公共安全治理水平范文

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引言

农电体制改革后，打破了原有的县级供电企业的安全管理模式，农电安全管理范围扩大，供电企业的安全责任和风险加大，抓好农电安全管理尤为重要，健全和完善农电安全管理规章制度刻不容缓。这里提出的“三农”安全是：农村电网安全、农村电工安全、农村居民用电安全，乡（镇）供电所只有切实搞好各项安全管理，才能更好地为农村发展、农业增产、农民增收，促进农民致富奔小康做出应有的贡献。因此，如何加强安全管理，提升乡（镇）供电所安全管理水平，是一个值得研究和探讨的问题。

一、农村电网安全

乡（镇）供电所管理范围内的农村电网应为：10KV线路、配电变压器、380/220V线路、低压配电装置等的供电设施。农村电网应从规划设计、施工架设、运行、维护、检修等方面着手安全管理。积极开展“危险点分析预控”，稳步推行现场工作的程序化、标准化作业。一是对农村电网新建、改建、扩建工程的设计，以及检修、变更、施工、竣工验收等实行全过程安全监督；二是农村电网在规划设计中一定要按照《农村低压电力技术规程》、《农村低压电气安全规程》、《农村安全用电规程》等相关规程为原则，搜集有关设计资料，写出初步设计说明书、投资概算、动工图纸、负荷预测、施工方案等；三是农村电网在施工中，一定要按照《农村电网建设与改造工程施工安全管理办法》和《农村电网建设与改造工程施工现场安全措施》及《电力安全工作规程》、《安全生产工作规定》，认真组织，精心施工，严格执行“两票三制一卡”，强化安全管理，完善施工监理，通过制定危险点分析预控措施，规范施工现场人员行为，加大违章考核力度，杜绝人身伤亡事故的发生；四是农村电网竣工后，要组织验收，对所施工的设施要符合设计要求及相关规定，特别是电力线路的线间距离、交跨距离、对地距离要符合规定；五是在从事农村电网运行、维护、检修的工作中，防止发生触电事故和高空跌落事故，推动全所创造稳定的安全生产新局面，提高农电安全管理水平；六是加大《电力法》《电力设施保护条例》等有关法律法规的宣传力度，管理好农村电网，是农村供电所现场安全工作的重头戏，网上设备的运行缺陷，严重威胁着农电企业的安全生产，它是安全生产活动中最大的拦路虎，为止，要打掉这只拦路虎，首先必须舍得投入资金，做好设备的预防性试验，并及时消除设备的运行缺陷，提高设备的健康水平。

二、农村电工安全

1.乡（镇）供电所所长是本单位安全生产第一责任人，首先要发挥供电所所长在农村供用电安全管理中的重要作用。提高所长的安全意识是农村供用电安全的首要因素，落实所长安全生产责任制是抓好农村用电安全的关键所在，发挥所长基层领导作用是农村用电安全的重要保证。所长是一个供电所的核心，其能力的大小、素质的高、低直接影响到整个供电所的管理水平。要求所长在开展工作中，要摆正安全与生产的关系，确保不违章指挥，精心组织好各项安全生产活动。

2.农村电工直接在供电所所长的领导之下开展各项安全管理工作，他们处在农村用电管理工作的第一线，是整个农电工作的重要组成部份，应该引起我们的高度重视。目前，农村电工还普遍存在文化水平低、综合素质差、管理水平低的问题，虽然这几年来我们公司也经过多次培训、考核、择优录取，但是这不过是在“矮子里选将军”，大部分农村电工综合素质距规范化管理标准要求还有一定差距，从而限制了整体农村安全用电管理水平的提高。

3.目前，乡（镇）供电所管理的首要工作应放在农村电工的培训上，包括业务理论、生产技能、相关法律法规等，通过多种形式，全方位地进行严格的教育培训，要经常组织农村电工进行技术比武活动，从所长、生产班长、营业班长开始，让他们做好一个领头羊，才能更好地打开一个农电管理的新局面。

