行政决策的主体范文

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本制度所称重大行政决策听证，是指政府在作出重大行政决策之前，通过听证会的形式公开听取、收集公民、法人和其他组织的意见和建议的活动。

二、法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的重大行政决策事项，应当组织听证。

政府可以在前款规定的范围内，确定本级人民政府重大行政决策听证的具体事项。

应当举行听证的重大行政决策事项因情况紧急须即时决定的，报政府批准后可不组织听证。

三、重大行政决策听证应遵循公正、公开、公平和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障其陈述意见的权利。

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，重大行政决策听证应当公开举行，并通过电视台、政府网站等媒体报道听证的过程、结果，接受社会监督。

四、对本制度确定的应当举行听证的重大行政决策，决策承办单位应向政府提出举行重大行政决策听证的建议。涉及全经济社会发展的重大行政决策事项以及专业性较强的重大行政决策事项，决策承办单位在向政府提出举行重大行政决策听证建议前，应事先组织专家进行必要性和可行性论证。

决策承办单位没有提出听证建议的，不得提交政府进行审议；政府办公室已收文的，可以直接向政府提出举行重大行政决策听证的建议。

政府法制部门在对重大行政决策进行合法性审查过程中，发现遗漏听证程序的，可以向政府提出举行重大行政决策听证的建议。

五、政府可根据实际需要指定政府办公室或决策承办单位作为听证组织单位，负责组织实施听证。

六、听证组织单位应当依照本制度和其他相关规定提出听证方案，报政府同意后组织实施。

听证方案的内容包括听证事项、听证内容和听证目的，听证参加人员的人数、条件、产生方式，拟举行听证的时间、地点，听证程序、规则等。

七、听证会参加人员包括听证主持人、听证员、记录员、听证陈述人和听证旁听人。

听证主持人和听证员必须为3人以上单数。

听证主持人、听证员、记录员有可能影响听证公正性的情形的，应当回避。上述人员的回避由听证组织单位决定。

八、听证主持人是指听证组织单位指定负责主持听证会的人员，一般由政府办公室主任或听证组织单位相关负责人担任。

听证主持人主要履行下列职责：

（一）决定听证陈述人的发言顺序；

（二）就听证的陈述意见、理由、依据等询问听证陈述人；

（三）必要时组织听证陈述人进行质证、辩论；

（四）就听证过程中出现的中止、终结或延期听证等程序问题作出决定；

（五）维持听证秩序；

（六）审定并签署听证笔录；

（七）组织听证评议；

（八）法律、法规、规章规定的其他职责。

九、听证员是指听证组织单位指派的参加听证会协助听证主持人主持听证、听取意见的人员。听证员可以在听证过程中询问陈述人，在听证评议时发表对听证事项的处理意见。

十、记录员是指受听证组织单位指派，负责听证会记录的工作人员。

十一、听证陈述人是指经听证组织单位确定，出席听证会并就听证事项提出意见、陈述有关理由和依据的人员，包括部门陈述人和公众陈述人。

（一）部门陈述人由决策承办单位指派的人员担任，一般不超过5人。部门陈述人主要履行下列职责：

1.提供重大行政决策的备选方案及有关材料，并对该方案及材料的真实性、完整性负责；

2.参加听证会对决策方案的必要性、可行性和合法性等主要内容作客观、真实、完整的陈述；

3.接受听证主持人、听证员和公众陈述人的询问。

（二）公众陈述人由听证组织单位在下列申请参加听证会或邀请参加听证会的人员中确定，一般在5人以上、25人以下，其中下列1、2目的总人员应超过参加听证会人员的半数。

1.与听证事项有直接利害关系的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；

2.与听证事项有关并提供事实的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；

