自然资源土地管理法范文

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概述：为了确保在现代化建设中合理利用各种资源，保护自然环境、防止任何组织或个人用任何手段进行侵占或破坏，的自然资源和良好的环境能满足不断增长的物质和文化生活的需要，使现代化建设能顺利进行，我们必须加强自然保护的法制建设。

自然保护的法制建设包括立法和执法两个方面。自然保护的法制就是把自然保护的原则、政策条文化、法律化，把它们上升为法律规范，以国家强制力保证这些原则和政策的实施，大家对自然保护有统一认识、统一步调和统一行动。因此，自然保护法制在自然保护中起着极其重要的作用。只有有了完整的、适合本地的自然保护的法制，自然保护工作才能得到保障。

1.泰来县自然保护法制建设的基本情况

县林业部门根据《中华人民共和国森林法》，从事森林管护，野生动物的保护，林地权属专项管理工作。为加强林木管理，强化林业执法严厉打击滥砍滥伐林木行为，严格管理林木资源，县林业执法人员和公安部门密切配合，经常到基层进行检查和宣传《森林法》。130多名专职护林员常年上岗，巡查在管护区域内，防止人畜毁林。2000年，《泰来县森林资源管理办法》出台，印制2000份发到全县各乡镇、村屯。对林木管护采取谁造谁管，统造分管、分造分管、齐抓共管，封山育林等多种管护措施，有效保护了林木生产。2001，举办全县乡镇林业站人员林木执法培训班，利用世界活动日宣传《森林法》、《野生动物保护法》，出动宣传车20多次，发宣传材料1000份。

县畜牧局依据《中华人民共和国草原法》县草原管理站成立执法队伍，依法查处各种违反草原法律法规的行为。

县土地局按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，明确全县土地所有权和使用权的确认、登记、发证工作，逐步形成的土地权属管理为核心，结合土地登记、调查、统计、分等定级、地籍档案为一体的地籍管理体系。

按照《全国土地分类》试行，县内土地变更调查由原来的8大类（耕地、园地、林地、牧草地、居民点及矿用地、交通用地、水域、未利用土地）过渡到三大类（农用地、建设用地、未利用地）。

全县总幅员面积5，883，522亩，其中农用地4，433，096亩，建设用地349，526亩，未利用地1，100，899亩，与上年比较总幅员面积保持不变，农用地增加，2，805亩，建设用地增加27亩，未利用地减少2，832亩。

2.自然保护法制建设的利用情况

泰来县1988年，对全县15个乡镇滥砍滥伐林木行为进行了专项执法大检查，4起滥伐、3起滥伐林木行为全立案、全处理。1990年，15个乡镇对林地毁林行为开展10天的执法检查，其中严重的乡镇由县林业执法人员协助执法清查。共查出牲畜毁林306株、滥伐林木38株，盗伐11株。对滥伐盗伐毁林行为进行立案处理，其它毁林行为也做出相应处理，并订立护林公约，对不负责任的护林员进行撤换。1991年以后，对滥砍滥伐林木行为加大打击力度，做到发现一起、处理一起，全立案、全处理。1996年—1999年4年间，发现并查处滥砍、盗伐林木、非法采用林地、毁林开荒案件15起，江桥镇宝隆村毁林2起13.1亩，大兴镇良种场1.5亩林地改变用途的案件较为严重，在行政处罚的同时加强经济制裁，并退耕还林。2001年，查处滥伐案件5起、盗伐案件4起、违法征用林地案件1起、违法运输木材案件3起，取缔木材黑加工点5处。2002年，抽调执法人员对违法运输木材现象进行专项治理。县林业局会同有关部门成立木材经营加工单位清理整顿工作组，对全县木材经营加工单位进行四查，即是否有证（照）经营、规模和设备、木材来源、有无违法经营现象。对原有98个木材经营加工单位清理后留存61个。当年查处滥伐案件11起、盗伐案件2起，违法征地占用林地案件1起，非法运输木材案件2起。2003年，加强对《森林法》的宣传，加大林政案件的处理力度。查处滥伐案件9起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、非法运输木材案件1起、取缔木材黑加工点3处。2004年，查处滥伐案件11起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、违法运输木材案件2起、取缔木材黑加工点2处。2005年，在全县10个乡镇开展为期1个月的全县森林资源执法大检查，逐村、逐屯、逐户、逐单位清查。对2003年下半年以后的积案以罚代刑的各种破坏森林资源案件全面清理和复查，并查处2003年下半年以后未被查出的滥砍滥伐、人畜毁树违法从及木材经营加工等违法案件，共查处滥伐17起、滥伐林木案件2起、违法征占用林地案件2起、非法运输木材案件3起。同年，更新修订《泰来县森林资源管理办法》，加强对森林资源的管理。

对野生动物的保护，县林政部门深入宣传《森林法》和《野生动物管理条例》，深入各乡镇、村屯执法检查林木管护的同时，检查滥捕、滥猎情况，就地宣传《野生动物管理条例》，使农民和过去的猎户不再有狩猎工具和狩猎习惯，滥捕、滥猎行为绝迹，农贸市场不再有出售野生山鸡、野兔等猎物现象。

全县草原面积109万亩，退耕还牧面积0.6万亩。草原的基本情况是天然草原减少，人工改良草场增多；改牧区减少，采草区增多；低产草场面积减少，高产面积增加；优质牧草增多；劣质牧草减少，草原的改良和更新初见成效。

泰来县土地管理事业不断发展，土地管理方面的法律、法规不断健全。1987年是全面实施《中华人民共和国土地管理法》的第一年，泰来县重视土地管理法的宣传工作，在突出基本国策、突出统一管理土地、突出土地所有权、土地使用权和土地审批权加大宣传力度。组织学习贯彻《土地管理法》经验交流会，推动《土地管理法》的贯彻实施。

1989年8月，下发《泰来县城、建制镇规划区内土地管理具体办法》，进一步加强县城和建制镇土地管理，确保合理用地、节约用地、保障城市总体规划的实施。依照《土地管理办法》规定，1992年4月印发《泰来县土地使用暂行办法》开始实行国有土地有偿使用制度，1993年制定全县基准地价，将全县国有土地分为三个等别，结束了建国40多来县内土地无偿使用的历史。1995年，下发《泰来县人民政府关于加强国有土地使用权管理决定》进一步加强国有土地的管理。1996年，为加强国家建设征用地的管理，制定并下发《泰来县人民政府关于调整国家建设征用土地补偿费、安置补助费标准暂行规定》。1997年《泰来县土地利用总体规划实施办法》和《基本农田保护区规划实施办法》，同时出台《泰来县农村宅基地管理办法》，依照法定用地标准，划定宅基地控制区强调村屯建设原则上不得向外扩展，不得占用耕地。同年，在《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地决定》中，确定对国有农用土地实行有偿使用，由行洪区滩涂、滩地扩大到荒山、荒地、荒草等所有国有农用土地，同时在全县范围内对国有农用土地使用状况进行全面清查，并与确权、登记、收费结合起来。2000年4月，修订《泰来县土地有偿使用暂行办法》，进一步深化土地使用制度改革，加强国有土地资产和资源管理，规范土地市场秩序，并再次更新基准地价，把全县国有土地按照商业用地、住宅用地、工企用地和办公用地四大用途划分为10级区域价和6级路线价。2005年5月，再次修订《泰来县国有土地有偿使用暂行办法》将全县国有土地按照商业用地、住宅用地和工业用地划分为4级。

3.存在问题

3.1法制不系统、不完备、不全面

3.1.1.还未形成一个由宪法、自然保护基本法和单行自然保护法组成的自然保护立法系统。而且对许多至关重要的自然资源如水资源、大气资源、动物资源、珍惜植物资源、风景资源以及一些具有特殊经济文化价值的区域的保护和利用，至今尚无立法。总之，自然保护立法体系中还有许多空白。

3.1.2.有些重要的自然资源虽有立法，但往往就某种资源论某种资源，忽略了一种资源与另一种资源之间密不可分的联系。因此这些立法不能很好地起到保护自然资源的作用。

3.1.3.立法不统一。如有些资源原由几个部门管理，各管理部门常常各自颁布行政法规，而这些行政法规之间缺乏协调，致使对该资源的管理工作互不协调，甚至互相冲突。

3.2执法不严

要保护自然资源，不仅要有系统的、全面的、协调统一的立法，而且要严格执法。目前自然保护法规执行情况不能人满意，有法不依、执法不真的现象比较严重。不仅是行政管理机关没有真正行使自己实施法律职责，而且有的司法机关对保护法规的实施也不很重视，以致出现了却无人实施或实施不力，知违法行为而不予追究的现象。

3.3群众自然保护法制观念薄弱

人们习惯于认为自然资源是无限的、无主的，可以任意开发利用，加之法律宣传教育不够，保护自然观念淡薄，很多明明的侵犯国家所有权、滥用乃至破坏自然资源的违法行为，人们却往往不以为是违法的。这种自然保护法制观念薄弱情况是导致自然环境及自然资源被污染和破坏的重要原因。

4.应采取自然保护法制建设对策

鉴于上述情况，为了更好的保护资源，当务之急是加强自然保护的法制建设，使自然保护工作真正进入法治阶段。应当采取法律建设行动是：

4.1加快立法步伐

要尽快地建设适合自然保护立法体系，尤其抓紧制订自然保护基本法以及主要的自然资源保护法规，如野生动物法等。

4.2严格执法

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（征求意见稿）

 

根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省自然资源厅关于按照新修正〈土地管理法〉实施建设用地审查报批有关工作的通知》（皖自然资﹝2020﹞70号）等规定，五河县人民政府组织县自然资源、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、财政、民政、农业农村、维稳办等部门，结合县域发展实际,根据调查结果拟定本方案。

一、征收目的、范围、土地现状

（一）征收目的

五河县2021年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第（二）项、第（三）项规定，属于五河县人民政府组织实施的能源基础设施、科技公共事业类建设活动，因公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地。

该批次用地符合《五河县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要》，符合经批准的《头铺镇土地利用总体规划（2006-2020年）(调整完善)》《朱顶镇土地利用总体规划（2006-2020年）(调整完善)》。

（二）征收范围、土地现状调查

拟征收土地涉及我县头铺镇柿马村、朱顶镇朱顶村部分农民集体所有的土地，土地产权明晰，界址清楚，没有争议。征收范围详见勘测定界简图。

拟征收土地1.4811公顷，其中农用地1.4801公顷（含耕地1.4801公顷），建设用地0.0010公顷，共二个地块，涉及被征地农民35户，农业人口172人，分别是：

