高标准农田审计问题及建议范文

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二、全面深化农用地整治。坚持资源合理利用和生态环境保护相统一，调查和摸清我省耕地后备资源潜力，编制并安排好垦造耕地规模、时序和区域，确保完成垦造耕地任务。推行耕地保护数量、质量、生态“三位一体”管理，在项目选址、实施、验收等环节更加突出质量监管。严禁坡度25度以上山坡开发造地，防止生态破坏和水土流失。全面开展移土培肥和耕作层剥离再利用，按照“缺什么补什么”的原则，进一步加大地力培育和农业设施建设。建立健全耕地质量等级更新评价制度，定期公布耕地质量状况。规范推进高标准基本农田及示范县建设，努力建成若干“万亩方、千亩方”基本农田保护示范点，坚决纠正粮食生产功能区“非粮化”现象。逐步推广基本农田保护补偿机制，鼓励建立村级农民耕地保护组织，探索管控性保护、建设性保护和激励性保护并举的耕地保护共同责任机制。

三、合理规范建设用地整治。坚持城乡统筹，节约集约，按照“先减后用、增减挂钩、平衡有余”的原则，用好城乡建设用地增减挂钩试点政策，从政府推动型向农民意愿型转变，实现城乡统筹发展。加大对地方政府宅基地复垦率的责任考核，推行“先补后占”，引导农村土地综合整治从建新主导型向拆旧主导型转变。建立健全农村宅基地流转和退出机制，进一步改革和完善农村宅基地使用管理制度。有效盘活城镇存量建设用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推进“亩产倍增”计划，以土地整治倒逼经济转型升级，实现土地整治从外延扩张向内部挖潜转变。积极探索“全域联动、全域整治”的整镇、整县大国土整治，加快推进新型城镇化建设和中心村培育，推动集聚集群集约发展。

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一、主要采取以下措施

（一）成立工作班子，切实加强领导。一是成立领导小组。专门成立了重点县建设领导小组，建立了主要领导负责抓，分管领导精心抓，有关部门全力抓的工作联动机制，为重点县项目建设提供了坚强的组织保障。二是规范组建项目法人。

（二）加强资金管理，保证资金安全。根据《***省省小型农田水利设施建设和水土保持补助专项资金管理办法》（鲁财农[2010]6号）和三年建设方案等有关规定，对重点县项目建设资金实行统一管理，专户储存、专款专用、专账核算，根据工程进度，对县级以上财政资金实行财政报账制度。防止滞留、挪用现象，确保项目建设资金规范、安全、有效运行。

   （三）规范建设程序，确保工程质量。一是优选施工队伍。我们按照招标程序，择优选取合理低价、工期最短、质量符合要求的施工企业。二是严格材料筛选。项目所需原材料，事前必须报监理工程师审核，不符合质量标准的原材料一律不得进场。

二、重点县项目建设进展情况

1、工程进展。2009年、2010年项目均以顺利完工。审计署对以上两年的项目进行审计，针对审计出现的问题我县均以做出整改。2011年度小型农田水利重点县项目于2011年12月31日正式开工建设。截止到目前，工程已完成形象进度的85%，其中石门小水源项目区完成形象进度的95%，主体工程已基本完成，剩余部分附属工程正在施工；白旄末级渠系节水改造项目区已完成形象进度的75%，管道铺设安装已基本完成，浆砌石渠工程完成80%，水源工程与田间建筑物完成65%。

2、资金到位情况

各级财政资金均足额及时到位，其中中央小农水专项资金2850万元、省财政资金2400万元，市财政资金600万元，县财政配套资金900万元。

3、资金拨付情况。各施工单位凭票据，经现场监理核实，项目镇领导签署意见，再由区水利部门审核统一汇总上报，以确保项目建设资金规范、安全、有效运行。目前，根据施工方案及合同，2011年项目已预拨项目实施启动资金355.822万元。

三、项目存在的问题与不足

1项目占迁工作存在的问题

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中图分类号 S159；F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）06-0344-02

根据《浙江省耕地质量管理办法》和《浙江省农业厅 浙江省国土资源厅关于做好标准农田管理权限下放工作的通知》（浙农专发〔2014〕8号）精神，自标准农田管理工作下放以来，衢州市按照相关要求，在补建标准农田项目质量评价与认定、补划标准农田质量提升方案评审与项目验收、标准农田占补（置换）审批方面，市农业、国土资源2个部门进一步加强了沟通合作，建立了一套完善的工作机制。

1 工作方法与措施

1.1 补建标准农田认定

1.1.1 成立专家库。通过个人申报、单位推荐、择优选择的方法从市农业、国土资源、水利、环境保护、县级农业部门中选出相关专家设立衢州市耕地质量评定专家库，专家库共设专家33名。

1.1.2 严格质量评定制度。补建标准农田质量评定由项目县国土资源局、农业局向市农业局提出申请。申请材料受理后由各项目县土肥站站长担任评定组组长，市、县2级土肥专业人员为评定组员开展项目区的质量评定工作。评定工作按照《浙江省地力调查与分等定级技术规范》要求，开展现场勘查、取样检测、数据分析。为防止样品采集过程中的主观性，所有样点事先在竣工图上布设完成，工作人员到达现场后根据样点分布图进行采样。样品检测委托具有相应检测资质的机构检测，并出具检测报告。衢州市土肥站根据现场勘查与样品检测报告，将数据录入“浙江省地力调查与分等定级系统”进行数据分析并导出相应等级。质量评定报告编制完成后由衢州市农业局牵头从耕地质量评定专家库中抽取专家对质量评定结果进行专家会审，市农业局根据专家意见最终对评定报告修改完善[1]。

1.1.3 标准农田项目认定。由市国土、农业部门联合对耕地地力等级达到二等以上的标准农田进行综合验收。验收合格后将新建的标准农田纳入标准农田储备库[2]。

1.2 标准农田占补、置换审批

在标准农田占补（置换）方面，严格规范审批流程。先由县级农业、国土部门向市级农业、国土部门提出申请，再由县级相关人员进行实地踏勘，县级农业部门签署“两区一工程”审查表，对于涉及已（在）实施的粮食功能区、现代农业园区的上报农业厅批准，进行相关的核减与补建，在置换方案审批上如涉及已（在）建的千万亩标准农田提升区的，补入地块一律要求一等田占补。申请材料受理后，先由市级农业部门业务人员进行初审后报科室领导审查，最后报分管领导签署审批意见[3]。

1.3 标准农田质量提升方案评审

提升方案由项目县人民政府向市农业局提出，主要包括地力提升方案、基础设施提升方案两大内容。衢州市农业局根据方案事先对提升区开展实地勘察，对于立地条件较差不具备提升条件或实地已经种植苗木、水塘或有临时建筑的相关面积予以剔除，并要求方案编制单位提供项目区域最终的矢量数据，以便后期的管理。衢州市农业局组织农业、财政、水利等专家对方案进行评审，项目县根据专家意见对方案进行修改完善后由衢州市农业局下达同意提升的批复。

1.4 补划标准农田质量提升项目验收

1.4.1 出台验收办法。为了进一步加强补划标准农田提升项目的管理，规范补划标准农田质量提升项目验收认定，全面检查、评价质量提升成效，由市保护耕地和造地改田领导小组出台《衢州市补划标准农田质量提升项目验收办法（试行）》。验收办法引合验收制度，由市级农业部门牵头组织同级财政、国土、水利部门专家成立验收组，对项目的资金使用情况、建设任务完成情况、基础设施配套建设情况、物资采购与发放、管理制度、项目建后管护等进行全方位的验收。

1.4.2 引入审计制度。在补划标准农田质量提升项目资金管理方面引入审计制度。根据项目的提升方案开展审计工作，主要检查各级财政资金到位情况、项目资金拨付与使用情况、财务制度执行情况，审计报告作为项目验收的依据[4]。

1.5 档案管理与备案

标准农田质量建设与管理方面的所有申请材料、验收资料由专门人员负责管理，项目所涉及的地块备份电子档案、照片等数据。补建标准农田认定与标准农田占补（置换）审批每月由市农业局向农业厅报备1次，补划标准农田质量提升方案评审与验收5个工作日内向农业厅报备。

2 主要工作成效

自标准农田管理工作权限下放以来，衢州市共认定新建标准农田项目9个，面积共计93.656 8 hm2，其中一等田面积4.405 3 hm2，二等田面积89.251 5 hm2。评审通过7批次17个标准农田质量提升方案，累计提升面积1 132.59 hm2，总投资9 195.14万元。验收通过2个补划标准农田质量提升项目，验收面积23.790 3 hm2。审批标准农田占补（置换）项目41个批次，共涉及标准农田237.099 6 hm2。其中，占补项目9个批次，置换项目32个，占补项目均为省重大水利、交通项目，主要为九景衢铁路与46省道建设项目。所有项目涉及已（在）建的粮食功能区、现代农业园区、千万亩标准农田质量提升区都按照规定进行补划，确保了耕地数量、质量双平衡。

3 存在的问题及建议

一是在补划标准农田质量提升项目的实施过程中，个别地方政府财政资金未能及时到位，导致项目实施未能按方案预期进行，部分补划项目未能按期提交验收申请。下一步，市农业、国土2个部门将对全市所有在实施的补划项目开展一次全方位的督察，对发现的问题及时通报给相关部门，确保项目顺利推进。二是在标准农田占补（置换）审批工作方面，因农业、国土2个部门的数据库未能同步，在标准农田管理的内网平台上新纳入的储备标准农田与新实施或新验收通过的千万亩提升区块等数据不能及时更新，有可能会对市一级的占补（置换）审核带来不便。

4 参考文献

[1] 程街亮，单英杰，倪治华，等.浙江省标准农田质量建设和管理现状及对策[J].浙江农业科学，2011（6）：1209-1211.