3.听证组织单位邀请的人大代表、政协委员、相关单位的代表和有关专家等。

十二、旁听人是指自愿报名参加听证会，并经听证组织单位同意，旁听听证会的公民、法人和其他组织。旁听人的人数由听证机关确定，一般不超过30人。

十三、听证组织单位应当在举行听证会30日前，根据听证方案听证公告，将听证公告在政府网站上刊登，必要时可以在电视台。

听证公告应当载明以下内容：

（一）听证事项、听证内容和听证目的；

（二）听证的时间、地点；

（三）公众陈述人、听证旁听人的人数、报名条件和报名办法；

（四）公众陈述人的筛选原则；

（五）应当公告的其他事项。

十四、公民、法人和其他组织符合听证公告规定条件的，可在举行听证会15日前向听证组织单位申请参加陈述或者旁听。申请担任公众陈述人的，需在报名申请书中载明个人简历、通讯地址、联系电话、对听证事项的意见摘要等内容。

听证组织单位应当根据听证事项的性质、复杂程度、影响范围、申请的先后顺序和人数条件等情况，公平合理地确定公众陈述人、旁听人人选。参加听证会的不同利益关系或不同意见的公众陈述人人数应当大致相等。

听证组织单位可根据听证事项涉及的领域，邀请人大推荐人大代表、政协推荐政协委员，也可邀请相关单位代表或相关专家，担任公众陈述人。

听证组织单位确定公众陈述人名单后，应当通过电视台、政府网站等媒体向社会公布。

篇2

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公共行政主体具有行政职能。公共行政主体是严格执行政府的命令，行使政府所赋予的行政职能，对于公共行政服务项目的各个方面都要做到严格要求，提升公共行政的工作质量，实现对公共行政事业的综合性管理。对于一些公共设施、公共环境、公共文化等方面都要进行涉及，只要是有助于发展国家公共服务事业的方面都要有所涉及，充分行使职能，提高工作要求。

1.2具有多属性

公共行政主体具有多属性。由于我国国土辽阔，资源丰富，会存在着各种各样的公共行政主体。公共行政主体不同会取决于地区选择的不同，当地的发展状况，当地的特色经济等方面都会受到一定的影响，因而会产生不同的公共行政主体。与企业的公共行政主体相比，缺乏一定的针对性和盈利性，企业的公共行政主体都是偏向企业发展的项目，旨在企业的盈利，其目的性比较强。而政府的公共行政主体则是比较多样，也会出现暂时性和阶段性的公共行政工作，具有一定的不确定性和多属性。

2公共行政质量管理体系的建设策略

2.1保证公共政策质量

保证公共政策的质量是衡量公共行政质量的前提条件，是构建公共行政质量管理体系的基础内容。政府在开展公共行政事务之前，应当重视对政策的确定和了解，不能够在不明确实际情况的情况下就出台相关的政策，以免造成不必要的麻烦。对于公共行政事业的政策决定是开展公共行政事业的重要条件，必须加以重视，应当慎重选择，保证公共政策的质量，促进公共行政事业的顺利开展。例如，某居民小区内缺少公共娱乐设施，附近的居民没有足够的设施参与户外活动，当地政府为了丰富人们的生活，立即在小区内兴建了大批公共娱乐设施。但是，后来小区居民反映，由于公共娱乐设施过多，造成了很多娱乐设施闲置的现象。与此同时，由于娱乐设施的建造占据了一定的面积，为拥有汽车的居民出行带来了困难。由此例可以了解到，政府在做决策时应当充分了解当地的实际情况，然后进行合理的规划，推出有效的解决政策。

2.2提高行政决策质量

提高公共行政决策的质量是开展公共行政事业的前提条件，是建设公共行政质量管理体系的关键内容。在出现公共事务时，公共行政人员应当提高工作效率，提升决策速度，保证行政决策的质量，保证公共事务的快速解决。行政决策是公共行政工作的开始和条件，对于公共事业的处理和服务发挥着不可替代的作用。公共事业中的行政决策能力主要取决于行政工作人员的能力和素质，行政工作人员的个人能力与态度会决定决策产生的速度，而公共行政人员的专业素质则会影响行政决策的质量，对公共服务事业的发展具有决定性的作用。例如，当出现公共行政事务时，如果公共行政人员对事务进行了及时的分析与处理，上报上级，并通过一定的商榷，得出相应的决策，做到对公共事务的快速解决。反之，则会影响公共行政的决策效率，对整个公共事务会造成严重的影响。

