公共行政概念范文

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篇1

[分类号]G250

1、知识共享的内涵界定

有学者没有准确界定知识共享，也有学者只对知识共享进行比较宽泛的描述，而这种描述往往与其他概念混淆在一起。如Alavi＆Leidner将知识共享视为知识扩散，认为“知识共享是知识在组织内扩散的过程，可以发生在个体、团队、组织之间”；Lin＆Lee认为，知识共享泛指所有“将知识从一方转移或分发到另一方的行为”；也有研究对知识共享提出了清晰定义。

由于标准、角度各异，各位学者对知识共享的界定有所不同，从基本关注点的不同，可将共享的概念划分为效果观和过程观。效果观关注知识共享应该起到什么作用，达到什么效果，代表学者有Senge等；过程观集中于应如何实现共享，代表学者有Nonaka等。

1.1　效果观

Senge将知识共享定义为“协助对方发展有效行为的能力，且知识共享必须与对方互动，形成对方的行动力”。他强调，知识共享不仅是将信息传给另一方，还包含愿意帮助另一方了解信息内涵并从中学习，发展个体新的行动能力，也就是创造学习的过程。

Gilbert则从知识接受方的角度将知识共享分为：获取、交流、应用、接受和消化五阶段，指出知识消化和吸收是知识共享的关键，其实质是一个知识创造的过程，它意味着个人、团队和组织在认知、态度和行为上的改变。所以，知识共享并不是静态地发生，须经由不断地动态学习才能达成目标。

Hendriks进一步深化了对知识共享的理解，提出知识共享涉及两个主体：知识拥有方与知识需求方，知识拥有方以演讲、编撰知识系统、建构档案或建立资料库等形式提供知识，而知识获取方则必须觉察知识的这种表达，并以边做边学、模仿、倾听或阅读等方式来认同、理解这些知识。知识不像商品可以自由地传递，当个体共享知识时，必然会有一个知识重构行为。知识深深根植于其产生的历史与环境，知识寻求者不仅仅得到答案，而且会在自身物理环境、历史与社会关系的基础上，重新构建其理解。

可以发现，同样是关注知识共享效果，Hendriks与Senge的不同在于：前者强调知识传递到接受方后，要经历一个重构过程。因而，知识共享效果不但与接受方的重构能力有关，而且与共享过程中存在的障碍如时间、空间、社会距离、语言文化和心智模式差异有关。

1.2　过程观

有学者更关注实现知识共享的过程，如Nonaka在知识创造模型中提出，知识共享与知识的类型有关，可分为四个转化过程：社会化、外在化、内在化和综合化。知识藉由上述四种转化过程在组织成员间共享，从共享主体角度来看这四类过程，四个转化都是知识共享过程，都可以帮助知识在人与人之间共享。

有的学者将知识共享视为一种交易过程，认为个人利益是知识共享的主要决定因素，将互惠、交换视为知识共享的具体运行机制。Davenport指出，正如其他商品与服务，知识市场也有买方、卖方，知识市场中互惠、声誉、利他等非经济变量起着支付机制的作用。将知识共享视为交易过程，从社会交换角度一定程度上解释了员工参与知识共享的动机。虽然知识共享与市场交易过程类似，但其中还存在差异，如知识共享中的交换利益并没有准确价格；经济交换的商品原则可以完全脱离来源，但知识则不然。

还有学者将知识共享视为主体通过各种方式在最佳时机、最佳地点，以最合适的形式，将最合适的知识传递给最合适的成员的过程，强调要实现知识共享需要科技手段的密切配合。他们更着重于企业内部知识管理系统的构建，认为运用信息技术(包括知识库、专家系统等)精确与快速的优点可以打破时间与地域的限制，使知识迅速传播。

2、相关概念区分

虽然，有些研究者将知识转移、知识扩散、知识共享作为可相互替代的名词，但也有研究者明确指出这几个概念是不同的。如谢荷锋从参与主体特征、知识内容特征、行为特征、媒介特征、环境和效果评估六个方面对知识共享、知识转移和知识扩散三个概念进行了比较，较为详细地说明了三者之间的联系与区别。

知识共享、知识转移与知识扩散之间存在着某些相似特征，但也有较大的区别。综合起来，三者之间的关键性区别可以归为三点：①适用的主体不一样。知识转移与知识扩散更常用来描述团队、组织间的知识移动，其中知识转移强调组织主导，较为正式，有明确的目标与方向；知识扩散以团队、组织为参与主体，却并不强调组织主导，目标与方向并不明确；知识共享则用来描述组织内或人员之间的知识移动，分析单位为个体，强调非正式性、水平性、自由性和个人平等性。②知识转移是知识共享的过程。知识共享是指通过这样的知识移动过程，使知识从个体知识逐渐成为群体或组织知识，达到共享。知识共享包括知识的传递、吸收和应用，如果知识未被吸收和应用，就没有实现真正的共享。③知识共享是知识的双向传递，有别于知识转移和知识扩散。知识转移和知识扩散是指知识从一个地方运动到另一个地方或从一个使用者运动到另一个使用者，其中知识转移的目的性要比知识扩散强，但两者侧重的都是知识单向流动；而知识共享强调的是知识在合作者中双向流动。

还有的研究没有将知识流动与知识共享进行清晰区分。从行为主体来看，知识共享以个人为主体，知识流动则不强调主体是谁，但其评价主体多为团队或组织。从时间跨度来讲，知识共享更多是单一处理过程，而知识流动是经历一段时间的多个知识共享过程的积累。对此，Ford作了形象的比喻：“知识共享是在某一时刻所看到的某段河中水流状况，而知识流动更像是对整条河流动趋势的长时期观察”。

3、知识共享的维度划分与测量

有研究者将知识共享作为一个单维度变量进行测量，更多学者从不同角度对知识共享的维度进行了划分。由于关注角度的差异，对知识共享的维度划分与测量各有侧重。本文按共享方向、共享知识的性质与内容、共享阶段对知识共享的测量进行了总结。

3.1　从共享方向进行的测量

Ardichvili A等指出，知识共享包括对新知识的供给与需求，两个方向有着不同的性质，受不同因子的影响。Hooff和Ridder分别从两个方向――知识输出和知识获取，对知识共享进行测量。其中，知识输出指将自己所知通过沟通与他人分享，共6项条款(“＝0.85，α系数评价的是量表中各题项得分间的一致性)。知识获取指咨询他人以学习他人所知，涉及4项条款(α＝0.77)。Huh，Ketchen和Slater按知识获取与知识分配对知识共享作了划分，测量条款分别为

5项条款(α＝0.86)和4项条款(α＝0.93)，进一步验证了知识共享的这一维度划分是可取的。

还有学者分别从横向、纵向以及内部、外部来测量知识共享。如Schulz将组织内知识共享区分为横向、纵向与输入、输出，各量表均有3项条款，其中，横向输出α＝0.62；横向输入α＝0.74；纵向输出α＝0.53；纵向输入α＝0.70。Cummings分别从团队内知识共享(5项条款，α＝0.84)、团队外知识共享(5项条款，α＝0.97)进行了测量。

3.2　从共享知识性质、内容进行的测量

从共享的知识类型来看，Bock沿着Polanyi对知识的分类，将知识共享意愿划分为内隐、外显知识共享意愿两个维度，并分析了对不同类型与特点的知识，个体的共享意愿有什么差别，影响因素又有什么不同。其量表的测量条款分别是2项条款(α＝0.932 6)，3项条款(α＝0.923 7)。张淑华和方华从内容上将员工的隐性知识共享划分为5个维度：人际关系知识、差异与工作方式信念、变革意识、公务处理能力、公司文化。Senge从学习内容上将知识共享划分为三个维度：个人知识共享、学习机会共享、鼓励他人学习，测量条款分别是5项条款(α＝0.89)、3项条款(α＝0.86)、2项条款(α＝0.72)。后续学者验证了该量表具有较好的测量信度。

3.3　从共享阶段进行的测量

将知识共享理解为一个连续过程，Zarraga和Bonache将其划分为知识转移与知识创新两个维度。具体量表包括3项条款和2项条款，Cronbachα分别达到0.7和0.6。Hansen，Mors和LovAs将知识共享理解为知识搜寻、搜寻成本、转移成本三个决策过程，通过对121个新产品开发团队的研究，验证了网络结构对知识共享的三个步骤的作用存在差异。例如，团队内关联强度高会导致更少的跨团队知识搜寻企图，更少的团队间知识共享；团队间关联强度会降低跨团队知识搜寻成本。

4、知识共享的影响因素

Argote等将知识管理的研究内容划分为参与者特性、双方关联特性和知识特性，为知识管理的研究提供了一个较完整的分析框架。借鉴其分析框架，本研究将知识共享的影响因素大致分为主体、关联、知识、共享环境四方面。

4.1　主体因素

知识共享的主体因素又可以分为主体个人特征及主体社会特征。在主体个人特征中，自我效能感成为倍受关注的个人特质之一。Bock以理理论为框架对员工知识共享的研究表明，自我效能感会影响员工主观规范，进而对其知识共享意愿和行为产生正向影响。其他被关注的主体个人特征还包括吸收能力、性格特质、利他精神等。沈其泰等证实了成员性格特质在共享心智模式对知识共享的影响中具有调节效应：当知识传递者具有高敬业性或高外向性特质时，共享心智模式对知识共享的影响特别显著。主体社会特征中，专家地位受到了特别强调。如Van Der Vegt等分析了专家地位对知识帮助行为的影响，结果表明，团队成员专家地位不同时，成员会更忠诚于地位高的专家，并更倾向于帮助和支持他们。