4.建立健全科学管理的规章制度，依照《国家电网公司农电安全生产有关管理办法》《安全生产法》、《安全生产工作规定》、《安全生产监督规定》及省、市供电公司的有关安全生产制度，结合乡（镇）供电所的实际情况，制定安全生产责任制，并落实到每个班组、每个岗位、每个人，做到“四不伤害”。一旦发现有违章作业或不安全行为从严考核，对已经发生的各类事故，严格按照“四不放过”的原则调查、分析、处理，认真吸取教训，采取防范措施。坚决不允许同类事故的再次发生。

三、农村居民用电安全

据有关资料报道：我国每年农村触电死亡的人数高达1万人左右，发生在6kV以上高压系统（含雷击电压触电）中的约占事故总数的18%，而发生在380/220V低压电网的约为82%。农村居民由于文化素质结构的差异，安全用电的意识比较薄弱，自我保护意识不强，私拉乱接的现象比较严重，供电企业要广泛深入开展《电力法》、《电力设施保护条例》、安全用电知识的宣传活动，如采用宣传车在全县、各乡镇范围内进行巡回宣传，在电视台播放电力安全警示片，在交通要道口设置安全用电标语灯箱广告，到中小学校进行安全用电知识的讲解等，不拘形式地宣传安全用电的基本知识，达到提高全民安全用电的意识，防止伤害事故的发生。

1.加强农村剩余电流保护装置管理

防止发生农村居民间接触电事故经过农网改造后的低压电网，由于产权的变更，供电企业的安全责任和法律责任也随产权延伸更直接、更具体，因此在农村低压电网完善安装剩余电流动作保护器，作为安全用电技术措施的重要后备保护就显得更加必要，同时也必须告之农村居民用户：安装在农村配电台区的剩余电流动作保护器，不是任何形式的触电都能保护的，用户必须安装家用剩余电流断路器，防止家庭中可能发生的直接接触触电造成伤亡事故，用电户应具有自我保护意识。从而形成农村低压电网的剩余电流保护二级、三级系统，使各级之间相互配合、分工明确、各司其职。

2.提供优质服务，增强农村居民安全用电意识

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1、建筑生产安全事故现状

根据国家住房和城乡建设部通报的建筑生产安全事故情况，2016年，全国共发生房屋市政工程生产安全事故634起、死亡735人，比去年同期事故起数增加192起、死亡人数增加181人，同比分别上升43.44%和32.67%。

2016年，房屋市政工程生产安全事故按照类型划分，高处坠落事故333起，占总数的52.52%；物体打击事故97起，占总数的15.30%；起重伤害事故56起，占总数的8.83%；坍塌事故67起，占总数的10.57%；机械伤害、触电、车辆伤害、中毒和窒息等其他事故81起，占总数的12.78%。

2016年，共发生27起较大事故，模板支撑体系坍塌事故8起、死亡30人，分别占较大事故总数的29.63%和31.91%；起重机械发生事故7起、死亡26人，分别占较大事故总数的25.93%和27.66%；土方、基坑、围墙坍塌事故8起、死亡25人，分别占较大事故总数的29.63%和26.60%；钢网架坍塌事故1起、死亡4人，分别占较大事故总数的3.70%和4.26%；脚手架坍塌事故1起、死亡3人，分别占较大事故总数的3.70%和3.19%；淹溺事故1起、死亡3人，分别占较大事故总数的3.70%和3.19%；高处坠落事故1起、死亡3人，分别占较大事故总数的3.70%和3.19%。

从以上建筑生产安全事故数据可以看出，在工程生产安全事故中，一定比例的事故是由于工程建设质量问题所引起，因此，深入分析一些典型的建筑生产安全事故，总结工程建设质量管理中存在的一些常见问题，不断提高工程质量管理水平，是预防建筑生产安全事故的有效手段。