2.3增强公共执行能力

增强公共执行能力是政府公共行政工作开展的核心内容，是公共服务事业的实践阶段。公共执行能力既能考验到政府的决策能力，也能考验到政府的实践能力，是一项艰巨而重要的任务。公共执行能力是在政府了解公共事务之后，针对该项事务的解决策略以及实施方法，然后经过有关行政管理部门的有效实施，达到解决或改善的过程。在进行公共执行能力的同时，不仅仅停滞于对执行能力的重视，还要加强对执行质量的要求，达到执行该项事务的最终目的，实现对公共服务事务的安全解决。

2.4加强公共监督管理

加强公共监督管理是建设公共行政质量管理体系的重要保证。在政府机构，可以设立相关的公共行政事务质量监督部门对于公共行政项目进行实时的监督，提升公共服务事务的质量和效率，加大监督力度，促进对公共行政事业工作的质量保证。同时，在公共事业部门可以采用互相监督的方式，对各个公共事业处理部分进行互相监督，提升员工的工作积极性，在保证工作质量的前提下，实现对公共事业的有效性管理和解决，促进我国公共服务类事业的蓬勃发展。

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行政决策效率涵义

（一）行政决策的涵义

对于行政决策的规范性涵义，目前学术界还存在一些分歧。本文中行政决策的涵义界定如下：拥有行政决策权力的行政机关及行政人员在履行国家行政管理职能过程中，为达到预定的行政目标，根据掌握的情况和条件，运用一定的理论与方法，从实际出发，制定和选择行动方案的活动。此涵义强调了以下三个层次的内容：第一，行政决策的目的是为了达成预定的行政管理目标，解决社会公共问题；第二，行政决策主体包括具有法定行政决策权的国家行政机关、在国家行政机关中占据合法职位的行政人员以及经上级国家机关、法律授权的其他决策主体；第三，行政决策的客体是政府行政管理活动中出现的公共问题或待处理的公共事务。

（二）行政决策效率的涵义

赫伯特·A·西蒙在其《管理行为》一书中将管理决策的效率原则表述为：“在若干个费用相同的备选方案当中，总应当选择实现管理目标最佳者；在若干个成就相同的备选方案中，总应当选择费用最低者”。从这个角度，本文将行政决策效率的涵义界定为：行政决策主体在作出行政决策的过程中，其投入的决策成本与该行政决策所产生的效益之间的比率关系。行政决策的效益与成本的比率越高，则行政决策的效率越高；反之则越低。

而就行政决策区别于一般组织决策的实质而言，在理解行政决策效率涵义时应该意识到两个方面的问题。第一，行政决策效率具有显性和隐性的双层特性。行政决策主体在作出行政决策时的成本，既包括耗费的人力、物力、财力等可用货币衡量的直接显性成本，也包括客观存在的时间成本、风险成本、机会成本等无法用货币衡量的间接隐性成本。第二，行政决策效率具有广义和狭义之分。对于行政决策效率，不仅要从狭义的经济意义上研究其“成本-效益”的货币比较，更要注重行政决策对于预定行政目标的实现程度以及产生的社会总效益，关注其外部效应。也就是要从广义效率的角度考察行政决策的效率水平。

我国政府行政决策的效率困境

（一）行政决策民主化与科学化之间的矛盾

行政决策科学化是保证决策理性、决策合规律性的必然途径，追求行政决策的功能理性和效率准则。而行政决策民主化是现代公共管理的本质要求。为保证行政决策能够充分真实地反映民意，行政决策过程需要更多的公众参与。科学的逻辑和民主的原则之间客观存在着矛盾与摩擦，这正是由行政决策价值追求的多元性造成的。

