规定的其他义务”。第46条第2款规定:“承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的,应当遵守有关法律、行政法规的规定,防止水土流失,保护生态环境。”

    这就产生了问题:作为淤地坝的一种必然产物,淤地坝之水是否是承包方的生产的产品?承包方是否有权自主处置?

    (二)淤地坝之水的权利矛盾

篇2

(一)自然资源权益与市场失灵自然资源既是人类生存和发展的物质基础，同时也是环境要素的重要内涵。为了对自然资源的节约形成激励，有必要“建立更为有效的生产要素交易市场，消除自然资源价格的低估和扭曲，使得各种资源价格能够真实反映其稀缺程度，从而迫使企业自觉减少稀缺资源的消耗，研发节约稀缺资源和利用替代资源的技术。作为权益的自然资源一般具有稀缺性、公共性、区域性特征，其较强的外部性与多样性特征又造就了其复杂的产权结构。”［1］市场是进行资源配置的方式或场所。市场失灵(MarketFailure)是在1958年由美国经济学家弗朗西斯•M•巴托(Francis．M．Bator)在《市场失灵的剖析》(TheAnatomyofMarketFail-ure)一文中首次提出，其通常意蕴为正常的供给和需求的市场力量不能对整个社会产生最优结果，也指市场机制不能正常发挥作用高效配置资源。从1776年《国富论》出版到1936年《就业、利息和货币通论》问世的160年间，市场失灵随着经济结构、经济规模及市场成熟度的变化而逐步凸显，从而使经济体制经历了一个由纯粹市场经济到市场体制与国家干预相结合的混合体制的转变，这个转变的过程也是经济法逐步产生和嬗变的过程。截至目前，学者们所认识到的市场失灵的形式主要有以下几种形式:市场的不完全;市场的不普遍;信息的不充分和偏在;外部性问题;公共产品;存在经济周期。［2］以上表现形式在根本上是由市场自身的缺陷以及经济人的“自利”性引发的。当自然资源权益作为一种特殊商品或者资源进入市场进行交易或者以市场机制作为配置资源方式进行流转，原则上就难以避免市场的种种“失灵”遭遇。

(二)自然资源权益交易中的“市场失灵”理论上，市场是合理配置资源的有效途径。通过反映资源稀缺性的价格这一敏感信号，有效运行的市场机制作为“看不见的手”可以引导配置各种资源以发挥其最大的效用，甚至能够使市场追逐私利的“经济”人行为产生有益于社会公益的理想效用。然而鉴于自然资源权益的特性，其交易往往难以完全达致上述效果，在一定条件下甚至违背构建交易机制的初衷，以种种“失灵”的方式表现出对市场的背离。其一，市场不普遍。价格机制是市场配置资源的主要途径，丧失价格机制作用的空间即构成市场机制不能有效发挥的空白范域，整体上构成不普遍的市场。自然资源权益的价格构成中开发成本的非完全性、利用成本的非充分性及自然资源税收的非合理性，使自然资源权益价值产生瑕疵，价格机制难以依照市场规律正常调节对自然资源的开发利用。未将自然资源开发利用中的各种成本足额有效的反映到价格构成中，就无法保持自然资源权益价值构成的完整性，促进自然资源的高效开发与利用就成为奢谈。由此价格机制的失范容易发生在自然资源领域，资源权益因市场的“缺位”而处于低价甚至无价的境地，甚至对滥用资源及破坏环境构成激励。其二，存在外部性问题。外部性(externality)指由于市场活动给无辜第三方造成的成本或指社会成员在从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，进而造成行为举动与行为后果不一致的情形。外部性分为负外部性和正外部性，负外部性是指私人收益大于社会收益而私人成本小于社会成本的情形，例如自然资源的滥伐或环境的污染;负外部性的存在往往对不良行为构成激励，而正外部性则可能减损对良好行为的激励。二者都将促使资源配置偏离帕累托最优点，而降低资源配置的效率。自然资源市场难以有效克服生态保护负外部性。例如滥伐自然资源既是一种行为，也是一种“公共害品”;在环境侵害的案例中，负外部效应的受体为了维持原有生产或消费效用，必须增加一定的成本支出，如安装防污设施等，其将造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。正外部性是指私人收益小于社会收益而私人成本大于社会成本的情形，如教育或个人注射甲流疫苗。对于正外部性问题，自然资源市场自身仍无法解决。由于自然资源市场的正外部性使生产者无法获得其收益，即正外部性是第三方公共益品。有利于维持自然资源质量、保护生态环境的行为，如植树造林、退耕还林、农林水利工程展等，均属于生态正外部性。此种公共益品往往被集体所消费，而“搭便车”等现象的存在使提供者通常不能通过市场机制收回“扩散”出去的社会福利，自然资源配置当然也难于达到帕累托最优。更难以避免市场失灵的是外部性的时滞效应，例如对林木等自然资源的乱伐滥采所造成的气候无常、生物多样性贬损等负外部性需要长达几十年乃至几代人的时间跨度才可能被察觉到。此类外部性的时滞效应是自然资源市场失灵的典型表现。其三，信息失灵。与普通市场体制并无二致，自然资源市场体制同样是一个决策分散化的体制，在此类体制中，包括公权机构、企业等在内的各种主体常会作出多种决策。信息是一种构成决策基础的稀缺性资源，由此市场中的各主体对信息的依赖性更大，但现实中并不当然存在充分、有效、易于获取的信息，由此决策主体在作出决策时往往面临信息不足、偏在等问题，进而导致更多不良效应。同时，根源于信息问题的道德风险将高概率导致市场配置资源的低效率，由信息失灵而产生的关系交易可能使市场被人为割裂，由信息不对称而产生的逆向选择甚至可能导致市场的消亡。［3］(P．1－28)即便在非因道德风险造成的信息不对称情形中，信息问题也可能导致市场机制功能的缩减。例如处于信息较为封闭的社会环境条件下的自然资源交易者，其只有在急需转让手中的自然资源权益时，才会重点关注并收集到相关有效信息;这种根据短时间内收集信息所作出判断的准确性毫无疑问会受到质疑;而长期从事该行业的经营者会由于掌握更多获取信息的途径而处于优势地位;这种信息不对称所导致的交易成本分布不均不仅使市场主体在事实上处于不平衡地位，市场机制的正常发挥也将遭受影响。

