行政决策的主体范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇行政决策的主体范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

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本制度所称重大行政决策听证，是指政府在作出重大行政决策之前，通过听证会的形式公开听取、收集公民、法人和其他组织的意见和建议的活动。

二、法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的重大行政决策事项，应当组织听证。

政府可以在前款规定的范围内，确定本级人民政府重大行政决策听证的具体事项。

应当举行听证的重大行政决策事项因情况紧急须即时决定的，报政府批准后可不组织听证。

三、重大行政决策听证应遵循公正、公开、公平和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障其陈述意见的权利。

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，重大行政决策听证应当公开举行，并通过电视台、政府网站等媒体报道听证的过程、结果，接受社会监督。

四、对本制度确定的应当举行听证的重大行政决策，决策承办单位应向政府提出举行重大行政决策听证的建议。涉及全经济社会发展的重大行政决策事项以及专业性较强的重大行政决策事项，决策承办单位在向政府提出举行重大行政决策听证建议前，应事先组织专家进行必要性和可行性论证。

决策承办单位没有提出听证建议的，不得提交政府进行审议；政府办公室已收文的，可以直接向政府提出举行重大行政决策听证的建议。

政府法制部门在对重大行政决策进行合法性审查过程中，发现遗漏听证程序的，可以向政府提出举行重大行政决策听证的建议。

五、政府可根据实际需要指定政府办公室或决策承办单位作为听证组织单位，负责组织实施听证。

六、听证组织单位应当依照本制度和其他相关规定提出听证方案，报政府同意后组织实施。

听证方案的内容包括听证事项、听证内容和听证目的，听证参加人员的人数、条件、产生方式，拟举行听证的时间、地点，听证程序、规则等。

七、听证会参加人员包括听证主持人、听证员、记录员、听证陈述人和听证旁听人。

听证主持人和听证员必须为3人以上单数。

听证主持人、听证员、记录员有可能影响听证公正性的情形的，应当回避。上述人员的回避由听证组织单位决定。

八、听证主持人是指听证组织单位指定负责主持听证会的人员，一般由政府办公室主任或听证组织单位相关负责人担任。

听证主持人主要履行下列职责：

（一）决定听证陈述人的发言顺序；

（二）就听证的陈述意见、理由、依据等询问听证陈述人；

（三）必要时组织听证陈述人进行质证、辩论；

（四）就听证过程中出现的中止、终结或延期听证等程序问题作出决定；

（五）维持听证秩序；

（六）审定并签署听证笔录；

（七）组织听证评议；

（八）法律、法规、规章规定的其他职责。

九、听证员是指听证组织单位指派的参加听证会协助听证主持人主持听证、听取意见的人员。听证员可以在听证过程中询问陈述人，在听证评议时发表对听证事项的处理意见。

十、记录员是指受听证组织单位指派，负责听证会记录的工作人员。

十一、听证陈述人是指经听证组织单位确定，出席听证会并就听证事项提出意见、陈述有关理由和依据的人员，包括部门陈述人和公众陈述人。

（一）部门陈述人由决策承办单位指派的人员担任，一般不超过5人。部门陈述人主要履行下列职责：

1.提供重大行政决策的备选方案及有关材料，并对该方案及材料的真实性、完整性负责；

2.参加听证会对决策方案的必要性、可行性和合法性等主要内容作客观、真实、完整的陈述；

3.接受听证主持人、听证员和公众陈述人的询问。

（二）公众陈述人由听证组织单位在下列申请参加听证会或邀请参加听证会的人员中确定，一般在5人以上、25人以下，其中下列1、2目的总人员应超过参加听证会人员的半数。

1.与听证事项有直接利害关系的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；

2.与听证事项有关并提供事实的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；

3.听证组织单位邀请的人大代表、政协委员、相关单位的代表和有关专家等。

十二、旁听人是指自愿报名参加听证会，并经听证组织单位同意，旁听听证会的公民、法人和其他组织。旁听人的人数由听证机关确定，一般不超过30人。

十三、听证组织单位应当在举行听证会30日前，根据听证方案听证公告，将听证公告在政府网站上刊登，必要时可以在电视台。

听证公告应当载明以下内容：

（一）听证事项、听证内容和听证目的；

（二）听证的时间、地点；

（三）公众陈述人、听证旁听人的人数、报名条件和报名办法；

（四）公众陈述人的筛选原则；

（五）应当公告的其他事项。

十四、公民、法人和其他组织符合听证公告规定条件的，可在举行听证会15日前向听证组织单位申请参加陈述或者旁听。申请担任公众陈述人的，需在报名申请书中载明个人简历、通讯地址、联系电话、对听证事项的意见摘要等内容。

听证组织单位应当根据听证事项的性质、复杂程度、影响范围、申请的先后顺序和人数条件等情况，公平合理地确定公众陈述人、旁听人人选。参加听证会的不同利益关系或不同意见的公众陈述人人数应当大致相等。

听证组织单位可根据听证事项涉及的领域，邀请人大推荐人大代表、政协推荐政协委员，也可邀请相关单位代表或相关专家，担任公众陈述人。

听证组织单位确定公众陈述人名单后，应当通过电视台、政府网站等媒体向社会公布。

篇2

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篇3

公共行政主体具有行政职能。公共行政主体是严格执行政府的命令，行使政府所赋予的行政职能，对于公共行政服务项目的各个方面都要做到严格要求，提升公共行政的工作质量，实现对公共行政事业的综合性管理。对于一些公共设施、公共环境、公共文化等方面都要进行涉及，只要是有助于发展国家公共服务事业的方面都要有所涉及，充分行使职能，提高工作要求。

1.2具有多属性

公共行政主体具有多属性。由于我国国土辽阔，资源丰富，会存在着各种各样的公共行政主体。公共行政主体不同会取决于地区选择的不同，当地的发展状况，当地的特色经济等方面都会受到一定的影响，因而会产生不同的公共行政主体。与企业的公共行政主体相比，缺乏一定的针对性和盈利性，企业的公共行政主体都是偏向企业发展的项目，旨在企业的盈利，其目的性比较强。而政府的公共行政主体则是比较多样，也会出现暂时性和阶段性的公共行政工作，具有一定的不确定性和多属性。

2公共行政质量管理体系的建设策略

2.1保证公共政策质量

保证公共政策的质量是衡量公共行政质量的前提条件，是构建公共行政质量管理体系的基础内容。政府在开展公共行政事务之前，应当重视对政策的确定和了解，不能够在不明确实际情况的情况下就出台相关的政策，以免造成不必要的麻烦。对于公共行政事业的政策决定是开展公共行政事业的重要条件，必须加以重视，应当慎重选择，保证公共政策的质量，促进公共行政事业的顺利开展。例如，某居民小区内缺少公共娱乐设施，附近的居民没有足够的设施参与户外活动，当地政府为了丰富人们的生活，立即在小区内兴建了大批公共娱乐设施。但是，后来小区居民反映，由于公共娱乐设施过多，造成了很多娱乐设施闲置的现象。与此同时，由于娱乐设施的建造占据了一定的面积，为拥有汽车的居民出行带来了困难。由此例可以了解到，政府在做决策时应当充分了解当地的实际情况，然后进行合理的规划，推出有效的解决政策。

2.2提高行政决策质量

提高公共行政决策的质量是开展公共行政事业的前提条件，是建设公共行政质量管理体系的关键内容。在出现公共事务时，公共行政人员应当提高工作效率，提升决策速度，保证行政决策的质量，保证公共事务的快速解决。行政决策是公共行政工作的开始和条件，对于公共事业的处理和服务发挥着不可替代的作用。公共事业中的行政决策能力主要取决于行政工作人员的能力和素质，行政工作人员的个人能力与态度会决定决策产生的速度，而公共行政人员的专业素质则会影响行政决策的质量，对公共服务事业的发展具有决定性的作用。例如，当出现公共行政事务时，如果公共行政人员对事务进行了及时的分析与处理，上报上级，并通过一定的商榷，得出相应的决策，做到对公共事务的快速解决。反之，则会影响公共行政的决策效率，对整个公共事务会造成严重的影响。

2.3增强公共执行能力

增强公共执行能力是政府公共行政工作开展的核心内容，是公共服务事业的实践阶段。公共执行能力既能考验到政府的决策能力，也能考验到政府的实践能力，是一项艰巨而重要的任务。公共执行能力是在政府了解公共事务之后，针对该项事务的解决策略以及实施方法，然后经过有关行政管理部门的有效实施，达到解决或改善的过程。在进行公共执行能力的同时，不仅仅停滞于对执行能力的重视，还要加强对执行质量的要求，达到执行该项事务的最终目的，实现对公共服务事务的安全解决。

2.4加强公共监督管理

加强公共监督管理是建设公共行政质量管理体系的重要保证。在政府机构，可以设立相关的公共行政事务质量监督部门对于公共行政项目进行实时的监督，提升公共服务事务的质量和效率，加大监督力度，促进对公共行政事业工作的质量保证。同时，在公共事业部门可以采用互相监督的方式，对各个公共事业处理部分进行互相监督，提升员工的工作积极性，在保证工作质量的前提下，实现对公共事业的有效性管理和解决，促进我国公共服务类事业的蓬勃发展。

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行政决策效率涵义

（一）行政决策的涵义

对于行政决策的规范性涵义，目前学术界还存在一些分歧。本文中行政决策的涵义界定如下：拥有行政决策权力的行政机关及行政人员在履行国家行政管理职能过程中，为达到预定的行政目标，根据掌握的情况和条件，运用一定的理论与方法，从实际出发，制定和选择行动方案的活动。此涵义强调了以下三个层次的内容：第一，行政决策的目的是为了达成预定的行政管理目标，解决社会公共问题；第二，行政决策主体包括具有法定行政决策权的国家行政机关、在国家行政机关中占据合法职位的行政人员以及经上级国家机关、法律授权的其他决策主体；第三，行政决策的客体是政府行政管理活动中出现的公共问题或待处理的公共事务。