（二）行政体制的官僚化特征

官僚制的行政体制是现行行政决策所依托的组织形式和运转方式。它试图通过专业化分工、科层制等级设置、标准化作业等决策过程的设计帮助行政决策人员实现有效率的理性决策。但是，官僚制的行政体制下做出的行政决策仍然存在一些难以克服的效率困境。首先，官僚制过分量化的标准会使行政决策者更多地关注决策的投入与产出的数量指标，以此作为衡量行政决策效率的标准，这违背了行政决策效率的本质意义；其次，官僚制专业化的分工赋予了特定领域的行政决策者以相应的决策权，他们仅仅将做决策的考虑范围局限于自身的管辖范围之内，无法达到整个决策体系的最优效率。

（三）行政决策主体的有限理性

在行政决策的过程中，经常会出现“二律背反”的现象：一方面要求决策者在决策过程中充分发挥个人主观能动性，提高自身的认识能力和思维水平；另一方面又要求决策者能够尊重客观事实，防止从主观想象出发。由于决策者往往不可能是完全理性的个体，其“自利性”倾向和认识的偏差会左右主观能动性的正确发挥，进而误导决策，使行政决策达不到预期收益。

行政决策效率的经济学分析

成本效益分析是通过比较项目全部成本和效益来评估项目价值的一种经济决策方法。基于成本-效益的视角，行政决策效率可以用效益成本比来表述和反映。行政决策效益指的是政府公共决策执行后所获得的效果和达到的预期目标（以R来表示），行政决策成本指的是政府作出公共决策过程中及决策执行过程中所产生的资源总消耗（用C来表示）。行政决策效率（用E来表示）可以用行政决策的效益成本比来表示，即E=R/C。当E>1，即决策效益大于决策成本时，该行政决策效率为正；反之，则该行政决策效率为负。当行政决策效益与成本之间的比值达到最大时，实现资源优化配置，行政决策实现最优效率。

如图1所示，R表示行政决策效益曲线，C表示行政决策成本曲线，E表示行政决策效率曲线。行政决策效益曲线R和行政决策成本曲线C相交于X1、X2两点，说明在这两点上行政决策效益等于行政决策成本，此时的行政决策效率E=1，对应于行政决策效率曲线E上的E1、E2两点。在X1点左侧，由于行政人力、物力及财力等行政决策资源投入较少，所作的决策缺乏充分的支持与论证，造成行政决策失误、行政决策次优化等现象，行政决策产生的收益低于所付出的决策成本。因此，该阶段行政决策效率为负（E

行政决策成本及成本模型构建

（一）行政决策成本构成

我国政府行政决策成本应分为两方面：一是作决策过程中发生的成本，可称为直接显性成本；二是决策作出后的递延成本，可称为间接隐性成本。

1.直接显性成本。行政决策成本中的显性成本指的是为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和。具体包括以下几方面：一是信息收集成本。每一项行政决策作出之前都需要对行政决策的客体（即社会公共事务）进行全方位的信息收集与整理工作，然后再进行加工、分析与利用，否则后面的工作将无的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府设计和优选最优方案所花费的成本。方案是政府决策的纲领和精神，要作出有效率的行政决策，必须对决策方案进行专业的论证和优化。三是人员培训成本。决策方案要靠人来制定与执行，因此人员的选拔与培训具有十分重要的意义。人员的培训成本既包括思想政治素质培训成本，也包括相关专业知识技能的培训成本。四是公众参与成本。公众参与是我国行政决策民主化的重要表现和标志。在一个人数众多的社会中，收集公民真实偏好的信息将花费巨大的成本，即公众参与成本。