2、近年建筑生产安全事故典型案例分析

2.1临桂“5.13”模板坍塌事故

事故概括：

2014年5月13日，桂林市临桂县某公共租赁房项目，在浇筑北侧楼梯间顶棚混凝土时发生模板坍塌，导致5人死亡、2人重伤。

造成事故的主要原因：

a.顶棚木支撑叠层搭设。

b.外飘屋檐用外架支顶，无水平拉结。

c.梁、板、柱同时浇筑。

2.2北京市“12.29”坍塌重大事故

事故概况：

2014年12月29日，北京市海淀区某在建工地，底板钢筋发生倒塌，事故直接造成在现场作业的10名工人死亡，4人受伤。

造成事故的主要原因：

a.底板上下钢筋同时铺设，临时支撑不足。

b.板顶临时堆载过多。

c.业主、工程管理单位未对施工单位实施有效的监督管理，管理存在漏洞。

3 、工程质量事故和安全事故的相互关系

3.1 工程质量事故的定义

由于工程质量不合格和质量缺陷，而造成或引发经济损失、工期延误或危及人的生命和社会正常秩序的事件，称为工程质量事故。

国家根据按建筑工程质量事故造成的人员伤亡或者直接经济损失的严重程度进行分类，分为一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故，直接经济损失在5000元以下的列为质量问题。

3.2 安全事故的定义

安全事故是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。

根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，分为四个等级，即特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故。

3.3 工程质量事故和安全事故的相互关系

3.3.1 工程质量事故造成安全生产事故

根据工程质量事故、安全事故的定义，不难理解，工程质量事故是由于质量管理不到位而引起的事故，并造成了人员伤亡，或超过5000元的直接经济损失，或是影响了建筑物/构筑物的使用功能或工程结构安全，而造成人员伤亡或重大经济损失的工程质量事故，同时也构成了相应级别的安全生产事故。作为行为主体的责任人，如果是由于降低了工程质量标准而造成了重大安全事故，则构成了犯罪（工程重大安全事故罪）。

3.3.2 安全生产事故造成工程质量事故

在工程建设过程中，安全生产事故的结果也可能会影响建筑物/构筑物的使用功能或工程结构安全，从而造成工程质量事故。如塔吊、起重机、脚手架的倾覆，如果砸到了工程主体结构，并造成永久质量缺陷，同时也构成工程质量事故。

3.3.3 可以通过提高工程质量管理水平来预防建筑安全生产事故

根据建筑安全生产事故的类别，其中的“坍塌”（工程的整体或局部坍塌）则最可能会由工程质量问题引起，并易造成人员伤亡或重大经济损失。因此，通过分析以往引起工程质量事故的原因，采取有效的质量管理措施，提高工程质量管理水平，则可以预防“坍塌”质量安全事故的发生。

4 、易引发安全事故的建筑工程质量事故种类

根据质量事故统计情况，容易引发安全事故的建筑工程质量事故大致有下述四类。

4.1 地基不均匀沉降导致建筑物倾倒、倾斜和墙体裂缝

4.2 主体结构梁板坍塌

4.3 自动扶梯、电气、给排水、通风与空调等系统和设备功能失常

4.4 顶棚抹灰空鼓裂缝脱落、外墙面砖脱落

5、 引起工程质量事故的原因

工程质量事故的表现形式千差万别，类型多种多样，例如建筑物/构筑物整体或部分倒塌、倾斜、不均匀或超量沉降、开裂、渗漏、强度不足、尺寸偏差过大等等。同一个质量事故，往往是由一个或多个原因造成的。

根据对以往的事故统计分析情况，可能引起工程质量事故的原因，主要有以下几方面。

5.1违背基本建设法规

5.2地质勘察不足、地基处理不当

5.3设计问题

5.4建筑材料或构件制品不合格

5.5   施工与管理问题

5.6   自然条件影响

5.7   建筑结构或设施的使用不当

6、提高工程质量管理水平预防工程安全事故的措施

根据前述工程质量事故与安全事故的相互关系，通过提高工程质量管理水平，可以预防安全生产事故的发生。鉴于建筑安全生产事故有着面广难防的特点，作为实施预防措施的行为主体，则应是包括工程建设全方位、全过程、全环节的各个组织和个人，即从建筑规划、勘察设计、招投标、施工许可、工程监督、采购、施工、安装、调试、试运行、竣工验收等各个环节和流程，涉及到政府规划部门、政府质量监管部门、建设单位、设计院、监理单位、工程总承包单位、工程分包单位、专业/劳务分包单位、材料/设备生产单位、参与工程建设的劳动者及自主建房的公民个体等。那么，在工程建设管理中，如何通过提高质量管理水平来预防工程安全事故？建议至少应考虑以下几条措施。