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xx县xx年度农田水利项目县涉及xx乡镇xx个行政村，受益面积xx万亩。工程计划新打机井xx眼、维修机井xx眼、配套机井xx眼、埋设管道xxkm、新建生产桥xx座、治理沟渠xxkm、地埋电缆xxkm、高压线xxkm、修建机耕路xxkm、变压器xx台套，项目总投资xx万元，其中中央资金xx万元，省级配套资金xx万元，发展高效节水灌溉面积xx万亩。

二、完成情况

项目工程于xx开工建设，xx完成工程建设任务，占计划任务的100％。完成新打机井xx眼、维修机井xx眼、配套机井xx眼、埋设管道xxkm、新建生产桥xx座、治理沟渠xxkm、埋设电缆xxkm、架设变压器xx台套高压线xxkm、新修机耕路xxkm，完成投资xx万元，新增高效节水灌溉面积xx万亩。

三、主要做法

（一）提高认识，加强领导

县政府高度重视农田水利建设与管理，把加快农田水利基础设施建设、改善农业生产条件、促进粮食稳步增产和农民增收作为中心工作。为做好小型农田水利项目县建设工作，县政府把项目实施作为加强农业基础设施建设的重要任务，成立以分管县长任组长的“xx县农田水利项目县建设领导小组”， 县发改委、财政、纪委监察、水利、审计等有关部门负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县水利局。要求项目所在乡（镇）成立相应组织，层层落实责任，为项目的顺利实施奠定基础。

（二）因地制宜，科学规划

在项目批准后，通过招标选取有资质的xx公司对方案进行勘测规划，规划前水利局组织公司专业技术人员，深入到项目区实地勘察，论证、评估、筛选。对项目区的田间配套工程、渠系工程，按照上级规定的“高起点、高标准、高质量、高科技、高效益”的建设标准，科学规划，合理布局。在项目整个实施过程中，设计代表多次来工地现场进行设计交底、参加隐蔽工程、重要单元工程验收，对原材料质量进行现场检测评定，协助项目法人完成了设计技术管理工作。

（三）确保质量，严格管理

县水利局高度重视项目县建设的各项工作，切实加强对项目建设的过程监管，严格落实项目基本建设程序和执行项目建设管理“四制”（项目法人制、招标投标制、合同管理制和建设监理制），规范与落实各方监管责任。一是xx作为项目法人，全面负责项目建设与管理，负责项目的招投标、建设管理、质量监督检查、工程验收、资金审核拨付等；二是在项目招投标中，严格按照招投标相关法律法规进行招投标工作，未发现暗箱操作、违规招标、虚假招标等行为；三是坚持工程建设合同管理，招投标结束后，项目法人分别与各中标单位签定了《施工合同》及《监理合同》，明确双方的权利及义务，在工程施实过程中对合同进行全面管理，加强对合同执行情况跟踪检查，督促合同双方自觉履行合同；四是通过招标选定工程监理单位，按照监理规划及监理大纲，制定了各种岗位责任制度，质量控制、例会、图纸交底、抽检、质量缺陷备案及检查处理工程验收等制度，对工程建设进行全过程监督，确保工程质量不出问题。

四、存在问题及建议

1.建设工期短，工程施工时间选择的时间不合理，难度较大。

项目工程类型、数量多，分布面广，工程建设涉及占地等问题，组织协调工作任务重、难度大，耗时耗力，而建设工期多为3 个月左右，且要求在9月底完成建设任务，期间正是麦收及秋种时节，工作协调难度大。建议合理扩大建设工期，结合农季施工。

2.工程占地无补偿资金。在工程实施过程中，由于施工活动造成侵占土地或土地附属物，无占地补偿资金，形成与群众争议的僵局，使工程进度很难保证。建议解决征地资金，缓解施工过程中和群众的僵局关系。

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一是以专业设计为支撑，委托有资质的设计单位进行勘测设计，发挥专业特长，实现工程设计的科学性。二是发挥农发部门专家的技术优势，提供全程技术指导与服务。三是借助农民专家的实践经验，了解过去农业生产存在的问题、现实需求和工程设计建议，使规划设计更贴进群众实际需求，更具有针对性和可操作性。

二、突出抓好机制创新，激发农民参与热情

一是工程质量请农民把关。在专业监理的同时，选派村干部和村民代表组成村级质量监督小组，配合监督工程质量，质量好不好主要由群众说了算。同时，在工程竣工后，邀请群众代表参与验收，并得到他们认可后才算通过验收。二是项目信息让农民知晓。通过文件、新闻媒体、座谈等形式宣传农业开发政策，结合村务公开，将项目建设内容、资金投入、工程布局、投工投劳等信息进行全面公示，公布监督电话。通过“阳光”操作，使开发工作更好置于全社会的监督之下，激发广大群众参与农业开发的积极性和主动性。

三、着重抓好资金管理，提升项目建设水平

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土地流转对于调整农业生产关系，奠定增加农民财产性收入的基础，完善农业综合开发项目申报建设管理体制，都有着重要的影响。截至2013年11月底，陕西省家庭承包耕地流转面积540.9万亩， 占家庭承包经营面积的11.8%，其中转包233.2万亩，转让38.5万亩，互换53.5万亩，出租163.2万亩，股份合作9.7万亩，其他形式42.8万亩。

根据座谈会反映的情况和典型调查，陕西省土地流转主要有以下特点：一是从流转方式看，主要以转包、租赁、互换为主，占流转土地总量的97%；二是从流转地域看，土地流转主要集中在优势特色农业产业发展较好的地区，或者农民收入主要以务工收入为主、不依靠农业收入的地区；三是从流转主体看，以农户间流转为主，农户向种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业等流转的现象还不十分普遍。

二、陕西省通过财政投资项目增加农民财产性收入的做法

一是财政资金投入改善农业基础设施条件，通过提高土地流转费增加农民财产性收入。财政支农项目实施后，提高了土地的综合生产能力，在市场交易中提高了土地经营权流转费。调研中我们了解到，陕西商洛地区的商南县一个项目区面积4000亩，项目实施前不具备灌溉条件，一亩地流转费仅100―150元，有的地块甚至免费租用。通过实施农业综合开发项目改善了生产条件，2013年每亩土地流转费上涨到700―800元，每年为项目区农民增加财产性收入约280万元，成为未来10余年项目区农户的稳定收入来源。

二是农民通过专业合作社持股龙头企业，获得股份分红收益。农民以土地经营权（或者经营权的现金折价）入股合作社，合作社作为整体入股龙头企业，企业根据经营绩效进行分红。其中，政府投入龙头企业的财政资金，按股份比例量化分配给合作社，增加农民持股数量，农民获得财产性收益。如陕西省杨凌秦岭山现代农业股份有限公司，2011年7月，该公司建设葡萄基地过程中，为调动农民积极性、解决生产管理成本和绩效管控等难题，采取“企业+合作社+农户”模式，农民以3年的土地经营权现金折价入股合作社，合作社作为整体与龙头企业共同发起设立新的有限责任公司，按照现代公司治理方式运作，依据经营绩效进行分红。2012年公司申报财政扶持项目130万元改善基础设施，财政资金70%（91万元）按照流转土地亩数量化，作为农民股金计入合作社入股资金。目前，基地已建成高标准葡萄种植示范基地，2014年将按照股份分红。

三、需要进一步研究解决的问题

一是农民持股涉及政策面广，有些问题超越了农发办职能。如新型农业经营主体实行股份化改造、土地经营权流转登记及流转费确定、农民股权的利益表达与公司决策参与机制等。这些问题需要引进现代企业制度，按照法律界定权利和责任。

二是农民股权落实存在难度。目前农民专业合作社管理不够规范，企业领办或村组干部组建较多，并不完全代表普通农民利益，财政投入形成的股权很难完全落实到普通农民身上。

三是农民股份权益保障机制还需要探索。农业综合开发不具备行政执法权，不能对企业进行行政处罚，项目实施后企业是否按约定向农民分红完全由企业自主决定。如果采取收取企业保证金方式分红，或者约定农民持股为优先股，定期领取固定股息，则需征得企业同意。

四是市场中介机构及市场环境培育还需要进一步成熟。在土地流转、农民持股过程中，涉及到公司注册、工商变更登记、资产评估、增资扩股等，需要借助市场中介机构的力量，促使双方寻找利益平衡点，依据法律解决潜在问题。目前，市场中介机构对合作社业务经验不足，龙头企业对与合作社进行股份合作也存在一定疑虑。

四、建议

一是继续加快推进高标准农田建设，为农业规模化经营创造条件。建设高标准农田，改善农业生产基础设施，能够为生产关系的调整完善创造条件。通过农业综合开发的投入改善生产条件，有利于土地的集中规模经营，让土地在租赁、转包、入股或自用过程中实现资产增值，也为入股龙头企业增加农民财产性收入创造了条件。同时，优先对已经流转的土地进行立项开发，优先支持与农民建立股份合作的龙头企业和农民专业合作社，为农民以土地经营权入股分红创造条件。

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0引言

宁夏回族自治区平罗县农业综合开发项目自1989年实施以来，累计完成财政资金3.5亿元，改造中低产田67万亩，扶持农业产业化项目37个，通过20的实践和探索，项目建设和资金管理都取得了明显成效，为改善农业生产条件，推进现代农业和新农村建设作出了重要贡献，对提高农业综合开发效益发挥了基础性作用。

1加强农业综合开发项目和资金管理的重要性

1.1 加强项目和资金管理是农业综合开发可持续发展的内在要求农业综合开发项目内容涵盖了农业、水利、林业、科技、产业化等方面，项目建设包括前期准备、项目申报评估、工程实施、竣工决算审计、验收、后期管护等过程。资金动作则通过分配投资规模，下达资金计划，县级报账等程序来完成。在此阶段，资金管理同项目实施同步进行，即相互独立，又相互联系。同时，项目实施必须坚持法人制、招投标制、监理制、合同制四制管理，资金管理必须坚持专人、专账、专户三专管理，否则项目建设质量与资金的管理就很难取得好的社会和经济效益。

1.2 加强项目和资金管理是适应财政、审计和社会监督的需要农业综合开发资金主要用于农业基础设施建设，项目建设与资金使用所产生的效益直接关注着“三农”问题，如今纳税人对政府财政资金使用要求公开、透明、阳光操作的呼声很高，国家对专项资金审计力度也进一步加大，为此，严格农业综合开发项目和资金管理已成为当前农业综合开发工作中的一项紧迫任务。