（一）地块一：柿马村1.4227公顷，其中农用地1.4227公顷（含耕地1.4227公顷），涉及被征地农民31户，农业人口148人；

（二）地块二：朱顶村0.0584公顷，其中农用地0.0574公顷（含耕地0.0574公顷），建设用地0.0010公顷，涉及被征地农民4户，农业人口24人。

土地现状调查结果在征地所在地村务公开栏公示，公示期5天，有异议复核后重新公示。

二、征地补偿标准

征地补偿标准按照《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》（皖政〔2020〕32号）规定的征地区片综合地价执行。

集体土地上青苗房屋及地上附着物补偿标准按照《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（蚌政〔2020〕42号）规定执行。

三、安置方式和社会保障

(一) 安置方式

安置补助费、青苗及地上附着物补偿费全额补偿给被征地农民，集体土地征收土地补偿费的70%部分直接补偿给被征地农民。

（二）社会保障

按照《五河县人民政府关于印发五河县被征地农民养老保险暂行办法的通知》（五政〔2007〕40号）、《五河县人民政府办公室关于调整五河县被征地农民基本生活保障金标准的通知》（五政办〔2012〕95号）和《五河县人民政府关于调整五河县被征地农民养老保险暂行办法部分条款的通知》（五政〔2018〕7号）的规定执行。

四、补偿安置公告

公告期自本方案公告之日起30日。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在本公告之日起，持不动产权属证明材料到所在地村委会办理补偿登记。未如期办理补偿登记的，其补偿内容以拟征收土地现状调查结果为准。

根据法律规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县人民政府将组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

五、征地补偿安置协议和决定

征收部门为五河县自然资源和规划局，征收实施单位为五河县土地收购储备交易中心。

县土地收购储备交易中心与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。对个别未签订征地补偿安置协议的，县人民政府可以依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。

六、签约期限自本方案公告之日起90日内

七、本方案由县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局负责解释

县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局负责受理对本公告内容的查询、异议等以及实施中存在问题的举报。县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局查询、异议等以及实施中存在问题的举报电话为: 0552—5815626、0552—5051416，0552—2325983。

八、本方案实施后，国家、省和市另有规定的从其规定

                         

 

 

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行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，经过复议后仍不服复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条之规定，人民法院受理行政诉讼案件时应当审查是否适用行政复议前置。司法实践中，因土地使用权和所有权争议引发的行政诉讼案件适用行政复议前置问题是关系诉讼结果的重要因素，政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权证或使用权证的处理行为哪些应当适用行政复议前置也是一个十分复杂的问题，本文就此问题展开探讨。

一、土地行政诉讼案件适用行政复议前置的价值

行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，具有“准司法权”性质；行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。学术界有观点对行政复议前置程序的价值提出置疑，认为行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。笔者不同意这种观点，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。适用行政复议前置的可诉具体行政行为特别是土地行政行为属于典型的行使国家强制力的行政职权行为，专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。[①]而且《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院判决行政诉讼案件时仅能予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有行政处罚显示公正的可以变更；确立行政复议前置原则，由行政复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对行政案件进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、彻底地解决土地纠纷，减少了当事人的诉累，便于提高行政效率，维护社会稳定。并且随着行政复议制度和机构的完善，行政复议制度所特有的方便群众、方式灵活、快捷高效和不收费等特点在及时有效解决行政争议、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义等优越性会迅速凸现，作用也将越来越突出。

二、土地权属争议行政诉讼案件复议前置的相关规定

《中华人民共和国土地管理法

》、《中华人民共和国行政复议法》以及最高人民法院司法解释都有关于土地权属争议行政诉讼案件复议前置问题的相关规定。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。”1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议。”第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔20__〕5号)规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据后法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则，《行政复议法》作为行政复议制度方面的特别法和后法效力优先于《土地管理法》，其关于复议前置问题的特别条款效力显然更高，因此土地所有权和使用权行政诉讼案件的复议前置规定应适用《中华人民共和国行政复

议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》的规定。 可诉土地行政行为包括有行政确认、行政裁决、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等等。在土地所有权和使用权行政诉讼案件复议前置问题的具体适用过程中，因为行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用等行为均以权属确定为前提，因此可不经行政复议前置程序直接向人民法院提起行政诉讼，这一观点已经成为学界的共识。分歧的焦点在于对“‘确认……的具体行政行为’是指行政确认还是行政裁决”和对“已经取得”的理解和适用上。

三、对于“确认……的具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决的理解与分析

对于“确认……具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决或者两者兼而有之，学界存在着三种观点。一种观点认为最高院法释〔20__〕5号已经将《行政复议法》第三十条第一款的具体行政行为限定为确认具体行政行为，即行政确认侵犯了行政相对人已经依法取得的权属的行为，具有侵权的性质；而行政裁决属于居间裁判行为，没有侵权性质。另一种观点认为，依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔20__〕行他字第4号)，最高院法释〔20__〕5号批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，属于行政裁决。还有一种观点认为，全国高等学校法学专业核心课程教材《行政法与行政诉讼法》将行政复议法第六条第（四）项解释为“行政确权行为”[②]。例如河南省高级人民法院关于新乡农机产品经销中心清算组诉新乡县人民政府土地行政决定纠纷一案的行政裁定书(〔20__〕豫法行再字第00012号)认为，最高院法释〔20__〕5号批复中应当适用复议前置程序的具体行政行为，主要针对的是对所列自然资源的行政确权行为，除此之外的非行政确权行为，不适用复议前置程序。行政确权既包括行政确认行为又包含行政裁决行为，因此法释〔20__〕5号批复中的“确认……具体行政行为”，既“包括行政确认又包括行政裁决”[③]。

笔者认为，法释〔20__〕5号批复中的“确认……具体行政行为”应指行政裁决。行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。[④]行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。[⑤]行政确认是行政裁决的前提，没有行政确认就无法进行行政裁决。行政确认和行政裁决的区别在于行政确认是确认法律地位、法律关系和法律事实，不创设权利，也不增加义务；而行政裁决主要是由行政机关通过确认解决当事人的争议，直接涉及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务。《土地管理法》第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”这里所说的处理，就是行政裁决中的权属纠纷裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议（包括土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议），双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。这一规定也“是强制性的行政裁决”[⑥]。作为对《土地管理法》和《行政复议法》中关于土地所有权和使用权争议复议前置问题的进一步明确，最高院法释〔20__〕5号批复中“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权”应当理解为当事人对自然资源的权属发生争议，通过具有法定职权的行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权进行裁决而作出确权决定。因此“确认……具体行政行为”应指行政裁决，而非行政确认，也不完全是指行政确权。

四、对“已经取得”的理解与分析

对于“已经取得”的理解和适用一直存在两种不同观点，一种意见认为，这里的“已经依法取得”应理解为公民、法人或其他组织主观认定已经依法取得土地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地所有权或使用权权属法律证书。行政机关侵犯该项“已依法取得”的权利时，复议才是行政诉讼的前置条件。至于公民、法人或其他组织是否实际“已依法取得”土地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。[⑦]另一种意见认为，这里所指的“已经取得”应“以当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书为标准”[⑧]。

笔者同意第二种观点，土地所有权和使用权行政诉讼案件是否适用复议前置，应以当事人客观上是否依法取得权属为依据。根据《土地管理法》第十一条之规定，土地所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利。这种不动产登记行为是行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载行政相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为，属于行政确认，是作出行政裁决行为的前提。而且最高院法释〔20__〕5号是对《行政复议法》第三十条第一款的限制解释，即《行政复议法》第三十条第一款的字面含义显然比立法的原意要宽广，从这个角度来说，对“已经取得”也不应该作扩充解释，即使不作限制解释，也应按字面解释。因此，当事人认为行政机关确认土地所有权和使用权的具体行政行为侵害其已经取得的土地所有权或使用权而直接向人民法院提讼，人民法院应先认定其权属依据是否已依法取得，如果经审查认定为“已依法取得”，那么当事人必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；反之人民法院在认定为“非依法取得”的情况下，可以直接予以受理。

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在xx小学门口设立咨询台，对群众关心的征地拆迁、不动产登记、建房报告审批等内容，工作人员与现场群众进行了面对面交流解答，为群众答疑解惑，同时宣传了相关的国土法律知识。

开展以全国“土地日”为主题的儿童创意书画活动。用儿童的五色画笔描绘更美好多彩的明天，把保护耕地、珍惜资源、集约节约用地的种子种在儿童的心田。孩子们通过绘画的方式，展现了我们脚下的这片土地，号召大家从我做起、从点滴做起，共同参与到呵护美丽家园的行动中来。

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前言

在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。

1 耕地保护与可持续发展现状

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？

首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。

其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

2 促进耕地保护与可持续发展的策略

2.1 文化保护

现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。

2.2 生态保护

耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。

2.3 城市化建设与耕地保护

2.3.1 挖掘城市存量土地的潜力

更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。

2.3.2 改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。

制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。

2.3.3 宣传保护

加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。

结束语

总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。

篇6

第三条  省、市（地）、县（市、区）各级人民政府土地管理机关，主管所辖区域内土地的统一管理工作，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施与检查监督。

乡（镇）人民政府负责所辖区域内土地的管理工作，配备土地管理助理员。

第四条  集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地所有证；全民所有制单位、集体所有制单位或个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地使用证。

依法需要改变土地所有权、使用权，或者因买卖、转让地上附着物而涉及土地所有权、使用权转移时，必须经县级以上人民政府办理土地权属变更登记手续，更换证书。

县级以上土地管理机关，应建立地籍管理制度和地籍档案。

第五条  国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，被征地单位和个人应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。

第六条  任何单位和个人依法使用的国有土地或集体所有的土地，必须按照规定用途使用，不得随意变动。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法出让、转让。土地使用权出让、转让的具体办法根据国家有关规定另行制定。

国有土地依法实行有偿使用制度。有偿使用的具体办法由省人民政府根据国务院有关规定另行制定。

第七条  县级人民政府应本着节约用地、合理用地的原则，根据上级政府的有关规定和要求，制定县（市、区）、乡（镇）、村年度建设用地控制指标，报上一级人民政府批准后严格执行。

第八条  县级人民政府对所辖区域内的列入国家投资计划的粮、棉、油生产基地和名、特、优农产品基地以及城镇商品菜地，应划定保护区，切实保护，不得占用。经批准确需占用的，必须同时落实新的基地和菜地。

第九条  县级人民政府对所辖区域内的国有荒山、荒地、滩涂负责统一规划，开发治理。开发后用于农、林、牧、渔业生产的土地，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。其审批权限：一千亩以下的，由县级人民政府批准；一千亩以上的，由市人民政府、地区行署批准。