6.1 遵守基本建设法规

6.2 建立完整有效的项目质量管理体系

6.3 保证勘察设计、特殊地基处理的质量

6.4 确保使用合格的材料

6.5 提高施工质量管理水平

6.6 通过技术措施减少自然条件对工程质量的影响

6.7 做好经验反馈，避免类似问题重复发生

7、结束语

“安全第一，预防为主”是我国的一项基本国策，也是各行各业都应遵守的一条准则。工程建设的安全管理内容多，范围广，难点多，难度大，引发安全事故的点多且具突然性，无论是工业、民用或市政工程建设项目，都需要项目的建设、设计、监理、制造和施工等单位的共同参与，也更需要安全、质量、进度、成本控制人员之间的互相支持，积极配合。对于广大工程质量相关工作者而言，要牢记自己的职责，立足本职岗位，把好质量关，通过不断提高工程质量管理水平预防建筑生产安全事故的发生。

参考文献：

［1］吴 涛. 《建设工程项目经理执业导则》实施指南， 中国建筑工业出版社 2011年9月

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企业管理制度出台后，关键就在于落实，强化制度的学习宣贯是落实项目管理制度的重要手段。广泛宣传造势。要充分利用企业的各种宣传阵地，采取各种宣传形式和手段，大造声势，全方位、多角度、深层次地宣传学习制度、落实制度、规范管理对于促进企业发展的重要意义，形成正确的舆论导向。搞好培训考试。要有计划的组织企业各系统、分专业的举办各类专题培训班，进行集中培训，企业领导和各业务部门负责人亲自授课。同时对培训效果要组织考试，考试成绩予以通报，奖优罚劣，营造氛围，检验效果。选树推广典型。坚持全面推进和重点引导，积极培养和选树项目管理的先进典型，发挥先进典型在企业管理中的示范作用。要通过调研及时发现和总结好的做法和经验，不断推出专业特色明确、制度落实有力、管理成果突出的先进典型，广泛宣传推广，使企业和员工学有榜样、赶有目标，推进管理制度的落实，提升项目管理的整体水平。

项目管理是一项系统工程，企业要抓住主要矛盾，突出重点，在关键处着力。在项目管理上要突出三项原则，即:突出流程管理，确保落实标准不走样;突出问题管理，确保形成闭合不反复;突出安全质量管理，确保在建项目不失控。同时，在施工组织、安全质量和技术管理上，还应采取一系列行之有效的措施，促进项目管理水平的提升。在施工组织上，突出抓好监管落实。搞好项目前期策划。项目策划是工程项目成功的前提和基础。施工调查是项目策划的一项内容，搞好施工调查，首先要熟悉合同条款和设计文件，在此基础上，才能编制出施工组织设计，合同、责任成本书的签订才能落实。同时要搞好项目管理交底，管理交底的内容应该延伸到施工方案、变更索赔、项目风险分析等方面，指导项目尽快走入正轨。实行项目直管人制度。企业可以根据工程项目的产值大小、难易程度、风险源高低，对重点项目实行项目直管人制度。

