国土资源与管理的就业方向范文

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我国土地资源管理专业的发展已经有60多年的历史，是伴随着我国土地管理工作的需要而产生、发展和壮大的。经1998’年专业调整“土地规划与利用”和“土地管理”合并，改为土地资源管理专业。据统计全国已经有80多个院校开设土地资源管理专业。尤其是从上世纪90年代以来，随着土地开发、土地利用以及土地保护等问题的日益突显，房地产市场的繁荣，我国土地资源管理专业的数量和招生规模随之壮大。我国的土地资源管理专业开始是由农业院校的土壤专业演化而来，到现在侧重于资源、管理和信息技术等各具特色专业体系。

土地资源管理专业自诞生初就与市场紧密接轨，是一个应用型的本科专业。专业对学生的应用能力的要求，不仅仅是课本上的内容，还有在实际的土地管理工作中。本文以韶关学院土地资源管理专业为例，对其人才培养模式进行探讨。

一、培养目标

土地资源管理专业是培养具备现代管理学、经济学及资源学的基本理论，掌握土地管理方面的基础知识，具有测量、制图、计算机等基本技能的高级专门人才。学生通过四年的专业学习，掌握以下土地管理的知识和能力：

①掌握管理学、经济学和生态、环境、地质、地貌、土壤学等自然科学领域的基本理论和知识；②掌握土地资源调查、评价、土地利用规划、土地整理、地籍管理、土地信息系统、不动产估价及土地和房地产开发经营等方面的基本理论和实践技能，并具备将这些知识和技术熟练地应用于土地和房地产管理工作中的能力；③熟悉国家有关土地和房地产管理及可持续发展方面的有关方针、政策和法规；④具有较强的自学能力，掌握独立获取、消化和应用新知识的能力和方法，具有较强的分析解决实际问题的能力。

二、课程体系

全国80多所院校的土地资源管理专业各具特色，但在课程设置上有三个方面的课程：一是专业主干课程。二是技术类课程，三是特色课程。

专业的主干课程旨在培养学生的土地意识，让学生掌握土地作为资产性资源和资源性资产在国民经济中重要作用及在土地和房地产交易的准则和我国有关土地管理的法律法规等知识。主要课程为：土地资源学、土地管理学。土地经济学、地籍管理、土地利用管理、不动产估价、土壤地理学和土地资源调查及评价等。

技术类课程主要培养学生的应用能力、使学生掌握先进的土地数据的采集、管理和土地信息化的技术手段，运用测绘仪器、卫星和航空影像及GPS等设备和材料进行数据的获取、处理和表达，为国土资源管理提供快速、高效和科学的管理方法。主要课程有：地图学、测量学、遥感技术和地形绘图等。

特色课程是根据地方特色和院校特色而开设的课程，旨在培养与当地市场需求更加切合的人才。如在专业中设置有创新学分，让学生以土地管理实务作为出发点，在外聘实践老师的指导下完成一项综合的实际土地管理工作的任务，由实习单位进行评价。使学生都能有实践的机会，在不同单位和企业，已实践单位和企业的评价作为主要参考标准，对学生的就业去向做评价。

三、突出特色

土地资源管理专业的就业方向主要有四大块：一是国土资源局及从事土地和房产管理工作的事业单位，如土地储备中心、土地整理中心、土地信息中心等；二是土地、房产估价企业；三是房地产开发、策划企业；四是测绘单位和企业。

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中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0235-04

根据国家教育部和财政部联合下发的《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（教高[2010]8号）的精神，国家骨干高职学院建设主要有五项内容：校企合作体制机制建设、政策支持与投入环境建设、专业建设与人才培养模式改革、师资队伍与领导能力建设和社会服务能力建设。其中专业建设与人才培养模式改革是核心，而课程体系建设和课程改革是专业建设与人才培养模式改革的核心。江西应用技术职业学院已有五十余年的办学历史，是国家骨干高职学院建设单位。本文通过对2008-2013届江西应用技术职业学院地籍测绘与土地管理信息技术专业213位学生进行“就业与课程设置相关问题” 的问卷调查，在分析当前该专业课程体系建设现状及存在问题的基础上，探讨了地籍测绘与土地管理信息技术专业课程体系优化的实践途径。

一、地籍测绘与土地管理信息技术专业课程体系建设现状及存在问题

1.专业设置的标准尚未统一，专业定位不能适应经济社会对行业人才的需求

根据2005年教育部首次颁布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录》的有关规定，地籍测绘与土地管理信息技术属“资源勘查与测绘大类”的“测绘类”，该专业的学习目标定位为：培养掌握房产地籍测绘的基本理论与技能，具有房产、地籍测量技术及管理的能力，从事房产地籍测绘工作的高级技术应用性专门人才。而从各开设地籍测绘与土地管理信息技术专业的学院实际情况来看，其专业设置标准和专业定位尚未统一，如表1所示。究其原因，主要是各高职院校设置地籍测绘与土地管理信息技术专业大多是依托于工程测量技术专业，只有山东农业管理干部学院是依托于国土资源管理专业而设置的，这已不能满足区域国土资源管理行业对土地规划、GIS应用和地籍测绘、土地估价等高级技能应用型人才的需求。

2.课程体系建设尚处于初级阶段，课程设置不能激发学生的学习潜能

课程体系是一个担负特定功能、具有特定结构、开放性的知识组合系统[1]。课程体系建设也是一个系统工程，目前，各高职院校地籍测绘与土地管理信息技术专业的课程体系建设刚起步，课程设置未能体现因材施教、以人为本。一方面，因专业设置起初多源于各院校的工程测量专业，黄河水利职业学院该专业的设置直接在工程测量技术专业增开地籍测量与土地管理方向，使得各院校地籍管理与土地管理信息技术专业课程体系一般都照抄照搬工程测量技术的课程体系，只是稍微变换一些课程，增加了土地管理总论、土地利用规划学、土地法学等土地管理相关课程而已。另一方面，课程设置没有依据学习该专业的学生特点设置。通过对本校2008-2013届地籍测绘与土地管理信息技术专业213名学生进行问卷调查，从表2可知，当学生被问及“您在校读书时想从事哪方面的工作？”有65名（占30.52%）学生想从事测绘工作，有18名（占8.45%）学生表示要从事土地规划类工作，有52名（占24.41%）学生想从事房地产评估或经纪工作，有65名（占30.52%）学生认为要从事国土资源行政管理工作，仅有4名（占1.87%）和9名（占4.23%）学生表示毕业后想从事地理信息系统（GIS）和其他方面的工作。这些数据可推出，选择就读地籍测绘与土地管理信息技术专业的学生在填报高考志愿时或未毕业参加工作前，有135名（占63.38%）学生想在毕业后从事土地规划、土地评估、房地产评估和国土资源行政管理等土地管理相关工作，这表明学生想在校读书时加强对土地管理方面课程的学习，而我们的课程设置偏重于测绘无疑不能激发学生的学习兴趣和潜能。

3.课程教学没有充分体现高职特点，课程内容重理论轻技术和实践

高职院校与普通高校质的区别在于所培养的人才的规格和类型上。普通高校培养的是理论型人才，而高职院校培养的是应用型人才或操作型人才，所以课程设置要注重能力的培养[2]。许多高职院校也注意到了这一点，在教学计划的编排上也体现出实践课。但是由于经费、师资、学生在外实习期间的安全等方面原因，有的实践课比例过小，有的则徒有虚名，上实践课或实习课则采取“放羊式”管理，随学生“自由发挥”，没有周密的实践计划和悉心的实践指导。另外，实践课的设置也没有密切与高职院校的“产学研”相结合，学生的课程实践都仅仅停留在模拟实践上，没有让学生参与具体的生产项目实践。这些现象在高职地籍测绘与土地管理信息技术专业也依然存在。

4.课程设置有所偏颇，不能体现不同的人才培养目标

根据2005年教育部首次颁布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录》中对地籍测绘与土地管理信息技术专业主要课程有：测量平差与计算机程序设计、数字化制图技术、控制测量与GPS测量技术、航空摄影测量基础、地籍测量、房产测量、地理信息系统应用技术、房产地籍管理与法规、地形测量及实习、测量平差课程设计、房产与地籍测量实习、航空摄影测量实习、地理信息系统课程设计等。就业方向是：在房产、土地、城建、测绘等部门从事房产、地籍测量技术与管理工作。从国家的主干课程设置和就业方向的确定来看，主干课程设置主要围绕地籍测绘进行了测量相关课程的设置，没有体现该专业学生就业的双向选择，即没有体现测绘和土地管理这两个不同的方向。另一方面从各高职院校根据自身特色对本校地籍测绘与土地管理信息技术专业的课程设置和人才培养目标定位来看，也是偏重于测绘专业课程的设置，如表1所示，从表中可看出，黄河水利职业技术学院设置的8门主干课程中，有五门（超过半数）是测绘类课程；而广东工贸职业技术学院设置的20门主干课程中，7门（占35%）测绘类、5门（占25%）土地管理类、8门（占40%）GIS应用及开发综合类。

二、地籍测绘与土地管理信息技术专业课程体系优化思路

1.坚持以人为本、以能力为核心的理念

以人为本就是要树立以学生为主体的观念，树立促进学生全面发展的观念。就是相信人人是才、人人能成才；致力于根据学生的知识结构水平、对今后的发展要求、个人气质等来设计课程和安排教学内容，因材施教[2]。以能力培养为核心，就是要突出课程体系的系统性和应用性。一方面，要优化课程体系的内部结构。课程改革的核心问题是优化课程体系的内部结构。高职教育的课程结构包括公共基础课程、专业基础课程和专业核心课程。公共基础课程包括社会知识、文化艺术、职业道德、礼仪、环境保护等知识，这些课程着重培养学生社会适应能力。专业基础课程根据行业通用能力要求开设相关专业基础课程，这些课程应该着重培养学生的行业通用能力。专业核心课程在专业基础课程的基础上，根据职业岗位能力要求和标准开设专业核心课程，这些课程着重培养学生的专业核心技术能力[3]。即地籍测绘与土地管理信息技术专业在体现作为测绘类专业应有的专业定位和基本培养目标的同时，应考虑本专业的另一研究对象—土地管理信息技术。另一方面，又要强调课程模式的实践性，在专业教学实施过程中增加实践性教学环节的比重，使学生有机会将专业知识与职业技能结合起来，增强职业的适应性。我们的问卷调查中学生的心声也反映了这一点，如表3所示。

2.以满足行业需求为目的，以就业为导向，科学合理地构建课程体系

《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）指出：高等职业教育具有高等教育和职业教育双重属性，以培养生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才为主要任务。必须坚持以服务为宗旨、以就业为导向，主动适应区域经济社会发展需要，培养数量充足、结构合理的高端技能型专门人才。而课程体系是实现专业定位和完成培养目标的具体体现，必须正确地反映培养目标和专业定位，适应社会经济发展的需求，反映科学技术发展的现状与趋势，符合学制及学时限制[4][5]。

此外，从我们的问卷调查来看，如表4所示，被调查的地籍测绘与土地管理信息技术专业毕业或准毕业学生中，从事测绘工作的有73人（占41.95%），从事土地规划、房地产评估、国土资源行政管理和房地产开发相关工作的有53人（占30.46%），且从2008到2012年，从事测绘工作的学生由占全班人数的62.50%下降到27.16%，这表明地籍测绘与土地管理信息技术专业就业趋势逐渐向土地管理行业转移，且近年来各级地方政府加大了国土资源管理工作力度，提高了国土资源管理行业地位，增加了对土地规划、土地评估和地籍管理等相关技术人才的需求，则我们的课程设置也应当适应当前就业形势，强化订单培养，增设农田水利学、工程造价、建筑工程技术等编制土地规划所需的相关专业基础课，使专业课程体系更加科学合理，才能体现地籍测绘和土地管理信息技术两个人才培养的具体方向。

三、地籍测绘与土地管理信息技术专业课程体系优化的实践

江西应用技术职业学院国土资源工程系的地籍测绘与土地管理信息技术专业创建于2005年，现已招生6届（期间因生源少停招一届），共招收学生290人，其中已毕业3届，共有毕业生213人。专业开办以来，一直参照本系国家重点建设专业—工程测量技术专业和本科院校土地资源管理专业的课程设置进行课程体系建设，毕业生大多在测绘行业就业，但就业趋势逐渐向国土资源管理行业转移，在此基础上，探索专业课程体系优化的实践途径。

1.突出课程模块，重组课程体系

根据上述课程体系优化的思路，我们将江西应用技术职业学院地籍测绘与土地管理信息技术专业现行的课程体系进行重组优化，详见图1和图2。

2.以就业为导向，进行课程设置

在课程模块化的基础上，以就业为导向，设置各个模块的具体课程，且开课顺序也体现知识的连贯性和参与具体生产项目实践的可能性，专业拓展选修课程以班为单位选修任意2～3门课学习，具体详见表5。

四、结语

当前我国地籍测绘与国土资源管理信息技术行业正在蓬勃发展之中，各有关高职院校应当以国家推进职业教育发展和示范性高职学院、骨干高职学院建设为契机，在加大课程体系改革力度的同时，创新专业人才培养模式，引进职业技能型、双师型教师，推进专业师资队伍建设，才能培养出生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才，才能适应区域经济社会发展需要。

参考文献：

[1]吴壮金，严志强，廖赤眉.土地资源管理专业课程体系优化的理论与实践研究——以广西师范学院土地资源管理专业为例[J].广西师范学院学报：哲学社会科学版，2006，（1）.

