国家土地管理法规范文

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篇1

一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续二年未使用的，不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。

二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。

篇2

一、传达全市规范土地管理工作会议精神

7月12日，市委、市政府召开全市规范土地管理工作会议。会议要求，坚决严格执行全市土地利用年度计划，下决心开展清理非农建设闲置土地工作，确保全市土地管理工作法制化、规范化。市委、市政府主要领导，各县区委书记、县长、分管国土资源工作的副县区长，政法委书记、公安局局长、国土资源局局长及分管用地工作的副局长、执法队队长参加了会议。市委陈建华书记就全市规范土地管理工作作了重要讲话。刘小华市长就贯彻落实全省土地利用年度计划执行责任制工作会议精神，研究部署全市土地管理工作作了主题报告。

陈建华书记在讲话中强调，加强和规范土地管理，严格执行土地利用年度计划，是促进我市经济社会可持续发展的必然要求。规范土地管理的目的是促进经济社会可持续发展，而发展的唯一目的是为了让人民群众过上好日子。在规范土地管理工作中，尤其是在依法征地过程中，必须从群众利益无小事的高度，维护好群众的合法权益。要切实提高招商引资质量，多引进用地少、税收多的项目，珍惜每一寸土地，切实提高土地使用效率，为未来留足发展空间。同时，要扎实做好新一轮非农建设闲置土地的清理工作。

刘小华市长在讲话中明确要求，各级、各有关部门要切实增强规范土地管理工作的政治责任感，严格执行土地利用年度计划；要贯彻落实省委张德江书记“三句硬话”和黄华华省长“六个一律不批”，实行最严格的耕地保护制度；要严格执行市委、市政府已下发的《关于进一步规范征地管理工作的通知》（河委发〔*〕11号）的相关要求，严格落实征地责任追究制度。要求市直和各县区近期要对准备和正在征用的项目建设用地进行一次全面检查，凡是征地手续不完备和与农民分歧未解决的，一律暂停征用。同时在会上，刘小华市长代表市政府与各县区政府签订了土地利用年度计划执行责任书。

为充分盘活和合理利用非农建设闲置土地，会议还明确要求，从现在起至明年5月，对全市非农建设闲置土地进行一次拉网式的清理，依法对闲置土地、擅自改变用途的土地、注册资本未到位的项目用地、非法转让的土地进行处置。

二、认清形势，从严要求，坚决执行最严格的耕地保护制度和土地利用年度计划

土地是民生之本，发展之基。土地问题始终是我县经济发展进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。严格土地管理，坚决执行土地年度利用计划，实行最严格的耕地保护制度，既是贯彻落实科学发展观的必然要求，又是确保当前我县经济保持持续快速发展势头的重要基础和前提。推行土地利用年度计划和耕地保护制度，重点要做到“三个强化”：

（一）强化忧患意识，进一步加强和规范土地管理工作

近年来，我县在土地管理、利用和保护方面做了大量工作，总的形势是好的。全县单位建设用地GDP产出从*年的9408元上升到*年的13786.21元，增长率31.76%。但也存在不少突出问题：一是国土资源供需矛盾十分突出。人多地少已经成为制约我县经济发展的最突出、最严峻问题之一。二是土地利用总体规划的编制严重滞后。按照《紫金县土地利用总体规划（*—2010）》中确定的主要控制性指标规划，到2010年建设用地增量为10440亩，现在实际用地达34158.9亩，突破23718.9亩，如果新一轮规划修编工作跟不上，不仅历史遗留问题无法消化好，而且今后我县发展空间将会受到严重限制。三是违法违规现象仍然存在。目前，全县没有批文的用地有2292.8亩。四是土地利用效率低。*年我县单位用地GDP产出仅13786.21元，而全市平均达29.62万元，对比差距巨大。针对以上存在的各种问题，我们必须站在坚持科学发展观的高度，切实增强土地管理工作的责任感，创新思路，研究对策，进一步加强和规范土地管理工作。

（二）强化责任意识，狠抓规范土地管理工作落实

按照市下达计划，今年我县新增建设用地总量不得超过35公顷，新增建设占用农用地不得超过25公顷，新增建设占用耕地不得超过14公顷，其中，城镇村建设占用耕地不得超过12公顷，独立选址项目建设占用耕地不得超过2公顷；补充耕地数量不少于94.25公顷，其中土地整理（复垦）补充耕地不少于12公顷，土地开发补充耕地不少于82.25公顷。执行这个年度土地利用计划，必须做到“五个坚决”。