4.2　关联因素

关联因素包括对偶关联、网络关联。对偶关联如关联强度、亲近程度以及相似程度，会影响知识共享过程。Garnovetter开创性地提出，个体间强连带会引起信息重叠与冗余，因此弱连带更有利于新信息的共享。Hansen深入研究了弱连带在跨项目团队知识共享中的作用，结果表明，共享非编码知识时，强连带比弱连带更有效，而弱连带会有助于搜寻新知识。

网络关联因素是指多边的关联关系，个体的网络嵌入性越强，越有利于隐性知识的分享。应洪斌与沈瑶通过实证分析发现网络特征和联系特征对知识传递效果具有显著的促进作用。Gargiulo等人发现，紧密的社会关联或网络密集度对知识工作者绩效的作用受其本人在他与伙伴间的主要角色定位影响。

4.3　知识因素

总体而言，隐性知识更难以共享。正如Polanyi所言：“即使个人愿意表达，可能也无法清晰说明应该如何完成一个动作”。知识的隐性使编码、转移、复制程序、操作程序标准化都产生困难。樊钱涛与王大成探讨了研发项目中隐性知识传递效果的影响机制。Lu等对管理人员的实证表明，组织对知识共享的支持会提高信息沟通技术的使用率，从而推动知识共享，且较之隐性知识，这种影响对显性知识作用更显著。

还有研究关注知识其他方面特征，如“内部一外部”对知识评价与使用的影响。外部知识可能不利于知识共享，如在创新研究中发现的NIH(Not InventedHere)效应。团队“希望以自己的方式做事，不愿采纳别人的解决方案”。研究发现，与日本相比，NIH效应在美国体现得更为明显。此外，可以明显地看到，对于那些其成员已有四年以上共事经验的团队，NIH效应正变得越来越显著。

Menon等并不同意NIH现象的普及性，他们关注经理人员为何倾向于高度评价外部知识，并且指出，可能因为外部知识的不可达性、稀缺性，也可能是想要提升自己的地位，经理人员倾向于认为外部知识更有价值；反之，对内部知识则了解较充分，可详细检查掌握其不足之处，因此往往评价较低。另一方面，评价与共享并不相同，内部知识往往因为沟通方便、可行而更常被分享，外在知识共享则面临社会因素、技术因素及法律因素的限制。因此，与外部知识相比，组织内部不同单位的知识更可能被共享并因此提高本单位绩效。

4.4　环境因素

影响知识共享的环境因素按层次不同可以划分为组织环境与社会环境。组织环境包括组织氛围、高层管理者态度等。组织氛围对知识共享的重要作用已得到相当共识，如Boek发现组织氛围对知识共享意愿存在显著影响；Zdrraga对西班牙多国公司为主的363位自我管理团队成员的调查发现，组织氛围中的信任与帮助维度对知识分享有更多影响，而组织氛围中移情性与判断中的仁慈度维度对知识创新的作用更大；Park对跨国公司中知识共享研究发现，合作双方的信任、成员的国际化经验会加大管理知识获取量。

相关研究已经认识到了高管支持对员工知识共享意愿与行为的重要意义。Lin进一步分析了影响高层管理者鼓励组织内知识共享行为的主要因素，他们提出高层管理者对知识共享的态度、主观规范及对知识共享行为控制感知三个前因影响着高管对知识共享的鼓励意愿，进而影响员工知识共享行为。

社会环境中最受研究者关注的是社会文化对知识共享的影响。例如，通过对中、美管理者的分析，Chow等发现，如果共享行为不会威胁共享者个人利益，则两国人员的知识共享意愿并无显著差别；当知识共享行为有可能威胁到自身利益但却对组织利益有益时，中国人显示出更强的共享意愿，即中国人更看重集体利益。

5、知识共享的作用

5.1　对组织绩效的作用

知识共享对组织绩效的促进作用已经得到普遍证实；反之，当知识共享受限时，会提高知识断层，造成企业绩效不良。但知识共享对绩效的促进作用却不一定以线性关系形式体现出来，Berman等以共享经验代表隐性知识共享，对NBA球队进行的研究表明，共享团队经验与团队绩效间呈倒u型曲线关系，最初两者正向相关，随着共享经验增加，团队绩效与共享经验的正向相关性会下降，通过某一点之后，知识僵化引发的成本开始超过经验积累所带来的好处，团队绩效与共享经验会呈负向相关。他们还发现，教练的执教经验和团队经验存在交互作用，共同影响团队绩效，当共享经验高时，教练执教经验对绩效的正向影响下降。

5.2　对个人绩效的作用

与对组织绩效的关注相比，有关知识共享对个人工作绩效作用的经验研究稍显薄弱，但已然显示出知识共享对个人绩效存在明显促进作用。Cramton的研究表明，知识共享的不足会引发共同知识问题，造成归因偏见以及确定独特信息的困难。

6、知识共享整合模型

梳理知识共享的内涵、维度划分与测量、影响因素和作用，可以发现：

・知识共享的影响因素众多，如主体关联因素已成为知识共享研究的热点与趋势，而知识因素及主体个人因素乃至社会文化因素均在不同程度地影响着组织内部知识共享。当各类影响因素相互匹配时.更有利于实现知识共享，如知识性质与共享所利用的关联类型的匹配状况会影响共享效果，当知识复杂且不易编码时，紧密的网络关联更有利于知识共享。现有研究成果很难展现知识共享作用机理的全貌，有必要系统地呈现知识共享的作用机理。

・通过前期研究对知识共享影响因素的探索，已经对其重要前因有所了解，但是，多数研究停留在某个或某些前因是否对知识共享产生影响的探讨上，而对其究竟如何产生影响即其作用机理的关注却显得不足。比如说，相关研究表明社会文化是影响员工知识共享的关键因素，但社会文化是直接影响知识共享，还是通过其他人际因素间接发挥作用?这些问题的回答也需要构建一个系统化的知识共享研究框架。

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一、加强组织领导，完善工作机制

对依法行政工作，局党组高度重视，将其摆上重要议事日程，多次召开专题会议，听取依法行政汇报，分析解决我局依法行政工作中存在的矛盾和问题。为把依法行政工作落到实处，成立了“县发改局依法治理领导小组”，负责研究制定全局推进依法行政方案、计划，拟定各项工作制度，规范、指导、检查、督促全局依法行政工作，局长朱计元同志亲自任组长，分管领导和相关股室负责同志为成员。领导小组下设办公室，负责推进依法行政的有关具体工作。根据全县法治工作要点，结合部门实际，制定了发改局__年至2014年法治创建工作规划和__年法治工作实施方案，进一步明确了法治创建的指导思想、目标任务和工作措施。局机关领导与各科室都签订了法治创建工作目标责任书，层层细化分解任务，明确工作任务和责任，形成了“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，部门领导分头抓，各级领导层层抓”的责任网络。

二、开展法制教育，注重普法实效

要提高依法行政能力必须首先提高法律素养，普法是立法、执法和依法行政的基础。因此，作为宏观经济管理综合职能部门的每一个干部，必须深入学习相关法律法规，进一步提高法律意识和依法行政能力。为此，我们采取了一系列措施进行法制宣传教育，提高全体人员法律意识和整体素质。第一，普法教育紧贴实际。紧贴中心工作、联系发改系统的工作实际，普及相关法律知识，使普法工作的实效看得见、摸得着。比如，结合管理职能，学习了经济法、公司法、合同法，结合行政审批制度改革，学习了行政复议法、行政诉讼法；围绕发改局对项目投资管理和稽察的职责，专题学习有关法律法规以及部委规范性文件等；同时，加强了对招投标法及相关法规规章的学习；第二，普法教育形式多样。为了使普法工作深入实际，符合本局工作的特点和需要，主要采取了自学与专家讲座相结合，以会代训与专门集训相结合，专题研讨与科室交流相结合等方式，通过搞培训、办讲座、看录像、普法考试、知识竞赛等丰富多样的形式开展学习活动。上半年，我局举办了行政与法制、行政复议法、投融资体制改革、行政许可法等多期专题讲座；第三，普法对象层次分明。从普法工作一开始，我们 就以局领导班子为普法第一对象，班子成员带头学、带头听、带头写、带头考，发挥了良好的示范带头作用。在开展全员教育的同时，我们还区分不同层次，有针对性地搞好教育培训。多次选送业务骨干参加省、市发改委组织的行政许可法，企业投资项目核准、备案管理办法培训班，使他们较好地掌握了与本职工作相关的法律法规。经过法制宣传教育，进一步普及法律知识，增强法制观念，在全局上下形成了学法、知法、守法、用法的良好风气。

三、坚持学用结合，推进依法治理

学用结合，这是做好普法和依法行政工作的根本途径。实践证明，普法工作必须与发展改革各项业务工作紧密结合起来。只有在工作中学习，在实践中应用，才能取得实效，才能提高依法行政的能力和水平，才能解决好行政管理中的重点、难点及群众关心的热点问题。上半年，我局坚持“一手抓管理，一手抓法制”的方针，将各项工作纳入法制轨道。

1、落实行政执法责任制，不断提高执法水平。积极贯彻落实《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》，根据《行政许可法》等规范政府行政行为的法律法规，认真梳理执法依据，完善和推行执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，探索建立执法质量考核评议制度和案卷评查制度。为更好地实施《行政许可法》,我们联系单位实际，研究并制定了《行政许可公示制度》、《行政许可一次性告知制度》、《行政许可时限制度》、《行政许可责任追究制度》等相关配套制度，规范了全局工作人员行政许可的实施行为，也使我们的行政管理工作有法可依、有章可循。