第十条  因开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的，由造成土地破坏的单位和个人负责组织复垦利用。复垦利用的具体办法由省人民政府根据国务院《土地复垦规定》另行制定。

第十一条  因开发利用地下资源引起地面塌陷，造成减产的土地，开发单位应根据塌陷程度和减产情况，付给受害单位或个人平整土地费和减产补助费。地上附着物造成损坏的，应根据损坏程度给予合理补偿。对造成绝产的土地，开发单位应予征用。征用后，由县级以上人民政府统一组织开发单位、被征地单位和邻近的乡（镇）、村进行综合治理，合理利用。

第十二条  国家建设需要收回单位和个人连续耕种的国有土地，建设单位应根据耕种单位或个人的生产投入、耕种年限和经济效益给予适当的补助。但每亩补助费的总和不得超过该土地亩年产值的四倍。

第十三条  承包土地从事农、林、牧、渔业生产的单位和个人，必须按照承包合同规定的用途合理利用土地。对造成土地荒芜的，应按规定缴纳土地荒芜费；连续荒芜二年以上的，经县级以上人民政府批准收回使用权。

使用耕地进行非农业建设的单位，在办理征用、划拨手续后满一年未动工兴建的，即视为土地荒芜，应按规定缴纳土地荒芜费。

土地荒芜费征收、使用办法，由市人民政府、地区行署制定，并报省人民政府备案。

第十四条  城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内进行的各项建设，都应当符合城市总体规划要求，土地管理机关在办理审批用地手续时，建设项目的选址、定点应取得城市规划主管部门同意。

征用、划拨各级文物保护单位保护范围内的土地和山岭等，应按《中华人民共和国文物保护法》的规定，征得文化行政管理部门同意。

第十五条  国家建设征用土地，建设单位必须按《土地管理法》规定的程序提出用地申请，各级人民政府按下列权限审批。

（一）征用、划拨耕地（园地、藕塘、鱼塘、苇塘、苗圃、速生丰产林，视同耕地，下同）一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由省人民政府审查，报国务院批准；

（二）征用、划拨耕地十亩以上，其他土地二十亩以上，由市人民政府、地区行署审查，报省人民政府批准；

（三）征用、划拨耕地十亩以下，其他土地二十亩以下，由县（市、区）人民政府审查，报市人民政府、地区行署批准；

经国务院、省人民政府批准的济南、青岛、烟台三市城市规划范围内的耕地和其他土地，征用、划拨三十亩以下，由所在市人民政府批准；

（四）征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县（市、区）人民政府批准，但征用省辖市所在市区耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由区人民政府审查，报市人民政府批准；

（五）经国务院批准划定的青岛市、烟台市经济技术开发区范围内的土地，征用、划拨耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下的，由所在市人民政府批准。

县级以上人民政府按照审批权限批准征用、划拨的土地，必须逐级报省人民政府备案。

第十六条  国家建设征用土地的补偿费标准：

（一）征用省辖市市区和县级市所辖的耕地，土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的五至六倍。征用县所辖的耕地，土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至五倍；

（二）征用其他土地，土地补偿费标准为亩年产值的二至四倍；

（三）征用宅基地，按邻近耕地的土地补偿费标准给予补偿。

第十七条  国家建设征用土地上的附着物和青苗补偿费标准：

（一）青苗补偿标准按一季作物的产值计算。被征用土地上的树木，凡有条件移栽的尽量组织移栽，付给移栽人工费和树苗损失费，不能移栽的，可按有关规定给予作价补偿，也可由被征地单位自伐；

（二）被征用土地上的建筑物、构筑物等附着物，可按有关规定给予折价补偿，也可由征地单位新建同等质量的附着物；

（三）开始协商征地后，突击栽种的树木和突击抢建的附着物，不予补偿。

第十八条  国家建设征用土地的安置补助费标准：征用耕地、宅基地，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过该耕地被征用前三年平均每亩年产值的十倍；

征用其他土地，每亩安置补助费标准，为亩年产值的二倍。

第十九条  依照本实施办法支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，需要增加安置补助费的，需经省人民政府批准。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。

第二十条  因国家建设征地造成的多余劳动力，由县级以上人民政府土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位充分利用当地资源，发展农副业生产，开展多种经营，兴办乡（镇）村企业和各种服务性行业进行安置；安置不完的，由土地管理机关与劳动部门、用地单位共同协商安置；用地单位有农村招工指标的，应首先招收符合条件的村民为农民合同制工人；国家计划有农村招工指标时，劳动部门应优先安排符合条件的村民到其他集体或全民所有制单位就业。并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

第二十一条  被征地单位的耕地全部被征用，经省人民政府批准，原有的农业户口转为非农业户口。农转非后的居民，按城镇劳动力资源对待。

第二十二条  水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由省人民政府根据国务院的规定另行确定。

第二十三条  国家建设依法征用和乡（镇）建设依法使用集体所有的耕地，应相应减免被征地单位的农业税和粮、棉、油等农产品定购任务。

第二十四条  国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金的标准和管理办法，按省人民政府的有关规定执行。

第二十五条  所有农、林、牧、渔场，使用本场范围内的土地进行非农业建设或从事商品性砖瓦生产的，必须按有关建设用地的程序报县级以上人民政府批准。

第二十六条  农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，必须按照经县级以上人民政府批准的乡（镇）村建设规划进行，用地规模必须严格控制。原批准的建设规划布局不合理或超过规定用地限额的，应重新修订。

第二十七条  农村居民建住宅应当结合旧村庄改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地。确无旧宅基地可用需要申请新宅基地的，用地面积限额：

（一）城市郊区及乡（镇）所在地，每户宅基地面积零点二亩至零点二五亩；

（二）平原地区的村庄，每户宅基地面积零点二亩至零点三亩。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，最多不得超过零点四亩；

（三）山地丘岭区，村址在平原地上的，每户宅基地面积零点二亩；在山坡薄地上的，每户宅基地面积可适当放宽，但最多不得超过零点四亩。

（四）人均占有耕地一亩以下的，每户宅基地面积可低于上述限额。

第二十八条  农村居民新建住宅，使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。

第二十九条  农村居民拆除房屋腾出的宅基地，由村民委员会收回，统一安排使用。

出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

第三十条  乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的耕地，其土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均亩年产值的三至四倍，每一个需要安置的农业人口安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二倍；使用其他土地，土地补偿费标准为亩年产值的二至三倍，每亩安置补助费标准，最高不得超过该地亩年产值的二倍。

（乡）镇公共设施、公益事业建设使用村农民集体所有的土地，参照上述标准给予补偿。

第三十一条  乡（镇）村企业、公共设施、公益事业和农村私营企业、农村个体工商户建设用地的审批权限，按本实施办法第十五条执行。

第三十二条  国家建设和乡（镇）建设用地，由市、县级土地管理机关统一组织用地单位和被用地单位签订征用、划拨和使用土地的协议，并将用地单位按规定支付的土地补偿费、附着物和青苗补偿费、安置补助费等费用，分别拨付有关单位和个人。用地单位向土地管理机关缴纳土地管理费。土地管理费的缴纳标准、管理使用办法，由省人民政府制定。

第三十三条  乡（镇）村办企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设以及从事非种植业生产的专业户，经批准使用的集体土地，有下列情形之一的，由土地管理机关报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：

（一）用地单位已经撤销或者迁移的；

（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

（三）不按批准的用途使用的；

（四）道路、桥梁、矿场等经核准报废的。

第三十四条  具备下列条件之一的单位和个人，由乡级以上人民政府给予表彰或奖励。

（一）在保护土地和开发土地资源，合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的；

（二）同违反国家土地法律、法令行为作斗争，制止乱占耕地和滥用土地等方面做出贡献的；

（三）在土地管理工作中，有显著成绩的。

第三十五条  对违反《土地管理法》和本实施办法者，除按《土地管理法》有关规定处理外，对其中处以罚款的，按以下规定执行：

（一）全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡（镇）村企业和个人，未经批准、骗取批准或者超过批准的用地数量非法占用土地的，每亩罚款五百元至一千元；

（二）期满不归还临时使用的土地，或者拒不交出被依法收回的土地的，每亩罚款五百元至一千元；

（三）买卖或者以其他形式非法转让土地的，可以对当事人处以罚款一百元至五百元；

（四）非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的，罚款数额为被占费用的百分之十至二十；

（五）各项罚款，按国家规定上缴财政。

第三十六条  《土地管理法》和本实施办法规定的行政处罚，由县级以上人民政府土地管理机关决定。对农村居民非法占用土地建住宅的行政处罚，可以由乡级人民政府决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。

第三十七条  在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权、使用权争议的过程中，各级干部和有关人员必须严格执行《土地管理法》和本实施办法。对行贿、受贿，敲诈勒索，贪污、盗窃国家和集体的财物，或者煽动群众闹事、阻挠国家建设的，由当事人所在单位或者上级机关给予行政处分；情节严重，触犯刑律、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

篇7

房企在拿到《国有土地使用证》证、满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。对于土地闲置认定满1年以上未满2年的，将按规定收取土地闲置费。对于土地闲置认定满2年以上的，市县国土部门报请同级政府批准后，就可注销其土地登记和土地证书，同时由计划、规划、建设等部门撤销相关批准文件，无偿收回土地使用权。

《土地管理法》第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

（来源：文章屋网 ）

篇8

一、搞好油田土地资产管理工作的重要意义

土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，也是经济可持续发展的重要基础。我国人多地少，随着人口的增加和经济快速发展，人地矛盾更加突出。所以，珍惜和合理利用每一寸土地，保护耕地，是我国的一项基本国策。油田企业属于矿产采掘业，对土地的依赖性很强，在占用土地方面，具有点多、面广、量大、用地性质复杂等特点，每年还需要新增大量的建设用地。因此，对于油田企业来说，合理有效地利用土地资源，切实加强对土地资产的管理，具有特别重要的现实意义。

土地是油田企业重要的生产资料，是企业资产的重要组成部分。我国国土资源尤其耕地资源供需形势严峻，需要长期树立忧患意识。要提高对土地资产管理重要性的认识，切实重视和加强土地资产管理，充分认识土地资产在企业生产经营中的重要地位和作用，不断加大管理力度，在保护中开发，在开发中保护，努力提高土地资源利用效率，推动油田企业土地资产管理观念的根本转变，使石油企业员工真正懂得珍惜、爱护和用好每寸土地的意义和作用。

二、搞好油田土地资产管理的具体措施

以科学发展观为指导，立足于可持续发展，深入落实基本国策，坚持依法用地，积极为勘探开发、产能建设及矿区建设服务，建立完善的土地资产管理制度，实现油田土地资产管理的现代化、信息化和法制化。