（二）行政决策效率的涵义

赫伯特·A·西蒙在其《管理行为》一书中将管理决策的效率原则表述为：“在若干个费用相同的备选方案当中，总应当选择实现管理目标最佳者；在若干个成就相同的备选方案中，总应当选择费用最低者”。从这个角度，本文将行政决策效率的涵义界定为：行政决策主体在作出行政决策的过程中，其投入的决策成本与该行政决策所产生的效益之间的比率关系。行政决策的效益与成本的比率越高，则行政决策的效率越高；反之则越低。

而就行政决策区别于一般组织决策的实质而言，在理解行政决策效率涵义时应该意识到两个方面的问题。第一，行政决策效率具有显性和隐性的双层特性。行政决策主体在作出行政决策时的成本，既包括耗费的人力、物力、财力等可用货币衡量的直接显性成本，也包括客观存在的时间成本、风险成本、机会成本等无法用货币衡量的间接隐性成本。第二，行政决策效率具有广义和狭义之分。对于行政决策效率，不仅要从狭义的经济意义上研究其“成本-效益”的货币比较，更要注重行政决策对于预定行政目标的实现程度以及产生的社会总效益，关注其外部效应。也就是要从广义效率的角度考察行政决策的效率水平。

我国政府行政决策的效率困境

（一）行政决策民主化与科学化之间的矛盾

行政决策科学化是保证决策理性、决策合规律性的必然途径，追求行政决策的功能理性和效率准则。而行政决策民主化是现代公共管理的本质要求。为保证行政决策能够充分真实地反映民意，行政决策过程需要更多的公众参与。科学的逻辑和民主的原则之间客观存在着矛盾与摩擦，这正是由行政决策价值追求的多元性造成的。

（二）行政体制的官僚化特征

官僚制的行政体制是现行行政决策所依托的组织形式和运转方式。它试图通过专业化分工、科层制等级设置、标准化作业等决策过程的设计帮助行政决策人员实现有效率的理性决策。但是，官僚制的行政体制下做出的行政决策仍然存在一些难以克服的效率困境。首先，官僚制过分量化的标准会使行政决策者更多地关注决策的投入与产出的数量指标，以此作为衡量行政决策效率的标准，这违背了行政决策效率的本质意义；其次，官僚制专业化的分工赋予了特定领域的行政决策者以相应的决策权，他们仅仅将做决策的考虑范围局限于自身的管辖范围之内，无法达到整个决策体系的最优效率。

（三）行政决策主体的有限理性

在行政决策的过程中，经常会出现“二律背反”的现象：一方面要求决策者在决策过程中充分发挥个人主观能动性，提高自身的认识能力和思维水平；另一方面又要求决策者能够尊重客观事实，防止从主观想象出发。由于决策者往往不可能是完全理性的个体，其“自利性”倾向和认识的偏差会左右主观能动性的正确发挥，进而误导决策，使行政决策达不到预期收益。

行政决策效率的经济学分析

成本效益分析是通过比较项目全部成本和效益来评估项目价值的一种经济决策方法。基于成本-效益的视角，行政决策效率可以用效益成本比来表述和反映。行政决策效益指的是政府公共决策执行后所获得的效果和达到的预期目标（以R来表示），行政决策成本指的是政府作出公共决策过程中及决策执行过程中所产生的资源总消耗（用C来表示）。行政决策效率（用E来表示）可以用行政决策的效益成本比来表示，即E=R/C。当E>1，即决策效益大于决策成本时，该行政决策效率为正；反之，则该行政决策效率为负。当行政决策效益与成本之间的比值达到最大时，实现资源优化配置，行政决策实现最优效率。

如图1所示，R表示行政决策效益曲线，C表示行政决策成本曲线，E表示行政决策效率曲线。行政决策效益曲线R和行政决策成本曲线C相交于X1、X2两点，说明在这两点上行政决策效益等于行政决策成本，此时的行政决策效率E=1，对应于行政决策效率曲线E上的E1、E2两点。在X1点左侧，由于行政人力、物力及财力等行政决策资源投入较少，所作的决策缺乏充分的支持与论证，造成行政决策失误、行政决策次优化等现象，行政决策产生的收益低于所付出的决策成本。因此，该阶段行政决策效率为负（E

行政决策成本及成本模型构建

（一）行政决策成本构成

我国政府行政决策成本应分为两方面：一是作决策过程中发生的成本，可称为直接显性成本；二是决策作出后的递延成本，可称为间接隐性成本。

1.直接显性成本。行政决策成本中的显性成本指的是为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和。具体包括以下几方面：一是信息收集成本。每一项行政决策作出之前都需要对行政决策的客体（即社会公共事务）进行全方位的信息收集与整理工作，然后再进行加工、分析与利用，否则后面的工作将无的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府设计和优选最优方案所花费的成本。方案是政府决策的纲领和精神，要作出有效率的行政决策，必须对决策方案进行专业的论证和优化。三是人员培训成本。决策方案要靠人来制定与执行，因此人员的选拔与培训具有十分重要的意义。人员的培训成本既包括思想政治素质培训成本，也包括相关专业知识技能的培训成本。四是公众参与成本。公众参与是我国行政决策民主化的重要表现和标志。在一个人数众多的社会中，收集公民真实偏好的信息将花费巨大的成本，即公众参与成本。

2.间接隐性成本。行政决策中的隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是由于决策不当而导致的损失，也称作递延成本。主要包括以下三个方面：一是机会成本。政府行政决策的机会成本就是指政府为作出某项选择而放弃的其它决定可能带来的最大价值。机会成本并不是实际的财务性支出，但机会成本的高低对于政府行政决策具有重要意义。二是时间成本。有效的时间管理要求在有限的时间里以最小的代价获得最好的结果。浪费时间就意味着价值的损失，这部分损失的价值就构成了时间成本。因此，行政决策者需要在有限的时间内迅速做出正确决策，决不能拖拉，否则会付出昂贵的时间成本。三是风险成本。行政决策的风险成本即是由于决策的不当所造成的低于预计收益率的那部分损失。当今时代行政决策环境瞬息万变，政府并非完全理性的决策主体，决策风险客观存在。

（二）行政决策成本模型构建

根据以上对行政决策成本构成的分析，可知行政决策总成本（用C表示）由决策过程中的显性成本（用C1表示）和决策作出后的隐性成本（用C2表示）构成。用公式表示即： C=C1+C2。而决策过程中的显性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人员培训成本和公众参与成本；决策作出后的隐性成本主要包括机会成本、时间成本和风险成本。据此，可构建政府行政决策成本的模型，如图2所示。

值得注意的是，当作出行政决策过程中的人力、物力投入越充分，即直接显性成本C1越大时，该行政决策往往经过了详细的调研和充分的论证，决策后的风险成本、机会成本等间接隐性成本C2则越小；相反，若决策前期投入较少，决策者仅凭主观臆想草率地作出决策，导致决策失误，则决策后的递延成本会大大增加。由此可见，一定程度上，行政决策的直接显性成本C1和间接隐性成本C2之间存在着此消彼长的关系。

结论与建议

第一，提高行政决策效益。要使行政决策收益最大化，关键要保证行政决策的科学性和民主性的统一。一方面，要重视行政决策的前期投入，做好信息的收集、整理与分析工作，使行政决策具有更好的针对性和操作性。决策方案要经过专业的分析和严密的论证，确保行政决策的科学性；另一方面，行政决策过程中要注重公众参与，广泛听取社会群众及社会组织的意见，了解公共利益的诉求，真正实行民主决策。这样作出的行政决策才能真正意义上解决社会公共问题，提升公共利益，产生最大的决策收益。

第二，优化行政决策成本结构，控制行政决策成本总量。适当的资源成本投入是行政决策效率的保障，但过高的决策成本会使行政决策陷入低效率的困境。适当地增加行政决策的前期投入（即增加显性成本），能够保证行政决策正确性，也就降低了行政决策的时间成本和风险成本。并且，隐性成本具有更高的弹性，也就是说，直接显性成本的投入对于降低决策失误所带来的隐性成本有着显著的效果。因此，在控制决策成本总量的同时，要优化其中显性成本与隐性成本的结构比例，保证决策前期充分且适当的资源投入，从而提升行政决策效率。

参考文献：

1.赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学[M].中国社会科学出版社，1982

2.李沫.行政决策效率机制探析[D].吉林大学，2004

3.张创新，李沫.行政决策权力体制的效率分析[J].行政与法，2005（7）

4.崔裕蒙.论行政决策的竞争机制[J].南京政治学院学报，2002（3）

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中图分类号：DF3

文献标识码：A

文章编号：1003－1502（2012）05－0085－06

行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”[1]“这种对不同社会力量的开放形式有助于定位冲突的潜在来源、对立的场域以及能够达成妥协的范围，并积极寻求达成共同协议。”[2]近年来，我国兴起的公众参与活动发展很快，听证会、论证会、公民评议等形式的公众参与活动呈现出多样化的生动景象。但是，从参与领域、参与方式和参与效果等方面看，我国公众参与行政决策的状况不容乐观，与制度设计的目标和人们期待的结果相距甚远。究其原因在于，法律对公众参与权的确认与保护存在很大缺陷。“公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。”[3]因此，只有依法确认、不断充实和有效保护公众参与权，才能避免或减少行政决策对“公意”的可能偏离，从而实现参与权的民主价值。