项目直管人可以由企业副职及三总师副职担任，生产系统负责人等担任协管人。实行项目状态分级管理。施工企业可以根据项目现场管理情况及风险管控情况，定期公布在建项目状态级别，对项目管理状况进行动态管理，对隐患排查整治实施重点监控。在安全质量上，突出抓好责任落实。建立健全安全质量责任体系。通过层层签订安全质量责任书，使安全质量责任层层分解，逐级落实到项目的每名管理、作业人员，并根据工程的类别、规模、特点，约定向劳务队伍收取安全质量风险抵押金，促使其责任落实。完善安全质量监督机制。针对工程项目流动、分散、管理跨度大的特点，施工企业要成立稽查大队，分区域组建稽查队，有效开展安全质量稽查。重点抓好对旁站监督、跟班作业的检查督导，督促各项目将旁站监督、跟班作业作为加强安全质量监管的重点，将重点部位、关键工序、隐蔽工程全部置于监控之下。优化安全质量奖惩机制。要实行安全质量一票否决权，对各项目在安全生产、工程创优过程中涌现出的“安全标准化工地”和“精品工程”及时进行嘉奖;对达不到安全创优标准的工程坚决推倒重来，以此激发项目安全生产、追求精品工程的内在动力。要建立安质人员岗位津贴制度，以提高安质人员的荣誉感和责任意识。在技术管理上，突出抓好方案落实。技术管理是项目管理的基础，是保障安全质量、提高管理效率、增强企业竞争力的重要途径。

狠抓施组和技术方案的评审和执行。重大技术方案要邀请专家组织研讨，施工组织设计要确定总体思路，按照项目风险等级，分级组织审批，征求多方面的意见，以达到优化方案的目的。施组和技术方案，一经确立，要求项目部必须严格执行。狠抓工程测量和试验检测工作。监控量测是地下工程安全管理的重要防线，要落实测量复核计划和试验检测检查计划，督促项目做好原材料的检测、重点工程部位的检测和工程产品的试验，定期通报，推动项目质量管理的规范化。开展科技攻关，总结科技成果。要充分发挥企业技术优势和公共资源，开展横向联合，依托工程项目开展科技攻关。对于科研课题，要超前谋划，深度指导，做好研究策划和过程管理，及时收集分析，总结提炼成果报告，提升科技成果质量。要加强工法、专利开发，注重科技成果的积累，增强科技研究的系统性和专业性，逐步形成企业的产品优势和技术优势，增强企业核心竞争力，满足企业长远发展需要。

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一、强化龙头意识，为市政工程建设提供科学保障

随着城市现代化的不断发展，我们把市政工程设计放在龙头位置，以期对市政工程的发展起到很好的规划指导作用。我们充分考虑盐城市本级地形地貌和市政工程实际情况，编制了市政工程专项设计规划，使设计规划具有很强的系统性和可操作性，可以避免或减少市政建设过程中出现的各种问题，保障城市建设有序和健康发展。市政工程专项设计规划除了能科学指导各专项工程本身外，还能很好的协调各工程之间的相互关系，处理好现状与规划、近期与远期的建设次序，并制定出实施近远期规划目标的工程措施，避免市政工程设施建设的过度超前或滞后，提高投资效率，还可把指标具体化，甚至定量化，为市政工程规划设计及建设管理提供系统、全面的定量依据。同时，我们对市政设施进行统筹安排，补充和完善市政工程规划设计序列，从而提高了各工程之间的协调性，促进了道路空间资源的合理利用，更好地指导市政工程建设的进度，彻底改变了过去施工各自为政、道路设计标准不一、城市建设风格和规格各异、各类线网随意搭接、颜色五花八门的混乱建设状况，为市政工程建设提供了科学保障。

二、强化精品意识，切实提高工程建设质量水平

按照《建设工程质量管理条例》和相关法规要求，我们加强了对市政工程建设的全程监督，正确引导市政工程各参建单位认真履行各自职责，有序推进了质量管理工作。

1、强化监管，严格控制施工质量

随着城市现代化的快速发展，我市市政工程建设项目逐渐增多，投资日益加大。市政工程各参建单位认真履行各自职责，以较为完善的质量保证体系和施工质量检验制度实施质量自控，保证了市政工程的施工质量；我们按照工程建设程序实施建设管理，采取旁站、巡视和平行检验等形式，实施质量监控，保障了市政工程建设市场秩序的有序性，推进了市政工程市场行为的进一步规范；同时，不断完善市政工程质量监督管理制度，不定期实施监督抽查，加强过程控制，强化检测和见证取样制度，以科学数据说话，确保了市政工程基础建设、主体结构的质量。通过广大市政职工的共同努力，竣工工程合格率100%，受监的市政工程未发生重大的工程质量和安全事故，为盐城的城市经济建设和构建和谐社会做出了积极贡献。