1.搞好土地资产管理的基础工作。土地管理基础工作包括对土地资料的统计、填报、登记工作等，要建立健全档案信息，做到一地一档，完整保存征地原始文件、赔偿执行情况、双方经办人签字和有关变更事项记载等。要搞好对划拨或征用土地的原始地籍资料的归档保管，做到分类存放，专人负责，严格按照有关规定和程序，做好土地管理档案资料的借阅、查询、移交等手续，做好登记，坚决杜绝个人私存档案资料的现象，防止损坏或丢失。积极宣传政策，督促检查，讲明重要意义，提高各单位对土地确权登记重要性的认识，提高土地办证率，依法维护油田的合法权益，为油田企业的生存和发展创造有利条件。同时，还要定期开展土地资产的清查工作，要深入实地现场，逐一调查核实，对占用土地的来源、面积、基础标志及相关历史地籍资料等都要进行详细清查，真正做到摸清家底，及时发现问题，果断采取有效措施加以解决。

2.建立健全并完善土地资产管理机构和管理制度。从当前土地管理的现实需要和发展要求出发，充实管理人员，把业务水平高和责任心强的人员充实到土地管理岗位上，并保持相对稳定，建设一支高素质的专业化的管理队伍。同时，要加强对土地管理人员的业务素质培训，深刻理解和领会有关土地管理的法律、法规，促进土地管理工作的顺利开展。同时，应按照有关土地管理法的要求，结合企业自身实际制定一套系统的、完整的土地管理制度，完善管理，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性；还要认真做好有关新制度和办法的贯彻落实工作，使管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循，得以圆满解决。

3.加快土地资产管理的信息化步伐。在土地资产管理工作中，油田企业应适应当前信息化管理发展的新形势，开发和实施土地资产管理信息网络系统，在系统内通过与固定资产、流动资产、房产等相互连接，实现土地资产管理信息的查询、上报、下发、等自动化，实现土地资产管理信息网络化，实现资源共享，提高工作效率和管理效率，并为领导及各专业部门进行决策提供重要数据信息，逐步建立起现代化的土地资产管理新模式。

4.依法征地、依法用地、依法管地、实现土地资产管理的法制化。新《土地管理法》的实施，标志我国的国土资源管理走上法制化道路，国家实施土地利用动态遥感监测，对建设用地规模扩展直接监测等。石油企业必须审时度势，对于国家的土地政策、土地法律法规要有深刻的认识，树立土地资产管理的法制观，严格做到依法征地、依法用地、依法管地、依法治地，一切涉及土地的管理和经营行为都要在学法、懂法的基础上用法、守法，用法律规范我们的土地资产管理工作，并依法维护企业自身的合法权益。

依法处理好土地纠纷。土地纠纷是油地关系、企民关系中比较复杂和敏感的问题之一，解决好这些问题有利于生产建设和社会稳定。油田企业要和土地行政主管部门一道，积极做好调研沟通工作，既要维护土地法律法规的严肃性，又要尊重历史，客观公正，实事求是处理好油地、企农当事各方的利益，走上节约用地、依法用地、规范管理的法制轨道，确保基本国策和各项政策规定的正确实施和落实。

篇9

2000年12月，国际会计准则委员会正式了《国际会计准则第41号—农业》（以下简称ias41），已于2003年生效。ias41的得到了一些国家、地区的好评和积极响应。借鉴ias41，并结合我国实际情况，规范与农业活动相关的生物资产和农产品以及农业企业社会性收支的会计核算办法近日即将由财政部正式。但是，对于同样与农业活动相关的土地（已列为固定资产）、滩涂等稀缺自然资源的会计处理，由于不适用于办法所规定的范围而未能对其作出规范。作为资源性资产的土地是农业活动不可或缺的，是农业企业赖以生存和发展的物质基础。国务院办公厅《转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（[2001]8号）强调指出，国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资料，是国有资产的重要组成部分。

1992年12月制定的农业企业财务会计制度虽然将农业企业使用的土地明确为固定资产，但囿于当时的历史条件，对其会计处理、列报和披露，均未能作出规定，因而只能在账外造册登记，即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响，因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。显然，时至今日，现行农业财务会计制度对土地等资源性资产的处理，已不适应我国社会主义市场经济发展和党的十六大强调的实施可持续发展战略的需要。因此，在我国不同所有制的农业企业即将执行《企业会计制度》和相关专业核算办法之后，借鉴国内外资源资产理论研究成果，按照我国有关法规的要求，尽快制定《农业企业会计核算办法—资源性资产（探讨）》（以下简称探讨办法），采取资产化方式来经营和管理自然资源，使自然资源从实物管理过渡到价值管理；对土地等资源性资产的会计处理、列报和披露作出规范，从会计核算制度的层面上防止土地等国有资源资产的流失，就显得十分迫切。可以说，这也是首先在农口将资源性资产纳入会计核算体系的一次创新性的尝试。但是，探讨办法的制定，既涉及资源资产理论和会计技术问题，也涉及相关的法规问题，尤其是现行的《土地管理法》正在拟议修改中，所以，必须广泛征求意见，使之切合我国各地农业企业的实际情况，更具有合规性和可操作性。

二、资源性资产的定义

要制定好一项会计核算办法，首先要对办法所依赖的基础性概念作出科学、准确而明晰的定义，并从经济学、会计学的角度给以界定。探讨办法应该遵循《企业会计制度》和生物资产办法的有关规定，需要作出补充界定的只是“资源性资产”这一概念。在探讨办法中我们拟将“资源性资产”定义为：指农业活动所涉及的具有稀缺性和不可移动性的人工开发自然生成物，包括土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产等。

这里我们先把这一拟定的定义与生物资产办法中的生物资产定义作一比较。该办法将“生物资产”定义为：“农业活动所涉及的活的动物或植物。”而“资源性资产”，则是指“农业活动所涉及的……人工开发自然生成物”。这样下定义，与“生物资产”概念一样，首先，抓住了资源性资产的本质物征，是人类劳动参与的天然形成的自然资源，比如，大自然恩赐的土地须经过开垦才能成为农用地。其次，从经济学、会计学的角度，将其限定在农业活动范围内，即既将石油、天然气、矿产资源等明显非农业活动适用的资源性资产排除在外；也将不须对其进行生物转化管理（指人为提供营养、湿度、温度和光照等条件，促成或加强转化的发生）的天然生物及其衍生自然物，即虽属于自然生成物但不属于农业活动范围内的森林资源（包括林区内的森林、林内动植物以及森林环境等）排除在外，同时，也为“森林资源资产会计核算办法”的制定留下了空间。再次，自然生成物属于有形资产，这样定义也就把通过国家出让、补地价方式取得或通过市场交易取得以及接受投资者投入等作为无形资产入账的有一定使用期限的土地使用权排除在资源性资产之外。

再看这一定义对“自然生成物”的两个限制性定语，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是资源成为资产的必要条件，比如，取之不尽、用之不竭的空气、太阳能等资源，显然不能成为资产；而具有稀缺性和有限性的土地资源就可能转化为资产。其次，“不可移动性”将农业活动不可或缺的、同属自然生成物的水资源资产也排除在外，因为水资源具有流动性。

总之，我们设想这样定义，既能揭示农业活动所涉及的资源性资产的本质特征，又将其限定在土地资源资产、农田水利资源资产和其他符合条件的农业资源资产的范围之内。

但是，这一定义是否与《企业会计制度》和《企业会计准则—固定资产》（以下简称固定资产准则）的有关规定存在交叉甚至重复的情况呢？不错，《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定都涉及到土地，但上述制度和准则都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地，并规定：按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地，并指出：土地，主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费，应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地价值入账。可见，《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地，一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地；而探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地，是指按现行农业企业财务会计制度规定，仅造册登记而未入账且直接用于农业生产的土地即农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。至此，我们可以得出结论，探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地资源资产，在我国现行的会计核算制度体系中，与《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定，并不存在交叉或重复的情况。

应该强调的是，列入资源性资产的土地必须是依照《土地管理法》的规定，向当地土地行政主管部门申请，并完成了土地确权与登记、发证工作的农用地。

按照拟定的资源性资产的定义，资源性资产一般包括农用地、水库、水渠、已开发用于养殖的滩涂等；至于湿地，从实施可持续发展战略的角度看，应强调其生态价值与环境价值，不宜将其开发列为其他农业资源性资产。对于国有农场目前账外的防护林等人工林资产，有的同志主张也应作为资源性资产入账，但考虑到因其非属人工开发自然生成物而符合生物资产的定义，故应适用于生物资产办法。此外，按照《企业会计准则—租赁》的有关规定，涉农企业向国有农场或农民以经营租赁方式租入的农用地也不能列入资源性资产。至于农业企业建设的机井、水泥晒场、养殖池、公路、桥梁、输变电线路等，因其不符合资源性资产的定义，可按照《企业会计制度》和固定资产准则或社会性收支办法的有关规定处理。

三、资源性资产的会计处理

资源性资产的会计处理拟分别从确认、初始计量、后续支出、折旧、处置、减值准备、会计科目等方面予以表述。

1.资源性资产的确认

资源性资产应在同时满足以下条件时，才能予以确认：因过去事项而由企业所控制；与该资产相关的经济利益很可能流入企业：该资产的入账价格能够可靠地计量。

确认的第一个条件，之所以不提“由企业拥有或控制”，而仅提“由企业控制”，是因为企业拥有，一般是指企业拥有该项资源的所有权，但国家宪法和有关法律规定，我国的资源产权采用国家所有和集体所有、二元结构的公有资源产权制度。如《土地管理法》规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此，农业企业，如国有农场，对土地的实际控制，体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国际会计准则委员会制定的《编报财务报表的框架》（以下简称《框架》）指出：在确定资产的存在时，所有权不是必不可少的，……如果企业控制了得自不动产的利益，则该项不动产就是一项资产。再者，“控制”这一概念的外延比较宽广，在这里，可以涵盖了“拥有”，因此，《框架》在阐述资产的定义时，也是仅提“由企业控制的”。同时，明确必须“由企业控制”，对于自然资源来说，强调对其产生利益的控制，也是资源转化为资产的必要条件。因为，资源如果没有特定主体控制，比如太阳能、空气，是无人控制的共享品，显然，这样的自然资源也就不可能转化为资源性资产。

资源性资产确认的第二个条件，是与一般会计学上所说的资产确认共性的条件，不需赘述。至于第三个条件，由于国有农业企业使用的农用地，通常都是通过行政划拨方式依法无偿取得的，因而其入账价格如何可靠地计量，既是资源转化为资源性资产必须解决的难题，也是探讨办法会计处理的难点，以下将在初始计量部分进行探讨。