[2]刘朝晖，陈礼芬.就业导向下高职课程建设的实践与探索[J].吉林省教育学院学报，2010，（1）.

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中图分类号：G812 文献标识码： A

随着中国法制化建设的不断完善，管理数字化、网络化的迅速发展，我国农村土地电子政务建设有了长足的发展，在土地管理、开发、保护和资源优化等方面取得积极地意义。现阶段，面临着经济增速下滑及土地缺口日益扩大的双重压力，但在新的国内外市场经济条件下，尤其土地资源的利用与保护矛盾日益突出，如何更好的推进土地管理现代化，对加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

1电子政务基本概论

电子政务是指政府机构运用现代计算机和通信技术，将管理与服务通过信息化集成，在网络上实现政府组织机构和工作流程优化重组，超越时间、空间与部门分割的限制，全方位地为社会提供高效、优质、规范、透明的管理与服务。[3]具体来说，国土资源电子政务就是政府国土资源管理信息化，利用信息和通信技术的发展成果来提高管理水平和服务质量。国土资源电子政务管理信息系统主要包括地政管理信息系统、矿政管理信息系统、统计分析信息系统、综合事务管理信息系统。

2农村土地电子政务管理的必要性及重要性

2.1必要性

开展国土电子政务系统建设是国土资源系统重要的工作内容，是全面提升国土资源管理与服务水平的重要技术手段，也是是履行新时期各项土地管理服务工作的必然要求。

2.2重要性

农村土地电子政务管理建设，符合社会主义新农村建设的客观要求，顺应信息化发展规律，为农村土地利用、规划及保护提供科学的依据，实现土地资源的价值最优化，解决农村土地纠纷、权属不清、土地污染等诸多问题，提供便民服务，解决农村劳动力就业问题，增加农民收入，有效缓解农村土地资源供需矛盾和环境压力，为新农村可持续发展提供土地资源保障。

3农村土地电子政务管理的现状

电子政务作为衡量信息化的重要标志，并在社会、经济、科技、教育、文化、卫生等各个领域得到广泛的运用。近年来，我国把电子政务建设作为农村信息化工作的重点，逐步开展农村土地电子政务建设，部分地区推进农村数字化的电子政务建设试点，土地信息化管理初步见效。

然而，传统的农村土地管理模式和方式已不适应社会发展的时代要求，农村土地电子政务管理的研究大部分集中在理论和数据集成，轻视实用研究，技术平台不成熟，发展滞后于城市，仍面临着不少问题：意识淡薄，使用率低，管理不完善，技术水平低，信息模式单一，服务平台流于形式，信息孤岛，内容更新不规范等。这些都影响了电子政务在农村土地管理中的应用，不利于深化农村改革和解决“三农”难题。

4农村土地电子政务管理的应用

4.1 土地权属管理中的应用

农村土地权属管理的主要内容就是对土地所有权、使用权和他项权利拥有者所申请登记的土地权利进行权属登记。目前农村土地权属管理基本有土地产权界定不清、主体不明确及集体所有权边缘化等问题，通过土地电子政务管理，建立起土地权属登记体系，有效审核农村土地权属，对土地进行等级及权属的划分，防止土地登记失误的发生，为使用者提供查询、分析以及统计的服务，保证土地权属管理工作顺利开展。

4.2 土地规划及利用管理中的应用

土地电子政务管理对土地的数值数据、图形数据等进行空间分析，科学评估土地的质量和适宜性，通过相关的评估等级指标，按不同的规划目标对土地的适宜性进行综合评价，对土地使用、居民分布以及地表覆盖率进行分析，预测土地的人口承载量，挖掘土地的潜在生产潜力，将分析的数据统计在信息库中，为土地资源的优化配置、土地规划及利用管理提供科学方案，为农村土地的规划和利用提供技术保障。

4.3基本农田保护的规划与管理中的利用

根据基本农田保护的规划与管理工作要求，土地电子政务管理通过计算机软件平台，将基本农田的规划信息、现状信息及动态变化信息集成到电子政务系统，全面记录基本农田空间位置、分布、数量、等级、地类等，统一管理权属代码、地块编号、地块面积、保护责任人、四至关系、土地等级、变化类型及时间等信息，为基本农田保护的规划与管理提供评价、统计、搜和预测等服务，实现基本农田保护动态管理，提{基本农田的规划与管理水平。

4.4土地定级估价中的应用

按土地定级规程来管理，对土地信息进行处理，将数据和资源输入到土地电子政务系统，建立土地定级的属性数据库，并对土地的自然条件进行评估分析，形成系统的点、线、面三个空间管理目标，确定土地位置和质量的影响因素，制作出相应的图例、注记、图框及符号等，描述土地的差异性，对土地进行科学的划分和处理。这为土地定级与地价评估提供成果，提高农村土地管理工作的效率与认可度。

4.5土地利用动态监测中的应用

收集农村土地动态的调查数据，按统一的规程与数据格式进行系统处理，对农村土地的利用动态进行数据录入、变更分析及数据输出等，准确地更新农村土地利用动态的信息，勾勒有变化的图版，对比图版勾勒结果与原来数据，制作出各种统计数据表格，分析土地利用动态的数据，提供图形管理、属性管理与综合分析，为土地利用动态管理提供重要的依据。同时，通过电子政务对土地管理法律法规的执行情况实施监督，对农村土地存在的问题进行归类，进行土地违法案件原因、情况及结果等统计管理，能够为土地执法监察提供科学的依据，提高土地执法监察水平。

5土地管理电子政务建设的存在的问题

5.1基层电子政务制度建设滞后

土地电子政务管理是基层国土资源管理部门的一种新管理职能，现与之相关的法律法规在些重要方面还处于真空状态。当前，农村土地电子政务的建设和应用仍处于学习与建设的阶段，信息技术日益更新和电子政务不断推进，但基层配套的法律、法规、制度及标准化的建设工作却相对滞后。这使得在农村土地管理的实际工作中出现了一些问题，如信息公开不及时、信息孤岛现象、重复建设、信息共享程度低、缺乏协同管理能力、分散单干等，导致农村土地电子政务建设不能有序科学地发展。

5.2基层紧缺专业人才

对于农村土地电子政务的建设来说，专业人才是积极有效推进电子政务建设的主要力量。虽然很多高校有开设土地管理专业培养人才，但土地电子政务管理方面的人才需求缺口大，土地管理综合型人才很缺，尤其是在农村地区，由于体制和用人机制等方面原因，高校毕业生奔向县城或城市就业，造成到基层从事土地电子政务的人才紧缺。基层国土资源管理部门基本采用外包或与高等院校、公司等单位合作来建设农村土地电子政务，在应用中出现的系统问题，专业人员缺乏，加上人员信息管理及使用能力素质不高，难以凭借基层力量及时解决，农村土地电子政务系统就变成“摆设物”。

5.3基层管理设备落后，技术基础薄弱

乡镇信息技术、软件开发和应用技术基础薄弱，土地管理设备相对落后，系统跟不上复杂和多元的土地管理业务流程，缺乏有效的地理空间数据，数据的标准化水平低，难以实现数据集成和资源共享，其应用不到位和更新维护不及时，如数据库不全、数字化信息欠缺、“信息孤岛”及信息有安全隐患等情况，系统不能适应土地管理的变化，常出现系统瘫痪的现象。

5.4基层管理工作不到位

基层国土资源管理部门对农村土资源管理认识不足，管理工作不到位，日常事务性工作仍依赖于传统的管理方式，电子存档管理滞后，主要以纸图存档，资料缺失严重、利用价值不高，硬件配置过于注重超前轻应用，管理目标不符农村国土资源的实际，电子政务在土地管理上没形成一体化，在实际应用中往往造成资源上的浪费。此外，在信息安全的管理上也有问题，对病毒、网络连接等监控管理不严，对用户认证、权限设置等管理不到位，存在极大的安全隐患。

5.5建设资金投资相对不足

各地政府对农村信息化发展投入了一定的资金，但与建设社会主义新农村的实际需求仍有差距，在很大程度上影响和制约了农村土地电子政务建设和发展。虽然政府积极鼓励并支持企业以及民间资本的投入，但就目前情况来看，仍面临建设资金不足的隐患，资金来源渠道单一，基本上靠地方政府投钱来建设。一旦地方政府出现财政危机，就会出现后续资金断层，这对于建立完善的土地电子政务系统是雪上加霜，严重阻碍了农村土地信息化的建设进程。

6解决问题的对策

6.1加强制度建设

推进农村土地电子政务管理建设，制度保障是先行。没有制度的保障作用，土地电子政务建设将难以实施。政府是制度的制定者，在土地电子政务发展过程中，政府部门起着至关重要的作用。因此，地方政府要强化职能，在调查研究的基础上，从农村土地的实情出发，加强制度建设，扭转基层法律法规相对滞后的局面，形成土地电子政务建设有效的激励约束机制。

6.2提高认识水平

农村土地电子政务建设关系到社会主义新农村建设、现代农业发展和农民增收的水平，须转变错误观念，提高政府、企业、农民以及社会各界的认识水平。第一，政府的认识对农村土地电子政务建设起领导性的作用，要提高政府部门自身的认识水平。第二，农村土地电子政务建设不仅是政府的事情，企业及个人也应该参与其中，要提高企业和农民的认识水平。第三，农村土地电子政务建设并不是只涉及到农村地区，这是一项跨地区、跨部门、跨行业和多种业务技术综合集成的系统工程，须提高社会各界的认识。

6.3重视基层队伍建设

各级政府要高度重视和加强信息化队伍建设，加强土地管理专业综合型人才的培养。基层政府应当根据本地实际情况，创造良好的工作环境，提高土地工作人员的待遇，积极引进人才；对基层队伍进行岗前培训、在职培训，提高土地管理人员的技术水平和工作素质；实施工作奖励机制，鼓励和支持人员在工作岗位上积极创新，追求业务水平的提高，更好地为农村国土信息化建设服务；加强与高校合作，推进继续教育，努力提高队伍整体的建设，补充新生资源力量，为农村国土资源信息化建设提供人才保障。

6.3加强基础设施建设，提高技术水平

农村土地电子政务建设需要加强基础设施建设，没有基础设施的保障，其建设也将成为空谈。加强基础设施建设，不仅包括广播、电视、电话、电脑、宽带网络等硬件设施，还有基层队伍、信息服务及信息建设等软件设施，促进电信网、广播电视网和互联网的“三网融合”。

随着地方经济的发展，合理增加电子政务技术的开发与研究经费，学习并引入新技术，加强系统软硬技术更新换代，针对不同的土地业务需求，完善网上土地信息，鼓励村民通过电子政务在线办理土地业务，推进农村国土资源管理信息化建设。同时，提高技术水平，增加信息安全防御技术，开发新的应用模块，改进系统衔接，加强系统的数据资源整合，建立集成化的信息数据系统，保障系统的整体性和共享性，减少平台损耗，消除信息孤岛现象，发挥土地电子政务技术的应用潜力。

6.4强化工作管理，优化管理模式

按照电子政务发展的基本规律，尽快建立科学可行的土地管理制度。按土地管理工作的统一要求，结合实际成立相应的组织机构，加强工作管理力度，制订信息存档、硬件管理、平台使用及人员岗位责任等在内的实施细则，解决管理关系，清晰管理流程， 优化管理模式，规范管理行为，落实土地电子政务的管理规章制度，保障国土资源信息标准化的贯彻与实施，实现基础信息共享，强化电子政务信息安全建设，逐步提高管理现代化、决策科学化、服务社会化。

6.5加大资金建设力度，拓展多元化渠道

土地电子政务建设是一项技术要求高、人才专业性强、资金需求大的长期工作，需要一定数量的资金做保障。一是地方政府要加大公共财政在土地电子政务建设方面的投入力度，相关政策向农村信息化建设方面倾斜。二是多渠道融资，拓宽资金来源渠道，积极引导企业参与建设，并提供相关优惠政策，逐步引入社会资金、风险资金参与建设工作，形成多元化资金体系，为土地电子政务建设提供持续的资金保障。三是要把农村土地电子政务建设与地方中小企业的信息化建设有机地结合起来，探讨政府、企业及电信部门相结合途径，推动高等学校、科研所或网络技术服务单位等机构向农村提供服务，节约电子政务建设投资。

7农村土地电子政务建设的展望

在土地市场发展火热和土地资源紧缺的背景下，国土资源电子政务系统是实现国土资源现代化管理的必由之路，也是提高国土资源管理水平和效率的重要途径，对建设社会主义新农村具有重要的现实意义。国土资源管理在电子政务的应用中，要落实科学发展观，逐步解决当前存在的问题和弊端，转变电子政务发展方式，充分发挥农村土地信息化管理的作用。随着网络信息技术水平的发展，有理由相信农村土地电子政务建设会取得新的进展和成效，推动农村健康持续的发展。

参考文献

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[10]中国土地学会.新技术在土地调查中的应用与土地科学技术发展[Z].广东： 广东土地科学编辑部，2005.