2、加强督查，及时落实整改措施

根据市政工程动态性管理的特点，我们坚持将日常抽查与集中检查相结合，将对市政工程的质量通病防治与专项整治相结合。近年来，按照省厅和市建设局的统一部署，对全市在建市政工程组织多次大检查，结合检查结果，与市政设计院共同开展课题研究，集中力量对全市道路检查井开展专项检查两次；对检查中发现的质量问题，共下达书面整改通知书20余份；对突出的病害和质量隐患限期整改，做到及时发现隐患、督促整改到位。通过检查，使违法违规问题得到了有效遏制，受检单位受到了教育，建设主体依法建设的责任意识得到了增强。

3、组织培训，提高职工队伍素质

近年来，我们努力提高工程建设各方主体素质，狠抓了建设队伍人员的教育培训工作。加强对企业经理、企业管理层和劳务操作层的培训，确保业务技术水平全面达标。几年来，在全面培训的同时，我们还大力开展了对紧缺人才的培训，强化了现代企业管理教育。组织工程质量管理和专业技术人员及施工操作人员对国家工程建设标准强制性条文进行了学习和培训，保证了关键管理岗位人员、特殊工种和主体工种作业人员100%通过培训、考核，做到持证上岗。通过开展一系列多层次的培训工作，使我市施工企业技术管理人员和一线操作人员整体素质不断提高。

4、精雕细琢，全力打造精品工程

质量是我们永恒的课题，更是施工企业明天的市场。近年来，我们始终把握质量这个主旋律，努力打造市政精品工程，无论是在质量上还是在行业管理水平上都有了长足的进步，市政工程建设水平进一步提高，共有15项市政工程被评为“江苏省市政示范工程”。其中，包括北环路（快速路）建设工程、人民路南延工程（建军路—青年路）、解放南路改造工程（大庆路—世纪大道）、开放大道整治改造工程BT项目等6项道路工程；世纪大道通榆河大桥工程、西越河桥改造工程、迎宾桥拆建及接线工程BT项目等4项桥梁工程；青年路西延（西环路—新204国道）路灯工程、解放路BRT路灯工程、北环路路灯工程、开放大道路灯工程等5项城市照明工程。这些获奖项目集中体现出一个共同的特点是，工程能严格执行现行的标准规范，施工企业有较强的创优意识和精品意识，参建单位质量管理制度健全；在对主体工程实施全过程质量控制的同时，也重视附属工程质量的提高，从而保证了整个市政工程的施工质量。

三、强化安全意识，确保各项工程顺利完成

根据市政工程的施工特点和安全生产状况，我们始终坚持“安全第一，预防为主”的方针，加大施工现场管理力度，确保市政工程施工安全，促进工程参建各方责任主体提高安全生产管理水平。

1、建立安全生产管理体系，实施“四个到位”原则

按照《建设工程安全生产管理条例》和相关法规规定，市政工程各参建单位普遍建立了安全生产管理体系。我们设立专职安全生产机构，实施“四个到位”原则：一是安全合同到位。在与中标单位签订施工合同的同时须签订安全合同，施工单位任务明确，安全责任到人。二是甲方代表到位。施工过程严格按经甲方批准的设计方案组织施工，甲方对各道工序必须自检合格、填写有关自检记录，并书面通知有关部门到现场验收签字。三是安全措施到位。加强施工安全管理工作，成立安全施工领导小组，实行安全检查制度，开展安全教育培训。施工现场做到布局合理，场地平整，机械设备安置稳固，材料堆放整齐，用电设施安装触电保护器，所有机具设备操作人员均经过严格训练，持证上岗，并严格遵守操作规程，严禁违章作业。四是责任落实到位。制定“谁建设谁负责，谁主管谁负责，谁审批谁负责，谁管理谁负责，谁签字谁负责”的工作原则，明确了工作分工和责任主体，把工程建设项目管理同党风廉政建设责任制紧密联系起来，实行责任追究制。