一、公众参与权的性质

“权利是贯穿于法的运动全过程的现象，是最核心的法律要素。”[4]夏勇教授认为，要全面、正确地理解权利概念，较为关键的是把握权利的要素。他认为权利是为道德、法律或习俗所认定的正当的利益、主张、资格、力量和自由。[5]其中“利益是主体所追求的目的，权力和权利则是主体追求目的的手段。”[6]公众参与权，也可称为公共事务参与权，是指“公民自愿民主地参加决定和管理经济、社会和文化发展的公共事务，并分享其利益的权利。”[7]在行政决策中，“参与权”主要是指行政决策过程中，公民享有通过一定的程序或途径参与行政决策并对决策机关有关的行为进行监督的一系列权利的总和。它是行政参与权或公共事务参与权的重要组成部分。

当前，我国对公众参与权的保护还较为滞后，参与权制度的发展仍然非常缓慢，其中一个重要原因就是对公众参与权的性质认识不够清晰。其实，美国也曾因对参与权的性质有不同认识，导致法院和行政机关在不同时期对公众参与的态度也不同。[8]公众参与权的性质较为复杂，涉及到该权利是一般性权利还是特权，是法律授予的还是行政机关授予的权利，是实体性权利还是程序性权利等。目前学界关于公众参与权的性质主要有政治权利、行政权利、程序性权利等观点。笔者以为，行政决策中公众参与权的性质主要有以下特点：

第一，公众参与权是私人公权。公众参与权虽属于私人所有，但却是对公共决策的参与，并需要国家采取积极能动的措施来保障其实现，因而体现出其“公”权的属性。“私人公权，不仅是为了保护权利主体自身的个人利益而赋予的，而且是为了实现公共利益，或者说主要是为了实现公共利益而确认的。”[9]公众参与权作为一种私人公权，体现在两个方面：

一是形式意义上，公众参与权不是行政决策权，公众也不具有法律意义上的决策主体资格。因为法治社会中决策主体资格是与其法定权限、相应责任联系在一起的，公众实际上对其参与后果并不直接承担法律责任，因而难以视为合格的决策主体。一般而言，只有行政主体才享有完整的决定权，公民的作用主要体现在智囊和评价中，并不负有决断责任，也没有作出决断的权利，主要具有咨询权、建议权的功能。二是实质意义上，参与权意味着否决权，特别是在选举代议制国家，公众凭借选票使“民意”得到充分尊重和回应，甚至有的国家直接赋予公众与政府分享决策权。“在美国，公共政策的决策者既包括具有合法权威制定公共政策的立法者、行政官员、司法人员，也包括决策过程的参与者，如利益团体、政党以及公民。”[10]现代公共管理理论承认公众有权分享政府决策权力。在“新行政法”的视野之下，行政过程公民权利的价值重心移向积极权利，功能重心移向对行政意志/决定的形成性作用。[11]

第二，公众参与权是混合权。首先其本源上是宪法权利，而宪法权利的保护，在我国主要通过法律化转化为具体程序权利和实体权利，而参与权兼而有之，但主要还是程序权利。具体说来，公民参与权可以划分为两类，即公民参与的实体性权利和公民参与的程序性权利。作为实体性权利，主要是指参与行政决策的权利，如获得信息权、批评建议权、监督权、结社权等；作为程序性权利，是指在行政决策过程中公众享有的权利，如告知权、陈述权、辩论权、要求回避权、参与听证权、救济权等。

第三，公众参与权是由行政法所设定或确认的权利。行政法是以规定行政机关与相对人之间的权利义务的方式来调整行政活动范围的社会关系。因此，凡是行政相对人的权利，都应当是由行政法所规定或确认的权利，而且，公众参与权发生在行政立法、行政决策等行政活动过程中。国家有义务为公民提供参与政府决策的机会，公众参与权带有的国家义务性，决定了它应该属于公法意义上的权利。

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1、规范、完善行政决策机制和程序。制定和完善内部议事决策规则，明确决策权限、决策程序、决策责任，建立健全决策权和决策责任相统一的工作制度，建立健全公众参与、专家论证和集体决策相结合的行政决策机制。

2、建立健全决策过错责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策过错责任追究制度,实现决策权力与决策责任相统一。对于未经认真调查研究、未经充分论证、未经领导集体讨论作出的决策,或集体决策失误造成重大损失的,要追究决策人的行政过错责任。

3、认真贯彻执行政务信息公开制度,将我局的重大决策事项、依据和结果在局网站进行公开，促进机关管理公开、便民、规范、廉洁。

二、规范行政执法行为

1、认真落实行政执法主体公告制度，按照主体合法、职权法定、权责统一的原则，将我局行政执法主体资格及职权在局网站予以公告。

2、解决多头执法，避免重复执法。将涉及我局的质量、计量、标准化等行政事项整合，归口到综合业务股统一管理，业务股将在巡查中发现的案源交由稽查队进行查处，从而避免多头执法、多头查处。

3、加强行政执法人员管理，完善行政执法人员任职资格考试和年度审查制度。对现有执法人员资格实行年度审查制度，对新从事行政执法的人员实行任职资格考试，对年审不合格、行政执法证件过期、没有取得行政执法证件的人员一律不得从事行政执法工作，严禁雇用临时人员参与行政执法活动。

4、严格执法程序，提高执法效能。严格按照《质量技术监督行政处罚程序规定》的要求，在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，必须告知行政相对人享有陈述、申辩、申请复议、提讼、申请回避、申请听证的权利，合理行使法律规定的自由裁量权。建立和完善听证制度，对要求听证的，按要求及时组织听证。

三、推进生产企业质量信用体系建设

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    一、行政参与权:行政法律关系新的权利要素

    “公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”[1]公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为,也是现代民主的重要表征之一。[2]的确,公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求,行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动,享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面,行政活动的正当性和可行性也需要公众参与,政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等,形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡,从而作出科学、理性、正当的行政决定,保障行政决定的顺利实施,有效实现行政目标。因此,当代公共行政已离不开公众参与,公众参与已经成为行政活动的必经环节,或者说,公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。

    在参与式行政中,公众参与要得到切实保障,必须要得到法律的确认,即公众参与应当成为一种法律权利,这就是行政参与权,是行政相对人依法以权利主体身份,为维护和发展自身或共同利益,以法定形式进入行政管理活动过程,并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利,它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念,且其保障也存在明显的不足,但是在我国整个行政法律制度体系中,已有行政参与权权能的有关规定,也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系的内容。首先,我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等,同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据,而且,单从内容而言,在我国行政法律制度体系中,我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。

    在行政立法上,《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定,且规定了政府的回应和采纳义务。在行政决策中,《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定,而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务。在行政执法制度上,《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权,同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务,同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利。

    行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后,意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素,因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置,是行政法律关系的规范形式。

    与此同时,近年来,公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线,行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式,此起彼伏,方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域,公众参与行政活动的案例不胜枚举,俯拾即是,正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言,“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实,成为公共生活‘民主化’的一个符号。”[3]参与的理念与参与行动相结合,展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷。[4]这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。

    我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中,通过网络征求意见,召集有关公民和专家举行座谈会、论证会,依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见,吸纳民意。例如,《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与,以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见等等,都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中,公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到,并在决策过程中积极引入公众参与,以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如,环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”,城市规划领域里的“厦门‘PX’事件”,[5]财政预算领域内的“温岭民主恳谈”,公共产品供给中涉及与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等,这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国,1998年9月29日上午,在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会,引起了社会的广泛关注,颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度,而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃,充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来,我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

    在以上行政立法,行政决策和行政执法实践中,相对人都已经积极参与其中,通过获得参与资格权,行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等,对行政活动产生一定的积极影响,这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象,实践效果也还有待检验和提高,但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用,并对行政活动产生影响。

    总之,行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中,还是在实践层面的行政法律关系中都已存在,而且产生一定的效用。因此,在实然上,行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

    二、行政参与权与相对人权利的重构

    行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此,行政参与权首先具有治理权的性质,能够作出某种决定,并对他人意志具有一定的支配力。具体而言,行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系,而享有参与行政活动,表达利益诉求,提供行政信息,发表行政意见,以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次,行政参与权具有公权力性质的权利,这种公权力性质的权利具有充权(empower)作用。[6]其一,是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程,首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利,这是公众参与必须充实的基础性权利,同时公众参与行政过程的逐步深入,又会巩固和加强这些权利,进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二,是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务,而对行政主体具有一般的约束力以外,还对行政主体具有一定的强制力,如在行政决策、行政许可、行政处罚中,相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力,相对人要求举行听证,行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度,行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定,即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成,同时又加强了对行政权力的监督,对行政活动形成理性化制约,也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能,相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能,作用与影响行政主体意志,形成合作行政,获得行政授益,实现实体权利。因此,行政参与权的享有,必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