1.3 加强项目与资金管理事关我县农村经济发展大局我县宁夏青铜峡灌区北部，地域面积广，盐碱化程度高，人均耕地多，水利基础设施相对落后，农业灌排矛盾突出，加强水利基础设施建设有为重要。自1989年实施农业综合开发以来，极大的改善了农业生产条件，现已形成了田成方、渠相连、树成行、路相通的局面，项目区灌溉水的有效利用率由实施前的45%提高到70%以上，粮食平均亩产达650公斤，人均收入达5809元。试想，如果因为项目与资金管理不严而出现形象工程、豆腐渣工程、人情工程，老命伤财，即损失了国家的资金，又损坏了农民的利益。

2农业综合开发项目和资金管理存在的突出问题

2.1 项目管理与资金管理脱节项目管理方面，项目安排分散形不成规模效益，一些地方项目建设尊重农民意愿不够，项目前期实地勘察不扎实，扩初设计脱离实际，超越权限擅自调整项目实施计划，少数工程和物资设备购进仍然未实行招投标与工程监理制。资金管理方面，县级配套资金和农民群众筹资投劳落实难度大，若选项目不准，当年完成工程量与批复资金不实，县级报账制还不很规范。在全面实行规范性的资金报账与工程建设招投标之前难以相互协调推进，直接影响了农业综合开发的整体性。 转贴于

2.2 资金管理人员能力相对薄弱、审核工作不到位就我县近五年而言，农业综合开发投资规模增加力度大，批复改造面积近23万亩，土地治理项目和产业化项目25个，下拨财政资金年均3500万元以上，对财务管理人员说，只是繁忙于具体的工作事务中，不能亲自参与整体项目工程的实施过程，强调了资金账面的规范性，对工程结算票据的真实性、合法性起不到监督审核作用，同时由于农来综合开发项目的综合性强，工程涉及面广且分散的特点，若项目管理不到位，资金也随之会出现舞弊、浪费现象。

2.3 资产监督能力不足因项目的开发与实施，增添了数量很多的机械、设备、仪器及相应的水利基础设施工程，项目竣工工程移交后，资产随之交由县、乡管护，由于执行管护制度不力，管理资金有限，许多水利基础设施毁损严重，设备物资挪做它用，使国有资产流失严重。

3严格农业综合开发项目与资金管理的建议

3.1 科学整合资金，力求规模效益按照集中资金办大事，形成规模出效益的原则，按照综合、整合、结合的工作要求，我县从2008年开始，分别在高庄乡，通伏乡创办了高标准示范区和万亩节水示范区，将农业综合开发可利用的分散的小的子项目资金集中用于一个项目区的整片开发中，经过数年的建设，项目和资金得以很好整合，项目区综合生产能力有了显著提高，整体面貌有了很大的改观。

3.2 强化项目全程管理，确保资金运用到位项目与资金密不可分，在提升财政管理精细化水平的同时，项目全程管理上也要下功夫，项目管理部门编制申报计划必须和资金管理部门共同协作，编制开始，两职能科室就项目任务和资金规模进行分析，实地勘察，做好项目前期准备工作，使项目管理与资金动作相互监督，把资金使用方案做到符合项目建设的需要。同时，从工程开工到竣工验收，财务管理人员有知情权和监督权，深入一线落实项目实施，了解资金使用计划和具体开支情况，掌握一手资料，准确进行财务分析，提高的资金使用效益。

3.3 建立健全财务制度，提高资金使用效益项目申报时，克服单纯依赖咨询公司或科研院所评估项目的做法，结合本单位的实际，就拟申报项目中的投资内容、规模、资金筹措、投资回报率、回收期限等内容做市场调查和实地考察，根据调研内容，做出评价预测分析，使申报项目建设内容符合资金管理要求。同时，加强在建项目财务监测，工程开工前，按施工进度拨付款项，对项目单位已收预付款的流向进行跟踪监督，严禁挤占挪用。工程完工时，建立竣工项目的财务考核机制，了解项目的执行和投资计划的完成情况，比较实际投资与计划投资之间的差额，分析产生差额的原因，为下一年度计划投资额的制定提供参考。

3.4 严格检查与验收，建立奖励与处罚机制项目检查与验收是项目管理的重要环节，也是评定项目执行情况和管理水平的有效手段。

检查可采取自查与互查，自查情况的结果做为本部门年度奖惩考核内容之一。克服年度验收走过场，实行谁验收，谁问责的机制，验收时，竣工工程与投入资金一对一核实，让每笔资金真正用到实处，对验收中发现的问题及时下达整改通知书，限期整改，并由审计部门进行抽查，保证遗留问题整改到位。验收结束时，对不合格的县取消下年度的项目申报，对验收成绩优良的，可适度增加下年度的投资规模。

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2贵州省概况

贵州省是喀斯特岩溶地貌典型发育地区，以丘陵山区地貌为主，全省山地面积占61.7%，丘陵面积占30.8%，宜耕平地面积仅占7.5%，是全国唯一一个没有平原的省份。素有“地无三里平”的贵州由于近年来建设用地侵占耕地面积不断加大，导致耕地资源奇缺。为此，贵州省近年来开展了大量土地整治项目以扩充耕地资源。通过土地整治为今后规模集约化的农业大生产搭建平台［7］。至2012年底，贵州省石漠化治理面积逾100万hm2，森林覆盖率提升20多个百分点［8］。据贵州省国土资源公报以及土地整治专题资料，2001－2012年，全省建设用地占用耕地总面积6.79万hm2，累计开展土地整治项目13000多个，通过土地整治增加耕地11.99万hm2，总体完成了全省的耕地占补平衡任务。在开展整治项目过程中，贵州省结合贵州的实际情况，制定了一系列有关土地整治的管理制度和技术标准，为进一步推动贵州土地整治健康有序发展提供了法律法规保障和技术支撑，确保土地整治工作稳步有序开展。如《贵州省土地开发整理管理规定》《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《贵州省土地开发整理工程建设标准》《贵州省土地开发整理项目预算定额》等。从项目选址到最后竣工验收都有一系列规程制度管理。项目实施实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制。从2011年3月1日起，《贵州省土地整治条例》在全省正式施行，贵州省土地整治工作进入法制化、规范化轨道［9］。贵州省制订的《贵州省土地整治规划(2011－2015)年》指出贵州省2015年将建成40万hm2高标准基本农田，对此，贵州省国土资源厅拟出台相应规范指导省内高标准基本农田建设工作开展。

2.1实行项目法人制度和项目公告制度

土地整治项目承担单位是项目法人，根据项目级别，一般情况下由乡镇人民政府或县国土资源局承担，其职责包括项目规划设计、工程施工、质量监管、资金筹措和使用等全过程的组织和管理。项目施工之前由承担单位项目公告，接受群众和社会监督。项目公告内容:项目名称、位置、建设规模、新增耕地面积、项目总投资、土地权属情况及负责项目各阶段的单位等。

2.2实施项目工程招投标制度以及合同管理制度

所有土地开发整理复垦项目，通过招投标方式确定工程施工单位和建设单位，规划设计单位和单位一般采用竞争性谈判确定。各级国土部门负责制定项目工程施工招投标方案，在报经上级监督部门批准后工程施工招标公告，在公证、纪检、监察等监督单位的参与下，举行公开招投标，从而确定项目工程施工单位。项目法人与中标施工单位签定建设工程施工合同。项目承担单位、实施单位、施工单位相互之间的责任、权利和义务根据上述规定的原则由双方以合同方式约定。项目资金按照双方签订的合同规定支付。

2.3实行工程建设监理制度

土地整理监理是指监理方受业主委托，根据土地整理的相关要求确保土地整理专业化的外部监督管理活动［10］。项目法人通过公开招投标确定每一个土地整治项目的工程建设监理单位。通过工程监理能有效地控制土地整理工程建设的工程质量、施工进度和工程投资，能高质量地进行工程建设合同管理及协调土地整理工程建设相关单位的工作关系。

2.4实行项目竣工验收制度

国土资源厅专门编制《贵州省土地开发整理项目验收办法》(试行)，对竣工验收的各项内容有详细规定。全省土地开发整理项目实行分级验收，验收分技术评定和结果确认2个阶段进行。项目竣工后，由项目承担单位进行自检。自检合格后，报请有验收权的国土资源部门进行验收。市级项目和省级项目验收前，县级国土资源部门要经过初验，要抽查60%以上的工程量。验收内容主要包括项目规划设计执行情况，项目计划任务完成情况，工程建设质量、资金配套与使用情况、土地使用管理与工程管护措施，土地权属管理、档案资料管理。

2.5实行监督检查制度和资质备案

国土资源部门是土地整治的监督管理部门，对项目施工进度、工程质量、资金使用、廉政建设等情况进行监督检查，研究解决项目实施中出现的重大问题。任何单位和个人对项目建设工程的质量事故、质量缺陷有权检举、控告以及投诉。国土资源厅专门编制《贵州省财政投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》对经费进行管理，省、地、县各级国土资源部门会同同级财政部门负责本级财政性资金的项目安排及有关经费的使用。在项目实施过程中，国土部门和同级财政部门密切配合，对资金的管理使用进行全程跟踪监督，加强审计。对于省级土地整治项目，国土资源厅和财政厅也要对项目进行监管。从2012年4月9日起，省国土资源厅对参与土地整治活动的各单位、公司实行备案登记管理。即所有从事土地整治方面工作的单位和规划人员都要在国土资源厅备案登记。根据贵州省土地学会公布的信息，至2013年底，全省具备土地规划甲级机构2家，乙级机构89家。根据2012年贵州省国土资源公报，全省具有测量资质单位384家。这为土地整治项目的开展提供了坚实的管理保障和技术保障。