一要坚决实行最严格的耕地保护制度。去年，我县制订出台了《紫金县耕地保护责任目标考核办法》，各镇要按照考核办法做好耕地保护工作。至*年底，我县耕地保有量达42.52万亩，基本农田保护面积40.44万亩，其中各镇划定的保护区面积38.90万亩，代深圳、中山两市代保面积1.54万亩。可以说现在全县基本农田保护区面积已占耕地总面积的95%左右，保护任务重。为此，镇长作为第一责任人必须对《紫金县土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，要坚决执行基本农田保护“五不准”。即：不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行禽畜养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

二要坚决执行“六个一律不批”。凡是不符合土地利用总体规划的，一律不批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不批；凡是没有通过建设用地预审的，一律不报批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请；对不符合国家产业政策的禁止性项目、不切实际的“形象工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。同时，要强化用地合同管理，完善建设用地供应公示制度，从源头上控制土地供应总量，决不能突破年度土地利用计划指标。“六个一律不批”是规范土地管理工作的重要纪律，各镇和国土资源部门要结合我县实际，认真抓好贯彻落实。一是完善征地制度，各镇、工业园区引进各类建设项目用地的报批，一律报县国土资源部门按照预审程序把好预审关，不符合土地利用总体规划的不给予预审上报。二是征地实行“二公告一登记”制度，即征地征地公告、征地补偿标准公告和土地丈量登记；严格执行省批转我县征地补偿标准最低保护价：县城2.2万元/亩，古竹、龙窝、蓝塘1.86万元/亩，其它镇1.66万元/亩。三是土地出让实行招拍挂制度。凡经营性土地使用权出让、工业用地一律进入县土地交易机构进行招标拍卖挂牌。工业用地出让严格执行省政府批转我县每平方米不得低于120元的标准。

三要坚决保障重点项目建设用地需求。规范土地管理的主要目的是保障重点项目建设用地，促进社会经济可持续发展。各镇和国土资源部门要在严格土地管理的同时，优化土地布局和结构，充分发挥土地对经济社会发展的支撑作用。一方面要按照切实保护耕地、优化城乡土地利用结构、合理安排各业用地、提高土地利用效率的要求，认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作。各镇要根据本镇规划要求，调整好今后20年经济发展所需建设项目用地计划。县国土资源部门要在完成土地利用总体规划修编前期“七大”专题调研的基础上，全面转入县、镇两级土地利用总体规划的修编工作，使修编后的县、镇规划更加适应我县社会经济的发展，更富有操作性和合理性，为今后20年我县建设项目用地审批打下良好基础。同时，以县国土资源部门为主，各镇配合，在年底前完成全县20个镇所有行政村的集体土地登记发证工作。另一方面要从实际出发，坚持有保有压，根据全县经济发展布局和各镇发展实际，区别不同情况，集中土地保重点、保发展，确保重点项目、重点产业、重大工程建设的用地需求。

四要坚决推进节约集约利用土地。推进节约集约用地是破解我县土地资源瓶颈的迫切要求和重大举措。各镇和国土资源部门要积极研究探索促进转变用地观念和用地方式的办法和措施，坚定不移地走节约集约利用土地资源的路子。坚持成本体现补偿、价格反映稀缺的原则，加大土地取得、使用和保有成本、遏制新增建设用地扩张的利益冲动，充分利用经济手段提高土地使用效率。要通过建立健全“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的机制，拓展节约集约用地的新路子。要按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则和必须符合土地利用总体规划的总要求，建设产业转移工业园，杜绝“规划跟着项目走，土地任由投资者圈占”的现象。要提供项目“入园”的条件，多引进占用土地少、内销比例大、创造税收多、科技含量高、带动能力强、环境污染少的项目，切实提高招商引资质量，推动土地利用率实现重大突破。着力挖掘潜力，盘活消化存量土地。通过拆迁改造、整体搬迁、整理等方式改造城中村和旧村庄，增加城市建设用地，促进房地产健康发展。加强与金融机构的协调，加快处置抵债土地，显化土地价值，盘活闲置土地。健全完善建设用地定额标准和土地集约利用评价指标体系。加快研究制订集体建设用地使用权转让增值收益收缴和使用管理、建立国有土地收益基金等办法，促进节约集约用地。