2、认真做好行政复议和行政应诉工作，保障和监督发展改革委机关依法行使职权，依法维护人民群众的合法权益；坚持严格依法办案，有错必纠，努力使行政复议和应诉的过程成为化解矛盾和规范行政行为的过程；加强上下级机关、同级机关之间以及机关内部的法制工作机构与业务工作机构的沟通、协调和配合，不断提高行政复议、行政应诉工作的质量和水平。

3、进一步完善机关内部法制工作制度建设，保障各项工作有序推进。根据依法行政工作的要求，不断完善局机关内部法制工作制度建设，促进各项工作的规范化、制度化。在单位内部，我们积极推行政务公开。一方面建立健全政务公开制度，相继出台了服务承诺制、效能考评制、首问负责制、岗位责任制等制度，增强了工作的透明度，自觉接受群众的监督；另一方面深化行政审批制度改革。坚持行政审批项目一个窗口对外，抽调业务骨干进驻县行政审批中心，进一步简化办事程序，提高服务水平，增强行政效能。

上半年，我局法治创建工作虽然取得了一些成绩，但也存在一定的问题，主要表现在：一是法制宣传教育工作开展得还不平衡，深度不够；二是具体工作中，依法行政作为政府工作的基本原则尚未得到全面充分体现；三是部分行政工作人员的依法行政意识还不强；四是电子政务的建设还要进一步提速。

依法行政是一项全局性和长期性的系统工程。下半年，我局将发扬成绩，查找不足，进一步加大法治创建工作力度，努力做好以下几方面工作：

一是继续抓好法制宣传教育工作。通过组织多种形式的法律知识学习培训或法制讲座，在全局上下形成良好的学法氛围，将学法用法考核成绩作为对干部考核的重要依据。通过学习培训，使全局干部职工学法、用法、守法的自觉性进一步增强，法制理论水平进一步提高，使全局法治创建工作向纵深推进。

二是进一步提高依法管理工作水平。在实践中把握经济社会发展规律和行政管理规律，依法办事，依法行政；建立健全公众参与、专家论证、合法性评估、重大决策集体讨论和决策公开等制度，对决策过程进行控制，促进机关职能转变和管理创新。

三是深入推行行政执法责任制。认真开展行政复议和行政应诉活动，完善依法行政考核办法，强化行政执法监督检查，推动依法行政，切实维护人民群众的合法权益。

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随着时代的发展，社会的分工越来越细化，同样，档案工作也在不断地分化细化。因此，有必要对档案工作概念进一步细分。根据《现代汉语词典》的解释：“事业”是“指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动”。“事务”是指人们“所做的或要做的事情”（指单纯而琐碎的具体工作）。“业务”是指“个人或某个机构的专业工作”。“技术”是指“操作方面的技巧”。[3]将档案事业、档案事务、档案业务、档案技术的概念引入档案工作概念中有助于对档案工作的重新认识。

就整体档案工作而言档案工作是事业性的，所涵盖的内容是档案事业中的各项工作，所以，档案工作是指档案事业管理工作（也可称之为“档案行政管理工作”）。而具体到一个单位时，档案工作则是单位机关工作的一部分，它和单位的人事、财务工作一样都是单位机关内部事务，属事务性的，档案工作又是指档案事务工作。如果对专业档案机构即档案馆或档案室而言，档案工作是其专业工作，档案工作又是指档案业务工作。如果档案工作具体到档案管理的某一个环节而言（如文件材料的归档、档案的保管等），因每一个具体工作都有一定的技术标准和操作规范，档案工作又是指档案技术工作。档案工作既可以指档案事业管理工作（档案行政管理工作），也可指档案事务工作、档案业务工作、档案技术工作。因而，原有的档案工作概念已不能涵盖所有的档案管理活动，如不逐一厘清将无法指导现实工作。

2 档案管理活动是一个动态的发展过程

“档案是档案管理活动的物质对象。”[4]这一物质对象流程一般是从档案的形成——单位档案机构——档案馆。依据这个流程，档案管理活动大致可分为以下几个阶段：一是对档案形成实施档案管理活动的阶段；二是对单位的档案实施档案管理活动的阶段；三是对一定区域内的档案实施档案管理活动的阶段。这个发展过程是动态的、分阶段的。每个阶段的责任主体、工作对象、工作内容、工作性质是不同的，如果不分工作对象、内容、性质都统称为“档案工作”是不现实的，也是不可行的。有必要对每个阶段的档案管理活动根据其责任主体、工作对象、内容、性质赋予相对应的工作名称和含义。为了不和原有的理论、概念相冲突，保持其连续性，需对原理论中的档案事业所包含的档案工作概念和名称进行重新定位。对未能包含的赋予新的含义和名称。

3 对相应阶段的档案管理活动的定位

3.1 对档案形成阶段管理活动的定位。关于档案的形成，主流观点认为：档案是由文件有条件转化来的。文件转化为档案是需要归档整理的。这表明，档案在形成的过程中是有要求和规范的，执行这些要求和规范的工作需要一定的操作技巧，属技术层面的工作。根据《机关档案工作条例》，这项工作的责任主体是机关内部的文书部门和业务部门，工作对象是文件材料，内容是立卷归档，性质是技术性的。档案形成阶段的档案管理活动定位应是档案技术工作。

3.2 对单位的档案实施管理活动的定位。对于单位的档案实施管理活动，档案界大都将其整体档案工作等同于单位的档案机构（档案室）工作。但现实的具体情况是，绝大多数单位的档案机构不是在编的独立机构，不能独立行使职权。单位内部档案机构（档案室）的工作，就是按规定和要求管理好本单位的全部档案，为其他各项工作提供利用服务。而其他的档案工作职能，则需要依靠其所隶属的机构办公室或以单位名义去行使。因而，有必要将其划分为两项工作：一是内设档案机构（档案室）对档案实施管理的活动；二是机关单位对档案实施管理的活动。

3.2.1 内设档案机构（档案室）对档案实施管理活动的定位。单位内设的档案机构（档案室）具体承担的是本单位的各种门类和载体档案的收集、整理、鉴定、保管、统计等八项工作（虽然，档案馆也有这些工作，但其具体内容不同，下文详述）。工作对象是单位的全部实体档案，内容是按门类管理，性质是业务性的。对内设档案机构（档案室）对档案管理活动的定位应该是档案室业务工作。档案室业务工作八个环节中的每个环节的具体工作则是档案技术工作。

3.2.2 机关单位对档案实施管理活动的定位。机关单位对档案实施管理的活动，除单位档案机构（档案室）承担的档案室业务工作外，根据《档案法》第七条规定，还需要承担档案管理方面的建章立制、指导文书业务部门立卷归档、监督指导所属机构档案工作和为单位开展档案管理活动提供人财物等方面支持与保障等。这些工作都属于机关单位的内部事务，其责任主体是本机关单位、工作对象是本单位的所有部门和机构、内容是保障支持、性质是事务性的。机关单位对档案实施管理活动定位是单位档案事务工作。

3.3 对一定区域内的档案实施管理活动的定位。一定区域内的档案管理活动不仅是档案馆和档案局的工作，还包括区域内其他涉及档案管理活动的机构和单位应承担的工作。

3.3.1 对档案馆实施档案管理活动的定位。档案馆是一个在一定的区域内对档案实体按全宗实施统一的集约式集中保存、管理的专门机构。其责任主体是档案馆，它的工作对象虽然仍是档案实体，但它不是单一的而是多元的，涵盖的是区域内属进馆范围的单位所有实体档案，内容主要是按全宗进行管理，性质是业务性的。对档案馆实施档案管理活动的定位应该是档案馆业务工作。档案馆业务工作中所涉及的每项具体的工作则是档案技术工作。

3.3.2 对社会机构为档案管理提供服务活动的定位。围绕档案室和档案馆的业务工作，不仅需要一些社会机构提供硬件方面的支持，如设施、设备、装具等，还需要提供一些如科学研究、技术咨询、教育培训等方面的软件支持。其责任主体是与档案事务相关的社会机构，工作对象是与档案相关的产品（包括有形的和无形的），内容是软硬件方面的支持，性质是服务性的。对社会机构为档案管理提供服务活动的定位应该是档案服务工作。

3.3.3 对档案局实施档案管理活动的定位。档案行政管理部门——档案局的工作是依法行使档案行政管理权的工作，责任主体是档案局，工作对象是本行政区域内的各机关、企事业单位、档案馆、社会服务机构和其他能形成对国家和社会有保存价值的档案的社会组织、法人单位和个人，内容主要是依法行政，性质是管理性的，对档案局实施档案管理活动的定位应该是档案行政管理工作。

3.3.4 对地方各级政府应承担的与档案管理活动相关工作的定位。根据《档案法》第四条“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划”的规定，各级地方政府承担着关系当地档案事业发展的档案机构、人员编制、工作经费等方面的具体工作，其责任主体是地方政府和政府的相关机构，工作对象是档案行政管理部门（档案局）、档案馆，内容是保障支持，性质既是行政管理性的又是政府内部事务性的。对地方各级政府应承担的与档案管理活动相关工作的定位应是档案行政事务工作。另外，档案行政管理部门（档案局）承担的为发展本行政区域内的档案事业而组织、指导开展的档案科研、教育、宣传、培训和对外交流等工作，也同样属于档案行政事务工作。

4 对档案工作的新认识

通过以上对不同的责任主体实施档案管理活动或承担与档案管理活动相关工作的定位分析，可以看出，“档案工作”概念是复合性的概念，具有很大的不确定性。不同的部门和不同的机构承担的档案工作因责任主体不同，其工作对象、内容、性质也不相同，目标、任务、工作机制和管理模式更不相同。要做好档案行政管理工作就必须厘清各项档案工作的准确含义，不能将档案工作既等同于档案行政管理工作又等同于档案技术工作或档案室、档案馆业务工作。应当根据档案工作的责任主体、管理对象、工作性质和内容分别将其明确为档案技术工作、档案室业务工作、单位档案事务工作、档案馆业务工作、档案服务工作、档案行政管理工作、档案行政事务工作。

准确地把握各项档案工作的含义，可基本明确各级政府、各级档案行政管理部门、档案所属单位、档案馆、档案室、档案产品生产企业、中介服务机构等在整个档案事业中，各自的主要工作职责和任务（不排除某些具体工作方面的交叉）。既有助于依法行政，又有助于政事分开、政企分开，同时，也希望能对解决一些实际档案工作中的困惑与问题，指导现实的档案工作发挥一定的作用。

参考文献：

[1]中华人民共和国档案行业标准DA/T1——2000《档案工作基本术语》.