二、自然资源权益交易中的“中国面相”

我国的自然资源权益交易既具有上述共性揭示的表征，更因我国长期以来公权对自然资源产权市场的管制、自然资源的分布特性以及其他中国“特色”因素，而呈现出更多的“中国面相”，对这些现象的考察宜于全面而针对性的提出公权的职能定位及介入的路径。第一，市场不完全。我国自然资源产权市场经过60年的制度变迁，尚没有完全淡出公共所有、政府管制的模式，自然资源产权市场运行并未摆脱较强的公权特征，私权交易自然资源产权仅局限于部分领域，整体意义上的自然资源产权市场并未真正发育起来。有研究者从矿权交易这一侧面对我国自然资源市场的不完全提供了具有价值的分析，其将这种不完全性总结为个别领域的表现，具体包括矿业权出让不规范、矿业权转让中存在“炒矿”现象、政府在矿业权市场中的职能定位不明晰、矿业权价格形成机制不合理、改革措施还没有完全到位、中介服务不完善、法律制度不完善等，［4］如果这些表征的深层次原因的“同类项”加以抽取可以发现市场不足的根源多与我国长期以来的国家对自然资源市场的公权垄断与严格控制不无牵连。从长久的公权垄断到对市场的逐步放权再到较高程度自由市场的过渡并非一朝一夕之功，市场体系的欠完善，市场力量的薄弱与微观交易效能的匮乏实为我国必须正视与直面的阵痛。从这一点不难暂时作出初步而模糊的设想———解决中国自然资源权益交易市场问题，更重要的不是“规制”，而是“培育”。第二，市场发展的不平衡。相较于其他国家市场的现状，我国自然资源市场的发展的不平衡性尤强，从整个市场构建来看，这种不平衡性会影响全国性资源市场的健全和市场机制的高效渗透。以农地交易为例，我国的农地制度具有强烈的区域差异，姚洋(2004)将之归纳为6种农地制度安排类型。同样，中国的农地市场也具有显著的地区性差异。根据地理位置将17个被调查的省份分为东北地区、东部沿海地区、中部地区和西部地区。分析表明，我国东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些，而中西部地区比较落后。此种不平衡性在我国矿权、林权等资源交易市场都有所体现，且为带有地方性特色的市场自身无法克服，由此协调与均衡的需求为公权的介入提供了空间。第三，信息严重不对称。从路径依赖角度阐释，鉴于我国的历史文化传统等原因，相对于其他国家，我国自然资源市场的信息失灵问题尤为突出，且信息不对称为其中的“重灾区”;这在我国矿权交易中得到了较明显的展示。因为我国矿产方面资源多埋在深度较高的地下，同时，矿区内的分布格局非常不匀称，由此容易使矿产的品味与储量或开采的难度等相关信息，难以为其他人所获取与证实。由于信息的难测，矿权价值的确定难度随之上升，并且成本也比较高，可行性方面也大打折扣，甚至成为不可能完成的作业。基于此，相应的矿权交易费用是偏高的;再结合信息不易被第三方所证实，矿权转让方存在提供不实信息的“负面激励”。例如，将矿产资源的储量与前景预测予以一定程度的夸大，或者对品位进行虚假预测，或“人为”制造降低开采难度的事实等;换言之，转让方可能具有相当强的机会主义动机。由此即便是受让方发现上述转让方的欺骗事实后进而向法院提出救济请求，却因为虚假事实之的难以得到“证实”，转让方受到惩罚的可能性随之降低。当然假如交易当事人之间的合作具备一定程度的“反复性”，则基于长远利益与合作关系的考虑，转让方也具有将自身的机会主义动机加以适当抑制的可能性。然而，不可忽略的事实是，矿权交易的频率在整体上是非常低的，甚至仅仅为“一次性”买卖;由此，期待转让方自己对机会主义动机施加遏制是不具有较高的现实性的。因而在一般情形下，为避免或降低遭受欺诈的可能性，受让方将很可能对转让方提供的相关信息，如地质情况、和储量及其分布等进行高度仔细的甄别与考量，进而辅之以田野式的“实地勘察”，达到证实或亲身获取信息的目的。鉴于此，考虑到为防止欺诈而大量增加的信息收集成本，实际的交易费用在事实上是大幅度提升了。从这个角度考虑，交易当事各方“前交易阶段”的现实费用是相当高昂的。［5］这无疑严重损害了市场机制本应具有的效率机制。