2.资源性资产的初始计量

作为自然生成物的资源性资产的计量，与一般会计学上所说的资产的计量不同，由于其稀缺性、非交易性，其计量有一套特殊的方法体系，理论界往往采用收益还原法、成本法、市场价格法、剩余法等基本方法对其价值评估，或构建边际机会成本模型和模糊数学模型等数学模型的方法对其价值计量；此外，对于单纯性资源，如土地资源的价格，理论上还可以采用马克思的地租资本化价格法，即：土地价格=地租÷利息率。但是，上述理论评估、计量方法，大部分还只局限于学术交流阶段，认知程度较低，距离可实用性还有相当的差距，这也正是将资源性资产纳入会计核算体系的困难所在。

我们认为，对于资源性资产的初始计量，既要考虑资源性资产的特点，更要从我国国情出发，遵循相关的法规。如对于资源性资产中的土地，根据我国土地管理的法规，土地使用权可以依法转让、交易，因而土地使用权存在市场价格；而法律规定不准买卖或者以其他形式非法转让土地，因而土地不存在市场价格。那么，应如何确定农业企业通过行政划拨取得农用地初始计量的入账价格呢？由于土地资源资产入账后将在资产负债表上作为资产列示，因此，在确定土地资源资产的入账价格时，就应该考虑到因国家建设（如国家修建高速公路）的需要，农业企业使用的国有土地经批准可能会被“征用”（即指国家收回土地使用权；对于国有农场历史上场队合并或以场带社并进来或带进来原属于集体所有的土地，“征用”则是指土地由集体所有转化为国家所有），此时须将其从资产负债表中注销，并将处置而形成的利得或损失，在利润表中确认为收益或费用。显然，土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地（使用权）的评估价入账，也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是，我们注意到，农业企业使用的国有土地被征用时，可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费。如《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地，……应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给以适当补偿。依照上述法规，我们设想，土地资源资产初始计量的入账价格可以参照《土地管理法》和各省、市（自治区）实施土地管理法办法关于征用农业企业土地时应给以补偿的标准确定。我们认为，对于土地资源资产，采用征地时的土地补偿费作为初始计量的入账价格，既具有可实用性、可操作性，又具有充分的法规依据；而且，在理论界，这也是得到认同的。

至于土地资源资产以外的其他资源性资产，可按其建设过程中实际发生的全部支出，如水库建设的支出，滩涂开发修建挡潮闸等支出作为初始计量的入账成本；其所占用的农田水利用地和养殖水面另按土地资源资产确认和计量，这也在一定程度上体现了土地以外其他资源资产自然生成物部分的价值。为了与现行农业企业财务会计制度相衔接，1993年以前建设的水库、水渠，因其实际成本难以可靠地计量，宜仍按现行制度有关规定处理。

3.资源性资产的后续支出

与资源性资产有关的后续支出，如果使可能流入企业的经济利益超过了原先的估计，如因对低产田改造提高了土地的肥力、使其单位面积产量有实质性提高，或者因水库的扩建增大库容而改善了农业的水利条件、增加了旱涝保收的农田面积，则应将这些后续支出资本化，增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化，在发生的当期确认为费用。

这里之所以未采用国际会计准则理事会对ias16改进后对初始成本和后续支出运用单一确认原则的做法，主要是考虑到遵循固定资产准则的相关提法，同时这样规定也更适应资源性资产后续支出的特点。

4.资源性资产的处置

资源性资产转让、报废、毁损，或由于国家建设需要被征用时，应将其从资产负债表中注销，并将处置收入，包括企业获取的征地补偿费等补偿收入（在补偿成为应收款项的期间）扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失或利得计入当期损益；同时，将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。

后续支出已资本化的农用地在被征用时，其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。

5.资源性资产的折旧

理论界对资源性资产的价值及其服务功能的补偿称为折补。“所谓资源性折补是指为了维持资源资产开发利用功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿”（姜文来等，2003）。对于农业企业资源性资产中的土地资源资产，从其特性来看，虽然具有质量的可变性，但从其可永续利用的自然属性看，通常具有无限的使用期，且只要利用得当，可以使其“资源资产开发利用功能恒定”；从有关法律规定看，国有农业企业的农用地，其使用也不存在期限。因此，土地资源资产可不计提折旧。

土地资源资产以外的其他资源资产，由于其初始计量的入账价值是按其建设过程的实际成本，因此应当对其计提折旧，折旧方法可采用固定资产准则所允许的年限平均法等折旧方法。

6.资源性资产是否计提减值准备问题

考虑到土地资源的稀缺性和有限性，以及我国法律关于“国家实行土地用途管制制度”和不准买卖土地等有关规定，资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备；其他资源性资产，由于其可收回金额在现阶段难以可靠地计量，也拟不计提减值准备。

7.资源性资产核算的会计科目及账务处理

为了规范资源性资产的会计核算，拟增设“资源性资产”，“资源性资产折旧”“资源性资本”三个一级科目，分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。同时，在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目，分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价；在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目，专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益，以明晰土地资源资产的国有产权。土地资源资产初始计量入账时借记“资源性资产—土地资源资产”科目，贷记“资源性资本—土地资源资本”科目；处置时借记“固定资产清理”科目、贷记“资源性资产—土地资源资产”科目，同时借记“资源性资本—土地资源资本”科目、贷记“资本公积—其他资本公积”科目。土地资源资产以外的其他资源资产，其资本来源仍然在原有的所有者权益科目核算。

四、资源性资产的列报和披露

篇10

这里我们先把这一拟定的定义与生物资产办法中的生物资产定义作一比较。该办法将“生物资产”定义为：“农业活动所涉及的活的动物或植物。”而“资源性资产”，则是指“农业活动所涉及的……人工开发自然生成物”。这样下定义，与“生物资产”概念一样，首先，抓住了资源性资产的本质物征，是人类劳动参与的天然形成的自然资源，比如，大自然恩赐的土地须经过开垦才能成为农用地。其次，从经济学、会计学的角度，将其限定在农业活动范围内，即既将石油、天然气、矿产资源等明显非农业活动适用的资源性资产排除在外；也将不须对其进行生物转化管理（指人为提供营养、湿度、温度和光照等条件，促成或加强转化的发生）的天然生物及其衍生自然物，即虽属于自然生成物但不属于农业活动范围内的森林资源（包括林区内的森林、林内动植物以及森林环境等）排除在外，同时，也为“森林资源资产会计核算办法”的制定留下了空间。再次，自然生成物属于有形资产，这样定义也就把通过国家出让、补地价方式取得或通过市场交易取得以及接受投资者投入等作为无形资产入账的有一定使用期限的土地使用权排除在资源性资产之外。

再看这一定义对“自然生成物”的两个限制性定语，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是资源成为资产的必要条件，比如，取之不尽、用之不竭的空气、太阳能等资源，显然不能成为资产；而具有稀缺性和有限性的土地资源就可能转化为资产。其次，“不可移动性”将农业活动不可或缺的、同属自然生成物的水资源资产也排除在外，因为水资源具有流动性。

总之，我们设想这样定义，既能揭示农业活动所涉及的资源性资产的本质特征，又将其限定在土地资源资产、农田水利资源资产和其他符合条件的农业资源资产的范围之内。

但是，这一定义是否与《企业会计制度》和《企业会计准则—固定资产》（以下简称固定资产准则）的有关规定存在交叉甚至重复的情况呢？不错，《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定都涉及到土地，但上述制度和准则都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地，并规定：按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地，并指出：土地，主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费，应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地价值入账。可见，《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地，一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地；而探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地，是指按现行农业企业财务会计制度规定，仅造册登记而未入账且直接用于农业生产的土地即农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。至此，我们可以得出结论，探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地资源资产，在我国现行的会计核算制度体系中，与《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定，并不存在交叉或重复的情况。

应该强调的是，列入资源性资产的土地必须是依照《土地管理法》的规定，向当地土地行政主管部门申请，并完成了土地确权与登记、发证工作的农用地。

按照拟定的资源性资产的定义，资源性资产一般包括农用地、水库、水渠、已开发用于养殖的滩涂等；至于湿地，从实施可持续发展战略的角度看，应强调其生态价值与环境价值，不宜将其开发列为其他农业资源性资产。对于国有农场目前账外的防护林等人工林资产，有的同志主张也应作为资源性资产入账，但考虑到因其非属人工开发自然生成物而符合生物资产的定义，故应适用于生物资产办法。此外，按照《企业会计准则—租赁》的有关规定，涉农企业向国有农场或农民以经营租赁方式租入的农用地也不能列入资源性资产。至于农业企业建设的机井、水泥晒场、养殖池、公路、桥梁、输变电线路等，因其不符合资源性资产的定义，可按照《企业会计制度》和固定资产准则或社会性收支办法的有关规定处理。

二、问题的提出

2000年12月，国际会计准则委员会正式了《国际会计准则第41号—农业》（以下简称IAS41），已于2003年生效。IAS41的得到了一些国家、地区的好评和积极响应。借鉴IAS41，并结合我国实际情况，规范与农业活动相关的生物资产和农产品以及农业企业社会性收支的会计核算办法近日即将由财政部正式。但是，对于同样与农业活动相关的土地（已列为固定资产）、滩涂等稀缺自然资源的会计处理，由于不适用于办法所规定的范围而未能对其作出规范。作为资源性资产的土地是农业活动不可或缺的，是农业企业赖以生存和发展的物质基础。国务院办公厅《转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（[2001]8号）强调指出，国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资料，是国有资产的重要组成部分。

1992年12月制定的农业企业财务会计制度虽然将农业企业使用的土地明确为固定资产，但囿于当时的历史条件，对其会计处理、列报和披露，均未能作出规定，因而只能在账外造册登记，即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响，因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。显然，时至今日，现行农业财务会计制度对土地等资源性资产的处理，已不适应我国社会主义市场经济发展和党的十六大强调的实施可持续发展战略的需要。因此，在我国不同所有制的农业企业即将执行《企业会计制度》和相关专业核算办法之后，借鉴国内外资源资产理论研究成果，按照我国有关法规的要求，尽快制定《农业企业会计核算办法—资源性资产（探讨）》（以下简称探讨办法），采取资产化方式来经营和管理自然资源，使自然资源从实物管理过渡到价值管理；对土地等资源性资产的会计处理、列报和披露作出规范，从会计核算制度的层面上防止土地等国有资源资产的流失，就显得十分迫切。可以说，这也是首先在农口将资源性资产纳入会计核算体系的一次创新性的尝试。但是，探讨办法的制定，既涉及资源资产理论和会计技术问题，也涉及相关的法规问题，尤其是现行的《土地管理法》正在拟议修改中，所以，必须广泛征求意见，使之切合我国各地农业企业的实际情况，更具有合规性和可操作性。