3存在的问题

3.1项目立项随意，公众被动参与

土地整治项目选址过于随意，缺乏科学性，政府主导色彩浓重。政府扭曲土地整理的目的，单纯地追求项目规模大，把土地整治看成是地方投资项目或换取建设用地指标的手段，而忽视了该地区土地整理是否有必要性。缺乏对群众的引导和宣传，群众参与的积极性较差［11］。项目选址、立项之前没有经过公众参与决定，更多地体现出一种政府强制性投资行为，未体现公众意愿。虽然在规划设计时村民签署了各种意见书，但由于农村村民知识水平低，法律意识薄弱，难以体现真正的民众意愿。村民只知道这个项目已经确定要开展，需要他们签字、征求规划意见，而没有决定这个项目该不该开展的权利。

3.2资金管理漏洞多

不少土地整理项目变质，从整理土地变成修路。很大比例资金用于与土地整理关系不大的道路建设，资金未用到正题上。尤其是土地平整工程，在计算填挖方量时没有统一的标准，超限误差直接影响工程质量和资金使用精确度。在预算时部分费率的选取不符合《土地开发整理项目预算定额》的规定［12］。另外，把乡镇政府作为项目承担单位，这不利于资金监管，不仅存在挪用拖欠的风险，还会造成上级部门监管困难等。

3.3许多管理制度流于形式

土地整治项目通常都是省市一级的投资项目，且涉及耕地占补平衡，影响地区发展。专家评审时受政府的干预强，往往要承受政府方面施加的压力。尤其是在可研阶段审核制度不到位，在评审可行性研究报告时，基本上是全部通过，这不符合实际。在评审规划设计时，缺乏系统的评价标准，使得规划设计不合理。例如贵州省贵定县某土地开发项目所设计的蓄水池全部规划在田间道生产道边沟上，布局不合理;一田间道最大坡度超过20%，完全不符合道路设计。设计不合理造成整治资金和土地资源浪费。在项目施工过程中，绝大多数项目都要做变更设计，有的施工单位为避开高难度作业地段(如道路涉及大面积爆破作业)申请变更规划设计，使得规划缺乏法律效力。项目管理配套制度建设滞后和惩罚措施缺乏，项目管理制度执行效果不理想。

3.4缺乏后期管理维护制度

项目往往出现重建设轻管理的现象，沟渠堵塞未及时清理影响灌溉，田间道损毁不能及时补修。项目业主一般情况下是项目所在地的乡镇政府，政府在取得业主管理费用之后，往往不再重视项目区维护。目前没有对后期管理责任进行全面系统的安排，也没有建立相应的奖惩制度，责任模糊化直接影响整理区各工程设施的有效使用年限，导致不经济现象产生。

3.5土地整治法律效力低

目前我国土地整治缺少一套完整的法律体系来发挥土地整治的法律效力。虽然各省各地区根据当地情况出台了一些规范、条例，但其法律约束力不强，现实操作中缺乏强制力，对各项目负责单位没有有效规范力度，效果甚微。尤其缺少生态工程方面的规范和制度，规划设计中每涉及到生态工程就是种植行道树、播撒绿肥等寥寥几字。

4对策建议

4.1建立一套系统的土地整治管理制度

一是制定专门的土地整治法规。高效力的规章制度是高质量执行土地整治活动的前提。我国是法治国家，法制化的土地整治使得规划、管理等行为更具有法律效力，是土地整治管理的主要依据。二是加强调查研究，及时发现问题并采取应对措施。尤其是要加强项目监理体制、资金审计制度，确保项目的质量以及资金利用的规范合理。建立项目后期管护制度，以保正整治工程的可持续利用和长期效益。

4.2建立项目纠察制度

由国土资源厅定期组织省外专家对省内各土地整治项目进行随机抽查评价。对项目的可行性研究、规划设计报告、投资预算、施工质量等进行核查，并建立评价考核体系，对考核不合格的项目，按情节轻重追究相关单位、人员责任，对高质量的整治项目予以表扬。定期组织从业人员进行学习、考核，提高行业人员素质。

4.3建立统一的土地整治项目数据库

将历年来开展的土地整治项目统一录入专门的数据库中，内容包括项目地址、规模、参与项目的各负责单位以及项目的各相关资料，如可行性研究报告、规划设计、投资预算书、监理日志、竣工验收资料等。为以后的数据查询、责任追究、新项目选址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公众参与制度

推动土地整治公众参与的最大动力来自制度的保障和法律的规范，而非政府鼓励或舆论呼吁［13］。首先政府要保障土地整治项目基本信息及时公开，保证公民的知情权、参与权，接受公民的监督。建立畅通的土地机制，使公民的意见、问题能得到及时的反映。加大宣传力度，通过媒体、政府宣传等途径加深公民对土地整治活动重要性的认知。在全省范围内成立土地整治公众监督团体组织，对政府土地整治行为实行监督、提供建议。

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1.引湖灌区基本情况

引湖灌区位于东平县西北部，地处鲁西南低山丘陵和平原接壤地带，涉及老湖、梯门、大羊三个乡镇，总面积148.5平方公里，98个行政村，总人口15万人，其中农业人口10.54万人；总耕地面积为14.5万亩。该灌区是解决三乡镇山区农业灌溉以及补充地下水源的重要基础工程，更是我县北部山区重要的民生基础设施。该工程自投入运行以来，对改善我县北部山区农民生产生活条件，补充地下水源解决日趋严重的人畜用水难题，促进区内经济发展和社会稳定，都发挥着举足轻重的作用，为推动东平经济社会发展做出了巨大贡献。但由于工程建设标准低，资金投入不足，管理体制不健全，造成灌区工程老化失修严重，工程状况的日趋恶化，水资源浪费严重，致使灌溉面积衰减，工程效益得不到全面发挥，远远不能满足现代农业发展的需要，严重制约了灌区农业和农村经济的发展。

2.引湖灌区节水改造成效

为充分发挥引湖灌区的水土资源优势，在水源日趋匮乏的情况下，对灌区进行以节水高效为中心的节水改造工作是十分必要的。

近年来，东平县紧紧抓住国家加大对灌区的投入，在全国范围内开始了对大中型灌区的续建配套与节水改造工作的重要历史机遇，于2010年全力做好了引湖灌区末级渠系配套节水改造项目。该项目涉及老湖、梯门、大羊3个镇，4.7万人，规划面积5.6万亩，总投资2686.2万元。主要建设内容为引湖灌区末级渠系节水改造和田间工程，新修斗渠52km、农渠41.84km，维修渠道27.3km，建设桥涵闸建筑物682座，测水量水设施168座。项目实施后，灌区内达到了 “渠相通、路相连，旱能浇、涝能排”的高标准农田示范区，实现了经济、社会、生态等多重效益。一是农业生产条件得到很大改善。年新增节水能力可达588万m3，新增灌溉面积4.9万亩，有效灌溉面积达到63.9万亩，有效灌溉面积占耕地面积的比重提高6%，能达到71%；灌溉水利用系数提高到0.66。二是农业综合生产能力明显提高。年粮食综合生产能力提高13.3%，年增加粮食生产能力1215万kg，增产值2065万元，水利分摊系数取0.5，来自水利工程的增产效益1032万元；农民年人均增收219.5元。三是生态及环境效益显著。通过斗农渠的节水改造及自动化测量水设施等新技术的应用，将大大降低灌水定额，减少灌溉水渗漏，提高肥料的利用率，最大限度地减轻地下水污染，同时进一步改善下游河道、渠道内的水环境条件和水质。特别是在该县百年一遇的特大旱灾面前，充分发挥了抗旱生力军的作用，有效缓解了灌区干旱缺水严重的问题，增加了农村生产生活用水，优化美化了农村生态环境。通过灌区节水改造，四十年老灌区展新颜。

3.主要经验做法

3.1强化领导促实施

县委、县政府对灌区改造建设工作高度重视，将其列入重要的议事日程，作为提高农业生产条件，实现富县强镇目标的重要举措来抓。为加强对工作的领导，县里成立了由县长任组长、分管副县长任副组长，水利、农业、开发、财政、审计、发展及有关乡镇主要负责人为成员的二十里铺引湖灌区改造项目的领导小组，并从县直有关部门抽调思想素质好、管理水平高、协调能力强的同志组成专门工作班子，具体负责项目的实施、督导、协调工作；各有关乡镇也都成立了领导组织机构，积极协调处理好辖区内的工程建设，特别是妥善处理好施工占地、用水用电等问题，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、各相关部门协调配合的齐抓共管的工作机制。

3.2多方筹资保投入

东平县是个经济欠发达地区，两年来拉动内需的众多项目上马启动，使得财力本就薄弱的东平县各方资金更加吃紧。面对灌区改造建设的历史机遇，东平县狠抓配套资金投入，千方百计加大项目资金投入力度。一是增加财政投入。县级财政2010年拿出500万元用于灌区改造专项资金配套，较往年有大幅提高。二是引导群众投入。农民筹资投劳是灌区改造建设投入的重要组成部分，各乡镇均把此项工作放在突出位置加以落实。凸显农民主体地位，坚持按照“项目民议、方案民定、资金民筹、工程民建、质量民督、支出民审、管理民营、效果民评”的原则开展项目建设，调动了农民参与建设的积极性。在东平县2010年灌区改造建设中农民投工投劳已高达400多万元。

3.3强化监管保质量

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【Abstract】As we know， farmland is the guarantee of food and economic security， and the prime land is the main objective of protection. It is of great importance to make scientific reasonable planning and protection of prime land considering the national conditions. Regarding Hefei city as the study area， we probe into the planning of permanent basic farmland conservation based on the fruits of the previous efforts supported by GIS technology. This paper provides not only basic farmlands in quantity， quality and layout， but also new thoughts and experience for other similar jobs.