篇8

2、重大行政决策听取意见、合法性审查、集体讨论；

3、重大行政决策实施情况后评估制度健全；

4、行政决策责任追究制度健全，实现决策权和决策责任统一。

转变政府职能

1、行政机关职能权限依法界定，职责、机构、编制法定化；

2、依法行政经费保障有力，政府非税收入“收支两条线”，行政经费纳入财政预算；

3、行政许可行为规范合法，监管有力，电子政务建设加快推行；

4、政府信息公开合法、及时准确、主动便利；

5、预警和应急机制健全，突发事件处理妥善。

加强制度建设

l、规范性文件制定符合法律、法规规定；

2、规章或规范性文件制定公众参与、专家咨询论证、合法性审查、集体讨论；

3、规范性文件有效期准确，清理上报及时。

规范行政执法

1、行政执法主体合法、程序正当、定性准确、裁量适当，执法程序、执法文书符合法律要求；

2、行政执法主体资格依法审查、确认、公告，行政执法人员具备执法资格并持证上岗；

3、执法主体、执法依据、职责权限、执法内容、裁量标准、程序步骤、具体时限、监督方式等向社会公开；

4、行政执法案卷规范完整，归档案卷实行集中统一管理，定期检查考评；

5、行政处罚自由裁量基准制度、说明制度和先例制度建立并实施，罚缴分离、重大行政处罚备案制度落实；

6、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等年度统计报表报送及时；

7、行政执法责任制工作落实。

化解行政争议

1、民事纠纷调处符合法定权限和程序，实行公开公平、公正、及时处理；

2、行政裁决和行政调解程序完善，高效、便民、低成本解决社会纠纷；

3、行政复议案件依法受理、公正审理、复议决定及时，行政复议职责依法履行；

4、制度完善、化解纠纷质量好、效率高。

强化行政监督

l、接受人大、政协、司法监督自觉；

2、层级监督职责依法履行；

3、监察、审计等专门监督机关的监督落实；

4、规范性文件审查备案严格；

5、行政赔偿或者行政补偿兑现；

6、投诉举报处理及时。

组织责任落实

l、组织健全，责任明确；

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自20世纪后半叶开始，“社会国”理念开始因其法治化而逐步渗透到常态化社会管理的各个层面。德国《基本法》第20条第1款规定：“德意志联邦共和国是民主的、社会的联邦国家。”该法第28条第1款又进一步规定：“各州的宪法秩序必须符合基本法的共和、民主及社会的法治国原则。”自此，“社会国”与法治国相融合成为德国宪法中的“国家目标条款”，也逐步贯彻到公权力的各个层面，渗透到社会事务的各个领域。“社会国家原则是所有行政部门在所有层面都需遵守的。对所有行政而言，不论如何，都存在着一个社会国家的授权，依此允许行政在其权限范围内，在法律规范之外发展和促进符合社会国家的活动。这一点尤其适用于地方自治团体，诸如增添附属的工作，以及将例如幼儿园的收费，根据社会收入标准划分为不同等级。”在我国，《宪法》第二章规定了教育权、休息权、劳动权等社会权利，也展示出走向“社会国”阶段的历史必然。2004年的宪法修正案更是将“国家尊重和保障人权”以及“国家建立与经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。这一修正更加充实了社会国家的时代色彩。而我国政府一直强调的“民生”，其实也是社会国家职能扩张的最好注脚。

二、常态化社会管理的法治需求

毫无疑问，“社会国理论”包含了比传统的“形式主义法治国”更加强烈的法治需求。它意味着公权力行使的合法性不再满足于形式主义的“依据法律、符合法律”，而且要求它必须符合实质法治精神，体现民主性和科学性。具体到社会管理而言，社会管理的目标不再是简单的“依法管理”，而是“优质治理”。其中，“科学管理”和“民主管理”也是“优质治理”的应有之义。比如：国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》在界定依法行政的指导思想和目标时明确提出：“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。”“健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”该规定表达了将依法行政、民主行政、科学行政进行整合的期待：行政不仅要具备形式合法性，而且需要包含民主性和科学性的实质合法性。这是在新的历史时期公权力进行常态化社会管理合法性的实现逻辑。为了体现公权力行使的合法性，西方国家一般遵循五个基本法律原则：一是参与民主原则，二是法律优先原则，三是比例原则，四是权责统一原则，五是正当程序原则。其中，参与民主原则是确保社会管理的决策能够被有效实施，公权力的行使具备可接受性的基本前提；法律优先原则既是社会管理行为合法性的基本要求，又是调动行政机关社会管理积极性、主动性的法律空间；比例原则是社会管理行为合法性的较高要求，是追求优质性社会管理的法律驱动；权责统一原则是社会管理主体维持长期性、有效性、常态性社会管理的社会心理基础；正当程序原则是社会管理行为实施程序可接受性的基本保障，也是社会管理行为实质内容可接受性的重要方面。这些原则都是西方国家在常态化社会管理过程中，处理社会管理主体与公民之间这一“权力／权利”关系的基本法律原则，也是其常态化社会管理中运用法治思维的法理依据和思想源头。

⒈参与民主原则。所谓参与民主原则，是指在社会治理领域，任何社会管理决策的形成和社会管理行为的作出，都应当允许利害关系人参与其中并充分表达意见、阐述诉求和主张权利，以提高社会管理决策的效率和行为的民主性，使得这些决定和行为更容易被社会管理的相对方所接受。“参与民主”是相对“代议民主”而言的，是20世纪民主理论的新发展。在传统的“代议民主”制中，通过间接选举产生的代表制定法律，可能导致法律中所包含的民主性并不充足，这是“代议民主”的天然局限。而且，在传统的“依据法律进行社会管理”的法治模式中，社会管理主体的合法性来源于其所执行的“法律”。但这种“合法性”在输入的过程中很可能由于法律适用者的理解导致法律本身包含的“民主性”进一步被丢失。因此，在这种“合法性”危机的形式下，“参与民主”应运而生，即通过社会管理过程中的参与来补充管理决策和措施的“合法性不足”。参与民主的制度功能主要有三个方面：一是具有教育功能。即对于社会管理的相对人和一般公众都有法制教育、政策辅导和公共责任培育的作用。二是具有整合功能。即使得社会管理主体和社会管理相对人对于社会管理的决策形成共识，有助于他们接受这样的集体决策，形成社会治理的整合性力量。三是具有理。即在社会管理过程中，通过与利益团体、行业组织和专业人士的协商和沟通，形成“最大公约数”的治理共识，从而包含了最大程度的“公共理性”。公众参与之所以有如此功用，在于社会管理本来就是一种“公共事业”，理所当然应由“公众决定”。此时，对于社会管理者而言，最为重要的一种法治思维是：决策的开放性思维。

⒉法律优先原则。法律优先原则强调，当社会管理中出现法律缺位的情形时，应当鼓励社会管理主体积极采取行动予以治理，即“法无禁止即可为”。法律优先原则的关键点在于，其产生的背景为社会国家，这意味着公权力主体承担了对于公民的“生存照顾”等社会服务的法律义务。既然行使公权力的目的是“服务”，那么社会管理主体与相对方之间自然应当构建一种“服务———合作”的公法关系，而非传统的“命令———服从”的公法关系。鉴于此，我们可以从中直接推导出常态化社会管理的一种法治思维：执法的合作性思维。

⒊比例原则。所谓比例原则，是指在社会管理过程中，社会管理主体实施管理行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。如果社会管理行为可能对相对人权益造成某种不利影响，就应该使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者适度的比例。该原则的要旨在于防止社会管理主体自由裁量权的滥用，具体包括必要性、适当性和狭义的比例性三个子原则。其中，“必要性”强调“目的／手段”之间的考量，要求采取的社会管理手段必须能够实现社会管理的预定目的；“适当性”强调“手段／手段”之间的考量，要求在可供选择的多种同等有效的管理手段中，应当选择成本更低廉的手段；狭义的“比例性”则强调“手段／结果”之间的考量，如果社会管理手段的成本大于实施该行为的结果，则这一管理手段不可取。因此，德国学者将该原则形象地比喻为“不得以大炮轰蚊子”。比例原则的关注点在于，社会管理主体是否“合理”行使自由裁量权。而这种“合理”与否的判断标准需要进行目的、手段和结果之间的多重权衡和考量。从中我们可以直接看到常态化社会管理中应当遵循的一种法治思维：执法的合理性思维。

⒋权责统一原则。所谓权责统一原则，是指公权力具有权力与责任的双重属性，公权力的行使者必须为其公权力行使所造成的损害承担相应的法律责任，不得逃避责任、豁免责任或者由其他主体替代承担责任。具体包含两个层次的要求：其一，权责主体相一致，即有权力就有责任；其二，权责程度相适应，即行使了多大权力就承担多大责任。其最核心的理念是：国家自己为自己的行为负责，即“国家自己责任”。西方法治国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他社会公权力主体一般都可以作为违宪审查、司法审查的对象，也都可能成为国家赔偿的义务机关；而且其公法责任制度全面、细致地贯彻法律惩戒与违法行为相当的基本理念。权责统一原则的要义在于，在现代法治国家，责任是权力的生命。如果无责任，则权力也就没有存在的必要。这就意味着权力主体不得逃避责任，也不容替代责任。因为“逃避”、“替代”都是对于公众的“欺骗”，有损于公权力主体的公信度。而且，权力的责任可能来自于公权力行为本身的“违法”或者“不当”，也可能来自于公权力行使中的“寻租”或者“逐利”。因此，除了执法的合法性和合理性思维之外，权责统一原则还衍生出两种对我国当今社会管理非常重要的法治思维：执法的诚信度思维和执法的廉洁性思维。

⒌正当程序原则。所谓正当程序原则，是指在公权力行使的过程中，没有法定的事由并经正当的法律程序不得剥夺和限制公民的生命、自由和财产等权利，这一原则又被称为“正当法律程序原则”。这是英美法系非常重要的公法原则，包括“任何人不得做自己行为的法官”和“在作出任何不利处分之前必须听取相对人的意见”两个子原则。正当程序原则的落脚点在于，常态化社会管理行为的实施程序是否“正当”。而由于“正当”的判断标准多样化，就使得社会管理主体会倾向于不论何种情形都设置一种尽可能繁杂充分的程序，即“程序的过度化”。其实这同样是一种公共资源的浪费。因此，从个案正义的角度出发，不同重要性的案件应当适用不同标准的程序，程序的复杂性应当与事项的重要性、影响权益的关联性相适应。在西方，刑事拘捕程序明显严于行政强制程序，行政强制程序一般严于行政处罚程序，行政处罚程序一般严于行政命令程序，行政命令程序一般严于行政许可程序，行政许可程序一般严于行政帮助程序，其理据就在于前者往往比后者更加直接地、重大地而且不可恢复地影响到公民的基本权利。此时，社会管理主体应当遵循的一种法治思维就是：程序的适当性思维。

三、常态化社会管理的法治思维

承上所论，笔者认为，我国常态化社会管理应当遵循如下六种法治思维：即决策的开放性思维、执法的合作性思维、执法的合理性思维、执法的诚信度思维、执法的廉洁性思维和程序的适当性思维。