[2]国家档案局教育处.档案管理学概要[M].北京：档案出版社，1987：17.

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今年以来，我中心坚持以“最多跑一次”改革为牵引，以提升政务服务能力为目标，以落实行政服务中心标准化建设改革为重点，积极谋划，狠抓落实，各项工作有效推进，企业和群众获得感不断增强。

一、上半年工作总结

(一)力促“网上办”“掌上办”。通过优化流程、梳理高频事项，有效提升网上可办率、全程网办率。目前驻市行政服务中心事项X项，X%以上网上可办，X%以上实现全程网办。强化宣传，强化宣传，积极引导群众通过“X政务服务网”、“X里办APP”“支付宝小程序”等途径办理业务。

同时成立督查组，通过“随访+暗访”方式，对部门窗口进行不定时督查，确保政务服务不断档，让群众办事更便利、企业复工更畅通。截止目前，我中心办件量达X万件。督促、指导各部门面向企业群众开展“网上办”“掌上办”业务，实行“不见面”“零跑腿”审批。目前我市“网上办”开通率X%，除去不宜实现网办事项，实现率X%，“掌上办”开通率X0%;“零次跑”实现率X%。

(二)升级便民利企“一件事”。围绕群众牵肠挂肚的事项，继续深化“一件事”改革。聚焦民生关切、涉企服务、城市管理、执法监管等重点环节，现已成功实施X件省定高频“一件事”全流程“最多跑一次”。其中在我中心办理的有不动产登记、公积金贷款、纳税等X件，该X件企业和个人“一件事”100%全部实现“网上办”和“掌上办”。同时在加快实现X件省定高频“一件事”协同高效办理基础上，梳理形成了X件高频“一件事”，如外贸经营许可一件事、商品房“预转现”一件事、不动产户籍联办一件事等，正在逐步推进中。

(三)推进政务服务向基层延伸。全面规划全市政务服务向基层延伸总体工作，打造“1+8+15”政务体系。对乡镇(街道)的行政服务中心的场地面积、窗口布置、便民设施和物品摆放等都做了硬性要求。通过专班形式，对镇街就事项承接数量、方式及人员下沉、业务办理培训等内容进行具体对接、研究确定，确保做到“放得下、接得住”。精准赋予审批权，按照“有需求、放得下、接得住、管得好”的原则，采用委托放权、部门派驻等X种方式，由乡镇(街道)提出需求，明确下沉政务服务事项X项，较改革前增加入驻行政服务中心X项。

(四)优化“瓯e办”自助办。优化自助网点布局，把办件量少的X台“瓯e办”设备调整到车管、社保所等需求量大的网点。推广24小时自助服务，推动自助服务网点向园区、社区、集聚区等场所延伸，全面提升政务服务覆盖度和便捷度，实现随时办、就近办、马上办、一次办。目前我市“瓯e办”办件量达X万件，居X各县(市、区)前列。

(五)推进为侨服务“全球通”扩面增项。深化为侨服务“全球通”品牌建设。大力推进“全球通”平台外延内拓，实现“全球通”国内和海外服务点数量拓展、服务质量提升、平台功能升级。制定出台含户籍证明、不动产登记等X个事项的为侨服务目录清单。“全球通”服务国内外联络点已涵盖意大利、法国、阿联酋、南非等X个国家X个点，目前我市全球通办件量达31件。

(六)推进企业投资项目审批“最多80天”。通过X政务服务网投资项目在线审批监管平台实施全过程审批跟踪、监测预警、时效统计等功能，实行节点管控，分阶段、分环节开展项目立项、规划许可、施工许可前三阶段“最多50天”和竣工验收“最多30天”审批效能监测，出台《X市建设工程联合验收实施方案》。目前，我市新赋码的一般企业投资项目“最多80天”实现率力争达到100%。开工前审批(即项目立项、规划许可、施工许可三阶段)“最多50天”X个项目、竣工验收阶段项目“最多30天”X个项目，实现率均达到100%。“最多80天”改革得分X分，在X各县市区排名第一，全省排名第六。

(七)深化多样化代办服务。建立市、镇、村“三级代办员”队伍，形成覆盖市、镇、村“三级一体、横向协作、纵向联动”的服务体系。在镇(街)、村(社)行政(便民)服务中心设置综合代办窗口(代办服务点)，在镇(街)、村(社)形成线上、线下办理为主、代办服务为辅的服务格局同，将代办服务的触角延伸至“15分钟办事圈”。通过高效化施策、协商化推进、精细化服务，提升重点项目审批的速度与效率，促使一批重大项目在疫情之后能够快速落地。设立银行志愿代办服务窗口，通过政银合作，强化银行无偿代办服务。目前代办企业投资项目共X个，实现便民代办共X件。

二、下半年工作思路

(一)打造政务服务2.0平台。一是建设“未来大厅”。设置智能导服区、收件区、审批区、出件区，全面推进办理窗口与自助终端设备接入政务服务2.0，完成市级行政服务中心改造,进一步创新管理和服务方式，实现“新大厅、新服务、新体验”。二是强化自助办理功能。在市行政服务中心大厅开辟自助办理专区，整合“自助办”、“自助填表”等功能，配备专职导引人员并强化业务培训，提升智能办事体验感。

三是推进政务服务流程优化。按照“应统尽统、应简尽简”的要求，督促部门就重点事项的办理流程、申报表单、申报材料等核心要素，与上级部门做好标准的对接、事项的配置和应用，并逐一梳理编制具体的受理清单和审核要点，实现窗口人员按标准收件。

(二)力促投资项目高效审批。一是开设涉企服务“专家门诊”。围绕企业开办、企业转产、项目投资、经营许可等审批服务，以及政策咨询、问题投诉、疑难解答，开设“跑一次没办成”窗口，组建政务服务专家团队，开设“专家门诊”、主动“上门问诊”、精准“把脉开方”，为企业提供个性化、专业化、精准化服务。二是深化投资项目在线审批监管平台3.0应用。进一步精简投资项目事项办理环节和材料,推动一般企业投资项目全过程审批“最多80天”,实现企业投资简易低风险小型项目快速审批“最多20个工作日”。

(三)力推“互联网+政务服务”。一是大力倡导“不见面”办事。以疫情防控为契机，加大系统对接和数据共享力度，着力打通“网上办”、“掌上办”堵点，切实提升网上可办率、全程网办率。在全市全面推广“不见面”办事模式，转变群众传统的线下办事观念。二是优化网办掌办模式。在巩固疫情防控期间“网上办、掌上办”做法的基础上，优化申报页面设置，强化智能导办体验，简化审批流程，再梳理一批与群众企业密切相关的高频政务服务事项，做好网办掌办操作路径的宣传和辅导，力争实现网上受理达80%以上。探索开展申请零材料、填报零字段、服务零人工、领证零上门的智能“秒办”。

三是提升全天候自助服务能力。根据企业和群众需求，推进多条线政务服务事项在“瓯e办”自助服务终端集成办理，推动更多事项全程自助办理。优化自助网点布局，拓展服务时间和空间，推广24小时自助服务，推动自助服务网点向园区、社区、集聚区等场所延伸，加大宣传辅导力度，全面提升政务服务覆盖度和便捷度，实现随时办、就近办、马上办、一次办。

(四)实施助企为民新举措。一是深化“一件事、一次办”。全面深化“一件事”改革，进一步优化办事流程，高质量实现X件“一件事”办理，围绕“新动能、新业态、新产业”等重点领域，推动一批新的群众、企业“一件事”联办，让群众“最多跑一次”就能办成“一件事情”。二是全力推进“证照分离”改革。建立清单动态管理机制，将涉企经营许可事项全部纳入清单管理，清单之外不得违规限制企业经营。按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革，实现企业准入准营便利化。三是实施商品房“预转现”联办。通过整合部门间资源，优化流程，推动住房公积金、税务、不动产窗口联办，实现预售商品房交税、办理不动产权证、住房公积金贷款转现房抵押三项业务“跑一次、跑一窗”办结，提升审批效率，方便群众办事。

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总结当前企业青年职工队伍现状，有如下特点：

1.比例逐渐增大。随着时间的推移，企业“老”职工逐渐淡出历史舞台，企业中“新”人不断增多。企业职工在不知不觉中进行换代升级，青年职工逐步成为企业各项生产经营活动的主体力量。

2.文化素质高。近年来，随着我国国民教育的提高和高职高等教育的普及，拥有较高文化素质的青年职工进入企业，因此在大部分企业中，拥有大专以上学历的职工人数越来越多，文化层次显著提高。这些青年职工思维活跃、多元，接受和学习新事物的能力较强。