2.间接隐性成本。行政决策中的隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是由于决策不当而导致的损失，也称作递延成本。主要包括以下三个方面：一是机会成本。政府行政决策的机会成本就是指政府为作出某项选择而放弃的其它决定可能带来的最大价值。机会成本并不是实际的财务性支出，但机会成本的高低对于政府行政决策具有重要意义。二是时间成本。有效的时间管理要求在有限的时间里以最小的代价获得最好的结果。浪费时间就意味着价值的损失，这部分损失的价值就构成了时间成本。因此，行政决策者需要在有限的时间内迅速做出正确决策，决不能拖拉，否则会付出昂贵的时间成本。三是风险成本。行政决策的风险成本即是由于决策的不当所造成的低于预计收益率的那部分损失。当今时代行政决策环境瞬息万变，政府并非完全理性的决策主体，决策风险客观存在。

（二）行政决策成本模型构建

根据以上对行政决策成本构成的分析，可知行政决策总成本（用C表示）由决策过程中的显性成本（用C1表示）和决策作出后的隐性成本（用C2表示）构成。用公式表示即： C=C1+C2。而决策过程中的显性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人员培训成本和公众参与成本；决策作出后的隐性成本主要包括机会成本、时间成本和风险成本。据此，可构建政府行政决策成本的模型，如图2所示。

值得注意的是，当作出行政决策过程中的人力、物力投入越充分，即直接显性成本C1越大时，该行政决策往往经过了详细的调研和充分的论证，决策后的风险成本、机会成本等间接隐性成本C2则越小；相反，若决策前期投入较少，决策者仅凭主观臆想草率地作出决策，导致决策失误，则决策后的递延成本会大大增加。由此可见，一定程度上，行政决策的直接显性成本C1和间接隐性成本C2之间存在着此消彼长的关系。

结论与建议

第一，提高行政决策效益。要使行政决策收益最大化，关键要保证行政决策的科学性和民主性的统一。一方面，要重视行政决策的前期投入，做好信息的收集、整理与分析工作，使行政决策具有更好的针对性和操作性。决策方案要经过专业的分析和严密的论证，确保行政决策的科学性；另一方面，行政决策过程中要注重公众参与，广泛听取社会群众及社会组织的意见，了解公共利益的诉求，真正实行民主决策。这样作出的行政决策才能真正意义上解决社会公共问题，提升公共利益，产生最大的决策收益。

第二，优化行政决策成本结构，控制行政决策成本总量。适当的资源成本投入是行政决策效率的保障，但过高的决策成本会使行政决策陷入低效率的困境。适当地增加行政决策的前期投入（即增加显性成本），能够保证行政决策正确性，也就降低了行政决策的时间成本和风险成本。并且，隐性成本具有更高的弹性，也就是说，直接显性成本的投入对于降低决策失误所带来的隐性成本有着显著的效果。因此，在控制决策成本总量的同时，要优化其中显性成本与隐性成本的结构比例，保证决策前期充分且适当的资源投入，从而提升行政决策效率。

参考文献：

1.赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学[M].中国社会科学出版社，1982

2.李沫.行政决策效率机制探析[D].吉林大学，2004

3.张创新，李沫.行政决策权力体制的效率分析[J].行政与法，2005（7）

4.崔裕蒙.论行政决策的竞争机制[J].南京政治学院学报，2002（3）

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中图分类号：DF3

文献标识码：A

文章编号：1003－1502（2012）05－0085－06

行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”[1]“这种对不同社会力量的开放形式有助于定位冲突的潜在来源、对立的场域以及能够达成妥协的范围，并积极寻求达成共同协议。”[2]近年来，我国兴起的公众参与活动发展很快，听证会、论证会、公民评议等形式的公众参与活动呈现出多样化的生动景象。但是，从参与领域、参与方式和参与效果等方面看，我国公众参与行政决策的状况不容乐观，与制度设计的目标和人们期待的结果相距甚远。究其原因在于，法律对公众参与权的确认与保护存在很大缺陷。“公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。”[3]因此，只有依法确认、不断充实和有效保护公众参与权，才能避免或减少行政决策对“公意”的可能偏离，从而实现参与权的民主价值。