⒈决策的开放性思维。所谓决策的开放性思维，是指在常态化社会管理决策过程中，社会管理主体应当采取一种对社会各方（包括但不限于社会管理相对方）意见开放性吸收和采纳的决策机制，使得社会管理决策本身具有较高的民主性、科学性、实践性和可接受性。这一思维的法治基础是参与民主原则，它既适用于抽象的社会管理方案的决策，又适用于具体的社会管理行为的决策，是保障各类社会管理行为合法性的前提。它不仅适用于行政机关的行政决策，也适用于社会组织的社会决策。具体来说，这一思维主要有三个要求：一是对于社会管理决策的利害关系人开放。但凡其合法权益可能受某一决策影响的公民、法人和其他组织，都应该有权参与决策过程，充分表达其意见和主张。二是对于与社会管理决策相关的专业人士开放。但凡与该决策事项相关的专业人士表达的意见和观点，决策主体都要认真考虑、仔细斟酌，反复验证其合理性，在决策中予以吸收消化。三是对与社会管理决策的实施执行相关联的部门机构开放。但凡与该决策事项的实施和执行相关的职能部门、社会组织和其他组织，都有权表达其意见和观点，决策主体要认真考虑、多方协调、消弭障碍，增强社会管理决策的可操作性。第一个要求在于提高决策的民主性，第二个要求在于提高决策的科学性，第三个要求在于提高决策的实践性，它们共同提高了决策质量，保障了决策在执行过程中的可接受性。在我国，《立法法》的有关规定已经非常鲜明地体现了“立法的开放性思维”，而且已经成为一种普遍性的做法。但是，在我国常态化的社会管理中，“决策的开放性思维”还没有非常鲜明的立法体现，实践中也还处于一种探索前进的阶段。

⒉执法的合作性思维。所谓执法的合作性思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体应当遵循与社会管理相对方合作的思维，既要避免采取“控制———服从”的刚性措施，更要避免陷入“命令———反抗”的对峙困局，应该促成两者之间形成一种“服务———合作”的和谐关系，更好地实现社会管理的预定目标，保障和促进公民的合法权益。这一思维的法治基础是法律优先原则，它主要适用于具体的社会管理执法行为，是充分调动各类社会管理主体积极性、主动性的法治驱动力。在我国，尽管尚无法律、法规明确规定这一法治思维，但是，《行政处罚法》规定的“处罚与教育相结合原则”、《行政强制法》规定的“强制与教育相结合原则”，以及其他一些行政法律、法规中所规定的“执法与教育相结合”的原则，都在一定意义上暗含着执法的合作性思维。在实践中，最为典型地体现合作性思维的社会管理方式应属“社区矫正”工作。对于触犯刑事法律的责任人采取“不抛弃、不放弃”的态度，通过给予教育学习、社区服务和社会活动的方式进行帮助，让他们尽快地回归到社会之中。这相对于传统的徒刑等包含“敌对性思维”的刑罚无疑是一种巨大的进步。当然，我国文明执法方式的实践探索过程也开始展示出一些执法的合作性思维。

⒊执法的合理性思维。所谓执法的合理性思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体不仅应当采取一种合法化的方式，符合形式合法性的要求；而且要对社会管理行为进行利益分析、权利排序和价值平衡，谋求最佳合理性地行使自由裁量权，以达到实质合法性的要求。这一思维的法治基础是比例原则，它主要适用于存在较大裁量空间的社会管理执法行为，是促使社会管理主体努力追求“优质化管理”、而非仅仅“合法化管理”的法治引导力。这一法治思维包括三种具体思维：一是“成本———收益”分析思维；二是“权利位阶”思维；三是“价值平衡”思维。其中，第一种具体思维是对社会管理行为进行经济利益上的投入产出分析，如果社会管理行为效益低于成本，则没有社会管理的必要；第二种具体思维是对社会管理行为所保障的公民权利和可能侵犯的公民权利进行位阶排序，如果为了保护非基本权利而侵犯了基本权利甚至是宪法权利，则没有社会管理的必要；第三种具体思维是对社会管理行为导致的社会价值的冲突进行分析，在社会可接受的范围内进行适度的平衡，形成具体的解决方案。我国有些法律明确规定了“成本———收益”分析的要求，但没有明确规定“权利位阶”和“价值平衡”。尽管如此，在我国的法律体系中，权利的位阶性也比较清晰，包含了一些“价值平衡”的法治理念。比如《立法法》规定了“基本法律”、“其他法律”、“行政法规”和“规章”的层级区分，再加上处于最高位置的宪法，形成了一定的位阶性。再如我国最高人民法院在关于行政诉讼法的司法解释中也要求在特定情形下司法审判应当进行一定的“价值平衡”。

⒋执法的诚信度思维。所谓执法的诚信度思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体不得“隐瞒真实身份”执法，不得“采取欺骗的方式”执法，不得“以反复无常的方式”执法，不得“以逃避法律责任的方式”违法，不得违背社会诚信义务实施社会管理。这一思维的法治基础是权责统一原则，它适用于所有社会管理执法行为，是提高社会管理主体的公信力、权威性和有效性的根源，是社会管理相对人对社会管理主体信赖、合作和服从的心理基础。这一思维包括四个基本要求：一是表明身份执法，二是不使用诈术执法，三是禁止反言，四是承担相应责任。在我国，诚信思维是一种源远流长的文化传统，它被视为权力行使是否公正的“源头”。但直到2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》才第一次在法律中明确规定了许可权行使主体的诚信义务。当然，在其他的一些法律中也规定了社会管理主体“表明身份”的义务，其实也是在贯彻执法的诚信度思维。相对而言，尽管各部法律、法规都规定了社会管理主体的法律责任，但在实践中这些法律责任往往被“虚置”，执法的诚信度思维贯彻得仍然不够彻底。

⒌执法的廉洁性思维。所谓执法的廉洁性思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体行使权力不得考虑不相关因素，特别是不得与社会管理的相对人有利益的关联。其主要目的在于防止社会管理主体以其职权本应执行的事项作为讨价还价的对象。也就是说，禁止社会管理主体利用其优势地位，将职权行使作商业化的使用。这一思维的法治基础也是权责统一原则。因为不廉洁的执法主体必定是不负责任的法律主体，必定会逃避其违法行为所引发的法律责任。这一思维主要包括两个基本要求：一是回避制度，二是不当联结禁止原则。在我国，执法的廉洁性思维已经有了非常具体的立法体现。比如《中华人民共和国公务员法》第63条非常具体地规定了公务员的任职回避和地域回避，就是避免其职权行为与其一般的社会关系产生不当的关联性；第102条则进一步规定公务员不得在商业性部门兼职，避免其将职权作商业化运用。而2011年颁布的《行政强制法》第7条则在总则中将“强制的廉洁性”规定为该法的一个基本原则。该法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。这是执法的廉洁性思维最清晰、最简洁、最核心的体现。

⒍程序的适当性思维。所谓程序的适当性思维，是指常态化社会管理的程序应当符合程序正义的基本要求，而且具体的社会管理程序要与管理事项的重要性、管理决定所影响权益的位阶性、管理决定所作用群体的广泛性相适应，既要避免程序正义不充分，又要防止程序过度，造成公共资源的浪费。这一思维的法治基础是正当程序原则，它包含两个层次的要求：一是社会管理的程序要“充分”，必须满足正当程序原则的基本步骤和要求。比如回避、表明身份、听取意见、说明理由等。二是社会管理的程序要“适度”，程序的繁杂度和参与度应当与管理的事项、决定的性质和影响的范围基本“相当”。比如涉及权益较小管理事项的可以采取简易听证方式，涉及权益较大的管理事项则必须采取正式听证方式。

篇10

（一）投资规模的几次膨胀与行政性分权有密切关系

我国的投资规模过大是长期存在的“老大难”问题，但是，最近几年的投资规模膨胀与改革前有明显的不同特点。改革前是急于求成，追求高速度，扩大基本建设预算内投资规模引起的，而改革后推动投资规模膨胀的主要因素则是地方、部门、企业自筹投资和银行贷款急剧增加造成的，这与多元化投资主体直接相关。如果说改革前，国务院采取压缩规模急刹车的办法，能够控制投资规模的话，那么现在要压缩规模则实在太困难了。由于投资决策分权之后，缺乏硬的约束，因此，投资冲动十分强烈，难以控制就不足为奇了。约束的软弱无力主要因为：一是投资的决策者不承担风险，投资使用者不承担经济责任，这就是问题的关键所在。另外，近年地方政府和企业领导逐步实行的任期责任制或任期目标制，使经济发展速度成为衡量干部成绩的标志，因此出现了在新的动机下的普遍扩张；二是我国目前银行的投资信贷制度，难以对地方、企业的投资行为进行强有力的约束，尤其是“税前还贷”，使企业还贷中约有68.3%的资金是由国家负担的，银行很难控制企业的投资冲动；三是现行的投资审批体制也无法遏止投资浪潮。

（二）投资结构不合理与行政性分权有密切关系

近几年投资结构不合理主要表现在：一是投资的投向不合理。基础工业少，加工工业多，生产性与非生产性比例不协调，投资中重复建设问题严重；向新兴工业投资少，向传统工业投资多。据有关资料介绍，近几年投资中新兴工业的投资只占2%；二是投资的资金运用量不合理。投资轻型化、小型化严重；三是投资的建设方式不够合理，还是重基建、轻技改。以上问题的存在原因固然很多，而投资的行政性分权则是重要原因之一。地方政府在财政、税收改革有了一定财政和财力之后，为进一步扩大财源，在价格体系不合理的情况下，必然要向价高利大、投资回收快的加工工业投资，而基础产业的投资却留给了国家。中央管基础产业投资、地方管加工产业投资的结果，必然促使地方、企业的投资涌向价高利大的家用电器和轻纺等“短、平、快”项目，而能源、交通、原材料工业等“瓶颈”部门只能由中央政府负担；三是投资的宏观失控与行政性分权有密切关系。近几年我国投资活动宏观失控的重要原因之一是由于行政性分权使地方政府的本位观念、地方观念急剧膨胀，对中央的离心力大大增加。最近几年投资规模不断膨胀主要是预算外投资不断猛增造成的。中央虽然已经三令五申必须大力压缩规模，调整投资结构，但收效不大。