3.自我认知力强。这些青年职工成长在信息爆炸的网络时代，接受海量的信息使他们的思想更为成熟，对事物能够有自我的见解，并且能够清醒地认识自身的优势和不足。

4.责任心较强。这些青年职工能够意识到自身肩负的责任。大部分青年职工能够理解和接受企业快速的生产经营节奏。注重实际和实用，反对口号和形式主义。

5.个体意识突出。这些青年职工的个体意识较为突出，具备独立思考的能力，有较强的自主性。自尊心较强，具有普遍的表现欲，渴望被认可和接受。

6.积极上进。大多数青年职工自信张扬，充满激情，兴趣爱好广泛，对于企业组织的各项活动能够积极参与。学习知识、提升能力的愿望较强，对自身发展前景的要求较高。

二、存在的思想问题

1.职业精神缺失。由于职业教育缺乏以及社会舆论的不良影响，一些青年职工对职业的期望值过高，对于职业的判断不够理性，不切实际。对于劳动强度大、工作环境差等因素都可能导致不满情绪的产生。另外，原来企业中的一些老职工的负面言论，也会影响青年职工形成一些不正确的认识。青年职工职业生涯亟待规划。

2.抗压能力较差。青年职工多崇尚“工作与生活兼顾”的工作生活方式，对于物质生活和文化生活的需求较高，一些职工的吃苦精神较差。一些青年职工的生活自理能力较差，生活作息不规律，没有良好的生活规律，导致自我的身体素质不能满足公司繁重的任务的要求。在连续加班或大型集会活动中，身体常常出现不适应状况。个别青年职工还因工作节奏快、压力大，过早地出现心理疾病。

3.职业素养不适应企业管理。由于较为缺乏职业上的教育和引导，加之青年职工的的个性突出，青年职工自由散漫的倾向较为突出，普遍不希望被束缚。一些青年职工的行为规范与要求相差甚远。青年职工的职业素养难以适应企业管理的要求。

三、适应企业发展要求，加强和改进青年职工思想政治工作

做好青年职工思想政治工作，对于推进企业快速发展意义重大。针对存在的问题，我们必须增强紧迫感，因势利导、卓有成效地做好青年职工思想政治工作。要通过工作的开展，引导青年职工正确认识当前企业快速发展的新形势，正确理解企业发展特殊时期对职工的特殊要求，将企业的发展作为磨练自己的难得机遇和展示作为、增长才干、实现价值的舞台，树立热爱企业文化、忠诚企业、献身企业的志向，培养对企业的归属感。要深入了解青年职工思想状况，创造沟通交流、表达诉求的有效平台，答疑释惑，有效引导，有针对性地破解存在的倾向性思想认识问题，调动和保护青年职工的积极性。通过选树典型等活动，让广大青年职工学有榜样，做有样板，引导青年职工树立正确的职业理想，培养优良的职业操守。

1.必须将培养青年职工正确的职业观摆在首要位置。企业的发展需要正确的思想认识作支撑。思想政治工作是一项以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。青年职工思想政治工作只有将着力点放在帮助青年职工树立企业发展所必需的正确思想认识，才能发挥推动工作的作用。要坚持正面教育引导，帮助职工正确认识当前企业发展的形势。通过广泛深入的正面教育和各种形式的正面宣传，向广大青年职工讲清形势，讲清矛盾，讲清问题，讲透道理，讲明责任，帮助青年职工了解和认识企业发展的新形势，认识企业快速发展与职工个人进步、价值实现的共生共赢关系，明确企业发展对每一名职工提出的现实要求，形成思想认识的主旋律。要组织开展“特殊阶段特殊要求”大讨论活动。围绕诸如“超常发展需要超常付出，唯有超常付出才能创造理想回报”、 “适者生存，优胜劣汰，抓住机遇就会占据主动，失去机遇就会一败涂地”等议题，组织青年职工通过座谈会、报告会，以及专题研讨活动、网上论坛活动、征文活动、演讲活动等开展讨论。也可以请参加过企业早期建设的老同志为青年职工讲述白手起家的发展历史，讲述老一辈建设者的艰辛和理想，弘扬企业优良传统，通过历史发展新旧对比，引导青年职工珍惜难得的机遇，激发青年职工建设企业、发展企业的责任感和自豪感，以更高的标准，更新的面貌、更加严谨踏实的工作作风投身到企业建设发展中去。要加强对讨论活动的把握和组织，针对反映出来的认识和问题有针对性地加以引导，统一思想。

2.必须坚持典型引路、强化正面激励的原则。先进典型是体现适应企业发展要求的模范，是广大职工在日常工作中学习的楷模和榜样。抓好青年职工的思想教育，必须发挥好先进典型的示范引导作用。要通过选树青年职工身边的典型，运用各种形式广泛宣传这些典型中所体现出来的时代精神，为青年职工的成长树榜样、立样板，形成正面导向。要下功夫发现、总结、树立一批一线工人、管理人员、技术人员中的先进典型，选树一批通过刻苦努力，成为生产骨干的技校毕业生、复转军人先进典型，一批刻苦钻研技术，辛勤工作，解决技术和生产难题的工程技术人员和工人典型，一批安心当工人、做合格工人的大专毕业生、本科毕业生典型，形成涵盖方方面面的典型群体。通过典型事迹报告会、座谈会、演讲会等多种形式，以及利用各种媒体宣传典型事迹，弘扬精神，用青年职工身边的人、身边的事，教育和激励青年职工树立脚踏实地，立足本岗，干一行、爱一行、钻一行、精一行的职业价值观。也可以请老职工中的先进典型为青年职工现身说法，使青年职工在老典型成长经历中受到启发和激励。同时要适应青年职工的特点，运用诸如讲故事、编节目、制作漫画等职工乐于参与的形式，宣传各类典型，融思想教育于文化活动之中。

3.必须倡导“以人为本”的原则。思想政治工作归根到底是做人的工作，一定要将工作的中心定位于青年职工，服务于青年职工的利益，注重人文关怀。要坚持以人为本，从关心青年职工的生活、工作和心理需求出发，做深入细致的工作，适时掌握青年职工的思想动向，把握思想脉搏。针对青年职工中出现的思想认识问题，要强调循循善诱，寓理于情，坚持心理疏导。要求真务实，将解决思想问题与解决实际问题结合起来。要创造条件，通过调整政策、调整制度、调整管理措施，解决职工在生活、工作中遇到的困难和存在的实际问题，为青年职工创造一个良好的成长和发展环境。

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1 强化教育内容，突出教育重点

新医改形势下，青年的思想观念、行为方式、伦理道德、发展需求的多样性日趋明显，加大了思想政治工作的难度。医院是知识分子集中的地方，绝大多数青年分布在医疗护理第一线，他们的文化素质高，是医院现代化建设发展的未来的中坚力量。在他们的思想意识中，存在着思想活跃、革新意识强烈、勇于创先争优等优点。但是，医院的青年职工都是从学校毕业即走上工作岗位的，社会经验较缺乏，加之医疗卫生行业特殊的工作性质，使医院内职工与社会的接触面比较广泛，而这时候青年的成长发展还处于尚未完全定性的阶段，容易受社会各种不良思潮的影响，致使个别青年人表现出：价值取向较迷乱，责任意识较淡薄，重索取，轻奉献等，因此加强医院青年思想政治工作是医院各项工作重中之重。首先，加强和改进青年思想政治工作应有明确的指导思想，要坚持不懈地用“三个代表”和科学发展观重要思想武装青年，构筑青年的精神支柱。其次，要通过开展爱国主义和集体主义教育、理想信念和形势教育、竞争意识和奋斗精神教育、全心全意为人民服务宗旨教育、职业道德和医德医风教育、典型人物和模范事迹教育等来塑造青年的美好心灵，帮助青年树立正确的世界观、人生观、价值观，提高青年的思想政治觉悟。

再次，要通过运用科学的理论和有效的方式调动青年学习的主动性、积极性，动员和带领青年把热情和力量凝聚到医院的现代化建设和可持续发展上来，努力成为遵医德、精医术、讲奉献、为人民的优秀医务工作者，为医院的发展建功成才。

2 利用有效载体，达到实践育人

以活动为载体是一种有形的教育方式，符合青年的年龄特点和思维方式，是对青年进行思想教育的重要方法，注重将教育的内容融入时代气息，举办为青年所喜爱和乐于接受的活动。我们通过举办“以病人为中心”、青年医务人员岗位技能操作比赛、创建“青年文明号”、争当“青年岗位能手”等一系列特色主题活动，使青年在参与活动中陶冶情操，受到教育。在活动将思想政治工作变无形为有形，变抽象为具体，变空洞为生动，极大地调动了青年职工参与的积极性，增强了思想政治工作的感染力和说服力。 首先，各创建集体从牢固树立以病人为中心、立足本职、岗位奉献的思想入手，以岗位服务和业余奉献为基本形式，开展了许多有特色的优质服务，使患者在就医的过程中获得了宾至如归的服务，产生了良好的社会效益，促进了服务质量的提高；其次，我们把青年思想政治教育工作同青年文明服务活动有效地结合起来，以青年思想道德素质和职业技能的提高为重要内容，引导青年在工作中规范服务行为，提倡优质服务，培养了青年良好的道德素质；第三，我们注重增强青年的作为意识，大力培养选拔和宣传思想品德好、业务技术精的青年典型，用榜样的力量激发青年的敬业精神，引导青年立足本职，敬业爱岗，在勤学苦练中磨砺技艺，成为医院建设和发展的生力军。实践证明，以活动为载体的思想政治工作将有形的教育和无形的影响紧密地结合在一起，符合时代的特点，增强了青年思想政治工作的生命力。