三、资源性资产的会计处理

资源性资产的会计处理拟分别从确认、初始计量、后续支出、折旧、处置、减值准备、会计科目等方面予以表述。

1.资源性资产的确认

资源性资产应在同时满足以下条件时，才能予以确认：因过去事项而由企业所控制；与该资产相关的经济利益很可能流入企业：该资产的入账价格能够可靠地计量。

确认的第一个条件，之所以不提“由企业拥有或控制”，而仅提“由企业控制”，是因为企业拥有，一般是指企业拥有该项资源的所有权，但国家宪法和有关法律规定，我国的资源产权采用国家所有和集体所有、二元结构的公有资源产权制度。如《土地管理法》规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此，农业企业，如国有农场，对土地的实际控制，体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国际会计准则委员会制定的《编报财务报表的框架》（以下简称《框架》）指出：在确定资产的存在时，所有权不是必不可少的，……如果企业控制了得自不动产的利益，则该项不动产就是一项资产。再者，“控制”这一概念的外延比较宽广，在这里，可以涵盖了“拥有”，因此，《框架》在阐述资产的定义时，也是仅提“由企业控制的”。同时，明确必须“由企业控制”，对于自然资源来说，强调对其产生利益的控制，也是资源转化为资产的必要条件。因为，资源如果没有特定主体控制，比如太阳能、空气，是无人控制的共享品，显然，这样的自然资源也就不可能转化为资源性资产。

资源性资产确认的第二个条件，是与一般会计学上所说的资产确认共性的条件，不需赘述。至于第三个条件，由于国有农业企业使用的农用地，通常都是通过行政划拨方式依法无偿取得的，因而其入账价格如何可靠地计量，既是资源转化为资源性资产必须解决的难题，也是探讨办法会计处理的难点，以下将在初始计量部分进行探讨。

2.资源性资产的初始计量

作为自然生成物的资源性资产的计量，与一般会计学上所说的资产的计量不同，由于其稀缺性、非交易性，其计量有一套特殊的方法体系，理论界往往采用收益还原法、成本法、市场价格法、剩余法等基本方法对其价值评估，或构建边际机会成本模型和模糊数学模型等数学模型的方法对其价值计量；此外，对于单纯性资源，如土地资源的价格，理论上还可以采用马克思的地租资本化价格法，即：土地价格=地租÷利息率。但是，上述理论评估、计量方法，大部分还只局限于学术交流阶段，认知程度较低，距离可实用性还有相当的差距，这也正是将资源性资产纳入会计核算体系的困难所在。

我们认为，对于资源性资产的初始计量，既要考虑资源性资产的特点，更要从我国国情出发，遵循相关的法规。如对于资源性资产中的土地，根据我国土地管理的法规，土地使用权可以依法转让、交易，因而土地使用权存在市场价格；而法律规定不准买卖或者以其他形式非法转让土地，因而土地不存在市场价格。那么，应如何确定农业企业通过行政划拨取得农用地初始计量的入账价格呢？由于土地资源资产入账后将在资产负债表上作为资产列示，因此，在确定土地资源资产的入账价格时，就应该考虑到因国家建设（如国家修建高速公路）的需要，农业企业使用的国有土地经批准可能会被“征用”（即指国家收回土地使用权；对于国有农场历史上场队合并或以场带社并进来或带进来原属于集体所有的土地，“征用”则是指土地由集体所有转化为国家所有），此时须将其从资产负债表中注销，并将处置而形成的利得或损失，在利润表中确认为收益或费用。显然，土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地（使用权）的评估价入账，也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是，我们注意到，农业企业使用的国有土地被征用时，可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费。如《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地，……应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给以适当补偿。依照上述法规，我们设想，土地资源资产初始计量的入账价格可以参照《土地管理法》和各省、市（自治区）实施土地管理法办法关于征用农业企业土地时应给以补偿的标准确定。我们认为，对于土地资源资产，采用征地时的土地补偿费作为初始计量的入账价格，既具有可实用性、可操作性，又具有充分的法规依据；而且，在理论界，这也是得到认同的。

至于土地资源资产以外的其他资源性资产，可按其建设过程中实际发生的全部支出，如水库建设的支出，滩涂开发修建挡潮闸等支出作为初始计量的入账成本；其所占用的农田水利用地和养殖水面另按土地资源资产确认和计量，这也在一定程度上体现了土地以外其他资源资产自然生成物部分的价值。为了与现行农业企业财务会计制度相衔接，1993年以前建设的水库、水渠，因其实际成本难以可靠地计量，宜仍按现行制度有关规定处理。

3.资源性资产的后续支出

与资源性资产有关的后续支出，如果使可能流入企业的经济利益超过了原先的估计，如因对低产田改造提高了土地的肥力、使其单位面积产量有实质性提高，或者因水库的扩建增大库容而改善了农业的水利条件、增加了旱涝保收的农田面积，则应将这些后续支出资本化，增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化，在发生的当期确认为费用。

这里之所以未采用国际会计准则理事会对IAS16改进后对初始成本和后续支出运用单一确认原则的做法，主要是考虑到遵循固定资产准则的相关提法，同时这样规定也更适应资源性资产后续支出的特点。

4.资源性资产的处置

资源性资产转让、报废、毁损，或由于国家建设需要被征用时，应将其从资产负债表中注销，并将处置收入，包括企业获取的征地补偿费等补偿收入（在补偿成为应收款项的期间）扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失或利得计入当期损益；同时，将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。

后续支出已资本化的农用地在被征用时，其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。

5.资源性资产的折旧

理论界对资源性资产的价值及其服务功能的补偿称为折补。“所谓资源性折补是指为了维持资源资产开发利用功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿”（姜文来等，2003）。对于农业企业资源性资产中的土地资源资产，从其特性来看，虽然具有质量的可变性，但从其可永续利用的自然属性看，通常具有无限的使用期，且只要利用得当，可以使其“资源资产开发利用功能恒定”；从有关法律规定看，国有农业企业的农用地，其使用也不存在期限。因此，土地资源资产可不计提折旧。

土地资源资产以外的其他资源资产，由于其初始计量的入账价值是按其建设过程的实际成本，因此应当对其计提折旧，折旧方法可采用固定资产准则所允许的年限平均法等折旧方法。

6.资源性资产是否计提减值准备问题

考虑到土地资源的稀缺性和有限性，以及我国法律关于“国家实行土地用途管制制度”和不准买卖土地等有关规定，资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备；其他资源性资产，由于其可收回金额在现阶段难以可靠地计量，也拟不计提减值准备。

7.资源性资产核算的会计科目及账务处理

为了规范资源性资产的会计核算，拟增设“资源性资产”，“资源性资产折旧”“资源性资本”三个一级科目，分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。同时，在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目，分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价；在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目，专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益，以明晰土地资源资产的国有产权。土地资源资产初始计量入账时借记“资源性资产—土地资源资产”科目，贷记“资源性资本—土地资源资本”科目；处置时借记“固定资产清理”科目、贷记“资源性资产—土地资源资产”科目，同时借记“资源性资本—土地资源资本”科目、贷记“资本公积—其他资本公积”科目。土地资源资产以外的其他资源资产，其资本来源仍然在原有的所有者权益科目核算。

四、资源性资产的列报和披露

农业企业应当在资产负债表和会计报表附注中列示和披露下列与资源性资产有关的信息。

篇11

（1）第一种是直接确认的形式。土地管理法第二章规定土地所有权、除由法律规定为集体所有的农村或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；使用权则由有关政府批准划拨、有偿转让而取得，或者因依法承包经营取得。《矿产资源法》第三条规定：矿产资源为国家所有；使用权则包括探矿权、采矿权、经由国家批准取得；《水法》第三条规定：水资源属于国家所有，农村经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。该法又规定，国家所有水资源（包括江河、湖泊等）的使用权不论是取水、发电、养殖均须经批准。《森林法》第三条规定：森林资源归国家所有，法律规定属于集体的除外，按该法规定，”所有权包括国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权，个人对林木和林地的所有权；使用权则包括国有、集体单位和个人依法取得的造林、采伐及对林地的合理经营权。《草原法》第四条规定，草原属国家所有，法律规定属于集体所有的草原除外；草原的使用权应当包括植被保护、放牧、合理经营收益等权利。荒地按宪法为国家所有，土地管理法中未对荒地作规定。《森林法》第二十六条规定，集体对所有的宜林荒山荒地有所有权，而不论国有还是集体所有的宜林荒山荒地的使用权只是指造林权。《渔业法》规定，国家、集体依法对水面滩涂的所有权，滩涂的使用权包括养殖权、捕捞权。除《矿产资源法》外，各项法律均规定，由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书、确认所有权或使用权；对矿产资源则规定以国家主管部门办理勘查登记、颁发采矿许可证为取得使用权。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。

（2）第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。《土地管理法》第十六条、《水法》第三十六条、《森林法》第十七条、《草原法》第六条、《渔业法》第十二条等法律规定，都明确规定因权属和使用发生纠纷争议的，由人民政府或有关部门处理，这种处理决定是确定所有权或使用权的一种形式，也是一种具体行政行为。

依据《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，如对行政机关包括县级以上人民政府确认所有权或使用权的发证或处理决定不服的，应当先申请复议，由上一级行政机关依法作出行政复议决定。如果对这种涉及确权的复议决定不服，公民法人和其他组织可以依照法律规定提出行政诉讼，请求救济，寻求保护正当权益。

篇12

1992年12月制定的农业企业财务会计制度虽然将农业企业使用的土地明确为固定资产，但囿于当时的历史条件，对其会计处理、列报和披露，均未能作出规定，因而只能在账外造册登记，即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响，因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。显然，时至今日，现行农业财务会计制度对土地等资源性资产的处理，已不适应我国社会主义市场经济发展和党的十六大强调的实施可持续发展战略的需要。因此，在我国不同所有制的农业企业即将执行《企业会计制度》和相关专业核算办法之后，借鉴国内外资源资产理论研究成果，按照我国有关法规的要求，尽快制定《农业企业会计核算办法—资源性资产（探讨）》（以下简称探讨办法），采取资产化方式来经营和管理自然资源，使自然资源从实物管理过渡到价值管理；对土地等资源性资产的会计处理、列报和披露作出规范，从会计核算制度的层面上防止土地等国有资源资产的流失，就显得十分迫切。可以说，这也是首先在农口将资源性资产纳入会计核算体系的一次创新性的尝试。但是，探讨办法的制定，既涉及资源资产理论和会计技术问题，也涉及相关的法规问题，尤其是现行的《土地管理法》正在拟议修改中，所以，必须广泛征求意见，使之切合我国各地农业企业的实际情况，更具有合规性和可操作性。