五要坚决严肃查处违法违规用地。各镇和国土资源部门要认真落实国家土地督察制度。进一步加大国土资源执法监察力度，强化执法监察队伍建设，形成上下联动，统一有效、坚强有力的执法监察网络。切实加强镇国土资源管理队伍的建设。建立健全联合执法监察协调机制，联合纪检监察、公安等部门进行专项执法检查。各镇要积极创造条件，支持国土资源等部门切实履行职责，相关部门要对国土资源违法案件的查处工作给予配合和监督，确保国土资源执法监察取得实效。刚才，县政府与各镇分别签订了耕地保护与执行土地年度利用计划责任书，定下了军令状。大家务必保持十分清醒的头脑，这不是图形式走过场，而是实实在在的责任，是郑重严肃的承诺。同时，县根据省、市的要求，已正式出台考核办法，年终统一考核，凡是做得好的将给予奖励，凡是违法违规的，将严肃查处。

（三）强化发展意识，消除土地管理认识误区

加强土地管理，严格执行年度土地利用计划，最根本目的是要更好地保障我县经济持续快速发展和人民生活不断改善。必须正确处理好土地管理工作过程中的两种主要关系，切实消除思想认识上的误区。

一要正确处理好加快发展和加强土地管理的关系。当前，部分干部群众认为严格土地管理，就是要少上项目，少搞招商引资，消极地理解土地管理工作。我们要正确认识到，严格土地管理，不是限制我们发展，而是为了更健康地发展，特别是要求我们一定要转变经济增长方式，走土地集约化利用的路子，促进土地资源可持续利用。我们一定要按照科学发展观的要求，正确理解国家政策，尊重经济发展规律，顺应经济发展要求，采取积极的措施，在盘活存量土地、挖掘土地潜力、提高利用效率上下功夫，使土地管理步入法制化、规范化的轨道。

二要正确处理加快发展和维护被征地农民利益的关系。推进工业化、城镇化进程不可能不征用土地，而征地就必然涉及农民的利益，就有可能产生一些纠纷。但我们要清醒认识到，农村集体土地征用问题，不仅是经济问题，更是政治问题，事关社会稳定大局；同时，农村集体土地被征用的过程，

就是农民分享工业化、城镇化成果的过程。各级政府和有关部门一定要站在以人为本、执政为民的高度，严格按照省委书记张德江同志“三句硬话”的要求，完善征地制度，统一补偿政策，严格依法办事，在开发利用土地资源、促进经济发展中切实维护好人民群众的利益。要深入细致做好群众思想工作，多渠道筹集征地补偿资金，及时足额支付被征地农民的土地补偿费、安置补助费，要妥善安置好被征地农民，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低，从而实现加快发展与维护农民利益、改善农民生活相统一。

三、明确目标，落实措施，全面开展清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房工作根据市委、市政府的工作部署，结合我县实际，县委、县政府决定于*年8月至*年7月底，对全县非农建设闲置土地进行一次拉网式的清理，依法对闲置土地、擅自改变用途的土地、注册资本未到位的项目用地、非法转让的土地进行处置，充分盘活和合理利用非农建设闲置土地；同时，从*年8月起至*年12月，对*年1月1日起至*年7月违法占用土地建房进行一次全面清查，严厉查处违法占用土地建房、乱搭乱建、未批先建等行为，规范建房报建审批程序，增强全县人民对土地管理的法制观念。要做好这两项工作，做到“六个必须”。

（一）必须统一思想

统一思想，是做好清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房工作的重要前提。当前，我县土地利用总体水平较低，利用方式较为粗放，项目用地的投资强度偏低，大部分项目达不到国家规定的标准；土地利用率偏低，不少企业项目土地利用率不到30%，最低的不到10%，建筑容积率基本上小于1.0，最低的只有0.5；土地浪费现象较严重，截至今年6月份，全县仍有在册登记的闲置土地384宗，面积531.6亩。在当前我县土地供需矛盾十分突出，违法占用土地建房、乱搭乱建、未批先建等现象时有发生的情况下，开展清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房工作，已经成为缓解土地供需矛盾的迫切需要和提高土地利用率的必然要求。因此，我们必须充分认识做好此项工作的重要性，做到“决心一次下足，政策一次完善，措施一次到位，问题一次解决”，确保非农建设闲置土地和违法占用土地建房清理工作扎实开展，并取得实实在在的成效。