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二加强对土地利用总体规划实施工作的管理和监督。经省政府核定，市州政府批准的乡镇土地利用总体规划要向省国土资源厅备案，作为规划建设用地审批的依据。要加强县、乡两级规划实施工作的监督。新一轮修编并经依法批准的土地利用总体规划，必须严格执行，不得擅自修改。一般建设项目选址，必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的按法定程序修改规划后方可报批用地。

三严格执行农用地转用计划的指令性管理。县（区）国土资源部门要会同发展改革部门，按照国家和省市的统一部署，于每年1日前提出本县（区）下一年度的土地利用年度建议计划，并经县（区）政府审查后，报市国土资源局和市发展改革委；需报国务院、省政府、省发展改革委等部门和市政府、市发展改革委等部门审批、核准的重点建设项目，分别由省、市行业主管部门于月前按项目向省国土资源厅、省发展改革委、国家行业主管部门和市国土资源局、省行业主管部门提出建议计划，同时抄送项目所在地的市、县国土资源、发展改革部门。土地利用年度计划纳入市、县（区）国民经济和社会发展计划，农用地转用计划和省及省以下批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设用地计划和城、镇、村建设用地计划，由省发展改革委、省国土资源厅联合分类下达到市，市发展改革委、市国土资源局分解下达各县。市上下达的土地利用年度计划，不得随意突破；因不可预见的建设项目确需增加用地计划指标的应向市国土资源局提出申请，经审核后报市政府审定，市土地利用计划指标内统筹调剂。各县（区）结余的农用地转用计划指标，由市国土资源局确认、汇总并报省国土资源厅核准后，纳入该县（区）农用地转用计划指标，规划期内结转使用。市国土资源局要把各县（区）土地利用年度计划执行情况列入国土资源管理目标责任进行年度考核，考核结果作为下一年度编制计划的重要依据。

四加强建设项目用地预审管理。严格按规划审查建设用地，对不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过用地预审。需经政府及发展改革委等部门审批的项目由建设单位在项目可行性论证阶段申请用地预审，并在建设项目核准前申请预审。用地预审意见是建设项目审批、核准的必备文件，无用地预审意见或未通过预审的不得审批、核准建设项目。

二、切实加强耕地特别是基本农田保护

一严格保护基本农田。各县（区）政府在土地利用总体规划修编中必须确保现有基本农田总量不减少，质量不下降。基本农田保护图件实行省、市两级国土资源部门备案制度，新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成备案。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。符合法定条件确需改变和占用基本农田的必须报国务院批准，批准后占用的要足额补划。对占用基本农田的要按省上规定的最高标准征收耕地开垦费，任何单位和个人不得擅自减免。规范设置基本农田保护标志，公告基本农田的位置、地类、责任人和“五个不准”等内容。建立基本农田数据库，做到省、市、县、乡四级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核。各县（区）政府要根据基本农田保护工作需要，从土地开发整理资金中核定一定资金，用于基本农田保护。基本农田保护要落实到地块和农户，国土资源和农业部门要在集体土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明相关内容，明确行政村和农户对基本农田保护的权利、责任和义务。要做到七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。严禁以农业结构调整、生态退耕、农业综合开发等名义破坏基本农田或变相从事房地产开发，严禁占用耕地毁田烧砖。对违犯基本农田保护“五不准”行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。启动“沃土”工程，加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。

二严格执行占用耕地补偿制度。各类非农建设经批准占用耕地的耕地补充责任人必须补充数量、质量相当的耕地。自行补充耕地的应提交耕地补充方案，经依法批准后，按《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定缴纳耕地开垦保证金，耕地开垦保证金按占用耕地补充方案确定的耕地开垦计划分期返还。补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充耕地的应依法足额缴纳耕地开垦费。实行补充耕地验收责任追究制度，省国土资源和农业部门负责对补充耕地的数量和质量的验收，并对验收结果承担责任。补充耕地折算、验收的具体管理办法由省国土资源部门会同省农业部门另行制订。负有耕地开垦义务的县（区）政府、农村集体经济组织和建设单位投资土地开发整理新增的耕地，经有权批准农用地转用的省、市州国土资源部门和农业部门验收确认后，其开垦耕地的面积和土地整理新增耕地面积的60％可以折抵其建设占用耕地的补偿指标。要严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位。

三、严格农用地转用和土地征收审批

一严格农用地转用审批。新增建设用地必须符合土地利用总体规划，符合国家产业政策，优先保证国家和省重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、经济社会发展中薄弱环节建设项目以及重大招商引资等项目用地。严格控制国家明令禁止的项目和高耗能、重污染以及低水平重复建设项目。严格控制占用耕地、林地、草地和湿地，凡不符合规划、无农用地转用年度计划指标、不符合国家产业政策和供地政策、未通过预审、补充耕地措施不落实的建设项目，不得报批农用地转用和土地征收。依法批准的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，除区域性基础设施建设和国家、省重点项目建设外，原则上不得批准项目选址建设。严禁将单个建设项目用地拆分报批，建设项目的可行性研究报告或其他文件没有明确分期建设的不得分次报批农用地转用和土地征收。对省级以上发展改革等部门审批、核准文件中明确分期建设的项目，可以按工程进度分期报批用地。对省政府审批权限内的重点建设项目用地，经省国土资源厅和省发展改革委批准其控制工期的单体工程用地后，可先期开工建设，并在规定的时限内依法报批整个项目用地。

建设用地报批必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准，除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限（征用一般耕地超过35公顷其它土地超过70公顷须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的须报国务院批准；乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批；具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地1公顷以上的由市人民政府审批；1公顷以下的由县（区）人民政府审批；村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的由县（区）人民政府审批。单独选址的建设项目使用国有未利用地70公顷以上的由省政府批准；70公顷以下的由市政府批准。

各类建设项目用地，涉及占用林地的需经有权一级林业主管部门审核同意。

二加强建设用地审批后的监管。农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地行为的批准文件自动失效；满两年未将批准转用或征收土地供给用地单位的下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。用地单位闲置土地的按《中华人民共和国土地管理法》有关规定处理。各县（区）国土资源部门每季度要将农用地转用或征收土地的执行情况和临时性用地审批情况报市国土资源部门进行备案。

三加强村镇建设用地管理。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用计划管理。凡占用农用地的必须办理农用地转用审批手续。指导村镇按集约利用土地的原则做好规划和建设，开展农村集体建设用地整理试点。各县（区）要制定和实施村庄改造、归并、整治计划，积极争取农村居民点整理项目资金，将村镇建设与土地整理相结合，促进小城镇、村庄的合理布局和集约用地。严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县（区）要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。

全面推行农村宅基地“三榜公布”三到实地”制度。农村村民需要宅基地的应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布。宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。

四、完善征地补偿安置制度

一制定土地征收补偿标准。各县（区）政府要按照征地补偿同地同价、保证被征地农民生活水平不因征地而降低的原则，组织制定本辖区土地征收补偿的年产值标准，有条件的县（区）要组织县（区）制定征地区片综合地价，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省国土资源部门，由省政府批准公布执行，并定期更新。征收农村集体耕地，人均耕地1亩以上的土地补偿费、安置补助费合计补偿倍数不得低于被征收耕地前3年平均年产值的16倍；人均耕地0.5亩以上、1亩以下的按不低于22倍补偿；人均耕地0.5亩以下的按30倍补偿，依法征用基本农田的按30倍补偿。依照法律规定支付补偿费用后仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的县（区）政府在上报土地征收审批时一并提请批准增加安置补助费。经省政府批准增加安置补助费或进行补贴的城市建设用地由各县（区）政府从土地收益中支出，单独选址的建设项目由建设用地单位支付。国家和省重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。因征地不能达到原生活水平的认定标准由各市州政府在制定征地补偿标准时一并制定。大中型水利、水电工程建设征地的补偿标准，按国务院规定的标准补偿。

二完善征地程序。农用地转用、土地征收的审批和实施，要严格执行土地征收、安置补偿标准的公开、公告、听证等制度，农村集体经济组织要将土地征收补偿费用的分配使用管理情况向村民公开，接受社会特别是被征地农民的监督。征地报批时，必须附其被征地农民对拟征收土地的知情和调查结果的确认材料和组织听证有关材料。严禁补偿费用不落实、支付不到位而强行征占用土地。对因违法批准征地、违法实施征地、强行用地以及造成、侵害农民利益的要追究地方政府主要领导的责任。

全面执行“告知”确认”听证”规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。

三强化征地补偿安置监管。征地补偿安置方案依法批准后，要在法律规定的时限内全额向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费未按规定足额缴纳的征地补偿费未全额支付到位的不予批准用地。各县（区）政府要根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，拟定被征地集体经济组织征地补偿费用使用、管理、分配和监督办法，报市政府审核后公布执行。农业、民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。实施征地后，农业部门要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。

四妥善安置被征地农民的生产生活。市、县（区）政府要采取多种形式安置好被征地农民，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。对城市规划区内因被征地而导致无地的农民应进行农转非，并纳入城镇就业和社会保障体系；征收城市规划区以外的集体土地，对有开发整理条件增加耕地的各县（区）政府要通过安排土地开发整理增加新的耕地进行安置；对有稳定收益的用地项目，被征地农村集体经济组织和农户自愿并与项目建设单位协商一致的前提下，可以将征地费用入股或已经批准的建设用地土地使用权作价入股；对愿意异地安置的农户，政府可统一组织异地移民安置。市劳动和社会保障局要会同公安、财政、国土资源等部门制定被征地农民就业培训和社会保障的指导意见。

五、规范土地市场

一推进土地的市场化配置。各县（区）政府要规范土地供给行为，建立规范的土地供给渠道和土地供给信息定期公开制度，严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，依法严格执行划拨用地范围。经营性用地首先应以拍卖或招标方式供地，竞买、投标人数达不到法律法规规定要求的方能以挂牌方式供地。对临街具有商业价值的地块，均以招拍挂方式出让。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用制度。工业用地有两个以上用地申请者的应以招标、拍卖、挂牌方式供地。各县（区）政府要拟定本地区协议出让土地最低价格标准，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省政府批准公布执行。土地供给的信息要以固定的形式定期向社会公告。县（区）政府要将城市批次建设用地供给的方式、用途、面积、价格每半年向市国土资源部门上报，由市国土资源部门汇总，市政府审核后，向省国土资源部门备案。推行国有土地使用权租赁制度。对原划拨土地全部或部分用于经营性用地的要依法收取租金。省国土资源厅将会同省财政厅拟定国有土地使用权租赁的具体管理办法，报省政府批准后执行。

二加强土地市场监管。要加快土地有形市场建设，按照《地区土地储备办法（试行）陇署发〔〕17号）市县国土资源局要设立土地储备机构和固定的土地交易中心。经依法批准转让原划拨土地使用权的应在土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价的政府应当行使优先购买权。对经批准自行利用原划拨土地进行经营性开发建设的按现时同地域相同用途经营性土地市场价格减去原划拨土地使用权价格后，补缴土地使用权出让金。对以出让方式取得的土地不按出让合同约定动工开发的根据《中华人民共和国房地产管理法》规定征收土地闲置费直至收回土地使用权。对以划拨方式骗取供地后进行经营性开发的要依法查处；符合土地利用规划的按同地域市场最高价补缴土地出让金。

三规范和加强国有土地有偿使用收入管理。国有土地有偿使用收入必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”严禁空收、空转、空支。市、县（区）财政部门和国土资源部门要对国有土地有偿使用收入进行认真清算，及时将净收益缴入同级财政。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，申请用地的市、县政府应缴的新增建设用地土地有偿使用费，由市、县财政部门负责按规定标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定比例就地分成划缴。对以前减免和欠缴的要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。各县（区）财政、审计、监察部门要依照职权对土地有偿使用收入、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费以及土地收购储备资金的征收、管理、使用情况进行财政、审计监督和行政监察。

六、大力推进集约高效用地

一）强化集约，节约利用土地。除单独选址的建设项目外，各类建设都要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地，交通、水利、电力等公益性基础设施建设项目，要充分论证、科学选址、节约用地。完善土地使用市场准入制度，土地供给、审批用地必须严格执行国家规定的容积率、投资强度和用地定额指标。工业项目的建筑系数不得低于30％，其行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，禁止在工业用地项目用地范围内建造住宅、写字楼、宾馆、招待所、培训中心等非生产性配套设施。发展改革、国土资源、建设规划部门在项目立项、城乡规划、总体设计、用地审批等环节，要认真执行土地利用控制指标，合理确定建设用地面积。土地出让合同要明确土地用途、容积率、建筑系数、投资强度、开发进度等土地使用条件和控制要求，国土资源部门要加强土地出让合同履行情况的监督，对近几年的出让供地情况进行一次大检查，对土地使用违约的要承担违约责任。对擅自改变土地使用条件的依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。