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【基金项目】 本文系中央高校基本科研基金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政治协同机制研究”（项目编号：24720144025B）的阶段性成果。

【作者简介】 鲁彦平，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，国家行政学院2014级教育经济与管理博士研究生，主要研究方向为：社会性别与公共政策、公务员教育培训等;卓惠萍，山东省委党校管理学教研部讲师，管理学博士，研究方向：社会性别、公共治理。

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）04-0014-02

后现代公共行政理论诞生以来，对当代公共行政理论和实践的发展均产生了重要影响。然而，要厘清人们对后现代公共行政理论的理解并不是一件易事。基于对国外相关文献和国内认知现状的简要述评，本文对后现代公共行政理论的内容结构做了一种简约化的分析与概括，并在此基础上提出其对我国政府治理现代化的几点启示。

一、众说纷纭的后现代公共行政理论

后现代公共行政理论本质上是“后现代主义”在公共行政领域的具体化，而后现代主义又是和“现代性”联系在一起的。理解后现代公共行政理论的困难恰恰在于，在“现代性――后现代主义――后现代公共行政理论”这个逻辑链条上，要明晰每个概念的内涵和外延都非常困难。拿后现代主义来说，仅就其与现代性之间的关系维度而言，就涵盖了以格里芬为代表的“反现代”、“超现代”，以吉登斯为代表的“高度现代”、“晚期现代”、“反思现代”，以及利奥塔为代表的“反元叙事”。而且极端后现代主义者从根本上就认为我们对任何事情都无法认知，能够讲清楚的就不再是后现代主义。对这种近乎不能言说之物，清晰与共识性的界定自然是种奢望，异议与争鸣成为常态。

从文献回溯角度看，后现代公共行政理论滥觞于上世纪80年代后期。1992年美国学者White在《美国公共行政评论》上发表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被认为是最早的相关著述。该文主要论述了行政语言对于公共行政理论建构的重要性，认为理论是这些旨在描写事实的语言式的命题而形成的网络。此后，后现代公共行政理论的研究开始蓬勃发展，并形成一种潮流。这些学者在对以美国为背景的公共行政理论与实践进行批判性考察和反思的基础上，以新的视角看待现代公共行政无法解释或解决的难题，基于后现代主义发展出了一种区别于现代公共行政传统的新范式。

从国内相关文献对后现代公共行政理论这一术语的使用看，其内容绝大多数都来自福克斯与米勒的《后现代公共行政――话语指向》以及法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》两本书。某种程度上，后现代公共行政理论已经被等同于“福克斯、米勒的后现代公共行政理论”或“法默尔的后现代公共行政理论”，再或是二者的综合。也有少数研究者，是从一个更宽泛的角度，将后现代公共行政理论理解为“后现代的公共行政理论”或“后现代主义的行政理论”。由于后现代主义内部流派纷呈，这种广义的后现代公共行政理论自然有更广阔的内容。这种理解更符合“后现代公共行政理论”的字面含义，遗憾的是，这方面有限的一些著述却又常常陷入后现代主义的概念泥潭，而未能有效地对之加以整体性勾勒与呈现。

二、后现代公共行政理论的核心主张

有人认为，关于后现代公共行政理论，存在所谓以解构为中心和以建构为中心两种不同研究路径：解构路径代表人物是法默尔，强调对任何假定的“唯一正确的解释”都提出质疑与否定，后现代公共行政理论应聚焦在摧毁传统的、封闭的、过于简化的、僵化的行政理论思维模式;建构路径则以福克斯和米勒为代表，强调通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。这种分类看到了最具影响力的两位后现代公共行政理论学者在研究主旨和侧重点上的差异，自有一定道理。然而，解构和建构本就难以完全区分开来，对既有之物的解构本身亦是一种未有之物的建构，而对未有之物的建构也往往意味着对既有之物的解构。福克斯和米勒对公共能量场理论框架的建构，同样也是以对现代公共行政理论的批判和解构为前提的，而法默尔在解构现代公共行政理论基础上，也在进行后现代治理框架的建构。（如果说《公共行政的语言――官僚制、现代性与后现代性》侧重的是对现代公共行政理论的解构的话，那么其后来的《杀死国王――后传统治理与官僚制》和《多视角的公共行政通过多透镜的理论与实践》两本书，则主要从事的乃是对后现代公共行政理论与实践的探索和建构工作。）可以说，二者在哲学基础以及对现代公共行政理论的批判和解构上是一致的，其差异更多是在对作为现代公共行替代物的后现代公共行政理论和实践的探索与建构上。基于这种认识，笔者认为，在一种简约化层面上，我们不妨将整个后现代公共行政理论的内核结构归结三个组成部分，即作为共性的后现代主义哲学基础和对现代公共行政的批判，以及作为个性的各具特色的后现代公共行政解决方案。具体而言，后现代公共行政理论的核心主张包括：

1. 要实现公共行政理论建构之哲学基础的后现代转向

后现代主义从现实背景上讲，缘自对现代工业文明负面效应的反思与回应，其理论缘起则是对现代主义纯粹工具理性的否定和对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的解构。作为一种精神和价值模式，后现代主义具有解构、去中心、非同一性、多元论、反对元话语和元叙事、不满意现状、不屈服于权威和专制、不赞成既定的制度、不沿袭陈规旧俗、摆脱权威、突破旧范式和不断创新等特征。不同学者眼中的后现代公共行政理论各有差异，但之所以都能纳入后现代公共行政这一范畴或曰标签之下，说到底乃是由于其都认同和坚持后现代主义这一共同哲学基础。其中反对以逻辑中心主义为基础的实证科学理性、主张小型叙事和建构日常语言的公共行政理论，更是后现代公共行政理论哲学基础的核心内容。

2. 要对现代公共行政理论进行质疑、批判、解构

基于后现代主义哲学基础，对现代公共行政理论的合法性、理论基础和核心内容进行质疑、批判和解构，是整个后现代公共行政学说大厦得以建构的逻辑起点和理论基石。威尔逊和古德诺的政治――行政二分理论、韦伯的官僚制组织体制、工具理性主义的效率取向价值观、企业家政府精神、乃至环式民主治理模式甚至权威性话语等，无不是后现代公共行政理论要批判和解构的标靶。在后现代公共行政理论看来，正是现代公共行政理论的这些内容和特质，应该为现代公共行政实践中的财政危机、管理危机、信任危机、价值危机和合法性危机等一系列问题来负责。

3. 要寻求公共行政问题的后现代解决方案

寻求公共行政问题的后现代解决方案是后现代公共行政理论的最终目的和价值归宿，也正是这方面的差异造就了后现代公共行政理论内部的流派。麦克怀斯特在回顾公共行政理论简史后，在质疑其合法性的基础上，提出以话语分析来突破和超越现代公共行政理性留下的狭隘空间。法默尔将后现代主义理解为一种心灵模式，从行政语言角度出发，在从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了阐释基础上，提出了构建后现代解决方案的四个基本关注点即想象、解构、非地域化和他在性，后来他又提出后现代治理的概念，并主张从复合学科视角审视公共行政。福克斯和米勒则以行政话语理论为基础，在对环式民主、主义和社群主义进行批评基础上，提出了公共能量场框架，强调公共行政话语的正当性和话语方式。而弗雷德里克森和登哈特夫妇，则分别注重通过对公共行政精神的反思和新公共服务模式的建构来解决当下公共行政问题。

三、对我国政府治理现代化的启示

1. 在政府改革理论基础中加入后现代主义思维

后现代公共行政理论主张的公共行政理论哲学基础之后现代转向，赖以产生的土壤是以美国为代表的西方工业文明社会结构的后现代化，而我国无论是社会发展阶段还是政府改革所面临的问题都与之有很大的不同。但国情的差异绝不意味着我们可以无视后现代主义哲学的影响。事实上，与西方社会的平面多元化不同，社会转型期和发展不均衡使得我国社会结构上同时具有前现代、现代与后现代的特质。我们能够也应当站在（下转第41页）（上接第15页）后现代的高度，对我国当代的公共行政模式进行深刻的审视、反思和重构，后现代主义思维应成为我国政府改革指导理论不可或缺的组成部分。

2. 增进政府现代性的同时认识到公共行政现代性的限度

我国政府改革有自身的特殊性，我国的政府改革在相当程度上仍是要解决政府现代性不足的问题，这决定了现代公共行政理论仍是指导我国政府改革的主要思想武器。但正如后现代公共行政理论所述，很多公共行政问题在现代公共行政框架内是无法解决的。我们在增进政府现代性建设的同时，也应对公共行政现代性的限度有清醒的认知。

3. 借鉴后现代解决方案推进我国政府治理现代化

借鉴后现代的解决方案推进我国政府治理现代化的说法，乍听之下未免给人一种时空错乱之感。其实这只是不同语境概念的使用带来的错觉，因为我国政府治理现代化所谓的“现代化”，并非后现代哲学语境中的“现代化”概念，它是对我国政府治理改革要实现的良治状态的一种指代而已。我国政府治理现代化需要借鉴各种理论资源，其中自然也包括后现代公共行政理论。或许我们可以从后现代解决方案中汲取如下灵感：以多元的思维、质疑的建构、微观的叙事背景，来重构民主、自由、公正等政府治理价值维度;深化人本主义价值理念，尊重多元价值和多样生活，强调个人自由选择;摒弃封闭禁锢的话语思维，改变单向传达的话语途径和直线式的官僚话语控制，规范公共话语场域，以公共能量场思维模式来改革和重塑我国政策网络和政策议程;重视和重塑政府管理的公共性本质;改革公共服务供给模式，建立服务型政府等。