二、对多元化投资主体的理论分析

从理论上讲，投资分权可划分为两种完全不同的性质：一种是行政管理性质的分权，另一种是政企分开，政、经分开，政府与企业的分权。这两种分权，前者是行政权利再分配，是从行政到行政的，这只能说是传统体制的改良、弊端仍不少。后者是行政与企业分权，是发展商品经济的客观要求，是新体制建立的必由之路。当前的问题是，行政性分权仍是主流，而改革后的政企分权只是支流，两类分权在实际工作中经常发生摩擦。必须指出，多元化投资主体的形式，体现在改革的成效是好的，问题是构成现今格局的分权是属于行政性分权，这是不可取的。很清楚，以行政分权形成的多元化投资主体，不可能从根本上改变经济从属行政的某些弊端。也就是说，以行政性分权为特征的多元投资主体格局没有从根本上解决投资主体风险与收益对称的问题，这样会造成市场运行的基础不“均质”，很难建立起商品经济运行合理的新秩序。首先，作为投资主体的各级政府及其有关职能部门，负有制定投资计划和筹集投资资金的双重职能，为了实现投资冲动所出现的资金缺口，必然要运用行政权力强行筹集建改资金，而这种筹资手段具有难以抵制的强制力，导致银行投资贷款剧增和地方行政性集资泛滥，结果，必然造成投资规模的膨胀。其次，行政性投资主体从事投资活动，虽然其内容属于经济范畴，但就其性质讲仍属于行政范畴—履行行政职能，完成行政任务。因此，在工作中往往考虑行政手段多，忽视了商品经济的特点和规律，难以保证投资效果。再次，以行政分权形成的投资主体，往往是争项目、扩大投资规模热情高，忽视价格、信贷、税收等经济杠杆的作用，使经济调节手段失灵。

三、科学进行投资项目决策的相关对策

（一）投资主体是参与市场竞争的以直接投资为主的各类企业

这类投资主体的特点是参与市场竞争，投资资金主要是通过企业的自我积累和从金融市场（包括银行信贷和资金市场）获得，能够自主地进行投资决策，自负投资的盈亏。因此，他们必须是真正自主经营的商品生产者，投资活动主要受市场机制的引导，在市场上这类投资主体站在同一起跑线上，平等地开展投资竞争。因此，现代商品经济要求有一批以进行间接投资为主的金融类企业投资主体充当社会生产要素价值量流动的不可缺少的媒介，通过他们促进生产要素的合理流动和优化配置。更重要的是这类企业在社会上可以集中分散的资金，然后按照规模经济的要求，以证券投资和贷款的形式实现投资资金的最佳分配。适应现代商品经济发展需要而出现的金融企业与生产企业的融合，是第二类企业中一种新型的投资主体，近几年在我国已经出现，应采取措施促进其发展。

（二）充分利用第三类投资主体

政府投资主体从市场竞争投资活动中坚决地退出来，只从事非市场竞争性的投资活动，其内容主要包括三种：一是政府履行行政管理职能所需要的设施，如办公及服务设施等；二是国防、科学、文化、教育、卫生、社会福利、环境治理、保险与保障等部门；三是公共生产部门，如邮电、铁路、电力、供水、供热、煤气等以及一些高技术生产部门。在这些部门中如果放手进行市场性的竞争，竞相抬价谋利，就必然危害社会，损害公众利益。因此，要由政府来进行投资，或者由政府实行一定的补贴吸引民间企业投资，并由政府或者指定某一企业、集团来经营，采取官营、专利管制私营或公私合营的经营体制，使公共事业既能有效地为公众服务又能在一定程度上按照经济规律经营。政府从市场竞争性投资中退出来，专心于非市场竞争性投资，避免了政府作为投资主体对市场运行的干扰，有利于为企业创造一个公平的竞争环境。这三类投资主体的塑造，应根据各自的本质和特点，采取不同的方式。关于第一类投资主体的塑造，最根本的是要把社会主义的国有资产所有权与经营权分开，对国营企业的经营管理形式进行大胆改革，使国有企业成为真实的投资主体。

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行政决策系统运作模式不健全

作为行政决策主体的政府及其工作部门通常既是决策的制定者，又是决策的执行者，而各级人大在实际决策中所发挥的作用相对较小。“身兼两职”、缺乏行政决策的公共权力和非公共权力监控体系等现实情况都不利于形成行政决策执行和监督的相互制的机制。

追求政绩导致盲目决策和草率决策

在政府重大行政决策中，某些决策者由于盲目追求目标，往往只看到决策的积极结果，而忽略乃至漠视决策可能带来的负面效应。如广东亚运会期间免费公交政策，政府的出发点是好的，但产生的负面效果却是当时决策者未预料到的。一些地方政府为了追求政绩，对一些重大决策项目更是不经充分论证就匆匆拍板，导致有的工程投资了几个亿，却在实施过程中半途而废。

行政决策失误的法律责任

追究制度缺失

行政决策失误的责任主体不明确，权力和责任相分离是普遍存在的问题。提倡集体决策是民主的体现，但也可能造成集体负责而实质上却无法负责的状况。决策的成败未与决策者个人荣辱得失、升迁降免直接联系，决策失误责任追究不严格，这往往都导致决策者以经验缺乏为理由，不经慎重论证作出决策。

要保证政府行政决策，尤其是重大行政决策合法、科学和民主，减少决策风险，推进“创新驱动，发展转型”，必须避免政府行政决策的盲目’性，提高行政决策的效率。

为此，我们建议：建立完善行政决策的风险评估机制，避免政府重大行政决策产生失误。

明确界定行政决策风险评估的范围

规定凡涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和重大影响的重要政策，涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及全局性、战略性、基础性的经济调节、市场监管、公共服务等政务事项，都应列入风险评估范围，具体如：政府重大投资项目、重大公共设施建设、土地征用、房屋拆迁、环境保护、公用事业价格调整、教育医疗和社会保障制度的改革等。

详细规定行政决策风险评估的实施

建议通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，从公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险三个主要领域详细分析决策的正反面效果，以此作为政府行政决策的重要依据。其中，公共财政风险评估主要考量政府财政的承受力；社会稳定风险评估聚焦相关利益群体的生存保障构成因素；环境生态风险评估旨在检测决策是否对环境产生不良影响。

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〔中图分类号〕D621.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0060-04

所谓开放式决策，即政府在进行重大行政决策时，应当充分听取、吸收公众意见，并将公众意见作为行政决策做出的重要参考，使行政决策公开、透明，实现政府和公众有机互动的一种决策模式。〔1〕继2009年杭州开放式决策提出之后，各地逐步兴起了以开放式决策为主题创新的行政决策改革探索，以期促进地方民主政治的发展。推行开放式决策不仅是对现代“阳光政府”转型的推崇，而且是对科学发展观、政府决策实质民主的遵从。其要求扩大公民对政府决策的有序参与，增强决策的民主化和科学化，以促进政府决策法治化的实现。从杭州开放式决策的实践经验来看，其在进行行政决策创新改革的进程中，坚持以民主促进民生，将传统“自上而下”的“精英决策”模式同“自下而上”的“平民决策”模式相结合，以实现政府决策的科学化和民主化，从而促进现代民主政治的发展。然而，基于开放式决策模式的转变，公民直接参与行政决策必然会面临以下两个问题：其一，公民意见的合理性和正当性；其二，政府决策对公民意见的择取性。可见，出于政府转型中公众参与的需要，开放式决策模式的运行还应该处理好公民意见的抉择问题，即政府决策该如何甄别和吸收公民意见，从而发挥“开放式决策”的制度功能，实现制度效率。

一、开放式决策中公民意见择取的应然性

（一）决策体制改革之使然

自2004年《全面推进依法行政实施纲要》以来，各级政府决策致力于科学民主行政决策机制的建立与行政决策法治化的实现，以促进我国法治政府的实现。政府决策的科学化、民主化和法治化成为我国行政决策体制改革的总体目标和现代法治政府建设的基本目标与任务。〔2〕就决策科学化、民主化和法治化的实现而言，我们可看到其是一个多层次、多目标的过程，不仅要求决策方式本身的制度化，而且要求广泛的民主参与和先进的科学技术论证，从而使决策在具有充分民主性的基础上实现决策的精准度，以促进决策的顺利实施。其中，决策民主化是说政府决策应该具有广泛的民主性，保障人民群众对政府决策的充分参与，充分听取和尊重人民意见，使决策能够代表人民的根本利益；决策科学化则是政府决策应当在现代科学管理理论的指导下，按照科学的决策程序与方法进行决策，保障决策做出的合理性；〔3〕决策法治化则是政府决策的做出应当严格按照宪法和法律法规的规定做出，保障决策行为、过程与结果符合现代法治的要求。就三者关系而言，其是政府决策相互联系、相互配合的三个方面，决策民主化是基础，决策科学化是主导，决策法治化是保障。〔4〕

开放式决策作为现代政府决策模式的创新，是以公开、透明、参与、互动为典型特征。其不仅要求群众对行政决策的广泛参与，而且要求政府对公民意见进行参考，从而做出相关政府决策。以杭州开放式决策为例，决策动议阶段，公民、法人或其他组织可以通过建议的形式向政府相关部门提出决策事项，并经相关部门审核是否启动开放式决策程序；决策做出阶段，公众可以通过市民代表的形式直接参与到政府决策常务会议中，或者通过网络视频直播与网络论坛等形式对政府决策提出意见和建议，政府常务会议对相关意见或建议进行审议之后做行政决策，从而保障公民对决策事项的参与性。可见，开放式决策过程中，不管是决策动议阶段还是决策做出阶段，公民都有基于决策事项而提出自己意见或建议的权利，而政府部门则有义务对其进行审查和参考，甚至采纳，从而充分保障开放式决策中公民的参与权，以实现政府决策的民主化。这样一来，开放式决策中公民意见择取则成为政府决策民主化的要求，符合现代政府决策体制改革的需要，具有体制改革的正当性。