二盘活存量，控制新增建设用地。城市建设要贯彻集约利用和节约利用土地的原则，防止盲目扩展。各县（区）政府要开展存量土地、闲置土地的调查，对闲置和利用不合理的土地，符合收购条件的由市、县国土资源部门进行收购储备。新增建设项目要利用已有建设用地。各县（区）政府要从本级财政预算中安排一定的资金或通过融资方式筹集一定资金，用于土地收购储备。对年1月1日中华人民共和国土地管理法》修改前以划拨方式取得目前闲置的土地，政府要收回土地使用权安排新的建设项目用地，对原土地使用者按同地域相同用途土地使用权市场交易价的50％给予补偿；以后经依法批准征收的土地，县（区）两年内未实施征地补偿安置方案的批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县（区）两年内未提供给具体用地单位的按未供应土地面积扣减该县（区）下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。土地使用者将闲置或利用不合理的土地交由政府处置的对其划拨土地使用权的补偿，各县（区）政府可本着兼顾国家和原土地使用者双方利益的原则，制定具体的鼓励措施。对国有破产企业的划拨土地，政府应及时收回处置，并利用处置收益，妥善安置破产企业职工。以有偿方式取得的土地，因不可抗力或者政府有关部门的行为造成土地闲置的可收回土地，并按合同约定的剩余年限计算价款，退给土地使用者。工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的原则上不补收土地有偿使用费。

三规范开发区用地管理。各类开发园区必须符合土地利用总体规划和城市规划，其用地纳入城市建设用地统一管理。土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发园区和城市新区、小区，不得擅自突破国家确定保留的开发园区的规划建设用地范围。开发园区内的道路等基础设施要统一规划，分步实施，防止基础设施建设过度超前而造成控制区域内土地抛荒。开发园区要控制非生产性辅助设施用地，生产性项目用地比例应达到60％以上。

七、加大土地执法监察力度

一依法查处违反土地管理法律法规的行为。要严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为，坚决纠正违法用地只通过罚款补办合法手续的行为。对违法用地上的建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除、没收或追究刑事责任的不得以罚款或补办手续取代；确需补办手续的依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。建立国土资源部门与监察部门联合办案和案件移送制度，对涉及国家行政机关、国家公务人员的土地违法案件，监察机关要及时介入，既查处土地违法行为，又查处违法责任人；对构成犯罪的案件，依法向司法机关移送，追究违法者的刑事责任。

二强化行政执法监督。省国土资源厅制定公开的土地违法案件立案标准和各级国土资源部门案件受理范围。对有案不查、执法不严的上级国土资源部门要责令其做出行政处罚或直接给予行政处罚。对非法批地、征地、低价出让国有土地使用权等、、执法不力等造成损失的国家公务人员，由上级国土资源部门或监察部门依法给予行政处分。完善土地执法监察体制，市、县（区）国土资源部门分别设立比内设机构高半格的国土资源执法支队和大队，加强执法监察机构建设，建立土地巡查制度，积极预防土地违法行为，各县（区）要从经费上保证土地执法监察的正常开展。

八、提高土地管理行政能力

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面临的新形势。不久前召开的中央经济工作会议提出了今年工作的总体要求和重点任务,其中一些重大命题在宏观政策层面上对国土资源管理工作提出了新的更高要求。中央提出,要在加强宏观调控能力、保持经济平稳较快发展中加强财政、货币、产业、环保、土地、自主创新等政策的协调配合,各自把握好实施的节奏和力度,增强政策合力,对我们科学制定2010年土地供应总量和实施差别化的供地政策,提高用地效率提出了新要求;中央提出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平,这对我们科学做好中小城市、小城镇的土地利用规划的规模、布局以及确定年度用地计划,实施农村土地流转的政策提出了新的要求。同时,中央经济工作会议还在整顿规范房地产秩序、搞好征地制度改革、推进农村土地制度改革,实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度等方面提出了明确要求。2010年,我国经济发展面临的形势依然非常复杂。经初步研判,我们认为,今年很可能是新世纪以来我国也是我省国土资源管理最困难和最复杂的一年。理由如下:一是当前我国经济总体向好,保增长促发展的主旋律,对国土资源的需求必然进一步增加。在经济总量持续增大,经济发展方式转变和经济结构调整难度加大的情况下,资源供求矛盾必将进一步凸显。同时,要求更严格保护耕地和节约资源的压力必然进一步增大。二是今年经济工作的一些新要求,如把握好调控的节奏和力度,严格控制新上项目;增加普通商品住房供给,加强保障性住房建设;推进农业转移人口逐步在城镇就业和落户,放宽中小城市和城镇户籍限制;引导产业有序转移,促进区域协调发展;深化行政审批制度改革,扎实推进综合配套改革试验,等等,都与国土资源管理密切相关,也给国土资源管理工作提出了新的更高的要求,需要在我们在复杂的形势面前,更加注重统筹谋划,积极应对,稳妥处事。

面临的主要问题。总体上看,2010年国土资源管理工作呈现出新老问题交替出现的局面。原有的老问题继续存在:一是我省国土资源禀赋并不优越,特别是人均拥有量少,合理开发利用任务艰巨。二是控制建设用地总规模难度非常大。根据第二次土地调查数据,我省现有城乡建设用地规模已经突破了规划下达的到2020年城乡建设用地规模控制指标。今后两年是“十二五”规划启动实施的关键之年,也是推进我省发展大平台建设、大项目落地的关键之年,用地需求必然急剧上升,需要更多的资源保障。控制建设用地总规模难度非常大。三是土地闲置和低效利用问题突出。一方面,我省耕地资源十分紧缺,土地供需矛盾较为突出;另一方面,我省土地利用方式粗放的现象相当普遍,土地闲置浪费严重。四是改革探索难度很大。五是对国土资源违法行为的查处缺乏有效手段,监管难度很大。与此同时,国土资源管理的新情况、新问题不断出现:一是如何把握好土地参与宏观调节的节奏力度,增强针对性和灵活性,在发展的同时调整结构;二是如何进一步健全节约集约利用资源的机制,以国土资源的节约集约为动力,推动经济发展方式转变;三是如何在深化土地管理制度改革的同时,推进农村土地整治,应对城镇化可能带来的机遇和挑战;四是如何搞好战略研究,谋划好国土资源发展的工作。

2010年国土资源管理工作要点

2010年的国土资源管理工作,要适应经济社会发展的新形势新情况,按照保持政策连续性和稳定性、提高政策针对性和灵活性的总体要求,巩固和扩大构建保障和促进科学发展新机制的成果,坚持积极主动服务、严格规范管理,坚持以保护促发展、以发展促保护,更加注重以资源利用方式转变推动经济发展方式转变、以资源利用结构调整推进经济结构调整,更加注重推进国土资源管理改革创新、统筹保障发展和保护资源,更加注重围绕改善民生和促进社会和谐稳定切实维护资源权益、增加居民财产性收入,努力提高国土资源保障能力,促进经济社会平稳较快发展。

推进发展大平台建设和大项目落地,保障经济平稳较快发展。通过持续深入开展双保行动,总结经验,进一步突出重点,把保增长与促转变结合起来,不断扩展双保行动内涵、加强国土资源要素保障,服务发展大平台建设和大项目落地,重点做好重大基础设施、先进制造业、现代服务业、高新技术产业等方面的服务保障工作。加快推进新一轮土地利用总体规划修编,加强各地土地利用总体规划的统筹,落实发展大平台建设、保障大项目落地。加强计划指标保障和审批管理,保障重点项目顺利开工建设。创新规划计划调控手段,探索建立既有刚性又有弹性的管控机制。

推进土地利用结构调整和方式转变,促进经济发展方式转变。要充分利用批而未用和闲置土地等存量土地解决保增长问题,用增量指标解决调结构问题,通过双管齐下,实现保增长和经济发展方式转变。坚持市场配置资源,规范供地政策。探索城市地下空间土地使用权的基准地价,加快建立划拨土地使用权权益基准价体系,建立城市地价调查与监测网络体系。加强建设用地批后监管。严格把好责任落实关、土地出让关、跟踪管理关、违约处理关和节地措施关。研究制订工业用地盘活政策,探索工业用地出让期限方面的改革,按照工业企业生命周期规律,对工业用地实行按需求确定出让年限进行供地。研究制订工业转型升级项目供地目录,探索区域差别化供地政策。经济适用住房、廉租房等保障住房用地供给要作为今年工作重中之重。大幅度调整土地供应结构,确保保障性住房用地的增长幅度不低于其他用地的增长幅度。

推进存量建设用地深挖潜和资源精利用,促进资源效率提高。推广“亩产论英雄”理念,建立健全节约集约用地的约束和评价机制,健全土地使用标准体系,完善各类建设项目用地准入标准,以最小的资源代价获得最大的经济效益和社会效益,推进土地利用结构调整和方式转变。继续推进“365”节约集约用地行动计划,着力抓好城镇建设节地工程、工业建设节地工程、住宅建设节地工程、基础设施建设节地工程、农村建设节地工作、土地开发整理工程等六大工程建设。研究促进盘活存量建设用地流转政策,研究“三旧”(旧城区、旧村庄、旧厂房)改造和城中村改造相关政策措施。研究低效土地退出机制,促使产业层次低、资源消耗大、环境污染重、劳动力密集、产出效益低的产业项目实现产业梯度转移,提高土地资源利用效率。开展基础设施和社会事业用地有偿使用,明确有偿使用范围,规范有偿使用程序,促进节约集约用地。积极开展资源节约集约利用模范县(市、区)创建工作。

推进地质找矿新突破和矿产资源整合提升,全面提高矿政管理水平。按照“政府主导、市场引导、企业主体、有序开发”的思路,切实推进地质找矿工作,争取我省在能源和重要矿产资源(铀、地热、铜、钼、银、铅、锌等)找矿方面取得重大突破。组织实施“751”地质找矿工程。部署整装勘查7个重点区块,安排5个老矿山“探边摸底”工作,支持企业走向省外、国外。推进矿产资源整合提升。充分发挥规划在矿产资源开发利用中的调控作用,通过规划调控,实现矿山企业的规模化、集约化经营。严格矿产资源的开发准入制度。鼓励通过兼并、收购、联合等方式整合矿山,加快萤石矿、钼矿、铅锌矿等资源向优势矿山企业集中,培育在全国乃至全球具有竞争力的矿业集团。继续大力推进废弃矿山治理和“绿色矿山”创建工作,努力实现矿产资源开发与生态环境保护相协调。

推进资源保护新机制建设和监管新格局打造,严守耕地保护红线。严格落实国务院批准的土地利用总体规划纲要,科学配置和控制城市建设和包括房地产在内的城市各业发展用地的规模和比例,防止城市建设用地和房地产业盲目扩张发展。组织实施“百万”造地保障工程、基本农田保护示范区建设工程、千万亩标准农田质量提升工程、土地开发整理复垦项目示范工程和土地执法监管天网工程等五大工程,确保耕地资源得到有效保护。进一步完善耕地保护责任制。组织开展构建耕地保护共同责任机制示范县(市、区)活动。积极应对2009年度卫星遥感土地执法检查、历史遗留问题集中释放和实施15号令第一年可能出现的新情况、新问题,在保持威慑手段、打击违规违法用地的同时妥善处理好相关问题,避免出现大面积的问责现象。加强土地执法监察动态巡查,及时发现并有效制止各类土地违法违规行为。全面构建土地执法监管共同责任机制,打造监管新格局。继续开展卫星遥感土地执法检查,实行全覆盖。加强房地产用地的批后监管,严格查处闲置土地,依法打击违法转地;加强房地产供给合同的规范和落实,加快建立健全房地产宗地信息上传、监管、查处等一系列社会公示制度。

推进重点领域改革和探索,为国土资源管理工作增添动力和活力。抓住有利机遇,运用土地政策推进经济发展方式转变,形成有利于科学发展、有利于经济发展方式转变的土地政策、机制,是今年工作的重点。提升完善土地调控的水平和能力,调节内容要从单纯的供给调节逐步转向供给额需求双向调节;从单纯的总量调节转向总量和结构调节并重;调控方式从直接调控为主转向间接调控为主;积极推进管理方式转变;加快建立快速的公共危机的应急处理机制,防止土地问题与社会稳定、金融安全相互牵涉引发很大社会反响,把控住改革的大方向。

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关键词：公共管理专业；课程培养；人才需求；特色

中图分类号：G471 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）52-0016-03

中国地质大学（武汉）（下文简称“我校”）本科生教学培养方案每四年调整一次，2015年迎硇乱宦纸萄Ъ苹调整，这次调整将在对社会人才需求进行调研的基础上根据自身办学特点、优势，重新明确培养何种人才、向何处输送人才等问题，使我校培养的学生形成具有自身特色的知识技能，从而与其他学校的公共管理类人才相区别。因此，本文所做研究对我校公共管理类专业的建设发展有一定程度的参考意义。