参考文献：

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在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。 近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。 这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。 因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。 然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。 从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的( 显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

篇9

行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。

本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。

一

行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。

第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

二

>在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献

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7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。

8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。

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1999年，陈振明教授撰文指出:西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。”［1］之后，陈教授又在自己的著作中表达了类似的观点(三种范式的名称略有变化):“作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。……在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为‘新公共管理(学)’)。”［2］但是，这一观点随即遭到了不同意见的批评。蔡立辉教授在2002年撰文反驳说:“无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，‘公共管理范式’兴起的观点都是不能成立的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明‘公共管理范式’的兴起，更是难以成立。”［3］他还进一步批评道:“认为现在是由‘公共行政(PublicAdministration)’发展到‘公共管理(PublicManagement)’的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。”［4］关于公共管理范式的争论由此引发，更多的学者加入到论战当中，各抒己见，见仁见智。例如:王乐夫教授在2005年撰文认为“公共管理学研究的视野和内容要比公共行政学和政策科学宽泛得多。”“也可以说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时吸收了其他相关学科如政治学、经济学、管理学、社会学、法学等学科最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，不断探求一些新的结论，正逐步形成新的知识体系。”［5］黄健荣教授对这一问题进行了更为深入的研究。2005年，他在自己的著作中写道:“公共管理是一门新兴学科和一种新的研究范式和应用范式，它的兴起是对传统公共行政理论和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中对这一问题进行了更为明确的概括:“广义而言，公共管理随着国家的出现而产生，其主要发展进程历经前工业社会的统治主导型模式、工业社会的管理主导型模式，现在正转向服务主导型模式的治理。”［7］

(二)中国学界关于公共管理范式论争的焦点

综观中国学界关于公共管理的范式之争，焦点主要集中在两个方面:一是公共管理是否存在范式嬗变与转换;二是公共管理范式究竟有哪几种类型。夹杂在其间的还有关于公共行政、行政管理和公共管理等概念的内涵与外延的争论。关于第一个问题，现居主导地位的意见是认为公共管理的新范式确已产生，也有少数学者认为公共行政并未出现新的范式，也未发生范式转换。关于第二个问题，学者们意见尚不统一，有二范式说、三范式说甚至多范式说，其中持三范式意见者居多———但在范式的具体指称与内涵界定上也不尽相同。至于将公共管理的范式嬗变与转换置于中国国情下讨论，观点就更是众说纷纭、莫衷一是了。

二、公共管理范式之争的原因

以笔者浅见，关于公共管理范式嬗变或转换的论争，很大程度上源于对范式概念的诸多歧义性理解以及其他替代和挑战性理论研究工具的运用。

(一)范式概念内涵及对其歧义性理解

一般认为，“范式(paradigm)”作为一个科学概念是由美国科学哲学家托马斯•库恩于1962年在其不到13万字的著作《科学革命的结构》一书中首先提出来的。他运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科学革命等概念，认为科学革命实际上就是范式的转换:“每一次革命都迫使科学界一种盛极一时的科学理论，以支持一种与之不相容的理论。每一次科学革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的，或怎样才算是合理问题的标准。”［8］遗憾的是，库恩在《科学革命的结构》一书中提出范式概念时并没有给出一个确定的涵义，其本身就存在许多模糊的地方。正如英国学者玛格丽特•玛斯特曼女士总结的那样:“库恩那种半文半白的文笔对水平不高的读者来说，要理解他笔下的范式倒真是一个困难。根据我的统计，他在《科学革命的结构》(1962)一书中至少以二十一种不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列举了库恩对“范式”的21种描述，并将其概括为三种类型，即“分为三个主要的部分”［10］:一是形而上学范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解为一组信念、一种神话、一种有效的形而上学思辨、一个规范、一个新的观察方式、一个指引感觉本身的有条理的原则、一张地图、某种决定广大实际领域的东西。二是社会学范式(sociologicalparadigm)，它可以被定义为一个普遍承认的科学成就、一种学术传统、一个具体的科学成就，像一套政治制度，也像一个公认的法律判决。三是人工范式(artifactparadigm)或构造范式(constructparadigm)，它被以更为具体的方式来使用，例如把它作为一本实际的教科书或经典著作、一些供给的工具、实际的仪器设备、更带语言规范地作为一个语法范式、带有解说色彩地作为一个类比、较富心理特色的有如一个格式塔图形和一副反常的纸牌，等等。可见，库恩范式概念的芜杂与捉摸不定，一方面有利于学者们从不同的研究视角来发现若干理论兴奋点，进行创新;另一方面，也使得许多学者并不刻意去全面理解和把握范式的内涵，而只是“盲人摸象”似地依据自己的理解来使用范式概念与范式转换理论，从而在客观上造就了一片“范式丛林”。当学者们在论及公共管理范式时，也许使用的并非同一套话语标准，争论也就不足为怪了。

(二)对范式理论的挑战性概念与理论

库恩提出范式概念之后，不少西方学者对其进行了批判。1965年7月，在伦敦裴德福学院举行的科学哲学讨论会上，当代有名的一些科学哲学家专门用了一天的时间讨论库恩的范式论，［11］并提出了若干新的概念与理论解释与之分庭抗礼。其别值得一提的是“科学研究纲领”概念和“韧性与增生理论”。

1．科学研究纲领

伊姆雷•拉卡托斯为了强调科学发展的连续性和科学进步的合理性，提出了科学研究纲领(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看来，科学总是以研究纲领的形式向前发展的，它是一个有结构、有层次的整体。研究纲领内部有相对稳定的“硬核”，外部是柔韧多变的“保护带”，还有一套解决疑难问题(例外性)的机制，即辅助研究法(heuristic)。硬核是约定的，是作为研究纲领未来发展基础的、最普遍的基本假设和基本原理，它比范式具有更大的稳定性。保护带由各种辅助假设构成，当遇到反常或否证时，保护带可以通过调整辅助假设而达到保护硬核的目的。“所有科学研究纲领都可用其‘硬核’来刻画其特征。纲领的反面助发现法禁止我们把矛头指向这些‘硬核’。反之，我们必须运用自己的智慧去表述、甚或去发明一些‘辅助假设’，在这个硬核周围形成一个保护带，以致矛头只得改而指向这些假设。正是这些辅助假设构成的保护带必首当其冲受到检验，进行调整再调整，甚或全部更换，才使得那个因而成为坚硬的核得到保护。”［12］而当研究纲领失去解释力和预测力时，它就会因逻辑的和经验的原因而碎裂，人们就会抛弃这种的退化的研究纲领，而采纳进步的研究纲领，这是科学革命的基本原理，是一个自然的新陈代谢过程。

2．韧性与增生理论

在同库恩的论战中，保罗•费耶阿本德描绘了他的科学发展模式。他认为科学有一定的“韧性”(tenacity)，人们总能够从许多理论中选出一种可望取得成功的理论，即使遇到巨大困难时仍可加以坚持，而置大量反证于不顾。有了韧性，我们就不必用顽强的事实取消某一理论了，我们可以使用其他理论T''''、T"、T"''''等，即对现行的理论进行调整，这就不可避免地要接受增生原则(principleofprolifera-tion)，容许不同理论的并存。［13］在费耶阿本德看来，科学之所以不断发展，正是增生与韧性相互作用的结果，因此他坚决反对范式的绝对统治。虽然在范式之外，还有其他多种关于自然科学研究、科学理论发展的解释模型，但是在后来的社会科学研究中，多数学者似乎更偏爱并只移植了库恩的范式概念，承认科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。因此，当范式理论的解释力出现问题时，争论也就自然而然地产生了。在很多时候，公共管理的范式之争与其说是学术思想的争鸣，不如说是理论研究工具的竞争。

三、对公共管理范式之争的反思

(一)公共管理究竟是否出现了新的范式

反对公共管理新范式说的学者也承认，公共行政学在不同的发展阶段上使用了不同的概念、理论、方法与研究模型，但认为这些不同的理论与方法不过是在同一公共行政学范式下理论研究与实践活动的自我调整。“从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。但构成为公共行政学研究背景的文化的、社会的和心理的因素没有变，共同体信念没有变。各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心。”［14］显然，批评者在这里已经运用了科学研究纲领的思想，即认为公共行政的“硬核”没有被触动，只不过其周边的“保护带”遭遇了一些挑战而已。言下之意，陈振明教授等人关于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理运动的一些技术性表象，而未对其理论内核细加审视。但是，仅从公共行政学的百年历史中来界定公共行政的“硬核”，或许并不全面。黄健荣教授显然看得更加深远。他将整个公共管理的发展进程置于人类社会的历史长河特别是国家产生以来的广阔背景下加以考察，从而得出了三次范式嬗变的结论，并且对三种范式各自的“硬核”进行了更为全面和细致的梳理与概括:前工业社会的统治型行政范式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制体制为其运行基础，以统治者的集权专断为管理方式，其本质是政府的阶级统治功能;工业社会的管理型行政范式以处于权力制衡系统中的政府为权力中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主和法治为其运行体制的基础和管理方式，其凸显的是政府的管理功能;而当今正在转向的服务型行政范式则以有效促进公共利益最大化为宗旨，强调公民本位和服务本位，以公平正义、人文关怀、民主、法治和责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为运行方式，突出的是公共管理的公共服务功能。概而言之，从价值取向上看，统治行政寻求对等级秩序与资源的攫取，管理行政追求理性与效率，而服务行政寻求增进共识与合法性。如此看来，公共管理的核心价值观亦即理论“硬核”部分已然遭到了强有力的挑战，正如其研究方法与管理实践等“保护带”所遇到的情况一样。黄健荣教授一针见血地指出了这一挑战的实质:“反映了对人的价值、尊严和权利的认识的不断深化”。“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重。”［15］从统治行政到管理行政再到服务行政，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，反映了对人的尊重和权利的尊重的改善。“根据对公共行政和公共管理理论模式宏观背景的考察，基于一个更为广阔的理论视野，公共管理理论模式作为公共行政模式的替代物，它是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，它是对公共行政理论模式的一种超越，一种新的公共部门管理模式———公共管理正在取代公共行政成为新的、有效的公共部门管理理念。”［16］如果在21世纪仍然看不到公共管理领域的这一显著性变迁，而拒绝承认任何公共管理新范式的出现，那么即便不能被指责为顽固，至少也应当被批评为迟钝。