（二）决策主体理性之补充

根据决策科学化的要求，政府决策在科学的理论、程序和方法的保障下，应该具有自身的合理性，从而达到决策预期的目标。实践中，在传统“精英决策”模式的主导下，决策部门大多倾向于通过专家咨询制度等方式来提高决策的科学性，促使决策具备正当性和合理性。但根据美国管理学家赫伯特・A・西蒙的“有限理性理论”，〔5〕决策主体的理性是有限的，不仅要受到自身知识文化道德水平的制约，还要受到决策环境等因素的影响。基于此，决策主体在自身有限理性因素的影响下，往往难以做出科学、合理的决策事项，导致决策理性的不完整性。开放式决策中公民意见的择取将在一定程度上弥补政府决策的理性，从而促进决策科学化的实现，即开放式决策中，公民基于自身利益要求提出的意见或建议具有内在的相关性和外在的广泛性，有助于防止政府决策主体因自身认知水平或环境因素的限制而做出不合理决策的情形，从而弥补决策主体的有限理性。同时，从公民提出的意见或建议中，我们也可以看到公民对决策的偏好和需求，从而充分把握决策影响的各种变量，以为科学、合理的决策提供依据。由此，开放式决策中，公民意见的择取是一定程度上对决策主体有限理性的弥补，具有决策需求的正当性。

（三）现代民主政治之必然

开放式决策中，公民通过有序的决策参与，与行政机关建立平等的对话机制就决策事项进行沟通，并表达自身的意见和建议，充分体现了现代民主政治中公民的参与权，彰显公民自身的主体地位。〔6〕而行政机关对公民意见或建议的择取是对公民意志的反应和认同，将在一定程度上增强公众对行政机关的信任感，对政府决策的认同感，从而促使双方开展进一步的合作。这就直接导致了公民对行政决策做出的认同和接受，减少决策执行过程中的阻力，促进决策预期目标的实现。可见，开放式决策中公民意见的择取将有助于政府决策的实施，具有决策实施的正当性。

二、开放式决策中公民意见抉择的困惑性

根据决策民主化、科学化与法治化之间的关系，决策科学化始终是现代行政决策改革的最终目标，即政府决策的目标始终导向决策是否能够被有效地执行，是否能够得到切实有效的遵循，是否能够实现决策既定的目标，是否能够对社会经济的发展的起到促进作用？根据决策科学化的要求，政府决策实施必须具有自身的合理性和正当性，从而促进决策既定目标的实现。开放式决策过程中，公民意见作为政府决策的影响因素之一，应然层面上，也应该具有自身的正当性与合理性，从而保障政府决策最终的科学性；但实然层面上，囿于公众的有限理性、公民意见数量巨大等因素的影响，公众意见并不具有必然的正当性与合理性。再加上政府决策成本和效率等因素的考虑，公民意见的抉择则成为开放式决策模式运行的难题。

（一）公民意见的合理性怀疑

公众参与作为开放式决策的核心，不仅要求公众对政府决策的参与，而且要求政府对公民提出的意见和建议进行审议，从而做出相关的行政决策。但基于公民自身的科学文化素质、社会环境等因素的影响，公民不一定能对政府决策做出正当的判断，导致开放式决策中公民意见抉择的困难。例如，2013年9月，国家以房养老的消息发出之后，大部分公民对此不予认同，认为以房养老的政策同传统养老保险的政策相冲突，或者自己辛辛苦苦供的房贷到最后却还抵押给银行等类似的观点。对此，假设“以房养老”政策适用于开放式决策模式，政府在对林林总总的公民意见进行择取之后，必然得出“以房养老”政策不能施行的可能。当然，这在形式上确实实现了决策民主化的最大化发挥，但却使政府决策偏离了科学化的轨道，因为从当前西方发达国家对“以房养老”的政策实施来看，该政策确实具有实践的合理性和正当性。可见，囿于公民自身知识文化水平、道德观念、社会环境等因素的影响，公民意见具有有限理性，特别是在特别事物的认知上，从而导致决策出现科学化失真的期待可能性。由此，政府决策在吸收公民意见对决策主体有限理性进行补充的同时，还应该充分谨慎公民意见自身的非理性，以促进决策科学化的实现。

（二）公民意见的繁杂性阻碍

开放式决策作为公民广泛参与的决策体制，要求对公民意见进行最大可能的审议和吸收，从而促使决策科学化和民主化的实现。然而，除公民意见的合理性存疑之外，开放式决策中公民意见的择取还存在另外一个问题――公民意见的繁杂性，即公民踊跃参与到开放式决策过程，提出成千上万条意见或建议，这些意见不仅数量繁多，而且观点各异，造成政府决策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常务会议就《关于切实加强地铁建设安全工作的意见》、《杭州市交通质量和安全生产监督管理办法》的开放式决策中，有110位市民参加报名，网络视频直播页面累计浏览量达到1833人次，直播论坛累计点击量达到10786次，市民发帖提出意见或建议达到345条。这就在一定程度上增加了政府决策做出的困难性，阻碍政府决策科学化的实现，即政府部门面对公民提出的种种意见，需要对众多公民意见进行归类、汇总、分析等，从而保障决策做出的民主化和科学化，具有繁杂性。由此，基于开放式决策中公民意见的繁杂性，政府决策过程中将会面临来自公民意见形式上的困境，阻碍决策科学化的实现。

（三）政府决策成本和效率的考虑

决策成本作为行政决策过程中所必须考虑的问题，是政府决策自身所需耗掉的人力、物力和财力。〔7〕按照亚当・斯密“理性经济人”假设的观点，政府作为一个理性主体，在决策过程中，自然追求收益与成本之差的最大化，从而有效发挥其功能。继前文公民意见繁杂性的分析，政府在对众多意见进行抉择的过程中，必然面临决策成本增加的问题，即决策主体需要安排相关的工作人员对公民意见进行审理，从而做出是否采纳公民意见的决定。此时，作为“理性经济人”的决策主体便会在公民意见抉择的成本和收益之间进行权衡，如果对公民意见进行择取能够产生更好的效益，那么决策主体便会对公民意见进行采纳；相反，如果不能产生更多的效益，则会放弃对公民意见的择取。同时，决策效率也是政府决策过程中所必须考虑的因素，以保证决策做出的合理性。例如，受时间、空间等环境因素的制约，一些突发性事件便不能通过群众参与而做出相应决策，只能依靠传统的“精英决策”做出，以保障决策的科学性。由此，开放式决策中公民意见的择取不仅要受到公民决策自身正当性的影响，还要受到政府决策成本和效率的影响，阻碍政府决策科学化的实现。

三、开放式决策中公民意见抉择的制度建设

基于现代行政决策体制改革、决策主体理性补充、决策的顺利实施等因素的考虑，开放式决策中公民意见的择取具有正当性；但受公民意见自身正当性、繁杂性、行政成本等因素的影响，公民意见的抉择又存在困惑性。概言之，开放式决策中公民意见的择取是对决策民主化的保障，但并不能保障决策科学化的实现。对此，基于决策法治化、民主化和科学化之间的关系，笔者提出以公民意见抉择的法治化来保障决策科学化的实现，从而实现开放式决策所需要的精准度。而对于公民意见抉择法治化的实现，我们应该从实体和程序两个方面出发，促进决策科学化的实现。其中，实体制度的建立着重于解决公民意见本身正当性缺失的问题，程序制度的建立旨在解决公民意见的繁杂性和决策成本的问题。质言之，实体上，我们应该回答好公民意见如何才能正当合理，即如何正当？程序上，我们应该回答好公民意见如何抉择才能实现制度价值，即如何抉择？只有有效回答好了上述两个问题，决策主体才能对公民意见进行有效抉择，从而促进决策科学化的实现，实现开放式决策的制度价值。

（一）如何正当？――建立公民意见的表达前提与修正制度

囿于公民主观认知、价值观念、决策环境等因素的影响，开放式决策中公民意见存在自身正当性缺失的问题，导致决策科学化的难以实现。而公民意见作为公民个人情感和内心意志的真实反映，并不能通过外在的强制干预来使其改变，从而做出符合决策目标的意见或建议；但我们可以通过外在的制度来尽可能促进公民意见的理性。对此，基于开放式决策的决策流程――方案设立、方案规划、方案抉择与政策合法化，〔8〕我们可以通过把握好公民意见的表达前提和建立相应的专家团体审查制度来促进公民意见的理性化，从而促进决策科学化的实现。

1.公民意见表达前提制度的建立

根据开放式决策的抉择程序，公民意见的最终表达是在方案抉择阶段，而在这之前的方案设立阶段和方案规划阶段，都处于公民意见的形成阶段。这就是说我们在公民的形成阶段，可以通过相关制度的建立把握好公民意见表达前提，从而尽可能树立公民意见的理性。具体制度则可以从以下几方面出发：其一，健全开放式决策的事前公开制度，实现公民对决策信息的最大化了解，从而促使公民意见的理性塑造。开放式决策作为一种创新的行政决策管理模式，不仅要求对决策结果进行公开，而且要求对决策的整个过程进行公开。事前公开阶段，我们可以通过区域广播、电视、媒体、公告、网络等方式，使决策信息进入公民的视野。其二，建立决策中市民代表的事前培训制度，保证代表所应该具备的能力。从杭州开放式决策的实践经验可以看到：决策中市民代表作为开放式决策群众参与的重要保障，在2008年7月之后，每次政务常务会议进行决策都有市民代表进行参加。此时，我们便可以通过建立决策前代表培训制度的方式，使代表对决策议题充分了解，从而做出理性的公民意见。其三，建立开放式决策市民代表标准制度，使其具有充分的代表性。开放式决策中，政府将市民意见表达纳入到决策做出环节，应该充分保障所选市民的代表性，从而促进决策科学化的实现。而就具体标准上，笔者认为市民代表应该满足相关性或者关心性。其中，相关性即参会市民应该与决策事项存在利益相关；关心性则是说参会市民应该对决策具有十足的热情，从而保障决策抉择过程中充分发表公民意见，促进决策科学化的实现。