【Key words】Arable Land； Permanent Basic Farmland； Hefei City； Spacial Layout

党的十、十八届三中全会和中央经济工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高要求，特别强调要求严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，引导形成合理的空间开发格局[1]。永久性基本农田，虽然只在基本农田前加了“永久”二字，但是彰显了其权威性、刚性、约束性和不可变更性[2-6]。

在安徽省国土资源厅指导帮助下，合肥市切实贯彻全国国土资源工作会议和《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）要求，在继续稳步推进基本农田数据库建设的同时，按照中央新精神新要求，在土地利用总体规划调整完善工作中，“由大到小、由近到远”推进永久基本农田调整划定工作。

1 合肥市基本情况

1.1 土地利用总体规划中的基本农田保护情况

依据现行土地利用总体规划，2006-2020年规划期内，合肥市确保704.55万亩基本农田数量不减少，质量有提高。其中：瑶海区2.78万亩、庐阳区1.05万亩、蜀山区9000亩、包河区2.55万亩，长丰县154.01万亩、肥东县165.69万亩、肥西县157.76万亩、庐江县131.08万亩、巢湖市88.74万亩。根据土地利用变更调查成果，2011年和2012年，我市基本农田保护面积均为704.55万亩，均完成了土地利用总体规划确定的基本农田保护任务。

1.2 基本农田划定工作中基本农田数据库建设情况

按照省厅印发的《安徽省永久基本农田划定工作实施方案》（皖国土资〔2011〕417号）要求，合肥市稳步推进永久基本农田划定和数据库建设工作。目前，经内业划定、外业核实、建立数据库、自验初验，市辖四区基本农田划定工作已基本完成，经市级初验，划定、建库基本农田面积7.44万亩；四县一市也已形成划定、建库初步成果。市区各行政区的基本农田划定面积（万亩）和和规划基本农田保护面积（万亩）情况是：瑶海区（2.80；2.78）、庐阳区（1.06；1.05）、蜀山区（0.92；0.90）、包河区（2.66；2.55）。

2 合肥市在耕地和基本农田保护方面的举措

2.1 耕地保护目标责任书签订

2011年和2012年，我市市、县、乡、村四级之间应签订耕地保护目标责任书数量分别为9份、67份、1373份，全部签订到位。2013年，我市应签订耕地保护目标责任书数量分别为11份、67份、1373份。自今年3月份省厅部署此项工作以来，目前市县级目标责任书已全部签订，达到了要求的序时进度。

2.2 耕地保护制度建设和措施落实

2010年起，我市建立了耕地保护“三落实”工作机制。

一是，空间落实在图纸上。要求耕地尤其是基本农田，全部划定到位，并做到数据库、图件与实地一致，实时更新。改变了过去基本农田位置不清、面积不准的状况。

二是，标识落实在边界上。已经设立基本农田保护标志牌451个、界桩3283个。同时，要求按照“间距不断缩小，数量不断增加”的原则，每年加密，不断更新。

三是，责任落实在存折上。全国首创“基本农田五不准”印制在农户社保银行存折上的做法以来，已印制存折168万份，做到了市域全覆盖。耕地保护“三落实”工作机制的建立，在耕地保护工作上走出了一条“新路”。

2014年3月28日，市政府印发《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作的意见》（合政〔2014〕31号，以下简称“31号文件”），也将耕地保护作为“第一任务”提出了具体要求。明确要求，耕地保护情况，应纳入政府目标考核和领导干部考核及离任审计。乡镇分类考核评价中应加大耕地保护工作权重。各县（市）、区、乡镇政府存在耕地保护政策执行不力和工作不到位、违反耕地保护政策的，应进行通报批评、限期整改、责任追究。

2.3 耕地占补平衡及补充耕地质量

为了确保耕地“占补平衡”，31号文件明确提出鼓励利用城乡建设用地增减挂钩政策实施土地整治。提高农村建设用地整理复垦新增耕地市级补助标准，经市土地整治重大项目领导小组批准的项目市级补助标准提高至8万元/亩。同时要求，积极发挥市新农村建设投资公司在土地整治融资方面的作用。创新土地整治资金筹措制度，在“拆旧”和“建新”地块外，引入“第三地块”，用其土地出让金先行周转拆迁补偿和安置房建设资金。“建新”地块出让金优先偿还周转资金。

为了提高耕地质量，提出积极培养土地整治规划设计和工程建设专业队伍。制定新增耕地质量评定标准和验收办法。土地整治及高标准农田建设中，应建立原耕作层剥离、收集、再利用机制，注重使用提高耕地质量工程措施，切实提高土地肥力[7]。

2.4 土地整治项目实施及管理情况

2.4.1 项目实施

“十二五”以来，我市共续建、新建各级各类土地整治项目1137个，总规模85.2万亩，做到土地整治“大项目顶天立地，中小项目铺天盖地”。其中国家级项目9个，省级项目23个，市级项目46个，县级项目1059个。其中2012年启动的三个总面积约35万亩的“碧水蓝天、万顷良田”土地整治大项目，分别位于董铺水库、大房郢水库水源保护地区域、新桥国际机场区域、庐江汤池温泉旅游区区域，正在稳步推进，部分区域已经初见成效。另外，总规模10.97万亩的10个整体推进农村土地整治示范项目中，10.81万亩农地整治均已完成，村庄整治规划的14个新村，建筑总面积123.7万平方米，3个已竣工，9个主体施工，2个正在规划设计。

2.4.2 项目管理

一是，强化了组织领导。市、县两级均成立了高规格的土地整治重大项目建设指挥部。市、县两级指挥部领导的调度、督查对项目顺利实施完成起到了重要作用。

二是，建立了责任机制。各县（市）、区和市财政、农委、水务等职能部门也按照指挥部确定的职责分工，配合推进土地整治工作[8]。比如：长丰县将土地整治和招商引资作为党委、政府的两件头等大事，实行县领导挂帅、战役式推进、曝光式摄像，明确对乡镇进行三类年度考核，一类乡镇土地整治考核占比20%，二类乡镇占比50%，三类乡镇占比70%。

三是，健全了制度体系。严格执行了国家和省出台的土地整治和高标准基本农田建设行业标准。市政府2013年以市长令形式印发的《合肥市国土资源管理规定》，市政府办公厅2013年印发的《关于推进土地整治建设美好乡村的实施意见》和2014年《合肥市农村村庄和农田整治绿化导则》，都对项目管理做出了具体规定。

2.4.3 项目成效

“十二五”以来，我市共维修、新建灌、排渠（管）道约2068公里，维修、新建泵站79座，维修、新建田间道路约1477公里，新增和改善农田灌溉、防涝面积约27万亩。通过实施土地整治项目，改善了农业基础设施和生产条件，实现了“小田变大田，路相通，渠相连，林成网，旱能灌，涝能排”，推动了土地流转和农业产业化进程，为农业现代化奠定坚实的基础；改变了农民住房破旧、布局分散、生态环境恶劣以及公共基础设施不配套等问题，约12万群众从中受益。

2013年，根据省厅要求，我市选取了肥西县官亭镇王集村、丰乐镇双枣村2个示范项目220个农户进行群众满意度调查。调查显示，大多数群众在项目实施后将土地流转给了农业产业化公司，通过为企业打工和收取租金，增加了收入，群众对实施土地整治项目支持度较高，愿意实施土地整治项目的农户比例达到98%，群众总体满意度较高。

3 合肥周边优质耕地调整划定为基本农田实行永久保护存在的问题及举措

3.1 技术层面

一是，加强规划管控，强化节约集约用地，依法依规审批用地，严格控制建设占用耕地特别是高等级耕地。切实落实土地利用总体规划确定的建设用地管制边界和管制区域，认真执行各项空间管制规则，未经批准，不得擅自调整城乡建设用地管制边界；经批准确需调整的，要尽可能避让高等级耕地。十二五”期间，合肥以建设全国有较大影响力的区域性特大城市为目标，以提升城市综合承载力和辐射带动力为核心，坚持“生态优先、中心提升、组团拓展、区域协同、特色彰显”的思路，统筹空间资源配置利用，构筑“1331”（“1”即优化提升主城区；“3”即特色发展巢湖、庐城、水湖等三个副城区；“3”即着力培育新桥临空产业基地、庐南重化工基地、巢北产业基地等三个产业增长点；“1”即创新建设环巢湖生态示范区）市域空间发展新格局，以前瞻性规划引领城市建设和发展。

二是，严格建设项目用地预审和审批，建设项目选址（线）要现场踏勘、充分论证，通过方案比选，做到不占或少占耕地；确需占用耕地的，应占用等级较低的耕地。

三是，严格执行耕地占补平衡政策规定。全面实行“先补后占”政策，积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。要针对当地实际，合理调整耕地开垦费征收标准，提高建设占用耕地成本，加大补充耕地项目投入力度，提升补充耕地质量等级。调整划入的基本农田等级等于或高于建设占用的基本农田质量等级。

3.2 政策层面

3.2.1 合理调整土地利用总体规划

随着“大湖名城、创新高地”建设和“1331”城市空间发展战略的实施，特别是巢湖、庐江以及原肥西小庙、高刘的区划调整，加上环巢湖生态文明先行示范区的建设，合肥的发展空间格局发生了巨大变化，土地利用总体规划亟需合理调整，需要省厅审查并上报国土部。

3.2.2 减轻“保红线”压力，试行基本农田生态补偿机制

“保红线”压力过大，是空间不足的重要原因之一。我市规划耕地保护率高达86%，与全省平均水平持平。为此，下一步我市将适时向上级申请开展新一轮规划滚动修编，拟建议省政府在逐级下达规划调控指标时进一步缓解我市耕地和基本农田保护压力，充分发挥我市的资金优势和发展相对落后地区的资源潜力，在保护好耕地和基本农田的前提下，谋取更大的发展空间，创造更大的综合价值，实现资源的合理利用。

3.2.3 试行耕地保有量考核“量随耕地占补平衡指标走”

从人均耕地看，全国人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的一半。安徽省人均耕地1.28亩，而合肥市人均耕地1.11亩，远远低于全国及全省人均水平。我市正处于新型城镇化、工业化快速发展阶段，耕地保护压力巨大。与此同时，省内其它一些城市耕地面积大但缺少有效保护的资金和手段。如能实现我市的资金和省内其它城市土地资源优势互补，在全省范围内建立资源调控机制，实施耕地易地补充、易地开发，即利用我市的资金在欠发达地区开展土地整治，用欠发达地区的新增耕地调剂我市的占补指标，将更加有力地保护耕地资源，促进生态建设。而目前，省政府每年考核各市耕地保有量时，均以各市市域范围内的实际耕地保有量为考核数，这就导致通过省土地交易平台购买等方式取得的新增耕地占补平衡指标不能作为我市耕地保有量纳入考核。为此，试点耕地保有量考核“量随耕地占补平衡指标走”迫在眉睫，即以我市每年从其他市购买的耕地占补平衡指标数为标准核减我市当年的耕地保有量，将相应的耕地保有量指标增加至出售新增耕地占补平衡指标的市。