一、公共管理类专业课程培养体系建设现状

我校公共管理学院学院兼备理、工、管、法四大学科，资源管理特色突出。公共管理类专业涵盖公共事业管理、行政管理、土地资源管理3个本科专业，土地资源管理二级学科博士点，公共管理一级学科硕士点，公共管理（MPA）专业学位授予权。在2012年教育部学位与研究生教育发展中心组织开展的学科评估中，我校公共管理一级学科在全国高校中排名第18位，列为湖北省重点学科，并在《2014中国大学学科专业评价报告》中入选中国四星级学科专业。比较我校公共管理类专业近三次修订的培养方案后发现，学校尤其强调学生实践能力的培养，这一点体现在公共管理类专业不同类别课程学分比例趋势分析中的实践环节课程学分比例明显增长，尤其是相比较于2003版教学计划，实践环节学分要求增幅很大。与此同时，公共管理类学生通过在秭归基地、洪山区人民政府、黄冈实训基地进行教学实习、就业实习来提高实践能力。在趋势分析还发现，相比较于2003版培养方案，2007版、2011版培养方案的总学分要求有明显增加且趋于稳定，浮动不大。尽管实践环节学分增长较多，但纵观整个课程设置还是体现着重理论轻实践这一特点。在对我校公共管理类专业培养方案资料的整理过程中，考虑到人才市场对毕业生的需求情况变化以及为了提升学生就业率，公共事业管理专业在2010年中途提出将公共事业管理（城市社会管理）教学计划调整为公共事业管理（人力资源管理）教学计划并实施至今。通过2011―2014届毕业生的就业去向来看其培养效果，可以简单归纳，2011―2014届毕业生就业去向以企业为主，继续深造次之，最后才是公共管理部门――机关、事业单位、第三部门。

二、公共管理类专业课程培养体系建设困境

1.课程设置同质化现象严重。①与其他高校课程设置同质化。在综合对比包括中国人民大学、武汉大学、中国矿业大学等17所高校在内的公共管理类专业的课程内容后发现除了教学指导委员会规定的核心课程外，我校公共管理类专业设置的课程中与其他高校相同课程在整个专业课程体系中所占比重较大，课程相似度较高。例如，我校行政管理专业设置的《公共危机管理》课程在武汉大学、复旦大学等十多所高校的教学方案中也能找到。同时，笔者横向对比了我校公共事业管理专业和华中科技大学公共事业管理专业的课程设置，发现前者的学科基础课和专业主干课有19门课程是和后者相同或相似的，占总课程数量的50%以上；同样土地资源管理专业的专业课程与其他高校的课程设置趋同现象就更严重，我校土地资源管理专业的课程基本都涵盖在其他高校的教学方案中。②二级学科课程设置同质化。这一点尤其体现在2011版行政管理专业和公共事业管理专业（人力资源管理方向）的培养方案上，通过比较发现这这两个专业在通识课和学科基础课上的课程设置是完全一致的，而在近15门主干课中，有12门是完全相同的，而对于专业选修课的设置则出现课程交叉，具体表现在行政管理专业的专业主干课《当代中国政府与政治》成为公共事业管理专业的专业选修课，同时公共事业管理专业的专业主干课《绩效考核与薪酬管理》成为行政管理专业的专业选修课。在二级学科的课程内容上也出现同质化。例如，行政管理专业的《当代中国政府与政治》与《地方政府学》这两门课程所授知识点重合之处颇多，在课堂教学中学生听到的是不同教材中对于行政区划、地方自治的复述，是不同学科背景的教师对于此知识点的赘述。

2.专业特殊性不强。①办学特色体现不明显。通过培养目标和课程设置的对比分析，可以看出我校公共管理类专业和其他高校的公共管理类专业是没有区别的。众所周知，我校是教育部直属的以地质、资源、环境、地学工程技术为主要特色的高校，但很难通过公共管理类专业的培养目标以及课程设置去看到这一办学特色，尤其对于行政管理专业和公共事业管理专业，只能在教学方案上找到资源与环境管理（2个学分）和土地资源管理（2个学分）两门课程。这对于近200多个学分要求的课程设置来说是微乎其微的，这种现象无疑淡化甚至失去了区别于其他高校同类专业的特殊性。②毕业生就业竞争力不足。目前，大学生面临着激烈的就业竞争，就业压力持续增大。在第三方教育咨询机构麦可思研究院组织调查并撰写的《2014年大学生就业蓝皮书》中，工作与专业相关度较高的本科专业前50名中无法找到公共管理类专业的存在，而在工作与专业相关度较低的本科专业前10名中公共事业管理专业排名第7位。通过研究自2014年9月以来我校大学生就业中心主办的大型招聘会，发现招聘单位多为地矿核企业，但由于同质化现状，公共管理类专业输出的毕业生不具备在本专业领域的专长和优势，在就业市场和就业岗位上也未呈现出明显的不可替代性。这也就意味着降低了毕业生应有的竞争力，同时这一点在2015届毕业生选择的就业单位也可以看出来，鲜有通过大型招聘会顺利就业的。

3.毕业生就业渠道与培养目标有偏差。综合我校公共管理类专业的培养方案来看，其培养的学生主要面向党政机关、事业单位，其次才是企业。但是结合上面2011―2014届毕业生的就业去向，发现实际上其毕业生主要单位流向还是企业，党政机关或者事业单位占比很小，这无疑说明毕业生就业渠道与培养目标存在很大偏差。随着党政机关、事业单位的凡进必考，公共管理类毕业生选择党政机关、事业单位为就业目标的压力也越来越大，甚至可以说公共管理类专业毕业生没有丝毫的优势可言。通过近几年的公务员招考数据统计发现无论是可报考职位数还是招考人数，比例均有所下降，这无疑也会对“适应在公共管理部门单位从事实际管理工作”这一培养目标造成偏差。与此同时，根据《2014年度麦可思――大学生就业年度指标》发现本科毕业社会需求量大且受毕业生青睐的职业是更倾向于一些低技术含量且可替代性很强的工作，如人事、助理、文职等。这主要是因为大部分毕I生都感觉找到专业对口的工作比较困难。在每年超过20%多的升学毕业中，也有很大一部分学生选择跨专业求学，有的出于就业考虑，有的完全兴趣使然，有的考研保研接受专业调剂，更甚者纯粹为了升学而升学等。不管是出于哪种原因，都能反应出公共管理类专业的培养环节出现问题，如专业知识不够扎实、学生职业教育不成功等。

三、重构中国地质大学（武汉）公共管理类专业课程培养体系

1.设定契合社会人才需求的培养目标。首先必须要确定的是，我校公共管理类毕业生仍然要坚持以政府、公共管理部门为主，只有守住这一培养目标，我校公共管理类各专业才能与相近专业，如管理学、人力资源管理等区别开来。其次，根据我校的治学特色，建议将培养出口锁定在国土资源管理部门。中国现行各级各类公务员和事业单位的人员招录实行“凡进必考”和“凡晋必考”制度，在这种背景下，公共管理类各专业要着重研究对人才能力结构的需求。2003年人事部将公务员的通用能力分为9种：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。因此我校公共管理类专业在整个专业的教学过程中要将之渗透在教育教学的全过程，与此同时，要善于利用学校优势学科资源，强化学生的国土资源理论知识能力。这一点在各省、市、县国土资源管理部门的人才招聘要求上都是重中之重。能否与实践部门建立起良性互动直接关系着公共管理类专业是否能够寻到理论之源，也直接影响着专业学科能否得到长足发展。同时，从公共管理类专业的定位及培养目标角度看，如果该类专业不能为其培养的学生提供一个经常、持续地进入公共管理部门观摩、实践的平台，那么这个专业的特殊性以及差异性将大打折扣。在接下来的教学实践里，可依托国土资源部法律中心、光谷发展研究院、土地工程实验室、公共经济研究所等平台建立公共管理案例教学中心、公务员考试与培训中心等实践教学平台，改变学校与政府及其他公共部门的“距离远”、教学活动中实践课程少、实习环节走过场等现状，把课堂理论教学与实习环节紧密联系，以促进学生对公共管理类专业理论知识的理解和运用能力的提升。

2.根据办学条件及培养方向强化专业差异性。根据我校治学特色，首先要强化的是与国内其他高校同一专业的差异性。只有突出了专业特色才能使专业建设在众多院校中脱颖而出。学校必须以优势学科和行业资源为核心，构建相互依托、相互支撑的专业群和学科群。例如，将公共事业管理（人力资源管理方向）调整为公共事业管理（资源环境管理方向），以此来拓宽学生在资源环境等行业的就业渠道，以学校优势学科资源助力公共管理类专业发展，强化专业差异性。其次笔者认为要强化的是我校行政管理专业和公共事业管理的差异性，在培养目标以及课程设设置上要严格区别开来，重视“专才”培养，以增强其培养的学生在各自领域的核心竞争力。

3.设置足够体现本校本专业特色、优势的专业课程。目前，土地资源管理专业是将我校传统优势学科与资源管理相结合的成功实践。在实际教学过程中，以地矿资源等优势学科为支撑，融合经济学、管理学、法学等来进行课程设置。在研究国内高校公共管理类专业的课程设置时，笔者也能找出根据本校本专业的办学条件和人才培养方向来设置课程的实例。例如，中国矿业大学的土地资源管理专业着重偏重于矿业工程技术类课程，这给我校行政管理专业和公共事业管理专业的课程设置以启发――可以增添类似资源与环境管理、环境政治学、国土资源概论等课程，拓宽学生在国土资源环境的知识面。而在上文，笔者对我校主办的大型招聘会进行了整理，可以看出来校招聘的地矿企业、资源类企业是可以解决很大一部分应届毕业生的就业需求的，一旦公共管理类专业注重提高学生在这些领域知识面，将直接影响着毕业生作为该领域的后备管理人才的核心竞争力，这也可以避免毕业生多流向银行、快递等行业的尴尬局面。

4.教学环节更注重学生发展需求。公共管理类专业不能如愿按照培养目标向公共管理部门输送人才，大量的毕业生进入企业工作，这势必会对公共管理类未来学生的专业信心度造成影响，表现在对专业定位、就业前景以及职业潜力的疑虑与迷惘，从而对专业的兴趣度降低，进而导致转专业、辅修双学位人数递增。建议公共管理类专业要开设作为管理者和领导者必备的辩论和谈判类等训练语言表达的课程，要加强各类办公软件及办公设备使用、各类公文的写作等实际技能的培训，培养环节要鼓励学生间、师生间多发生思维碰撞，能够有更广阔的视野和处理问题的方法，而非局限于课堂教学讲授与图片演示，要重视教学环节要注重多元化的教学方式。

尽管我校在公共管理类专业的教育教学实践过程中取得了诸如入选中国四星级学科的可喜成绩，但笔者在对文献、资料的收集整理过程中，还是发现了培养目标与培养结果不一致、就业预期与就业渠道不一致、人才需求与人才输出不一致等问题，这在新一轮培养方案修订之际是要重点关注并亟待解决的。本文结合我校的学科特色及优势资源，提出设定契合社会人才需求的培养目标等重构公共管理类课程培养体系的建议。与此同时，我们还必须清楚认识到，这里还存在很多约束条件，比如一个专业的课程培养方案是庞大的，牵一发而动全身，必须要充分考虑到配套设施的建立、师资力量的匹配、实践部门的有效回应等问题。

参考文献：

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随着我国城镇化进程越来越快，造成城镇周边农用地进一步被大量征收，很多农民失去了他们的土地。如果得不到较好的安置，将会造成一个影响深远的社会问题，

一、城镇化进程中国土资源管理土地开发存在的问题

1.城镇建设用地的过度开发。当前许多城市政府热衷于通过扩大规划区的合法途径征用更多农村土地，用以经营开发城市土地，作为推动城市发展和建设的重要手段，致使城镇建设用地扩展过多过快，损害了“三农”利益。城镇化的进展和大规模城市建设的开展，不可避免地需要扩大城市建设用地面积。由于我国的土地实行公有制，以往将农村集体所有的土地征用为城市发展所需的国有土地较为容易，而且为征用土地而付给失地农民的补偿又偏低，这就为加快城市建设进程提供了比土地私有制国家有利的条件。

2、缺乏着眼于城镇发展的整体利益和长远利益的考虑。由于基层政府出让土地的根本目标在于获得丰厚的财政收益，这种目标往往具有近期性和短视性。反映在土地出让过程中，镇政府往往一味追求经济利益最大化而偏离其理应遵循的公共利益原则，往往采取降低土地成本吸引外资的短期行为，使得公共利益处于无人保护的状况。这导致城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态：既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束，也缺乏真正体现公共利益的政策干预手段。

二、城镇化进程中国土资源管理土地开发的对策

1、规划先行，适度超前。土地利用规划是城镇发展的蓝图，关系到基础设施建设、功能分区、生态环境保护等城镇主骨架的形成，是城镇形成和发展的基础性工作，必须先行，并具有一定的超前性。但是这种超前性必须建立在科学的基础上，要依据当地的自然地理环境、资源状况（土地资源、水资源、矿产资源、人才资源）、市场环境、生态环境与发展前景，经过反复论证、多方案比较确定，不能盲目攀比，也不能有主观随意性。