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二、后现代公共行政价值的内容

具体而言，后现代公共行政价值具有以下几方面的内容：第一，形而下的人性观。形而上的人性论认为个体理所当然地具备“理性”、“非我群（we-relation）意识”，在公共行政活动当中，个体的行为动机是理性自利，行为模式是原子化的个人主义，人与人之间一般处于全然独立的状态，个体与他人和群体间的互动则以纯粹的利益交换关系为基础，且无须考虑个体对于社会的道德责任。这种对人性的误读压制了人性的其它特质，容易导致公共行政的单一化与黑白化。“后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系（gamebetweenperson）”。因此，在后现代时代背景下，形而上的人性假定开始丧失解释力，凸显出越来越多的矛盾之处。形而下的人性观则认为其实并不存在一个统一的、还原的人性论，因为社会中的个体具有多样性与具体性的特点，因此，考察人的“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系的基础上”。形而下的人性观是后现代公共行政价值体系的基石。第二，多元化参与的共同体价值取向。现代主义强调中心性和一元性，实施的是集中化统治和权力一元化独占的态势。而在后现代社会，以新的个人与社会关系为理论基础的共同体取向逐渐替代了国家主义取向的地位，小型技术与小型组织倍受欢迎，各种不同于政府的分散化组织急速增加，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，政府行政权力日益分割或分化，形成了多元化参与的局面。后现代主义强调的是多元共生性，国家不再仅仅服从于某一特殊利益，政府权力日益相对化，并通过对立面之间的互参性与差异性来互相阐释彼此的意义。后现代社会中的分散强调的是社会各个不同组织的自主与民主，它以共同体所有成员最大限度的参与为起点，不仅提倡要努力实现地方与基层民主，而且主张在日常生产活动中也实现民主，以共同体所有成员的利益共赢为落脚点，是一种是分散化的小民主。只有这样，“人们才能将生产和经济理性置于社会需求及社会规范的控制下”，于是，“人们成为了一切重要经济和政治决策的参与者与执行者”。第三，从公共领域转向公共能量场。公共领域（publicSphere）理论是现代主义的产物，它是由汇聚成公众的私人构成，是在国家和社会的张力场中发展起来、直接与政治权力相抵抗并且原则上向所有公民开放的社会生活领域，它是一个充满公共意义并作为政治中介的理想的小型共同体。但是，随着国家与社会的相互融合，公共领域与私人领域不断相互重叠，公共领域存在的前提和必要性也逐渐消失，公共领域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量场（publicenergyfield）。它是后现代公共行政话语理论的核心概念。后现代公共行政认为，“场”指的是作用于情境的力的复合，而“情境”则是需求方的范畴。后现代公共行政认为现实中的公共需求具备个性化、复杂多样2的特点，很难将其抽象为同一的本质，所以提倡应从本质的抽象还原到现象的具体，这与现代公共行政通过决定论的逻辑来概括抽象的本质的做法刚好相反。所以，“公共能量场”便是指将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场或目前。除“情境”外，公共能量场还涉及“语境”这一要素。现实中政府的政策、行为及公共产品均只在特定语境下才具有意义，这便要求公共行政的注意力必须指向特定语境，即具体的、真实的、生动的实践。同时，公共行政主体表现出来的意向性也使其行为越来越切合情境，其话语也越来越针对特定对象与事务。

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著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.

〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

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一、公共行政责任研究的主观责任阈限及导致的责任伦理的追问〖HT〗

任何责任都是主观属性与客观属性的统一，从其特点来看，一方面，任何责任都是一种社会意识，他首先具有主观性的特征。面对责任，人们既可以承担，亦可以推卸，其关键在于人的选择，人们对责任的认同即主观责任意识。从责任的主观属性角度来研究公共行政责任常常是西方行政学的一个重要的理论视角。在行政科学发展的历史上，早期的两位学者卡尔・弗瑞德里奇和芬纳关于主观责任表述为，忠诚、良心以及认同，它是行政人员对责任的感受，主观责任的实现源于行政人员的内趋力，即行政人员的责任伦理自主性。

公共行政责任伦理是对公共行政责任的伦理考量和道德追问，是公共行政人员价值观、态度和信念的集中表现，是对伦理责任和道德义务要求的内化而形成的行政品格和行为自觉，是从深层伦理角度对公共行政实践的认知和把握。公共行政责任伦理要求政府和公共行政人员“无条件地”对自己的行为承担责任，而没有什么“为了……所以要负责任”的逻辑。在中国历史上，范仲淹的“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”、顾炎武的“天下兴亡，匹夫有责”、林则徐的“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”等，都是行政责任伦理精神的生动写照。

二、公共行政责任伦理确立的理论依据和现实依据

1.理论依据：权责统一

政府和公共行政人员的权力来源于公民的委托，所以理所当然应该在人民授权的范围内活动，并以保障公民的权益。促进公民福祉为宗旨。正如潘恩所说：“一切授予的权力都是委托，一切取的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”因此，作为权力的受托者、人的政府和公共行政人员应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。人民是权利主体与权力的委托者，自己只是权力的受托者与人。人民授予政府及公共行政人员多少权力，相应的也就赋予相等的责任，这就是权责一致的原则。

2.现实依据

（1）角色冲突造成的伦理困境

在现代社会中，处于社会环境中的行政人不再将自己的身份认同为某一角色或某些角色，而是复杂的人际网络关系系统中相互关联的角色群，美国行政伦理专家特里・L・库帕在他的《行政伦理学：实现行政责任的途径》中认为，由于行政人承担着多种角色，各种角色相关的责任之间经常发生冲突，从而使任何履行责任的行为都成为一个相当困难的问题。在实际生活中，行政人可能是某部门的主管，某人的下级或是上级、父母、儿女、配偶、邻人、合伙人等。

（2）对上级负责与对下级服务冲突造成的伦理困境

在实际行政行为选择中，经常会遇到上级意志与群众意志不统一的情况。这样，行政人就处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地。这时，效忠组织的行政人道德要求与维护公共利益的伦理要求，就会构成对行政人行政选择的严峻考验。这样的选择，并不是轻而易举的。大多数时候，行政人是以上级的的要求和命令为第一考虑的要件，而放弃对公民的最终责任。这必然会引发我们对行政责任伦理的重新思考。

（3）利益冲突造成的伦理困境

利益冲突，即行政人个体利益、行政组织利益和公众利益之间产生的冲突。一方面，行政人掌握着凌驾于一般人之上、代表公共意志、公共利益的权力，要求行政人在形式公共权力是，以公共原则行事，坚持公共利益最大化；另一方面，行政人又是欲望动机和利益的“综合体”，具有“经济人”的属性，希望通过行政供职追求自身经济利益的最大化。因此，行政人在行使公共权力时，可能会为实现自身利益的最大化，而偏离“忠实公共人”的要求。

以上，只是简单的分析了行政责任冲突的集中情形以及责任失落的表现。如果要合理的有效地解决这些冲突，就要求公共行政人员理顺权力关系，重新界定角色，合理运用公共权力。以公共利益最大化为追求目标，最终完成为公民利益的庄严使命。这必须依赖于公共行政人员个人伦理自主性的提高，因此行政责任伦理才是解决这些冲突的最根本的保障。

三、公共行政责任伦理的实践途径

1.加强法律体系的责任伦理理念的渗透

在法律体系中渗透行政责任伦理的基本理念，包括在立法的基本原则和具体条文中，在执法者的执法过程中，在公民的守法教育中，以及对立法、执法的法律监督体系中都可以渗透行政责任伦理的基本理念。

2.建构行政管理体系的责任伦理监管机制

（1）建立伦理监督机构，保证责任伦理的实现

（2）实行行政奖惩制度

通过实行行政奖惩制度，使行政人“守德受益，缺德受损”。从而起到惩恶扬善作用。

3.完善公共行政责任伦理的责任教育体制

要使行政人成为一个有道德追求和责任感的人，就要加强对行政人的教育和培训。通过他们，培养承担行政责任的浓厚的行政氛围。特别值得一提的是，要注重继承和弘扬传统行政职业道中的精华。

4.增强公共行政主体的责任意识和自律意识

在现代复杂的政府体系中，任何完善的外部机制都不可能包揽公共行政过程中的各个领域和环节，在更多的时候，必须依靠行政人的内在伦理道德准则进行“自我裁决”，发挥行政人的伦理自主性。

5.营造公共行政责任伦理的组织氛围

良好的组织文化可以为行政人的伦理发展提供一种良好的人文环境，并且能够促进其符合社会公德和公民利益的道德行为和道德习惯的养成。

总之，要确保公共行政责任伦理的实现，不仅要建立法律和制度上的保障机制，而且要重视行政伦理教育，加强行政认得伦理自主性。另外，还有保持一股持之以恒的精神，连续的、理性的和独立的践行公共行政责任伦理。

参考文献：