4 耕地非粮化、非农化的问题及举措

4.1 设施农用地管理方面

近年来，我市严格按照部、省要求，完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由经营者提出申请，乡（镇）政府申报，县级政府审核同意的程序和相关要求办理用地申请和审核报批，不纳入农用地转用范围，不占建设用地计划指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务[9]。

31号文件明确要求，设施农业项目的配套设施用地，尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。

4.2 耕作层保护方面

因农业结构调整和现代农业快速发展对基本农田保护产生的影响主要是小田变大田，必然对耕地进行平整，可能破坏耕作层[10]；不进行平整，直接种植树木、果林，也可能破坏耕作层；搞设施化工厂种植，对耕地进行硬化，必然破坏耕作层。我市采取了以下措施：一是，政府投资土地整治项目，要加强耕作层剥离和保护，防止出现破坏耕作层现象；二是，严格设施农用地审批管理；三是，加强日常督查，防止在基本农田上栽树等破坏耕地的行为。

4.3 后续保护责任方面

土地整治项目竣工验收时选择有测绘资质的单位开展成果图测绘，通过验收后进行信息报备，纳入年度地籍变更调查。土地整治项目工程验收合格后，及时与乡镇（村）、农业流转企业等签订工程管护合同，落实工程管护责任。

5 结语

通过分析合肥市土地利用总体规划的基本农田保护情况、基本农田数据库建设情况，从耕地保护目标责任书签订、耕地保护制度建设和措施落实、耕地占补平衡及补充耕地质量等方面探讨合肥市在耕地和基本农田保护方面的举措；利用技术层面和政策层面探讨合肥周边优质耕地调整划定为基本农田实行永久保护存在的问题及举措；结合设施农用地管理、耕作层保护、后续保护责任落实举措深究耕地非粮化、非农化的问题及举措的合理性，争取实现划定的基本农田在满足数量要求的同时在质量、布局都有较高的水平，为其他地区永久性基本的划定提供方法思路和经验。

【参考文献】

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[5]刘一铭.划定永久基本农田城镇化告别“摊大饼”[J].协商论坛，2014：46-8.

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[7]周怀龙.永久基本农田怎么“划”？――就106个重点城市周边永久基本农田划定任务下达访国土资源部耕保司负责人[J].国土资源，2015：32-3.

篇11

中图分类号:TV21文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)1120105-01

在利用国家投资进行小流域治理中,要以“科学发展观”为指引,解放思想、开拓创新,在治理措施和管理机制等方面积极探索,建立新形势下搞好水土流失治理的管理模式,河口区沾利河流域五村风沙治理片治理成效显著,加快了这一流域的水土保持治理步伐。

一、小流域基本概况

东营市河口区沾利河流域五村风沙片位于义和镇西北部,水源为王庄灌区一分干,项目区南起北大支渠,北至六义干,西起一分干,东至义英路。总面积11.8km²,涉及东南、西河、东北、西北和北大屋5个行政村,1232户,3720人。该流域为黄河故道东侧,土壤主要成分是沙质土,土体结构松散,保水保肥性能低,地面土层为粉细沙,当地风蚀强度大,水、旱、风、沙灾害频繁发生,极易形成地表径流,是造成水土流失严重的主要原因。该流域水土流失面积7.27km²,规划治理面积6.67km²,土壤侵蚀模数2375T/km²,严重的水土流失造成生态环境恶化,养分流失,土地肥力降低,制约着当地农业生产和区域经济的发展。

二、具体的管理经验

(一)着眼长远细规划。搞好流域综合治理规划是组织实施水土保持生态建设项目的前提和基础。为此,沾利河流域五村风沙片被列入国家投资治理项目后,义和镇党委政府多次邀请市、区水保专家徒步踏遍流域内每一寸土地,进行实地勘测和调查研究,根据当地实际,按照国家水保标准,借鉴外地经验和河口区实施水保项目的成功做法,经反复论证对流域进行了科学规划,以水土资源可持续利用和生态环境有效保护为目标,坚持水田林路统一规划治理,坚持治理与开发相结合;工程措施、生物措施、农艺措施相结合;资源开发利用与监督预防保护相结合。对于土方工程和建筑物工程设施进行严格的设计计算,对于整地、筑路、造林等项目用GPS精心测量、科学定位。规划方案由粗到细,先后形成小流域综合治理项目建议书、项目可行性研究报告、项目实施方案,由主管部门审查批复后实施。

(二)综合治理强措施。在沾利河流域五村风沙片治理过程中,注重了施工规范标准、配套工程设施档次和栽培管理水平等几大要素的提升和把握,收到了有益的效果。一是高标准施工。严格按照国家标准GB/T16453.1-16453.6-1996《水土保持综合治理技术规范》,制定详细的施工规范,严格按标准施工。因地制宜,立足建立小流域生态单元,实现水田林路统一治理,对项目区内沟渠进行彻底疏浚治理,并对所有土地进行高标准整平,做成畦田,满足灌排、种植和管理的需要。二是高质量配套。对项目区长5.5km主要框架道路全部硬化,一年四季车辆进出便捷。项目区衬砌支渠1条,长1.63km,衬砌斗渠10条,长9.75km,新建生产桥30座,农门56座,斗渠测水设施11座。满足自流灌溉,节约用水、科学用水,提高水的利用率,改善灌溉条件,降低灌溉成本,减轻农民负担等各项要求。三是高水平栽管。按照“宜林则林、宜果则果”的原则,广泛征求群众意见,发挥传统优势,面向市场、精心考察论证品种,实行多元种植,规避市场风险,严把苗种购入关。经济林重点发展冬枣、苹果,水保林以优质速生杨为主,渠边路旁栽植柳树、白蜡。形成一定的品种规模,蔬菜发展精细菜、特色菜、设施菜、反季菜,大力进行标准化生产。选用优质的玉米、小麦、大豆、棉花品种,科学布局林粮间作物结构,实行精量播种、变量施肥。开发治理后,全部分级划片承包,经济林、蔬菜基地、农作物等一户一片,每户不少于3亩,承包期限最少30年,签定合同、法律公证,给承包户吃上“定心丸”。同时聘请山东农业大学等有关院校专家教授讲课,传授技艺,提高农民的科技素质。

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农村河道整治列为区委区政府本年度重点工作，2016年是农村河道整治加快推进阶段，我们精心组织，统筹协调，建管并重，勇破瓶颈，确保工作有序推进。

1、强化建设管理

进一步强化重点难点攻坚，推动农村河道整治向全面拓展、向纵深延伸。重点突出四个“抓”：抓科学规划、抓时序进度，抓特色亮点、抓规范建设。目前，全区河道疏浚土方任务已全面完成；拆除坝头坝埂650座，占年度任务的51%；整坡1200公里，占年度任务的85%；桥（涵）建设部分镇已开工，其余均进入施工招标阶段。生态廊道水环境治理二期工程、水美乡村建设工程已开始施工招标，生态河道工程已完成施工图设计。所有项目均达到或超过时序进度要求。

2、强化河道长效管护

上半年，河道长效管护在机械化保洁、管护市场化、管护效果三个方面有了明显提高。一是完善考核办法，加强奖罚措施。将生态河道、生态廊道以及农村河道整治中已整坡绿化河道列入河道长效管理考核必查内容。提高农村河道长效管护在农村环境“四位一体”长效管理考核中的权重（占比40%），同时将河道长效管理工作列入镇（区、园、街道）生态文明建设与镇村建设管理工作考核范围（5分），按季度进行考核。二是开展二轮招标，提高机械化保洁水平。从4月1日开始，我区的一、二级河道和部分通航的三级河道共463公里全面实现了机械化保洁，36条机械化保洁船全部实现运行轨迹实时监控，其中3条全自动和6条半自动保洁船打捞过程实现实时录像监控。三是鼓励乡镇河道管护服务外包，提高管护市场化率。镇管三、四级农村河道由各地负责管理并根据具体情况决定管护模式，目前已拥有500条手撑船和36条机械保洁船，服务外包已具备硬件基础。石港镇已将镇管河道的河面、河坡及区管河道的河坡全面实行市场化服务外包。

存在问题：一是河道整治纵深推进难度较大，特别是紧邻民房的河道沟塘等整治困难；二是长效管护仍需加强，垃圾乱丢乱扔现象时有发生，部分已绿化的河坡管护费用明显增加。三是“三网”清理有回潮现象，打捞不彻底。

（二）水利项目建设进展顺利

1、重点水利项目按时序推进

（1）城区地下水备用水源地建设工程，位于高新区利民村，占地238亩，新凿13口深水井、配套处理池、泵房、供水管道等附属设施，投资估算1.35亿元。目前，已完成水资源论证、取水许可、环评、安评、稳评、可研、初步设计等前期工作。红线范围内46户居民全部签订了拆迁协议，红线范围内的非居进行了丈量评估。存在问题：（1）工程项目立项必需的新凿井群位置用地规划调整申请未取得省国土厅批复。（2）拆迁仍有一些具体问题没有解决。

（2）七甲河贯通工程，位于二甲镇余西居，新建闸站和滚水坝各一座，新开河道180米，建议河道两侧绿化景观，投资约2000万元。前期工作全部完成，七月份开工建设。

2、民生水利项目进展顺利

（1）中央财政小农水重点县工程。今年实施两期，其中：第七期工程投资4228万元，项目位于十总、二甲两个镇，拆建小型灌溉泵站58座，新建防渗渠道113公里，建农田灌溉控制中心2处，恢复和改善灌溉面积3.52万亩，5月份通过了省财政厅、水利厅组织的绩效考核，目前工程全面完工，投入试运行；第八期工程投资4177万元，项目位于东社、刘桥、西亭三个镇，新建、拆建泵站49座，新建防渗渠道139公里，新建自动化控制中心一座，目前完成80%工程量，主体灌溉工程已经完成，基本具备灌溉条件。