（二）必须摸清底数

这次清理行动的目标任务是彻底清理全县范围内取得合法使用权的非农建设闲置土地和违法占用土地建房。因此，要准确摸清全县范围内已依法征用为国有的建设用地和经依法审批为建设用地的集体土地出现闲置，及违法占用土地建房的基本情况，决不能因为工作马虎而出现“漏网之鱼”。对清理出来的闲置土地和违法占用土地建房户，要逐宗（块、户）定性，做到一宗（块、户）一档，为依法处置提供依据。

（三）必须依法办事

经核实确认为闲置土地的，要严格按照有关文件精神和《紫金县闲置土地管理办法》（紫府〔*〕79号）有关规定作出处理；对因违法用地造成土地闲置的，要按照有关法律法规作出处理。凡发现未经审批，违法占用土地建房的按照《土地管理法》有关规定标准处罚。各镇、各有关部门一定要不折不扣地执行有关清理非农建设闲置土地的决定和《土地管理法》有关规定，在清理工作中，不管涉及到哪一个单位，不管事关什么背景的人，都要坚持用一个标准来严格要求，决不搞法外施恩，不搞人情标准，不搞标准外的标准。党员干部要带头配合清理非农建设闲置土地工作，主动登记，主动接受处置。对在这次闲置土地和违法占用土地建房专项清理工作态度不认真，马虎应付，甚至弄虚作假的单位和个人，县委、县政府将严肃追究其责任，绝不姑息。

（四）必须强化宣传

加强宣传，是做好清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房工作的重要手段。在行动期间，县广播电视台要充分发挥宣传主渠道的作用，做到电视有画面，电台有声音；对各镇清理工作的好做法、好成效进行跟踪报道；对清理工作不力的单位和违法违规的负面典型要进行曝光，营造浓厚的舆论氛围。各镇和国土资源部门要组成精干的工作队伍，深入做好相关单位、企业和群众的思想工作，坚持讲规矩、讲道理、讲发展，使有关清理对象的思想从抵触转向配合，从误解转向支持，确保清理工作顺利进行。

（五）必须讲究方法

在清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房专项工作过程中，既要坚持依法行政，又要注重依情依理解决问题。要坚持说服教育在前，依法清理在后，把道理给群众讲清楚，把疏导措施落到实处，把各种矛盾化解在萌芽状态之中。要在坚持依法行政、按程序办事的基础上，处处注重以人为本，区分不同情况，采取不同对策，既达到清理的目的，又想方设法解决企业、群众的实际困难，从而赢得广大群众对清理行动的支持与配合。

（六）必须加强协作

上下联动，部门合作，是做好清理非农建设闲置土地和违法占用土地建房工作的内在要求。为切实做好此项工作，县政府分别成立了闲置土地专项清理工作领导小组、清理违法占用土地建房工作领导小组，由本人担任组长，办公室设在县国土资源局。各镇也要成立相应的领导机构和工作机构。在清理行动中，要做到上下联动，各司其职、密切配合、形成合力。领导小组成员要始终坚持在第一线，指挥每一次大小行动，深入做好“难通户”思想工作；要对照工作计划，及时掌握清理进度，强化督促检查，加强指导服务，促使清理工作高效推进；要严格按规定要求如实组织申报，确保清理结果真实可靠。

四、加强领导，狠抓落实，确保全县土地管理工作法制化、规范化

目标任务已定，关键在于抓落实。各镇、各有关部门一定要高度统一思想，把规范土地管理作为一项重要工作任务摆上议事日程，切实加强领导，加大力度，强化措施，抓出成效。

（一）责任落实要到位

市政府与各县政府签订责任书，明确提出在土地管理和耕地保护工作中，县长是第一责任人，县分管国土资源工作的领导是直接责任人。今天，县政府与各镇签订责任书，镇长是第一责任人，镇分管国土资源工作的领导是直接责任人。各镇和国土资源部门要高度重视，制订执行责任书的具体方案，做到有部署、有检查、有落实。各镇主要负责人要对土地管理和耕地保护负总责、亲自抓，分管领导要具体负责、着力抓，国土资源部门要履行职责、具体抓，一级抓一级、层层抓落实。