2.专家团体审查制度的建立

基于传统“精英决策”理论的发展，地方政府决策体制改革过程中逐步确立了专家咨询制度，以提高决策的科学性。所谓专家咨询制度是指为提高政府决策的质量，保证决策科学化和民主化的实现，由政府制定的关于依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动的规则体系。〔9〕可见，传统上，专家咨询制度的出现是为了保障决策科学化的实现。根据杭州开放式决策的实践，虽然将专家咨询审查制度融入其中，但并未对要求对公民意见的合理性进行审查或咨询。基于此，笔者提出我们应该建立公民意见的专家团体审查制度，从而保障公民意见的理性构建，以促进决策科学化的实现。具体制度设计上，我们可以在决策抉择环节增加对公民意见或建议的专家审查，从而再进入相关程序进行抉择。

（二）如何抉择？――建立公民意见决策信息管理制度与决策成本制度

信息时代下，开放式决策作为一种具有广泛群众参与的政府决策制度，必然会通过网络视频或网络论坛的形式对公民意见进行收集，从而促进决策民主化的实现。而面对数目繁多且观点各异的公民意见，决策主体该如何对其进行有效筛选，从而提高工作效率？对此，依托于现代网络技术的发展，笔者提出我们可以通过建立公民意见决策信息管理制度的方式来实现对公民意见的有效筛选。具体制度设计上，我们可以在政府门户网或者专门的开放式决策网设立公民意见或建议入口，并在进入之后进行基本问题的管理，即可以通过“同意决策”、“不同意”、“其他”等方式对公民意见或建议进行基本分类，从而提高后期决策主体信息筛选的效率；在公民进行基本回答之后，则可以通过具体的意见提出或建议资源的方式进行意见收集。这就在一定程度上解决了因公民意见的繁杂而带来的决策困境，从而促进决策科学化的实现。当然，此制度主要针对不能直接参与决策会议的公民，对于直接参与决策会议的公民则还是通过现场的交流与沟通来进行公民意见收集。

同时，囿于开放式决策中公民的广泛参与性，笔者提出我们应该建立相应的决策成本制度，防止过多地耗费决策成本。继前文公民意见决策信息管理制度的建立，在各类信息数量巨大时，我们可以通过比例筛选或者其他方式对公民意见进行预先选择，从而提高行政机关的工作效率，实现开放式决策的民主化和科学化。

〔参考文献〕

〔1〕胡业勋，叶睿.开放式决策方式的合理性及其实现途径〔N〕.光明日报，2013-08-10.

〔2〕〔4〕邓海娟.我国行政决策的法治化思考〔J〕.理论月刊，2007，（7）.

〔3〕周仁标.我国行政决策科学化和民主化的思考〔J〕.武汉大学学报（哲学社会科学版），2006，（7）.

〔5〕〔美〕赫伯特・A・西蒙.管理行为〔M〕.詹正茂译.机械工业出版社，2007.38.

〔6〕赵银翠.公民参与行政决策研究――以电动自行车事件为例〔J〕.山西大学学报（哲学社会科学版），2006，（7）.

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一、行政过程信息的定义和特征

（一）行政过程信息的定义

行政过程信息，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在行使国家行政管理职权时以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务时，在决定之前准备过程中形成的所有政府信息。《政府信息公开司法解释读本》将过程信息定义为决策信息，指的是行政机关在作决定之前准备过程中形成的文件。

（二）行政过程信息的特征

行政过程信息具有以下两个特征：

第一，行政性。行政过程信息是行政机关及法律法规授权的组织在行政管理活动中制作或者获取的，其产生来源于行政权力运行的过程和结果，行政性的特点贯彻始终。

第二，预备性。政府信息包括行政过程信息和其他信息。行政过程信息是行政机关为决定准备的信息，其产生时间在行政机关作决定前的准备阶段，是为行政机关作决定准备的，是行政机关作决定的参考和依据，因而，行政过程信息具有预备性的特征。

二、行政过程信息与相关概念比较分析

（一）行政过程信息与政府信息

我国《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府有广义和狭义之分，广义的政府是指管理国家的所有机构包括立法、行政、司法三大机构及具有公共管理职能的社会组织。狭义的政府是指与立法、司法机构相对应的承担国家行政管理职能的行政机构。我国以行政法规确立的政府信息公开制度采用狭义政府的概念，规定适用主体主要有行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织两大类，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务时也属于政府信息公开的主体。国外信息公开法规定的适用主体，有一些国家仅适用于政府行政机关，如美国、日本；有的采用广义政府的概念，适用于立法、司法、行政等所有国家机关，如欧盟；也有的包括所有国家机关和行使公共权力的其他组织，如新西兰；还有更为广泛的，除了国家机关和行使公共权力的其他组织外，适用于一般的企业或私法团体，如南非。政府信息获取的渠道，主要通过本单位制作以及从其他单位或个人中获取，其他单位即包括行政机关（如上级、同级、下级），也包括非行政机关（如立法机关、司法机关、法人、其他组织）。

行政过程信息与政府信息在性质（都是与履行行政管理职责密切相关的信息）、存在形式、产生方式、公开主体方面都是一致的。两者的区别在于政府信息内容广泛，涵盖量大，只要是政府履行职能制作、获取的信息都属于政府信息，而行政过程信息只是政府信息的其中一部分，从属于政府信息。

（二）行政过程信息与执法信息

执法信息，广义上是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动中制作或者获取的信息，包括行政执法信息和刑事执法信息。行政执法信息，是指行政机关在实施监督、管理、检查、调查过程中制作、获取的信息。刑事执法信息，也即狭义的执法信息，是指司法机关在执法过程中制作、获取的信息，如可能影响国家安全、人生安全的材料，可能影响个人公平受审判的材料，可能影响执法程序的材料等等。国家安全机关和公安机关具有双重职能，即是刑事执法机关，又是行政执法机关，其所制作、保存的信息性质根据制作主体的身份不同进行界定，当国家安全机关和公安机关以司法机关的身份执法，所制作、获取的信息属于刑事执法信息；当国家安全机关和公安机关以行政机关的身份执法，所制作、获取的信息则属于行政执法信息。

大部分国家的信息公开法都将行政执法信息中的刑事执法信息明确规定为免除公开的文件。因为刑事执法信息一旦泄露，有可能会对刑事侦查、公诉、审判、执行产生干扰，影响对案件公正、公平的审判。在美国，执法信息不予公开，应首先确定该文件是为执法目的而整理的材料或信息，即使最初不是为执法目的，但只要后来需要用于执法目的，也仍可认为为执法目的；其次，该材料只要公开“合理地看到会”有以下六种情形之一：可能干扰执法过程；可能影响某人接受公平、公正审判的权利；可能侵犯个人稳私；可能泄漏执法机关的消息来源；可能泄漏执法技术、程序或者导致规避法律；可能危及到任何个人的人生安全。对于刑事执法调查材料，法院往往给予更大的尊重。在我国，最高人民法院关于《执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定了公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，所以，即使是行政执法信息中的刑事执法信息，也不受《政府信息公开条例》的调整，而应遵守《保守国家秘密法》。

从以上可以看出，狭义的执法信息即刑事执法信息不属于政府信息，而行政执法信息与行政过程信息则同属于政府信息，两者的区别主要在于前者是在行政执法过程中获取、制作的，后者是在决策之前获取、制作的为决策准备，但两者也存在交叉，有的行政执法信息里有行政过程信息（如各种行政处理决定作出前的调查信息），有的行政过程信息里也有行政执法信息（如为某个行政决定准备的有关某些行政执法的资料、文件）。

三、建立行政过程信息公开制度的必要性

（一）进一步界定政府信息公开标准的必然要求

《政府信息公开条例》自颁布以来，公开范围狭窄、公开标准模糊不清受到公众较多非议。世界发达国家政府信息公开立法，大部分对豁免公开的政府信息采取列举的方式加以规定，凡未被明确规定可以豁免公开的均应当公开。我国对公开内容采用的是列举的方式，不能公开则规定了诸如“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等模糊条款，并且有关不予公开的规定也不多，仅有第8条和14条规定列举了四类免予公开的政府信息。这种列举方式与国外正好相反，不可避免会导致其规定本身不可能穷尽所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列举范围之内，同时也不在否定列举范围之内，如行政过程信息。当现实生活中的案例涉及到这类内容时，公众、政府、法院都在立法上找不到依据，这不仅给公众申请造成不便和困扰，也给政府拒绝受理申请一个借口。建立行政过程信息公开制度是完善政府信息公开制度，进一步界定政府信息公开标准的必然要求，也是解决这一问题最行之有效的办法。通过法律规定将行政过程信息公开的标准予以明确，能澄清政府和公众对过程信息的模糊认识，使公众申请行政过程信息公开以及政府受理行政过程信息公开的申请都有法可依、有章可循。

（二）建设透明政府，提高政府公信度的客观要求。

一个法治政府首先是一个透明政府，如果政府缺乏透明度，公众就很难约束政府行为，法治建设难以进行。建立行政过程信息公开制度是建设透明政府的客观要求，是强化行政监督的有效途径。