（2）2016年新增千亿斤粮食田间工程。总投资3000万元，位于东社、石港、刘桥三个镇，计划新建小型灌溉泵站23座，新建防渗渠道65公里，新建农路28公里，机耕桥4座，铺设低压管道6.1公里，安装计量设施35台套，建设高标准农田2万亩。目前实施方案通过了省级审查，正在进行施工图设计。

（3）区办农桥改造工程。项目总投资780万元，新建一、二级河道和镇界桥梁14座。目前已完成施工图设计、标底审计。7月上旬完成施工、监理招标。

（三）水利管理进一步加强

1、水资源管理再创佳绩

接受了__市政府2015年度实行最严格水资源管理制度考核，名列__市第一名，获优秀等次；代表__市接受省2015年度实行最严格水资源管理制度考核。强化了水资源的监督管理，取、排水行为进一步规范，全区封填深井6眼，封存4眼，地下水位较上年同期回升3米以上，水资源管理信息系统运行率达93%以上，征收水资源费260万元。起草了重点河段排污口整治方案，会同环保部门开展了排污口调查摸底工作。下达了节水载体建设目标任务，落实了省级节水企业（单位）、学校、

社区创建单位。2、水利工程管理范围确权划界工作稳步推进

根据上级要求，我区出台了《区政府办公室关于开展河道和水利工程管理范围划定工作的通知》，完成了《__区河道和水利工程确权划界实施方案》编制，方案通过了__市级审查，获区政府批准。根据实施方案，2016年要完成__河、__河等9条河段122.47公里的划界确权工作，现正开展招标准备相关工作。

3、工程质量与安全监督全面展开

在全区水利工程建设监督管理中，突出重点项目，按照法律、法规及工程建设强制性标准，对建设工程各方责任主体的质量行为、安全行为进行程序监督并做好服务和指导性工作。上半年共监督在建重点水利项目6个，检查25次，查出安全质量隐患24条，发出书面整改令10份，竣工工程报检率100%，受监工程竣工验收合格率100%。工程质量和安全均处于受控状态，没有发生任何重大工程质量安全事故。

4、基层服务体系建设得到加强

组织了水利站工作人员岗位竞聘上岗工作，强化人才招录及交流，加强人才队伍建设，提高业务素质。对十总、二甲、西亭等符合条件的镇水利站按省规范化水利站建设标准进行装修改造，配备现代化的专业技术装备。

5、水利执法保障有力

通过加强河道清障巡查，开展联合执法巡查，及时发现和打击了一批水事违法行为，全区水事秩序保持平稳。上半年共调处水事纠纷 19起，立案查处水事违法行为1件，执法巡查183人（次），出动执法车辆47辆（次），执法艇15艘（次）。

（四）争取上级资金和水利融资难中求进

上半年共争取省级以上水利建设补助项目11个，累计争取上级资金6981万元，其中：中央投资1169万元，省级投资5812万元，已到账资金3231万元。江苏禹和水利工程建设有限公司实际到账数为15亿元，完成进度为63%，已批未提款11亿元，目前在谈融资项目24亿元。

（五）沿江开发服务取得新突破

重点项目前期工作进一步推进，报批手续进一步完善。协助滨江新区继续实施横港沙护滩固沙工程、一期圈围整改和防洪补救工程。二期圈围工程的物理模型试验研究已完成，工可报告已编制完成，“沪通公铁大桥”横港沙段临时导堤工程开工建设，目前主体已基本结束。

通过全区水利系统的共同努力，上半年实现了时间过半，任务完成过半。下半年，在区委区政府的正确领导下，我们将进一步攻坚克难，真抓实干，朝着全年的工作目标奋力前行。

（一）突出攻坚克难，推动农村河道整治向纵深延伸。

1、加强跟踪指导，加快整治进程。组织开展农村河道整治攻坚战，加速推进工程项目建设，重点抓好桥（涵）工程、水美乡村、生态廊道、生态河道工程建设，倒排时间节点，抓紧组织实施，统一质量监督，确保如期完成。

2、健全管护措施，保护整治成果。坚持建管并重，做到河道整治到位，管护人员、措施、经费落实到位，整治一条，管护一条，防止回潮反弹。

3、严格监督考核，确保取得实效。进一步抓好农村河道整治工作季度绩效考核。认真落实河道整治验收办法要求，严格按程序组织验收。

（二）突出建设管理，有序推进工程建设。

1、统筹好重点水利工程的安全、进度、质量、资金和管理协调工作。按时序进度推进，抓好关键节点控制。进一步细化工程建设方案，将责任分解到组、落实到人，科学合理安排工期，切实落实赶工措施，确保按期完成建设任务。

2、积极推进农田水利建设，加快解决“最后一公里”问题。高标准实施农村河道轮浚规划，推进中央财政小型农田水利重点县工程、新增千亿斤粮食田间工程建设，继续开展农村桥梁改造工程，提升服务民生水平。

（三）突出改革攻坚，深化水利工程管理改革。

1、深化水利工程管理改革。完成本年骨干河道确权划界工作，加强“河长制”管理。继续深化小型水利工程管理体制改革和农田水利设施产权制度改革，逐步实现农田水利设施“产权有归属、运行有机制、工程有效益”的目标。

2、深化乡镇水利服务体系改革。进一步加强基层人才队伍建设，优化专业结构，加大技术培训，着力提升基础服务能力，扎实开展乡镇水利站阵地建设。

3、强化水利行业监管职责。加强水利质量与安全监督机构建设，提高水利工程质量安全监管水平。完善水利建设市场信用体系建设，进一步健全守信激励和失信惩戒机制。

（四）突出安全保障，抓好抓实防汛抗旱防台工作。

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(二）项目整合协调困难,涉农资金聚集效益不高。尽管我县出台了涉农项目整合管理办法，但主管部门之间沟通不足，整体协调不够，以部门利益优先，有时因时间紧迫存在项目上报后才向县分管领导汇报情况，使资金分配在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面并未有效整合。农业、农综、国土、水利等涉农建设项目在规划时没得到相应整合，导致在项目实施时，只是简单的集中投入，出现重复建设，没有充分发挥项目效益。比如新增1000亿斤粮食能力、小型农田、农村公路、高标准农田、土地整理等建设项目都涉及修建农村公路，但是在项目村实施时，仅按某类项目的标准规划设计，没有进行实质整合，结果修建出来的通村公路基本是3-3.5米宽，路面厚度不够,通行力、承重力差，不利于项目村的长远发展。

（三）无视招标投标法规，规避招标时有发生。如城乡交通运输一体化公路建设中，有的镇政府借有农民出资,就肢解工程，将路基工程与路面工程分开实施，路基部分不通过招标方式确定施工队伍;只对路面工程的结构层（水泥稳定碎石层、水泥混凝土面层）进行公开招标，结果一条公路由两个施工企业承建，工程质量责任很难划清。再如有的涉农项目，借采用民办公助不招标为由规避招标，但是这部分项目农民根本不愿出资，更没有投劳，工程建设内容大大缩水，工程中使用的资金全部是财政资金，没有对工程预算进行财政评审，就由镇、村采用所谓的竞争性谈判确定承包人。又如有的镇实施新农村建设项目时，化整为零，将几百万的项目划为若干个几十万的项目开展竞争性谈判，且中标单位基本为一家。

(四)建设各方履职缺位,项目管理问题不容忽视。

1、设计单位不到位，工程变更超投资。有的勘察设计单位没有全面踏勘现场，对现场掌握不够，加之部分项目要求完工时间紧，导致设计阶段时间有限，造成初步设计深度不够、施工图设计质量不高，如东线二期供水工程存在一套设计图纸中有多处错、漏、缺项等问题，也没有及时修改完善，导致施工过程中不断变更调整。有的设计单位的人员水平有限，只设计项目本身，没考虑项目周边实际情况。如堤防建设设计时只考虑防洪，没综合考虑场镇建设、环境打造等因素，在实施时变更较多，导致增加工程投资。

2、监理单位不到位，“三控两管”形同虚设。监理单位主要职责是“三控两管一协调”,但目前涉农项目监理履职缺位严重，主要表现一是项目总监不到位。中标单位的总监工程师应驻项目地监理，并实行押证监理，但有的总监1人监理多个项目，也有的总监从未到过项目地，存在转包现象。二是监理人员到位差。投标文件中承诺到现场的监理人员7、8个，实际到项目现场却只有1-2个，到位的监理人员存在专业不对口，甚至有的没有监理资格。如2013年在玄滩镇实施的2013年国家农业综合开发高标准农田建设示范项目监理单位的监理人员长期只有1人，且更换了3次。三是现场监理人员不负责。现场监理人员责任心不强，在监理过程中不负责，发现问题且处理问题能力差，经常是业主没有发现问题，监理就装聋作哑，还常站在施工企业角度考虑问题。

3、施工单位不到位，违规问题较为突出。一是工程转包较为常见。在涉农项目招标投标过程中，挂靠投标屡禁不止，经常是“企业出牌子，私人老板出钱，农民工干活”。尽管企业投标时派建造师出场开标，但中标后，就基本看不到投标文件承诺的建造师到项目现场。有的项目实际到场的管理人员，没有一个是投标文件承诺的人员。部分项目仅有1-2个管理人员，将工程全部按段、分类别交由“小包工头”承建，违法分包、转包行为较为普遍。二是隐蔽工程签证很不规范。表现之一签证要素不齐全，有的隐蔽工程签证缺少一方甚至两方的签字，有的只有公章无相关人员签字，还有的签字人员无单位授权和资质。表现之二签证时间滞后。有的施工单位在项目完工后才将隐蔽工程签证提报，项目建设单位和监理单位仅凭事后回忆搞突击签字。表现之三签证的工程量不完整，有的施工单位只提报增加的部分，对于减少则只字不提。表现之四签证内容与实际不符。施工单位往往借助签证隐蔽性高、难以求证的特点，以次充好、偷工减料。如将隐蔽工程中的条石换成片石。三是工程质量不高。有的企业认为涉农项目质量差点，也出不了大的安全事故，大不了在质量缺陷责任期内重新作，因此对施工质量就更不重视，千方百计降低成本,如用不合格的管件代替优质管件，用低标号水泥代替高标号水泥等。四是施工组织不力。有的施工企业进场，仅有少数工人施工，干干停停，投标文件承诺的机械设备不到场，未见到紧张有序和热火朝天的施工场面，导致工期延误，甚至影响项目区的农业生产。