2、因城制宜，因时制宜。城镇土地必须根据本地的实际情况确定开发方向、重点和开发模式。任何城镇的形成与发展，都有其自身的地理环境和经济发展的依据。各个城镇土地开发也不能照抄某种模式，否则就会导致浪费和趋同化，就会失去个性与特色。一座城镇没有了个性与特色就没有了生命力，就会失去发展机遇。

3、统筹安排、系统谋划。土地是城镇一切建设的载体，土地开发与城镇各项建设事业发展息息相关。如基础设施建设需要占用土地，又改善了投资环境;投资环境的改善拉动投资的增长，又会进一步增加土地占用，形成连锁反应。经济的发展提高了居民收入水平，要求有更好的工作和生活环境，而这又对城镇土地开发提出了更高要求。

三、城镇化进程中国土资源管理的征地问题

1、农村集体土地所有权主体不明晰。我国农村土地制度的核心是集体所有。在集体所有制下，“谁”真正拥有土地实际上是不明晰的。农民对土地拥有名义的成员权，但处分权属于村组织或乡组织。农民的承包权直接放映了农民对土地的占有与支配，但这种占有占有与支配是有限的。农民身处集体之中拥有土地承包经营权，如果因农村劳动力流动从集体中分离，其土地权在无法转让的情况下，只好无常放弃。在制度缺失背景下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺，土地权益无法得到有效保证。由于集体经济组织人与政府的领导与被领导关系，加之农村集体所有权受制于国家土地所有权，所以，集体经济组织人对农民利益的维护极其有限。长期以来，在进行农村土地制度设计时，着重于保护集体利益和权利，而忽视对集体中的个体权利的保障，导致在公共权利管理不完善情况下也缺少私人权利对公共权利的监督。

2、土地征收补偿的标准不够科学合理。目前，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，应为该地被征收前三年年均产值的6～10倍”，“而安置补助费最高不得超过被征收前三年年均产值的十五倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年年均产值的三十倍”。若当前农村土地每亩种普通的经济作物的年产值为1000元左右，根据征地补偿安置的办法，土地补偿和安置补助费最高标准也不过3万元，明显低于市场价值，难以保证农民原有生活水平的保持与改善。

四、城镇化进程中国土资源管理土地征收的对策

1、明确土地所有权。将土地农民集体所有界定为农民按份共有，农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送，进而明晰人地关系。实习农民按份共有制的规范操作可以是实行股份合作制，农民可以凭借股权参与土地决策与限制“公权”对“私权”的侵害。土地股份制将集体土地所有权的占有权、支配权、收益权处置权进一步分开。这样，就改变了集体土地不便于流动的产权制度，土地流转市场将进一步发育，有利于资源的最佳配置，提高土地利用效益。

2、提高土地征收的支付价格。当前土地征收补偿标准普遍偏低，因此在制定土地征收补偿时，必须充分考虑土地的社会价值和经济价值，土地区位和周边投资对土地价格的影响等因素，而现行土地征收补偿范围只有土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，土地征收补偿范围过窄，严重损害了农民的合法权利。因此，要真正围护农民的合法权益，必须细化土地征收补偿项目，适当扩大补偿范围。在制定和确定土地征收补偿时，必须综合考虑被征收土地的自然条件、区位条件、环境条件等因素，对被征收土地公平分等定级，制定合理的土地价格评估方法，可以参照经营性农地转用市场价格，合理确定土地征收补偿范围和补偿标准。

3、完善征地农民的保障体系。在当前情况下，失地农民的社会保障体系应建立在短期内可以维持他们的基本生活保障，而在长期内又可持续发展的新型体系。（1）建立征地农民的社会养老保险。对于征地农民应根据年龄不同采取不同的养老形式。（2）建立适当水平的最低生活保障。（3）建立医疗保险制度。对于失地农民，应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助基金。二是在有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。三是商业保险，可以为失地农民投保团体大病保险等。

结束语

在实施城镇化建设的过程中，只有使土地资源利用合理化、规范化，保障国土资源整体的管控在一个科学化的环境中实施，才能最终达到国土资源利用的可持续发展的目的。

参考文献：

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中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-09-0058-1

1 城镇化进程

城镇化进程就是指农村人口不断的向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集的过程。城镇化进程是使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化的不断发展进步，不单是物质文明进步的体现，同时也是推动精神文明发展的动力。城镇化作为一种历史过程，不但增加了城镇的数量和扩大了城镇的规模，同时也是城镇结构和功能转变的过程。

概括的来说，城镇化的内容表现为两个方面：一方面表现为人所处地理位置的转移和职业的改变，及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济现代化和集约化程度的提高。

人口就业结构的调整、经济产业结构的转化和城乡空间社区结构的变迁是城镇化的核心。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。

城镇化是社会发展的必然结果，是一种历史过程，但是在我国的城镇化发展进程中还存在着一系列的问题，已经严重的影响到了我国经济和社会的发展，其中以耕地管理的问题最为严重。

2 城镇化进程中耕地管理面临的形式

2.1 耕地被占用的情况严重

从上个世纪90年代开始，我国的土地面积大幅度减少，其中以耕地面积被占用的最为严重。1996年到2008年我国的耕地面积从19.51亿亩下降到18.26亿亩，生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾毁是造成耕地面积减少的主要原因。而随着工业化和城镇化进程的不断加快，建设占用已经成为我国土地面积减少的重要因素。

2.2 耕地质量下降

根据我国国土资源部的调查显示，我国的耕地质量中等偏下。近些年来，我国的耕地质量普遍下降，其原因包括自然因素，如水土流失、沙化等，人为因素则包括耕种方式不当，工业化和城镇化发展占用，其中工业化和城镇化的飞速发展是导致耕地质量下降的重要因素。

2.3 城镇化发展进程的加快，加大了对耕地的需求

我国是发展中的国家，仍处在工业化和城镇化发展的高峰期，从发展的速度和规模来看，我国今后的土地需求将更加的大，建设用地的矛盾将更加的突出，土地管理特别是耕地管理面临的形式将更加的严峻。目前，我国每年为城镇化发展提供的土地仅仅能满足50%，全国基本建设和基础设施的建设所需要的用地远远得不到满足，严重的影响了城镇化的发展进程，但是如果满足城镇化发展的需要，势必造成土地的大量浪费和使用，我国可耕种的土地面积进一步减少。

3 城镇化进程中我国耕地管理的对策

3.1 由保护耕地的数量向保护耕地的数量和质量的制度转变

城镇化发展进程的加快和土地的使用永远存在着矛盾，保护一方势必导致另一方的失衡，但是我国城镇化发展是社会发展的必然趋势，因此我们要利用一种全新的土地保护模式，从而有效的解决二者之间的矛盾。“占补平衡”是耕地保护的核心内容，其目的在于保证耕地总量及质量不下降，我们可以采用管制与经济激励并重的保护政策。第一，推进基本农田保护的经济激励和制约机制建设；第二，对永久基本农田的划定，确保战略性的基本农田的保留。

3.2 节约利用土地

我国仍处于工业化和城镇化的发展阶段，今后仍需要占用大量的土地，所以我们应对土地进行节约利用。第一，对土地制度进行深化改革，从根本上使土地的利用更加有效合理。第二，通过制定法律、法规来限制城市的无限制扩张，以确保土地不被浪费，切实保护土地资源。第三，改变开发区和工业园区的土地利用方式，在土地的规划和使用上做出调整，使土地便于高效、合理、科学的利用。

3.3 严格的制定和执行土地利用的总体规划和土地利用计划

制定和执行土地利用总体规划和用地计划，在将农业用地转化为建设用地时，可以更好的控制与利用土地的数量和总量，对耕地实行特别的保护，从而减少建设所使用的土地数量，对建设用地进行合理的规划，杜绝浪费土地和侵吞土地的行为。

3.4 严格贯彻和落实中央的政策

中央和地方政府在土地的利用上目标存在着分歧，中央考虑更多的是耕地的保护和农民发展问题，而地方政府则主要考虑本地方的经济发展和财政的收入。因此，在地方政府推进城镇化和工业化发展的进程中，与中央的政策目标产生了分歧，对于中央提出的耕地保护制度并没有严格的执行，这更加剧了土地利用的不科学和不合理，对土地资源造成了极大的浪费。

4 结语

在我国的城镇化发展进程中，我们一定要对人民负责、对发展负责，不能因为一时的利益，而忽视了国家的整体利益，我们一定要深入的贯彻和落实中央的政策，努力实现“保障发展，保护耕地”的双赢目标，为我国的经济发展提供可持续发展的资源支撑。

参考文献

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[2] 丁琳.浅议城镇化进程中耕地保护的问题与对策[J].知识经济,2011,(15).

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地热资源是重要的可再生能源，具有清洁、环保、资源丰富等优势，地热资源广泛用于农业、工业和第三产业。地热能源的开发可以带动地热温泉旅游业的发展；地热采暖可增加房地产的卖点、有效地加快城市房地产业的发展，利用地热可以节能节电，活跃农村经济，为建设和谐社会提供条件，地热用于工业生产流程，能大大改善工人的生产条件，减轻劳动强度，提高生产效率和产品质量；地热温泉洗浴、医疗保健等常规地热资源综合利用可以为下岗职工和适龄青年提供就业机会，可大大缓解社会的就业压力。加快地热资源开发利用的速度和步伐，对促进我国实现可持续发展具有十分重要的意义。

成阳地热资源得天独厚，在我国中低温地热资源领域独树一帜，具有良好的资源条件。咸阳城市规划区300平方公里范围内，地热能储量为495亿立方米，折合标煤7.2亿吨；周围远景区面积约为3000平方公里，推测热水储量为3450亿立方米，为大型中低温地热田。

2006年，咸阳首个被中国矿业联合会授予“中国地热城”称号。近年来，咸阳市地热资源开发管理办公室严格按照咸阳市委、市政府高起点、高标准、高质量的要求，开发利用地热资源，使地热资源开发与环境保护科学化、规范化。科学开发，合理利用，使咸阳地热这一宝贵资源发挥了重要的作用。

据咸阳市国土资源局副局长、咸阳市地热资源开发管理办公室主任负培琪介绍，成阳市地处渭河盆地，地热资源得天独厚，是我国地热资源最丰富的地区之一。目前，咸阳已成功开凿地热井40眼，实现地热供暖210万平方米，地热种植、养殖及工业应用等项目正在引进和推广，温泉洗浴、休闲娱乐旅游也已经初具规模，随着人们生活水平的提高，温泉旅游、养生的概念深入人心，越来越受到消费群体的欢迎。

2006年中石化与冰岛国合作成立陕西绿源地热能源开发有限公司，在咸阳市进行地热综合开发利用，在市区确定了62平方公里开发区块，已投资2.1亿元人民币建设地热集中供暖示范项目，2008年底，实现174万平方米的供热能力，约占全市集中供热面积的1／3，为咸阳带来了明显的生态效益、经济效益和环境效益，极大提升了咸阳城市品位。

近年全国温泉旅游项目蓬勃发展，给不少地区带来了非常可观的经济和社会效益。可以说，温泉旅游是21世纪旅游业的“黄金”资源，它将引领新世纪旅游业变革的主流。2008年继中冰项目合作成功后，由香港中旅集团、西北电网公司、陕西省电力集团公司三方共同投资3.2亿元建成的关中温泉度假城项目开业营运。这是一座以温泉文化为载体，水疗为主，集餐饮、娱乐、会议、疗养与一体的度假城，创造优雅环境，衬托现代与古典相烘托的氛围，让人有拥抱大自然、返璞归真的感觉，充分满足当今社会快节奏城市生活群体的需求，是目前西北地区规模最大、档次最高、功能最全的室内温泉，也是港中旅集团有限公司继建设珠海海泉湾之后的又一力作。

在地热资源的科学开发方面，负培琪坦言地热资源是大自然赋予咸阳人民的宝贵财富。为了确保这一宝贵资源合理开发、永续利用、造福咸阳人民，咸阳在充分借鉴国内外地热资源开发经验的基础上，坚持把科学管理放在突出位置，理顺体制、合理规划，确保了地热资源的有序开发。

首先通过采取多种形式的宣传，使各开发单位切实树立依法保护和合理开发地热资源的意识，明确了市国土资源局作为全市地热资源的统一管理部门，其具体工作由市地热资源开发管理办公室承担，做到了一个口子管到底，避免了职能交叉、无序管理，坚决制止了违法开采行为，理顺了体制。

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中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0065-1

1 进一步提高对耕地保护重要性和紧迫性的认识

耕地的保护，涉及政治、经济、国家安全、生态等很多方面，十分重要。从我国人多地少和处于高速发展时期等客观国情考虑，耕地保护形势不容乐观，保护耕地就是保护我们的生命线。也正是因为耕地保护的重要性在我国十分突出的原因，党和国家对耕地保护历来十分重视，把耕地保护作为一项基本国策予以定位，要求采取世界上最严格的措施保护耕地，要求各级政府把耕地保护工作纳入当地的重要议事日程，抓紧抓好。