（二）督促检查要到位

一方面，要加大执法监察力度。认真落实国家土地督察制度，加强执法监察队伍建设，形成上下联动、统一有效、坚强有力的执法监察网络。建立健全联合执法监察协调机制，联合纪检监察、公安等部门进行专项执法检查，强化执法查处手段。另一方面，要加大督促检查力度。把耕地保护和年度土地利用计划的执行情况作为干部政绩考核评价的一项重要内容，对出现问题的有关责任领导一律不得提拔重用，并作出严肃处理。在清理闲置土地和违法占用土地建房工作中，要建立工作情况通报制度，充分发挥人大代表、政协委员及舆论的监督作用，确保清理工作取得实效。

（三）队伍建设要到位

要切实抓好国土部门的领导班子和干部队伍建设，增强业务能力，提高执法水平。县国土部门要切实承担起土地管理工作的责任，发挥好土地管理工作的参谋助手作用，履行好土地利用的审查、监督、指导的职责，特别要增强主动把关的意识，发现问题，及时解决，属重大问题，务必及时向县政府报告，并提出处理建议，真正为政府管理土地放好哨、站好岗，守住我县耕地“红线”。

五、把握要求，密切配合，全面启动第二次土地调查工作

国务院已决定自*年7月1日起开展第二次全国土地调查，用两年半左右时间，在全国范围内利用遥感等先进技术，以正摄影像图为基础，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握全国耕地、园地、林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的分布和利用状况；逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；调查全国基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；建立互联共享的覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。为全面贯彻落实国务院、省会议精神，进一步动员部署做好我县第二次全国土地调查工作，各镇、各有关部门必须高度重视，密切配合。

（一）提高认识，增强做好第二次全国土地调查工作的紧迫感和责任感

开展土地调查是我国法定的一项重要制度，是一项公益性、基础性的重大国情国力调查；是落实科学发展观，全面贯彻耕地保护基本国策的重要基础；是加强土地调控，促进土地节约集约利用的重要手段；是理顺土地权属关系，促进和谐社会建设的重要保障。各镇、各有关部门一定要充分认识第二次全国土地调查的重要意义，进一步增强工作的紧迫感和责任感。要站在全局的高度，周密部署，精心组织，采取有力措施，切实抓紧抓好，抓出成效。

（二）广泛宣传，营造良好氛围

土地调查社会关注度高、牵涉面广，涉及到各行各业、千家万户和每一个用地单位，需要社会各界的支持配合。要采取多种形式的宣传活动，特别是要利用电视、报刊等新闻媒体扩大宣传影响，宣传第二次全国土地调查的重要意义、目标要求和主要任务，动员全社会参与和支持调查工作，消除各方面的疑虑，使用地单位和广大人民群众真正了解土地调查的重要意义，积极支持、配合做好这项工作。

篇3

山西省土地管理局：

你局《关于工程项目临时用地审批权如何解释的请示》收悉。经研究，答复如下：因工程项目施工，需要材料堆场、运输道路和其他临时设施，在征用土地范围以外另行增加临时使用集体所有土地的，按照《土地管理法》第三十三条规定办理。除此以外，建设单位因施工，需要在征用土地范围以外增加的临时用地（包括集体所有土地和国有土地），按照《土地管理法实施条例》第二十三条规定办理。

附：山西省土地管理局关于工程项目竣工临时用地审批权如何解释的请示（1991年9月11日）

在《土地管理法》第三十三条规定：工程项目施工，需要材料堆场、运输道路和其他临时设施的，应尽量在征用土地范围内安排。确需要另行增加临时用地的，由建设单位向批准工程项目用地的机关提出临时用地数量和申请，经批准后，同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前三年平均的产值逐年给予补偿。在《土地管理法实施条例》第二十三条规定，建设单位因施工需要。在征用的土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。为正确理解和贯彻执行土地管理法律、法规，明确两法规定临时用地审批权限的关系，特向政法司请示，两法临时用地审批权作何解释。