一、公众参与权的性质

“权利是贯穿于法的运动全过程的现象，是最核心的法律要素。”[4]夏勇教授认为，要全面、正确地理解权利概念，较为关键的是把握权利的要素。他认为权利是为道德、法律或习俗所认定的正当的利益、主张、资格、力量和自由。[5]其中“利益是主体所追求的目的，权力和权利则是主体追求目的的手段。”[6]公众参与权，也可称为公共事务参与权，是指“公民自愿民主地参加决定和管理经济、社会和文化发展的公共事务，并分享其利益的权利。”[7]在行政决策中，“参与权”主要是指行政决策过程中，公民享有通过一定的程序或途径参与行政决策并对决策机关有关的行为进行监督的一系列权利的总和。它是行政参与权或公共事务参与权的重要组成部分。

当前，我国对公众参与权的保护还较为滞后，参与权制度的发展仍然非常缓慢，其中一个重要原因就是对公众参与权的性质认识不够清晰。其实，美国也曾因对参与权的性质有不同认识，导致法院和行政机关在不同时期对公众参与的态度也不同。[8]公众参与权的性质较为复杂，涉及到该权利是一般性权利还是特权，是法律授予的还是行政机关授予的权利，是实体性权利还是程序性权利等。目前学界关于公众参与权的性质主要有政治权利、行政权利、程序性权利等观点。笔者以为，行政决策中公众参与权的性质主要有以下特点：

第一，公众参与权是私人公权。公众参与权虽属于私人所有，但却是对公共决策的参与，并需要国家采取积极能动的措施来保障其实现，因而体现出其“公”权的属性。“私人公权，不仅是为了保护权利主体自身的个人利益而赋予的，而且是为了实现公共利益，或者说主要是为了实现公共利益而确认的。”[9]公众参与权作为一种私人公权，体现在两个方面：

一是形式意义上，公众参与权不是行政决策权，公众也不具有法律意义上的决策主体资格。因为法治社会中决策主体资格是与其法定权限、相应责任联系在一起的，公众实际上对其参与后果并不直接承担法律责任，因而难以视为合格的决策主体。一般而言，只有行政主体才享有完整的决定权，公民的作用主要体现在智囊和评价中，并不负有决断责任，也没有作出决断的权利，主要具有咨询权、建议权的功能。二是实质意义上，参与权意味着否决权，特别是在选举代议制国家，公众凭借选票使“民意”得到充分尊重和回应，甚至有的国家直接赋予公众与政府分享决策权。“在美国，公共政策的决策者既包括具有合法权威制定公共政策的立法者、行政官员、司法人员，也包括决策过程的参与者，如利益团体、政党以及公民。”[10]现代公共管理理论承认公众有权分享政府决策权力。在“新行政法”的视野之下，行政过程公民权利的价值重心移向积极权利，功能重心移向对行政意志/决定的形成性作用。[11]

第二，公众参与权是混合权。首先其本源上是宪法权利，而宪法权利的保护，在我国主要通过法律化转化为具体程序权利和实体权利，而参与权兼而有之，但主要还是程序权利。具体说来，公民参与权可以划分为两类，即公民参与的实体性权利和公民参与的程序性权利。作为实体性权利，主要是指参与行政决策的权利，如获得信息权、批评建议权、监督权、结社权等；作为程序性权利，是指在行政决策过程中公众享有的权利，如告知权、陈述权、辩论权、要求回避权、参与听证权、救济权等。

第三，公众参与权是由行政法所设定或确认的权利。行政法是以规定行政机关与相对人之间的权利义务的方式来调整行政活动范围的社会关系。因此，凡是行政相对人的权利，都应当是由行政法所规定或确认的权利，而且，公众参与权发生在行政立法、行政决策等行政活动过程中。国家有义务为公民提供参与政府决策的机会，公众参与权带有的国家义务性，决定了它应该属于公法意义上的权利。