1.1 保护耕地是基于粮食安全的需要

近年来，由于农业生产资料价格上扬，粮食生产的成本增加，利润下降，影响了农民持续投资农业生产的积极性，呈现出“两降一减”即耕地质量下降、粮食播种面积下降和粮食总产量减少的态势。耕地在减少、人口在增加，已严重危及到粮食安全。

1.2 保护耕地是基于经济社会可持续发展的需要

耕地作为一种十分重要又稀缺，且很难再生的资源，在可持续发展战略中，地位十分重要。国土资源尤其是耕地资源的有效保护与合理利用.是我国可持续发展的重要资源保障。耕地是农业最基本的生产资料，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。

1.3 保护耕地是基于社会稳定和谐的需要

耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障。耕地除了能生产粮食解决人类的生存问题外，还能安排数以亿计的劳动者就业。实践证明，失地农民越多，社会矛盾就越突出。在当前，耕地成了一些失去工作岗位农民工维持生计的重要“心理底线”。

1.4 保护耕地是基于生态的需要

耕地作为一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能和相应的价值，更具有生活和生态功能。它与其上的植物组成耕地生态系统，具有生态环境功能和相应的价值，一旦转为其他用地形式，这些功能与相应的价值，均发生改变，非农流转对耕地生态环境影响尤甚，我国总体环境质量下降与此不无关系。耕地保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。我们再不能走乱用耕地、牺牲耕地来取得建设的老路。

2 我国耕地保护工作面临的形势

耕地质量差，生产水平低，耕地的生产水平较低，粮食单产低；耕地资源保护的难度越来越大。随着城镇化、工业化及交通、能源建设进程的加快，建设用地供需矛盾日趋突出，加之部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，有限的耕地被占用，耕地保护压力大、难度大；建立农业可持续发展机制的要求越来越紧迫。农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立；土地管理机制不健全，土地执法力度明显不足。仅凭国土资源部门无法独立完成土地管理的全部任务，相关部门在土地管理中责任缺失，导致土地管理和执法效能大打折扣。

3 如何进一步加强耕地保护

3.1 要严格贯彻落实土地管制制度，强化对建设用地总量的控制

建设用地要严格限制在规划用地数量范围之内，并尽可能高效集约、少占耕地，严禁在规划圈以外占地，不得突破建设用地总量。基本实现建设占用耕地占补平衡，不断完善国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，确保土地整理取得实效，防止盲目滥占耕地，为“十一五”时期确保18亿亩耕地底线不被突破打下良好的基础。

3.2 实行最严格的耕地保护制度

认真落实基本农田保护制度。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。

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农民收入的增加，并非来自农作物增收，而是得益于土地本身的资本化，以及土地的有效流转。

“去年，土地股份合作社每亩土地的分红是800元，”上林村村委会周书记坦言，“但土地的分红只是村民收入来源的一部分。2010年上林村物业股份合作社也向每位入股的村民派送了10%的收益回报。”此外，如果村民同时参加上林村劳务股份合作社，还将获得另一笔稳定的工资收入――男性50元/天，女性45元/天。

一亩土地从过去的“一毛不拔”，到如今“一本万利”，上林村的土地流转实践是一套已经成熟的土地流转制度在发挥作用。

土地资本化破局

2006年初，上林村117户农户和村经济合作社以240亩土地为股本，每亩田折一股，每股折价5000元，自发组建了“上林村土地股份合作社”，并成为全国首家获得工商营业执照的土地股份合作社。

目前，全村农户分散经营的3000多亩农田，加上少量的集体机动田，已全部入股，实行统一管理、统一经营、统一分红，每年分红的金额也从最初每亩600元上涨到去年的每亩800元。

土地股份合作社成立之后，上林村又成立了物业股份合作社，通过在集体建设用地上建造标准厂房对外出租赚取租金，村民可以自愿选择入股，每年获得一定分红。

物业股份合作社第一期项目，共有105户农户入股，投入390万元，建造标准厂房7200平方米，这些厂房如今均已出租，每月每平方米租金10~12元，去年为股东带来10%的收益。

由此解放出来的劳动力，大都选择了外出打工，还有少部分人自主创业，但是对于年纪较大或文化程度较低、一辈子以种田为生的农民，“失去”土地也就等于失去谋生的机会，仅仅依靠土地的分红，事实上难以维持生计。

为此，2009年上林村又成立了劳务股份合作社，通过雇用本地农民回到统一经营的农地耕作，既解决了富余劳动力的就业问题，也让这部分农民获得了稳定的工资收入。目前上林村全村4000多人口，已有1200多人通过劳务股份合作社解决了就业。

进入“换地”时代

上林村这套土地流转的制度设计，土地股份合作社是基础，连同物业股份合作社、劳务股份合作社，分别把土地、资本和劳动力三要素留在了农村内部，并将它们变成工业化和城镇化的发展资源，上林村村民则在资源资本化发展进程中享受到增值收益。

事实上，上林村土地发展模式并非特例，而是城乡统筹、城乡一体化背景下，苏州式土地流转的一个缩影。

苏州土地利用的方式，正在从上世纪80年展乡镇企业时的“占地”模式、90年代兴建开发区时的“圈地”模式，向“换地”的新土地流转、土地置换模式演进。

新的“换地”模式以土地资本化为基础，农民首先将自己的土地入股土地股份合作社，土地股份合作社则一方面将农用地出租给农业企业，另一方面通过土地整理，获得增量建设用地。然后，农民以资金入股“置业股份合作社”（即物业股份合作社，又称“富民股份合作社”），在增量建设用地上建造厂房，出租给工商企业，获得租金回报。

最后，再通过成立“劳务股份合作社”，将劳力安置给农业企业，解决“失地”剩余劳动力的就业以及收入问题。

这一套土地流转模式，不以劳动力转移为前提，即可实现农业规模经营，同时还能促进土地增量与增值。

苏州“三农”问题专家卢水生详细介绍了获得土地增量的“秘密”：如果一个村子的基本农田是800亩，这里的计量单位采用的是“标准亩”，而农村发包给农户承包田时，则大多以“自然亩”作为计量单位，“自然亩”与“标准亩”的田差有时甚至达到20%，因此农户实际的承包田面积能达到1000亩。加之由于中国的自然田块被人为分割开来，因此如果土地股份合作社对土地进行整理，那么土地面积还能再增加10%~20%，达到1200亩。

据了解，2010年苏州新增建设用地12000亩，同期通过类似方式盘活的存量集体建设用地则达到26000亩。

盘活的存量集体建设用地，经国土部门认定后，按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，可以等量异地置换到工业规划区、城镇规划区，用于发展二、三产业。许多置业股份合作社正是通过在置换而来的建设用地上建造厂房，出租获取盈利。

目前苏州全市成立的置业股份合作社累计已有318家，入股农户78434户，入股资金27.8亿，已建出租用房356.9万平方米，出租收入43.4亿元。

土地置换盘活存量集体建设用地，降低了征地的规模，从而减少了征地引发的矛盾，并且可以与征收得来的建设用地，在用途上实现互补。

“市、县通过招商，吸引大企业投资，村、镇则可以通过招租，吸引配套企业入驻。”卢水生这样解释集体建设用地的发展逻辑。

流转不变

不过，苏州这套土地流转制度设计如此缜密，也不禁让人担心，在土地流转尚未完全放开的情况下，一切以不违背现行土地法规、政策的这场苏州式土地变革究竟能走多远。

土地问题牵一发而动全身。无论是中央农办还是国土资源部，都将推进农地流转，作为农地管理的大方向。

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当我国宏观调控进入第三年后，我国的房地产业开始步入了实质意义上的战略转型期，这个转型期首先表现为住宅正从商品向公共产品的属性转变。住宅是有别于其它商品的具有双重功能的产品，但在我国住房制度改革后的房地产业发展过程中，过分强调了住宅的商品属性，忽略了其公共产品的属性。住宅的社会功能被其强大的经济功能所掩盖而被忽视，或者没有放在应有的位置上，其结果是廉租房存在不同程度的政策缺位、资金缺位和管理缺位问题，使之成为我国建立和谐社会的障碍所在。其次这个转型期表现为住宅从投资功能向使用功能转移。住宅的投资功能毋庸置疑，这取决于不动产与金融的高度紧密联系，但不可否认的是使用功能是住宅的根本所在。这次的宏观调控更加强调住宅的使用功能，对住房的面积和房型的控制成为关键，就是强调从使用功能来规划设计住宅，实用性和合理性成为新的理念。原来的投资功能被控制了，投机功能被限制了，使我国住宅从资源消耗型向资源节约型产业转移迈出了坚实的步伐。

二、增加住房有效供给以抑制房价

经过数十年“先工作，后生活”的传统观念束缚，我国居民形成了巨大的改善居住环境的客观需求。但是，目前的房地产价格已经严重超出了居民的实际收入水平和承受能力，为了实现居住环境改善的愿望，相当部分的城市和居民只能加大储蓄力度，这成为抑制我国居民消费的关键因素之一，已经成为我国城市化进程中的重要障碍。特别对沿海开放城市和内陆发达地区而言，房地产已经超越了其作为支柱产业的发展阶段。如果房地产调控不能落到实处，将严重制约当地经济可持续发展能力和竞争力水平的提高。而增加住房的有效供给，就必须明白价格最终是由市场供求关系所决定的。

为了形成合理的价格，我们一方面需要引导有效需求，另一方面就是要大力增加有效供给。在此，首先，要进一步加快已有土地供给的住宅建设速度，大力打击囤积土地行为。在土地利用招拍挂等方式正式出让后，必须在规定时限内建成达到可入住标准的住房，一旦超过期限可从受让之日起征收高额土地闲置税，极端情况下可以采取收回土地及附属建筑物的措施进行惩罚。其次，要大力加强廉租房的建设，在新建住宅中廉租房的住宅面积应达到二成以上，以确保中底收入的居民的住房也能得到与社会发展同步的改善。

三、房地产全国摸底预示深层调控措施仍将推出

“国六条”实施后，持续半年的新一轮的房地产宏观调控进入全面的效果调查阶段，由建设部牵头组织的调查组，正分兵八路在全国范围内调查各地房地产市场调控的反馈情况，这些专业人士组成的调查组已于9月末分别开始了对北京、上海、广州、南京、重庆、深圳、天津、杭州等地的摸底调查。与此同时，国务院办公厅、国土资源部等相关部门也在积极筹措，亦将从宏观调控的不同角度和不同范围对此轮楼市调控的效果进行全面调研。以上海为例：建设部上海调查组在沪的日程安排非常紧凑：第一天由上海市建委和上海房地局做工作汇报，并组织部分房地产开发商代表座谈；第二天是市民代表座谈，同时实地考察相关区域的楼市情况；第三天进行封闭式讨论后同上海市府有关领导进行适当沟通后离开上海。此次摸底调研中，了解情况和掌握第一手资料成为调查组的基本目的，然后将各组调研情况形成专题报告后将上报中央和国务院。

各地汇报的主要内容包括房地产投资规模、土地出让的招拍挂状况、房地产市场交易情况、二手房的网上备案制度以及开发商经营秩序的监管实施情况。继建设部组织调查后，国务院办公厅也将在近期组成调查组，在全国调查房地产调控效果，涉及地区包括北京、天津、辽宁、江苏、陕西、广东、四川、江西、山东、湖北、内蒙古等。由此可见，紧锣密鼓的宏观调控已经进入质量检验阶段，各地能否在检查中过关将直接影响下一步楼市的政策走向，中央正通过一系列信号传达将调控深入到底的决心。随着全国性调查的展开，各地房地产开发中的违规建设与调控不力等情况将逐渐浮出水面，而各地房地产业的深层调控也将加快步伐并努力使之落到实处。

四、房地产招投标市场和房地产经济市场将成整顿重点

为了进一步规范招投标工作，建设部近日颁发了《关于做好房屋建筑和市政工程投招标检查工作的通知》，称由国家发改委、监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、商业部、水利部、民航总局、国务院法制办联合行动，在年末对招投标市场开展专项检查，其中的重点是房屋建筑和市政工程的招投标情况。这次检查范围包括：工程建设项目招标公告是否严格在政府指定的媒介；是否存在违法收费；是否存在要挟、暗示投标人在中标后分包部分工程给本地区、本系统承包商和供货商的情况；投标人是否存在挂靠有资质或高资质单位以其名义投标，或者从其他单位租借资质证书等行为。专项检查工作将分两个环节进行：首先是部门检查阶段在11月底结束，由各部门根据情况自行安排；其次是联合检查工作在12月进行，由上述各部委办组成联合检查组，对自查中暴露出来的问题联合进行检查。