篇4

中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。

一、土地资源配置与《土地管理法》

土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。

确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。

二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题

在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。

（一）不健全的土地市场

首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。

其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。

（三）国家干预的滥用

在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。

三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议

目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。

（一） 健全土地资源市场配置机制

首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。

笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。

（二） 完善国家干预土地资源配置机制

国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。

第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。

第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。

四、结语

完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。

参考文献：

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    (一)客体要件

    本罪侵犯的客体是国家对国有土地使用管理的正常活动。我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规,对出让国有土地使用权的批准权限、程序和要求等都作了明确具体的规定,这对于合理开发、利用、经营土地,加强土地管理,促进城市建设和经济发展有着十分重要的作用。国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法低价出让国有土地使用权,就直接侵犯了国家对国有土地的使用管理制度,破坏了国有土地使用管理的正常活动。

    (二)客观要件

    本罪在客观方面表现为违反土地管理法规,徇私舞弊、滥用职权,非法低价出让国有土地使用权,情节严重的行为。

    出让,是指不以谋利为目的而卖出所享有的土地使用权。所谓土地使用权,是指对土地的占有、使用、收益的权利。

    违反土地管理法规,主要是指违反《土地管理法》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等有关出让国有土地使用权的规定,如越权审批出让或者出让给不符合条件的单位与个人。

    低价出让,是指以低于国有土地使用权最低价的价格出让国有土地使用权。国家土地管理局1995年6月28日《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》就明确规定,协议出让最低价由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门会同有关部门拟定,报同级人民政府批准后下达市、县人民政府土地管理部门执行。协议出让最低价应当根据商业、住宅、工业等不同土地用途和土地级别的基准地价的一定比例确定,具体适用比例由省、自治区、直辖市确定。但直辖市、单列市及省、自治区人民政府所在地的城市的具体适用比例,须报国家土地管理局核准。基准地价按《城镇土地估价规程》确定。基准地价调整时,协议出让最低价应当作相应调整。国家支持或者重点扶持发展的产业及国家鼓励建设的项目用地,可以按行业或项目分类确定不同的协议出让最低价。确定协议出让最低价应当综合考虑征地拆迁费用、土地开发费用、银行利息及土地纯收益等基本因素。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协议出让最低价。

    非法低价出让国有土地使用权的行为必须情节严重才能构成本罪。虽有非法低价出让行为,但情节尚不属于严重,也不能以本罪论处。所谓情节严重,主要是指多次实施本罪行为,屡教不改的;大量非法低价出让国有土地使用权的;非法低价出让国有土地使用权造成国家利益重大损失的;因严重徇私而非法低价出让国有土地使用权的;因其行为造成恶劣影响的;等等。

    根据1999年9月16日最高人民检察院施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)的规定,涉嫌下列情形之一的,应予立案:

    (1)非法低价 (包括无偿)出让国有土地使用权2公顷 (30亩)以上,并且价格低于规定的最低价格的60%的;

    (2)非法低价出让国有土地使用权的数量虽未达到上述标准,但造成国有土地资产流失价值20万元以上或者植被遭到严重破坏的;

    (3)非法低价出让国有土地使用权,影响群众生产、生活,引起纠纷,造成恶劣影响或者其他严重后果的。

    (三)主体要件

    本罪的主体为国家机关工作人员。任何国家机关工作人员,只要违法低价出让国有土地使用权,情节达到了严重的程度,即可构成本罪。非国家机关工作人员则不能构成本罪。

    (四)主观要件

    本罪在主观方面必须出于故意,并且具有徇私的目的。即明知自己违反土地管理法规,在低价出让国有土地使用权,但为了徇私而仍决意为之。过失不能构成本罪。对工作严重不负责任,玩忽职守,过失低价出让国有土地的,即使构成犯罪,也不是本罪,而是玩忽职守罪。虽然出于故意,但不是为了徇私,也不能以本罪论处,构成犯罪的,应是滥用职权罪。

    二、认定

    (一)行为人收受他人贿赂而徇私舞弊,滥用职权,非法低价出让国有土地使用权的,又会牵连触犯受贿罪,对之应择重罪从重论处。