二、资源性资产的定义

要制定好一项会计核算办法，首先要对办法所依赖的基础性概念作出科学、准确而明晰的定义，并从经济学、会计学的角度给以界定。探讨办法应该遵循《企业会计制度》和生物资产办法的有关规定，需要作出补充界定的只是“资源性资产”这一概念。在探讨办法中我们拟将“资源性资产”定义为：指农业活动所涉及的具有稀缺性和不可移动性的人工开发自然生成物，包括土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产等。

这里我们先把这一拟定的定义与生物资产办法中的生物资产定义作一比较。该办法将“生物资产”定义为：“农业活动所涉及的活的动物或植物。”而“资源性资产”，则是指“农业活动所涉及的……人工开发自然生成物”。这样下定义，与“生物资产”概念一样，首先，抓住了资源性资产的本质物征，是人类劳动参与的天然形成的自然资源，比如，大自然恩赐的土地须经过开垦才能成为农用地。其次，从经济学、会计学的角度，将其限定在农业活动范围内，即既将石油、天然气、矿产资源等明显非农业活动适用的资源性资产排除在外；也将不须对其进行生物转化管理（指人为提供营养、湿度、温度和光照等条件，促成或加强转化的发生）的天然生物及其衍生自然物，即虽属于自然生成物但不属于农业活动范围内的森林资源（包括林区内的森林、林内动植物以及森林环境等）排除在外，同时，也为“森林资源资产会计核算办法”的制定留下了空间。再次，自然生成物属于有形资产，这样定义也就把通过国家出让、补地价方式取得或通过市场交易取得以及接受投资者投入等作为无形资产入账的有一定使用期限的土地使用权排除在资源性资产之外。

再看这一定义对“自然生成物”的两个限制性定语，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是资源成为资产的必要条件，比如，取之不尽、用之不竭的空气、太阳能等资源，显然不能成为资产；而具有稀缺性和有限性的土地资源就可能转化为资产。其次，“不可移动性”将农业活动不可或缺的、同属自然生成物的水资源资产也排除在外，因为水资源具有流动性。

总之，我们设想这样定义，既能揭示农业活动所涉及的资源性资产的本质特征，又将其限定在土地资源资产、农田水利资源资产和其他符合条件的农业资源资产的范围之内。

但是，这一定义是否与《企业会计制度》和《企业会计准则—固定资产》（以下简称固定资产准则）的有关规定存在交叉甚至重复的情况呢？不错，《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定都涉及到土地，但上述制度和准则都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地，并规定：按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地，并指出：土地，主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费，应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地价值入账。可见，《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地，一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地；而探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地，是指按现行农业企业财务会计制度规定，仅造册登记而未入账且直接用于农业生产的土地即农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。至此，我们可以得出结论，探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地资源资产，在我国现行的会计核算制度体系中，与《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定，并不存在交叉或重复的情况。

按照拟定的资源性资产的定义，资源性资产一般包括农用地、水库、水渠、已开发用于养殖的滩涂等；至于湿地，从实施可持续发展战略的角度看，应强调其生态价值与环境价值，不宜将其开发列为其他农业资源性资产。对于国有农场目前账外的防护林等人工林资产，有的同志主张也应作为资源性资产入账，但考虑到因其非属人工开发自然生成物而符合生物资产的定义，故应适用于生物资产办法。此外，按照《企业会计准则—租赁》的有关规定，涉农企业向国有农场或农民以经营租赁方式租入的农用地也不能列入资源性资产。至于农业企业建设的机井、水泥晒场、养殖池、公路、桥梁、输变电线路等，因其不符合资源性资产的定义，可按照《企业会计制度》和固定资产准则或社会性收支办法的有关规定处理。

应该强调的是，列入资源性资产的土地必须是依照《土地管理法》的规定，向当地土地行政主管部门申请，并完成了土地确权与登记、发证工作的农用地。

三、资源性资产的会计处理

资源性资产的会计处理拟分别从确认、初始计量、后续支出、折旧、处置、减值准备、会计科目等方面予以表述。

1.资源性资产的确认

资源性资产应在同时满足以下条件时，才能予以确认：因过去事项而由企业所控制；与该资产相关的经济利益很可能流入企业：该资产的入账价格能够可靠地计量。

确认的第一个条件，之所以不提“由企业拥有或控制”，而仅提“由企业控制”，是因为企业拥有，一般是指企业拥有该项资源的所有权，但国家宪法和有关法律规定，我国的资源产权采用国家所有和集体所有、二元结构的公有资源产权制度。如《土地管理法》规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此，农业企业，如国有农场，对土地的实际控制，体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国际会计准则委员会制定的《编报财务报表的框架》（以下简称《框架》）指出：在确定资产的存在时，所有权不是必不可少的，……如果企业控制了得自不动产的利益，则该项不动产就是一项资产。再者，“控制”这一概念的外延比较宽广，在这里，可以涵盖了“拥有”，因此，《框架》在阐述资产的定义时，也是仅提“由企业控制的”。同时，明确必须“由企业控制”，对于自然资源来说，强调对其产生利益的控制，也是资源转化为资产的必要条件。因为，资源如果没有特定主体控制，比如太阳能、空气，是无人控制的共享品，显然，这样的自然资源也就不可能转化为资源性资产。

资源性资产确认的第二个条件，是与一般会计学上所说的资产确认共性的条件，不需赘述。至于第三个条件，由于国有农业企业使用的农用地，通常都是通过行政划拨方式依法无偿取得的，因而其入账价格如何可靠地计量，既是资源转化为资源性资产必须解决的难题，也是探讨办法会计处理的难点，以下将在初始计量部分进行探讨。

2.资源性资产的初始计量

作为自然生成物的资源性资产的计量，与一般会计学上所说的资产的计量不同，由于其稀缺性、非交易性，其计量有一套特殊的方法体系，理论界往往采用收益还原法、成本法、市场价格法、剩余法等基本方法对其价值评估，或构建边际机会成本模型和模糊数学模型等数学模型的方法对其价值计量；此外，对于单纯性资源，如土地资源的价格，理论上还可以采用马克思的地租资本化价格法，即：土地价格=地租÷利息率。但是，上述理论评估、计量方法，大部分还只局限于学术交流阶段，认知程度较低，距离可实用性还有相当的差距，这也正是将资源性资产纳入会计核算体系的困难所在。

我们认为，对于资源性资产的初始计量，既要考虑资源性资产的特点，更要从我国国情出发，遵循相关的法规。如对于资源性资产中的土地，根据我国土地管理的法规，土地使用权可以依法转让、交易，因而土地使用权存在市场价格；而法律规定不准买卖或者以其他形式非法转让土地，因而土地不存在市场价格。那么，应如何确定农业企业通过行政划拨取得农用地初始计量的入账价格呢？由于土地资源资产入账后将在资产负债表上作为资产列示，因此，在确定土地资源资产的入账价格时，就应该考虑到因国家建设（如国家修建高速公路）的需要，农业企业使用的国有土地经批准可能会被“征用”（即指国家收回土地使用权；对于国有农场历史上场队合并或以场带社并进来或带进来原属于集体所有的土地，“征用”则是指土地由集体所有转化为国家所有），此时须将其从资产负债表中注销，并将处置而形成的利得或损失，在利润表中确认为收益或费用。显然，土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地（使用权）的评估价入账，也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是，我们注意到，农业企业使用的国有土地被征用时，可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费。如《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地，……应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给以适当补偿。依照上述法规，我们设想，土地资源资产初始计量的入账价格可以参照《土地管理法》和各省、市（自治区）实施土地管理法办法关于征用农业企业土地时应给以补偿的标准确定。我们认为，对于土地资源资产，采用征地时的土地补偿费作为初始计量的入账价格，既具有可实用性、可操作性，又具有充分的法规依据；而且，在理论界，这也是得到认同的。

至于土地资源资产以外的其他资源性资产，可按其建设过程中实际发生的全部支出，如水库建设的支出，滩涂开发修建挡潮闸等支出作为初始计量的入账成本；其所占用的农田水利用地和养殖水面另按土地资源资产确认和计量，这也在一定程度上体现了土地以外其他资源资产自然生成物部分的价值。为了与现行农业企业财务会计制度相衔接，1993年以前建设的水库、水渠，因其实际成本难以可靠地计量，宜仍按现行制度有关规定处理。

3.资源性资产的后续支出

与资源性资产有关的后续支出，如果使可能流入企业的经济利益超过了原先的估计，如因对低产田改造提高了土地的肥力、使其单位面积产量有实质性提高，或者因水库的扩建增大库容而改善了农业的水利条件、增加了旱涝保收的农田面积，则应将这些后续支出资本化，增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化，在发生的当期确认为费用。

这里之所以未采用国际会计准则理事会对IAS16改进后对初始成本和后续支出运用单一确认原则的做法，主要是考虑到遵循固定资产准则的相关提法，同时这样规定也更适应资源性资产后续支出的特点。

4.资源性资产的折旧

理论界对资源性资产的价值及其服务功能的补偿称为折补。“所谓资源性折补是指为了维持资源资产开发利用功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿”（姜文来等，）。对于农业企业资源性资产中的土地资源资产，从其特性来看，虽然具有质量的可变性，但从其可永续利用的自然属性看，通常具有无限的使用期，且只要利用得当，可以使其“资源资产开发利用功能恒定”；从有关法律规定看，国有农业企业的农用地，其使用也不存在期限。因此，土地资源资产可不计提折旧。

土地资源资产以外的其他资源资产，由于其初始计量的入账价值是按其建设过程的实际成本，因此应当对其计提折旧，折旧方法可采用固定资产准则所允许的年限平均法等折旧方法。

5.资源性资产的处置

资源性资产转让、报废、毁损，或由于国家建设需要被征用时，应将其从资产负债表中注销，并将处置收入，包括企业获取的征地补偿费等补偿收入（在补偿成为应收款项的期间）扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失或利得计入当期损益；同时，将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。

后续支出已资本化的农用地在被征用时，其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。

6.资源性资产是否计提减值准备问题

考虑到土地资源的稀缺性和有限性，以及我国法律关于“国家实行土地用途管制制度”和不准买卖土地等有关规定，资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备；其他资源性资产，由于其可收回金额在现阶段难以可靠地计量，也拟不计提减值准备。

7.资源性资产核算的会计科目及账务处理

为了规范资源性资产的会计核算，拟增设“资源性资产”，“资源性资产折旧”“资源性资本”三个一级科目，分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。同时，在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目，分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价；在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目，专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益，以明晰土地资源资产的国有产权。土地资源资产初始计量入账时借记“资源性资产—土地资源资产”科目，贷记“资源性资本—土地资源资本”科目；处置时借记“固定资产清理”科目、贷记“资源性资产—土地资源资产”科目，同时借记“资源性资本—土地资源资本”科目、贷记“资本公积—其他资本公积”科目。土地资源资产以外的其他资源资产，其资本来源仍然在原有的所有者权益科目核算。

四、资源性资产的列报和披露

篇13

土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。

本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].