为了规范各省市二手房市场的房地产经济行为国务院法制办和建设部等有关委办将针对今年合肥、南京和天津等城市发生的多起房地产经纪机构违法案件组织专项调查，整顿房地产经纪市场，加强房地产业经纪监管。为此，建设部和国家工商总局等还于日前颁发了《关于规范和整顿房地产经纪市场的通知》，着重就房地产经纪领域的9大问题进行规范和整顿。一是加强房地产经纪机构监管和全面实行房地产经纪机构备案公示制度；二是加强房地产经纪人员管理和严格执行房地产经纪人员职业资格制度；三是规范房地产经纪信息；四是加强房地产经纪行为监管；五是规范房地产经纪合同签署；六是加强二手房交易资金监管；七是创新房地产经纪管理方式和提高行政效能；八是建立和完善房地产经纪机构和注册房地产经纪人员信用公示制度；九是加强房地产经纪行业自律。与此同时，还将要求各地房地产管理部门结合整顿规范房地产交易秩序工作，积极会同工商部门进行一次房地产经纪机构调整摸底，严肃查处一批违法违规的典型案例并向社会曝光。

五、土地资源法律法规趋于完善和调控力度逐步加大

“十一五”期间，我国国土资源法律法规框架体系基本建

立，国土资源管理法制环境明显改善，这是国土资源部在《国土资源系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》中明确的工作目标。根据这项规划，国土资源系统要通过广泛深入的宣传教育，使全社会资源法制意识不断强化，资源保护的基本国策意识和集约节约用地观念明显增强，土地市场秩序稳定和规范，违法案件明显下降和国土资源系统依法行政深入推进，国土资源管理能力和水平明显提高。与此同时，针对当前经济运行和土地管理中存在的突出矛盾和问题，国务院颁发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，该通知按照责权统一的原则，进一步完善了责任制度，强化了地方政府土地管理的责任，并按照权责统一的原则调整了审批方式，简化了审批秩序，强化了地方责任。

国土资源部认为土地管理面临的矛盾和问题，具有长期性、艰巨性和复杂性，具体表现在四个方面：一是一些地方违法用地严重，在计划之外扩大建设用地规模。主要方式是“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地影响了宏观调控的实际效果。二是竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张。重复建设，影响了区域协调发展。三是保证被征地农民生活水平不降低和长远生计有保障的原则，在有些地方未能有效落实，加上土地出让收支不够透明，使用不尽合理，影响了社会稳定。四是土地执法难的问题仍然比较突出，“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观，影响了土地法律法规的有效实施。针对当前土地管理宏观调控中存在的问题，《通知》坚持以全面落实科学发展现为指导，按照促进经济增长方式转变和经济结构优化的需求，确保中央宏观调控政策的有效实施，着重从利益机制和法制方面解决当前土地调控中存在的突出问题，注重措施的及时有效原则和突出措施的针对性原则。针对土地调控中的突出问题，提出进一步深化改革的具体措施，力求消除建设用地过度扩张的经济动因，坚决惩处土地违法行为。

六、工业地产将成为新一轮的房地产调控重点

从住宅到商办物业，再从商办物业转至工业地产，伴随着显而易见的投资路线，政策盲点也在相应凸现。虽然，宏观调控开始的住宅和商办楼的建设成本大大上升，进入门槛也不断提高，但是现在各地工业地产的政策限制仍宽严不一，一些欠发达地区的工业地产政策相当宽裕，给投机者有可乘之机。精明的发展商认为，用房地产开发的名义做住宅和商办楼都不合算了，因为资金门槛太高，而且宏观调控出台的有针对性的政策那么多，没有利润可言。倒是工业地产，往往利用当地政府急于吸引投资的心态，通过许诺可以顺利完成招商引资计划，同时利用工业或科技园区的土地的名义对外进行招租，从而顺利获得工业或科技园区的土地开发权限。

由于工业地产的开发可以起到吸引投资、创造就业机会的作用，因此各地政府通常会采用较为优惠的政策进行鼓励。工业地产具备较大的投资价值和上升空间，从去年开始便已成为海外投资基金的投资热点。与住宅和商办用地相比，工业用地在出让价格上的相对低廉，成为了开发企业赚取利润的巨大空间。开发商在招商计划完成之后，盖好工业厂房，然后将工业用地转化为商业用地，以工业园区配套的名义建造写字楼进行出让。新一轮的房地产调控中这种情况将得到有效的遏制。建设部和国土资源部等有关部委将有针对性地出台相关政策和措施，侧重于工业用地项目的调控，从根本上制止工业用地低成长的过度扩张和违规发展。

七、高品质办公楼将成为上海和北京市场需求的热点

宏观调控时对整个房地产行业的影响是首当其冲的，但就房地产行业本身而言，住宅和商业用房的冲击最大，工业用房和别墅次之，而甲级办公楼和酒店公寓则影响小的多。尤其是上海、北京和天津的高品质办公楼的需求随着世博会、奥运会和北方经济中心城市的建设而不断升温，高品质商业办公楼的租售市场价格不跌反涨。这些城市高品质办公楼的售价正以每年10％以上的速度继续增长，而租金则以每年近20％的速度不断上涨，空置率一直保持在5％左右的合理水平，并且这种情况将在整个“十一五”期间得以延续。如此良好的发展前景吸引了更多的海外资金和个人投资者，全新的酒店式办公概念也应运而生。随着全国中心城区打造中央商务区CBD效应的不断扩大，上海国际金融中心和天津区域金融中心的加快建设，高品质办公楼的供不应求现象将更加突出。

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为进一步了解被征地农民就业与社会保障制度推行的情况，我们课题组深入西安市曲江新区、北郊经济开发区、郭杜教育产业开发区、长安区、未央区、霸桥区、莲湖区20余个村，对不同征地拆迁类型的410户被征地农民进行问卷调查。被调查者共416人，其中，男性占56.7％，女性占42.8％；文化程度以初中和高中为主，分别占被调查者的51.6％和25.5％；年龄在35岁以下的占23.1％，36－55岁的占53.3％，56岁以上的占23.6％。调查显示，基层组织已对被征地农民参加就业培训和社会保障做出具体安排，但收效甚微。

一、被征地农民社会保障实施中存在的问题

从调查的数据和访谈的内容来看，被征地农民面临较大的生活困境，但他们对政府推行的就业与社会保障政策并不重视。问题归结为以下几点：

(一)被征地农民自身存在的问题

1.被征地农民就业率低，非正规部门是主要的就业方向。35岁以下、36－55岁及56岁以上被调查者的就业率分别为34％、30％和12％。餐饮零售、交通运输和服务业是主要就业方向，分别占正在就业被调查者的29.7％、19％和27％，其他就业者分散在传统农业、制造业、建筑业和村委会等部门。被调查者的就业特征很明显：一是就业率低。许多被征地农民的家庭收入主要是房产的租金，他们不愿参加社会劳动，主要是因为就业技能差、需要照顾家人及不愿接受低工资。二是自雇就业的多。被征地农民利用简单技能从事家庭作坊生产与经营，或利用征地补偿款自主经营，只有部分较年轻的被征地农民被安置在服务部门。三是就业半径小，就业者地缘性强、从众心理强。就业者集中在几个部门，做一些简单熟悉的工作，工作地点离家不远。这些现象都说明被征地农民的就业安全感低，仍依靠亲缘关系或地缘关系来维持就业。就业率低及以自雇就业为主，使被征地农民无法通过正规就业参加城镇社会保障体系。

2.被征地农民自保愿望强，不愿参加社会保障。56岁以上被调查者仅有11％的人最担心养老问题，而35岁以下及36－55岁年龄段的被调查者都表示并不担心未来养老，仅有5％左右的人在最担心的生活风险中首选了该项。三个年龄组分别有43.0％、37.4％和35.4％的被调查者表示今后依靠自己攒钱养老。有52％的被调查者表示他们了解或知道社会养老保险，但仅有28％的被调查者认为社会保险可以保障他们的老年生活。与养老不同的是，35.8％的被调查者在最担心的生活风险中首选了“家庭成员生大病”，但他们之中只有不到三成的人愿意参加医疗保障。被征地农民参保意愿低，除与以血缘、地缘为纽带的传统保障模式有关以外，更主要的是因为被征地农民社会保障制度缺乏吸引力、人们对制度缺乏信任感以及与被征地农民“落袋为安”的短视行为有关。

(二)政府部门存在的问题。从劳动部门工作推进情况来看，被征地农民就业和社会保障制度推行困难主要包括以下几方面：一是筹资困难。按规定，被征地农民社会保障尤其是养老保障遵循个人、集体、政府三方筹资的原则，但在实际执行中存在财政补助资金不到位、集体缴费能力不足、个人缴费无动力等问题。二是可持续性差。一些地区盲目将被征地农民社会保障待遇水平与城镇基本保障靠拢，导致支付负担骤增，使制度难以为继。三是基层组织宣传力度不大。劳动部门发送到村委的宣传材料没有得到重视和有效传播，被征地农民对社会保障制度的知晓率、认知率较低，由不了解产生不信任，最终拒绝参加。

二、被征地农民社会保障不落实的原因

(一)制度供给与需求的错位。首先，制度并未区分不同征地程度的被征地农民的需求。被征地农民按照征地程度可分为部分征地、全部征地及全部征地已拆迁三种类型，获得的货币补偿也由每人几千元到十多万元不等。按照各地的规定，被征地农民社会保障采取定额缴费而不是按比例缴费，导致货币补偿少的被征地农民无力缴费。其次，社会保障基金流动性约束与资产增值需求的矛盾。土地的保障功能包括家庭成员就业、基本生活保障、养老保障以及资产增值收益。征地补偿款除满足当前基本生活需要以外，首先被用于盖房或购房。按现行制度中定额缴费的规定，被征地农民社会保障缴费具有集中性的特点，一次缴费额数目大且专款用于养老和医疗保障。社会保障基金的流动性约束无法满足被征地农民强烈的资产增值需求，因此，在征地补偿款发放方式上被征地农民更加倾向于货币化形式而不愿缴费参保。

(二)经费支持不到位。首先，被征地农民社会保障具有外部性，任何一级政府都无法获得与其用于社会保障支出相对等的全部收益。在“谁受益谁出钱”的思想影响下，地方各级财政都在相互推诿，致使被征地农民社会保障的财政补助不能及时、足额到位。其次，一些地方农村集体经济名存实亡，无力承担缴费责任。集体经济较好的地方，往往选择“自保”而不参加“社保”，将集体经济收益以货币或集体福利形式分配，却不愿缴纳社会保险费。

(三)管理体制不顺畅。首先，尽管规定由劳动和社会保障部门主管被征地农民社会保障，但土地补偿标准及发放形式往往是国土资源部门与被征地农民(村集体)谈判决定，难以确保土地补偿款及时、足额划入社会保险经办机构指定账户中。其次，社会保险经办服务供给不足。由于政策宣传不到位、解释不清晰，被征地农民对社会保障政策及能够得到的实惠没有充分理解，降低了参保的意愿。

三、被征地农民社会保障支撑体系的构建

被征地农民是城市化的必然产物，但不是永续存在的。由于自身的技能、就业观念不能适应城市就业的需求，被征地农民难以在短期内融入城市。不仅如此，中国被征地农民大批出现在社会保障制度转轨时期，一方面城镇企业职工社会保障制度改革浪潮迭起，另一方面农村社会保障制度举步维艰，被征地农民社会保障需要落实。

(一)制度安排。社会保障是国家、集体、个人三方合作的集体行动。因为三方都是独立的利益主体，都有为满足自身利益的行动取向，因此合作秩序显得非常必要。一项设计合理、推行有力、支持有度的社会保障制度可为三方带来额外收益，并实现利益共享。被征地农民是城市化发展的必然产物，任何一个国家的城市化都会产生大量的被征地农民。被征地农民数量庞大并不可怕，关键是要认识到这一群体的出现是过渡性的，不是永久存在的。因此，被征地农民社会保障最终应纳入到城市或农村社会保障体系中去。有必要对被征地农民与城乡其它社会保障参与者加以对比，考察他们的区别与联系，这是重新审视和构建被征地农民社会保障体系的出发点。首先，被征地农民是一个过渡性群体。他们在生活方式、消费习惯与消费水平上，或者与城市居民、或者与农村居民没有根本的区别。其次，被征地农民是一个多层次的群体。他们因被征地的程度不同，对基本生活保障水平的需求也不同。再次，被征地农民是一个完整年龄结构的群体。不同社会保障项目对不同年龄段被征地农民的吸引力不同。基于以上的认识，被征地农民社会保障制度的设计应遵循如下原则：第一，权利与义务对等原则。政府是征地中最大的利益获得者，应承担被征地农民社会保障的主要出资责任，为被征地农民建立起非缴费型的基础保障。将城市规划区内的被征地农民纳入城市低保，规划区外的被征地农民纳入综合低保(保障水平为农村低保加补差)，给付标准根据当地平均消费水平确定。个人是社会保障的最大利益获得者，利用征地补偿款或家庭收入缴纳社会保险费。农村集体经济组织的企业治理结构不完整，不对其缴费作出制度性规定，可以按照农民与村委会的合作意愿协商确定其缴费责任。第二，分层分类参保原则。根据被征地农民被征地的程度、不同年龄结构被征地农民对社会保障的需求，将被征地农民分流到城镇社会保障体系或者新型农村社会保障体系中。