三、公权在我国自然资源权益交易市场中职能定位

由于市场自身无法克服体制内外的障碍，公权介入成为必要，但从某种层面上被视为市场天敌的公权在介入市场的过程中应扮演何种角色，承担何种职能注定是敏感而不容忽视的议题。

(一)统筹规划———走出“失灵”的基石对于我国自然资源权益交易的考察可知其中的市场失灵实乃“事出多因”，局限与偏颇的矫治路线无法克服具有强烈中国特色的结构性缺陷。系统论知识为我们提供了出路:以整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性的视角展开矫正工作，而具备此项行动能力的只可能是同时拥有高位阶、强制性、多资源的国家公权力。这种统筹规划使官方的基本态度、自然资源市场的结构比例等综合性要素与体系性指标具有尽可能明确的显示度。公权的统筹规划职能是避免市场混乱，抑制市场盲目性的基础性工作，如排污权市场中对环境容量的确定，水权市场中对初始水权的分配，土地市场中对土地储备量的核定，对矿权市场体系的确立以及对林权流转机制改革的目标厘定及结构划分等等，都属于帮助克服或避免市场失灵、保持市场稳定性、有序性与维护市场发展的均衡性的亟待细化的前提性作业。

(二)制度供给———自主型立法与需求型“变法”并进市场经济是法治经济，除去市场自身缺陷外，市场中的诸多弊端都是制度缺位或瑕疵所致。关于人与规则关系的研究表明，在普通场合中，有强制力作为后盾的正式制度(包括法律和政策)由于可惩罚性与责任追究机制的保障而具备更强的服从性与执行力。公权之“公”很大程度上是正是国家机器这一强力资源为权力行使者提供了上述保证。立法机关、政府提供的组织与文本共同勾勒出制度受体的行为疆域，而市场的自利倾向与个体性特征无法产出在根本意义上维持自然资源市场整体有序性和公平性的组织与文本。同时，这些制度构成既包括公权者高瞻远瞩下的自主型立法，如早期的《水法》、《森林法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《农村土地承包法》等涉及自然资源交易的原则性规定;也包括其审时度势式下的“市场需求型”变法，如当原则性规定不符合市场需要时所产生的执行性、操作性更强的法律文本，如《取水许可和水资源费征收管理条例》中关于水权交易依据与《森林资源资产抵押登记办法(试行)》中关于林权交易担保的规定等等，即创新型立法与修正型立法并进。这些制度大致包括但不限于自然资源产权初始分配制度、市场主体管理制度、市场行为管理制度、市场集中规制制度、自然资源价格规制制度、交易信息披露制度、交易收益分配制度等。