从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

由于世界上许多国家实行的是土地私有制，因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，并且都是公有制。历史表明，我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8]，而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计，因为从社会主义改造完成后的相当长时期内，我国并不存在私人的土地权利，更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果，是由社会制度所决定的。

70年代末广大农村实行以来，农民开始拥有土地承包经营权，这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中，并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定，但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条，对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出，我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。

总之，我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的，它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起，另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。

二、土地规划对土地私权的具体影响

土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述，土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国，大致而言，土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面：

（一）对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。

对于农民集体所有的土地，集体对土地的所有权由法律直接规定，属于“原始取得”，从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得，故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。

对未经批准而非法占用土地的，我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为，退出非法侵占的土地。

（二）对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

在德国，土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外，《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地，该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的，农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。

取得了土地使用权后，并不等于永久享有该项权利。依据土地规划，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最长的不超过70年。若要继续使用，必须再次申请，否则权利即为丧失。不仅如此，对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的，法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，还要缴纳闲置费；连续两年未使用的，由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位还有权终止承包经营合同，收回发包的土地。另外，我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的，土地所有权人有权收回该幅土地。

当然，土地使用权人也可以改变其土地用途，但即使如此，他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定，在变更之前，他必须办理土地变更登记手续。

所有这些规定都表明，土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者，如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今，土地使用权人一旦取得权利后，再不能依着自己的“性子”行事了，他的意思和行为已经受到土地规划（和其它国家权力）的有力制约。

（三）对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

按照《城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押，可见土地所有权必须与房屋所有权一并转移而不得单独转让。

而且并非所有的土地使用权都可以转让。按照城市房地产管理法〉的规定，出让方式取得的土地，其转让必须符合法律规定的条件。而土地承包经营权流转也同样受到限制。按照《农村土地承包法》第四十七条、四十八条的规定，发包方将其土地发包给不同对象时所要求的程序不同：如果转移给本集体经济组织内部的成员，则几无程序限制，；而如果转移给本集体经济组织以外的人，则应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。这种区别对待的规定，有多大的合理性深具怀疑。

（四）对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。

对集体所有的土地，国家为了国家利益或社会公共利益也可以征收而变为国家所有。《土地管理法》第四十五条和四十六条规定了征地的程序；四十七条至四十九条规定了征地的补偿费及其发放程序等事项。征地程序由法律确定，征地的补偿标准除了法律规定了大致范围以及一个上限外，具体内容基本上由地方政府单方面自由裁量，完全剥夺了土地所有权人（集体经济组织）和使用权人（农民或其它组织）在此问题上的协商机会和参与机会，从而使征用变成了一个强制交易行为[11].城市房屋折迁同样如此。地方政府依据其城市规划，对不符合规划要求的民用房屋特别是合法房屋实施强制拆迁。其操作程序和补偿标准均存在很多问题：有的拆迁并不是为社会公共利益而是为开发商的商业利益；拆迁的补偿费远低于房屋的市价；……，总之，私人不知道什么时候它所拥有或使用的土地或房屋会成为“规划”的对象，一旦被“规划”，他毫无选择，只有服从。

三、土地规划干预私权的正当性反思

在前面的背景分析中，我们已经看到，土地规划是全世界范围内的政府行为，它的推行与土地本身的性质以及政府和社会对土地的观念变迁密不可分。就土地本身而言，它不仅是极其重要的不动产，更是不可再生的自然资源，还是生态环境的基础构成[12]；就观念变迁而言，政府和社会都认识到，土地不只是负载个体利益，它更体现了社会公共利益甚至国家利益，具体包括资源安全、生态平衡、社会经济可持续发展等等利益考量。正是如此，土地上的开发利用活动才超越个体行为而成为公共行为和社会行为，政府进行土地规划就势所必然并因而具有正当性。

然而同样必须看到，作为一种政府行为-如前所述-它对私权的干预甚至限制是全面而深刻的。而私权也是受宪法和法律所保护的对象。正是基于这两类利益均具正当性，我们在看到私人行为对土地带来的某些负面影响时，也应该防范政府土地规划所产生的某些问题，包括它干预私权的正当性和合理性问题。

（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

笔者以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性[13].

将土地规划定位于抽象行为，是我们对其进行制度设计特别是进行法律控制以保证其公正合理的前提。

（二）土地规划的程序问题

我国有关土地的规划很多，并且都有各自的行政主管部门，不同的规划由不同的行政主管部门制定。按照《城市规划法》，城市规划由建设部门负责；按照《土地管理法》的规定，土地规划由国土资源部门负责；按照《水法》，江河湖泊规划由水利部门负责。这些规划实际上都涉及到土地，都包括对土地的规划。但是它们共同的一点是，规划的制定者与执行者合二为一，属于一个主体。如城市规划方面，建设部门既是城市规划的制定者，同时又是具体建设项目规划的审批者。这明显与法治所要求的“权力分立”原则相违背，从而一方面难以满足规划的科学性与公正性要求，使规划成为谋取部门利益的工具；另一方面也导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生[14].在城市改造规划中，许多地方发生的市民对规划的不合作甚至抵触态度已经鲜明的体现了上述缺陷。

不仅土地规划的制定缺乏民主程序，其执行也没有相应的监督机制，从而为政府滥用权力干预私权创造了可能空间。

我们认为，既然土地规划是抽象行为，涉及行为主体方方面面的利害关系，那么，就应当让不同行政部门以及公众代表等各方利益主体参与其制定，从而形成多元主体决策。这样既保证了决策程序的民主性，又有助于决策内容的科学性和公正性。同时，对土地规划的执行建立有效的监督机制和私权受害的救济机制，将有助于规范土地规划对私权的负面影响。

（三）土地规划内容的科学性与公正性

如前所述，我国涉及土地的规划名目繁多，而不同规划由不同行政主管部门制定并实施。

这样，不同规范在制定上相互独立，内容上互不协调，执行上极易冲突[15].虽然《土地管理法》在规划协调方面有所贡献（体现在该法第22条、23条），但不易操作，在现实中可能扰乱社会公众开发利用土地行为的合理预期，并使他们的土地权利面临“多头管理和侵犯”的危险。

不仅各个部门涉及土地的规划内容冲突缺乏科学协调，单一部门制定的土地规划在内容上的科学性亦值得怀疑。这很容易理解，单一主体制定的抽象规范，它所依据的信息来源是局部而有限的，它在利益考量方面也会有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，实体上也很难保证公正。因为只有单方利益主体的参与，对其他各方的利益要么不能完全考虑，要么不能平衡考虑。举我国《土地管理法》为例。该法在被规划土地的征用问题上明显不公：不仅程序上由政府单方决定，征用补偿标准也完全由政府自由裁量，补偿费明显偏低[17].不仅如此，被征用土地的权利人不寻求不到公正的第三方来对征用纠纷进行公正裁决，使私权完全处于被动“挨打”的境地。

（四）规划目的的正当性问题

我国公权力一直非常发达。而土地规划就是政府以公益为名推行的行政行为。对“公共利益”或“社会利益”这样抽象的表述，很容易成为政府谋取其部门利益甚至为某些私人主体谋取私人利益的工具。我国城市规划中很多地方政府以公共利益为名为房地产开发商谋取商业利益就是明证。

控制动机不能从动机本身出发，而应当通过前述程序机制？？规划制定的多元决策机制以及有效的执行监督机制？？来保证政府既有良好的动机，又能在该动机支配下办成好事。

四、结语：追求满足程序正义和实体正义的土地规划

在倡导社会、经济和环境可持续发展的今天，政府土地规划行为是不可或缺的宏观调控工具。但是基于公权力自我膨胀的天性及其对私权的潜在威胁，合理设计土地规划制度是必要的。

在程序上，必须适应决策多元化要求，促进土地规划制定程序的民主化。民主化不仅要求主管部门以外的其它相关部门参与，更要求社会公众特别是被规划土地的权利人的有效参与。当前，深圳、上海等地通过地方立法明确由社会各界人士组成的“城市规划委员会”作为城市规划决策主体就是很好的尝试[18].在规划土地的征用程序方面，应最大限度的满足公众提前信息知情权以及征用过程的有效参与权。这样可以保证土地规划的执行效果，增强其干预私权的合法性和社会可接受程度。

实体上的根本目标在于国家、社会利益与私人利益的合理平衡。它要求土地规划不能只是满足国家、社会利益的政策工具，也要尽可能保证私人土地权益，并为私法自治留下合理空间。如在立法中规定国家利益和公共利益的具体含义；完善被规划土地的征用程序和标准以及补偿争议的司法可诉性；在城市改造规划中赋予被拆迁者能与拆迁单位（都是私法主体）平等谈判和协商的权利……总之，只有满足实体正义和程序正义的要求，才能实现土地规划的法治化，保证国家、社会利益与私人利益的合理平衡。

注释：

[1]林增杰、沈守愚主编：《土地法学》，中国人民大学出版社1989年版，第156页；

[2]孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第80页；

[3]郭洁著：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62页；

[4]梅夏英著：《财产权构造的基础分析》，人民法院出版社2002年版，第120页；

[5]孙宪忠著：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第208页；

[6][美]伯钠德·施瓦茨著，王军等译：《美国法律史》，中国政法大学出版社1989年版，第293页；

[7]张庭伟：《构筑21世纪的城市规划法规》，载于《城市规划》2003年第3期；

[8]黄祖辉等著：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第101页；

[9]同注[8]，第102页；

[10]前引孙宪忠书，第208页；

[11]陈映芳：《“城市化”质疑》，载于《读书》2004年第2期，第38页；

[12]马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版，第43页；

[13][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社156－158页；哈特穆特×毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第412页；

[14]仇保兴：《从法治的原则来看城市规划法的缺陷》，载于《城市规划》2002年第4期；

[15]前引黄祖辉等著，第118－119页；