4、建设单位不到位，项目内控管理不力。建设单位履职不到位，主要表现为：一是办事拖拉效能低下。立项、投资文件下达后，编制初设、实施方案、施工图、预算用时经常达几个月，影响项目的推进。约80%的涉农建设项目不按竣工后3个月送审计的规定，竣工验收1-2年后才送审计，审计时项目已局部破坏、甚至又在项目区实施了新项目，项目交叉，造成审计复核难度大，准确性差。二是不重视项目建设程序。有的建设单位认为涉农项目对环境影响小，就不办环评相关手续；有的项目中标企业没有按招标文件缴纳履约保证金，建设单位就与施工企业签定了施工合同；有的项目存在施工企业先进场，后补签施工合同；有的建设单位不办理施工许可证，直接同意施工企业进场。有的建设单位对工程变更政策不熟悉，直接同意工程变更，导致工程进入审计环节时，才申报工程变更。有的项目在建设之初或建设过程中擅自调整建设规划，改变实施方案，项目区内将A地内容调整为B地实施，或超过项目区实施，还有的甚至改变建设内容，本该安PE管改为异地修路，本该建囤水田的改为建山坪塘等。三是纵容工程转包、违法分包行为。有的业主不对中标企业的人员实施押证施工，听任中标企业更换项目班子中的人员，对不是投标文件承诺的人员到现场参与管理项目，不进行制止，也不报告相关行业管理部门，这也是造成工程违法分包、转包，挂靠投标屡禁不止的原因之一。四是现场代表监管乏力。有的项目现场代表人数过少，现场代表不能保证全面监管项目现场，自身对工程技术又不太懂，过分相信监理人员，对施工企业提出来的工程变更、隐蔽工程都认可，提不出反对意见；现场签收工程量基本没有核减，更有甚者将其他已实施的工程计入本次项目，伙同施工单位冒领工程款；对施工方造成的延误工期，也不按违约处理。在竣工验收时，施工方的竣工相关资料没有收集齐全，就组织并同意了验收。在结算送审计部门审核前，不督促施工企业在工程竣工后，按合同要求编制和上报结算，不认真做好审查核对工作，直接交给审计部门审核。产生上述问题的原因是项目建设单位的责任主体不明。有的建设单位没有建立业主单位第一责任人制度,认为项目各个环节都有部门在监管，应由相关部门负责，缺乏“谁建设、谁负责”的意识。

（五）职能部门监管缺位，分段监管不能形成合力。涉农项目的管理部门有发改、财政、审计、纪检及项目主管部门，但在实际工作中，出现多头监管或各管一段的现象，部门责权划分不明确，配合不协调，责任落实不到位。特别是有的项目主管部门注重项目争取、资金安排，对项目具体实施完全交给镇政府，导致在规划、设计、施工、验收等环节工作缺位，根本没有跑完项目区，对项目建设内容、子项目的地理位置等不清楚，没有全面掌握项目情况，这是造成部分镇能够虚报项目，套取项目专项资金的原因之一。

（六）配套资金不到位，工程内容存在弄虚作假。一是虚列农民自筹资金支出。民办公助项目除修建通村水泥路时部分村民愿意自筹资金外，其他基础设施建设项目，村民根本不愿意自筹资金。为完成这类项目建设，项目实施单位在实施项目时，均是在农业局领取由省财政厅监制的农民筹资筹劳专用收据，按照项目完成后决算的数据补填收据，并由村民委员会制作村民筹资筹劳花名册找农户签字来作为入账的依据，实际上农民筹资筹劳部分都是虚的，这为我县民办公助项目的实施埋下了很大的风险。二是乡镇配套资金不能到位。乡镇为了争取项目资金，必须承诺配套资金，但实际上又拿不出钱来配套，就只有在项目工程数量、质量和与施工方签订合同的价格上做手脚，特别是在一些隐蔽性工程上更为明显。也有的利用项目整合之机，用已实施的水利项目，冒顶农业综合开发项目，套取国家资金。

（七）后期管护缺落实，工程效益发挥不理想。涉农项目后期管护需要大量的人力、物力和财力，县、镇两级财力又无力匹配管护资金，加之镇村社“等、靠、要”思想较为严重，涉农设施一般建成验收后便顺其自然，效益发挥较差。产生的原因一是产权归属不明晰。目前，多数涉农工程项目只是在项目实施方案中提及工程建成后产权归属问题，但在建成后未落实。二是管护机制不健全。项目后期管护虽然已逐渐纳入项目实施的具体内容，但项目实施单位大都粗糙编制管护措施或管护制度，并未具体落实，导致部分项目工程管护出现“空位”现象。

二、对策及建议

（一）重视项目规划，做好项目储备。一是各部门要结合县域经济社会发展中、长期规划，根据本行业发展实际和需求超前谋划项目工作思路，编制专门的中长期发展项目建设规划，突出规划先行的理念，提前介入，争取规划得到上级部门的认可，避免项目争取的盲目性和随意性，促进全县项目建设逐步走上可持续发展的轨道。二是县财政及各部门要积极筹措资金，适当安排项目前期工作经费，全力支持项目前期工作。三是对农业综合开发、水利建设、土地整理、农村公路、河道防洪等有条件的涉农项目均应建立和完善项目库。对筛选确定争取的项目，以高质量的项目前期工作为基础，再千方百计争取上级部门的支持，切实提高项目争取的成功率，逐步形成储备一批、成熟一批、申报一批的项目运行机制。

（二）完善资金整合办法，提高资金使用效益。按照“渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，采取以县为主、以规划为核心、以预算编制为源头的方式推进涉农项目资金整合；实行“三个统一”，即统一组织领导、统一制定方案、统一资金对接，由县财政制订完善涉农项目资金使用管理办法，明确资金使用和管理，提高资金使用效益，全面推进我县新农村建设。

（三）加强中介机构管理，服务涉农项目发展。为防止勘察、设计单位因勘察、设计遗漏等原因导致造价，在招标文件中明确扣留合同金额的30%作为履职保证金，建设单位根据其具体履职情况在项目竣工验收后予以考核支付，若对项目投资影响较大的，将勘察、设计单位列入“禁入名单”。凡购买造价、咨询、财政评审中介、工程质量检测、环境影响评价等中介服务，必须引入竞争机制，强化服务过程管理，建立优胜劣汰的动态调整机制。

（四）严格执行“四制”，加强涉农工程建设管理

1、实行项目法人责任制。根据“谁建设，谁负责”的原则，明确项目法人必须对政府投资建设项目的策划、资金筹措、建设实施、竣工验收，实行全过程负责。行政事业单位直接实施政府投资建设项目的，应当视同项目法人。推行与项目法人代表人签定《项目法人责任书》,项目法人代表人应依其职责对本建设项目的工程质量负终身责任。建设单位主要领导是项目廉政建设第一责任人，对整个项目的廉政工作负总责。

2、严格招标投标制。凡全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的必须招标项目，应当公开招标。对违反规定不招标的，必须追究责任人的责任。特别要杜绝“只公助、不民办”项目的不财评、不招标行为。

3、严格合同管理制。建设项目的勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等必须实行合同制。建设单位应当按照合同约定加强对中标人履约情况的跟踪、考核，对不能够履约的中标人，应当严格按照合同追究其违约责任。

4、严格质量监理制。监理人员应持证上岗，按监理职责履行义务。县住建、水利、交通等部门要建立完善监理机构和监理人员行为规范的相关规定，强化监督检查，严厉查处不认真履行职责或与施工企业（中标人）串通虚报工程量的监理机构和监理人员。

（五）规范工程签证行为，严格竣工验收报审。一般现场签证均由建设单位管理人员（或监理公司的监理人员）负责，要求管理人员首先要熟悉整个基建管理程序以及各项费用的划分原则，把握住哪些属于现场签证的范围；哪些已经包含在施工图预算或设计变更预算中，不属于现场签证范围。其次，遵循准确无误、实事求是、现场跟踪原则，建立健全各项规章制度，使签证管理科学化、规范化，堵塞管理上的漏洞。项目建成后，建设单位应当及时组织竣工验收，并自工程竣工验收合格之日起15日内，将竣工验收报告等资料报有关部门备案。建设单位按规定在项目竣工验收后3个月内编制完成结（决）算后，报审计部门进行审核并出具审核报告。在竣工决算未获批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。

（六）强化项目资金管理，严格责任追究机制。项目建设单位是资金使用管理的第一责任人，所有项目资金要实行专户储存、专帐核算，设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作，做好各项财产物资采购的原始登记，并按规定向财政部门报送财务报表。项目建设单位按程序和合同约定分别向财政部门申请拨付建设资金，财政部门按“计量支付原则”拨付工程进度款。计量支付应采用委托跟踪审计机构审核或监理及建设单位现场管理工程人员审核的有效数据及相关配套资料确定。严肃财经纪律，建立责任追究机制，将涉农资金管理列为党委、政府、部门年度农村工作综合考核的重要内容。对贪污、截留、挪用、违规列支涉农资金和对涉农资金管理不力等违规、违纪行为，依法追究领导和有关人员的行政、法律责任。

（七）落实管护主体，明确管护责任。根据各涉农工程项目不同特点，按照“谁受益、谁管护、谁维修”的原则，落实管护主体，制定完善项目后续管护制度，落实管护责任。通过安排专项资金、一事一议集资、承包租金等多渠道筹资，落实管护资金，用于项目后期维修、维护，确保工程长期发挥效益。对涉农建设项目建后管护设置效益巩固奖，促进项目的建后管理。