2、加大施工现场检查力度，严格执行“三个必查”制度

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随着我国铁路工程建设的不断加快，工程质量安全监督管理作用逐步显现，铁路监督机构在打击违法违规建设行为、防止质量安全事故等方面发挥了重要作用。当前，铁路工程质量安全监督面临新形势，尤其是科技不断进步，新技术、新材料和新工艺不断得到应用，如何发挥工程质量安全监督作用，创新监督管理方法，以提高铁路工程的建设质量，更好的服务于运输经营，是一个新的课题。

一、铁路工程质量安全监督管理面临的形势

近几年，中国铁路在突飞猛进、迅猛发展，取得了举世瞩目的成就。但是，在铁路建设过程中也存在不少的问题，需要下一步加以克服，否则，极有可能会影响铁路建设的发展。

（一）标准化管理不到位。部分参建单位标准化管理流于形式，质量安全管理制度、办法不健全，质量安全管理机构、主要管理人员结构不合理，导致质量安全保证体系不能有效运转，技术管理和现场管理不能满足工程需要。

（二）参建人员素质不高。一是部分单位投标承诺兑现率低，进场管理人员素质不高，管理力量薄弱；二是一线作业人员的责任心差，业务水平不能满足现场施工的要求；三是现场监理配置数量不足，专业不全，人员素质普遍不高，部分存在无证上岗现象，监理现场监控不到位。

（三）管理人员质量安全意识淡薄。个别单位主要领导没有把质量安全管理作为重点工作来抓，而是把主要精力用在工期管理、投资管理等工作上，甚至分管质量安全的领导也没有把工作重点放在施工现场。“问题在现场，原因在管理，根子在干部”，管理层对现场质量安全管理的认识不到位，导致了现场问题频发。

（四）技术交底、业务培训工作不到位。部分单位技术管理粗放，技术交底书编制不细不全，技术交底不彻底；岗前培训流于形式，培训内容不具针对性。上述工作的缺失或不到位，导致现场作业凭经验、想当然，盲目蛮干，加之现场技术管理薄弱，监理监控不到位，现场大量违反设计、标准的问题重复出现。

（五）对问题整改不够重视。从检查问题看，重复性问题不断发生，说明责任单位对问题整改工作没有引起足够重视，对存在问题一改了之，对责任人一罚了之，而没有深刻分析问题产生的原因并制定有效的防范措施，真正做到举一反三，持续改进。

（六）考核手段单一，奖罚力度不够。问题的重复发生，说明参建各方都不同程度的存在好人主义，处罚不严，违法违规成本低。徒有形式的考核、处罚没有使责任单位意识到法规不能为，从而不敢违，反而助长了其违法违规的气焰，造成现场安全隐患大量存在。

二、提高铁路工程质量安全监督管理水平的重要性

质量监督在铁路建设中虽然发挥了重要的作用，但是以“抽查”为主的监督方式，不可能解决所有的问题，也决定了监督管理的局限性。从当前的监督检查来看，各工程项目的安全生产管理基础依然薄弱，质量安全问题比较集中。现场质量安全问题仍然居高不下，常见的“通病”、“顽症”屡禁不止、反复出现，标准化作业和标准化管理有待加强。

通过分析，只有进一步加强质量安全监督工作，创新监督方式，克服目前监督管理的局限性，提高监督水平，规范参建各方质量安全行为，加强质量、安全控制，遏制问题的重复发生，才能提高铁路建设的工程质量，杜绝质量安全事故，从而更好的服务于建设工程，为现代化的高科技铁路的运营打下坚实的基础。

三、提高铁路工程质量安全监督管理水平的方法

为了进一步提高铁路工程质量安全监督管理的水平，需要在传统管理模式的基础上进行更新与升级，不断改进工作方式和方法，这是时展的趋势，也是确保铁路建设工程质量安全的重要保障。

（一）应用信息技术提高铁路工程质量安全监督管理水平。目前，信息技术在农业、工业、医疗卫生、地质矿产、国家资源等方面得到广泛应用，其作用不言而喻。为了提高铁路工程质量安全监督管理水平，应用信息技术，进一步完善铁路工程质量安全监督管理信息系统十分必要。通过信息系统，可以改善工程监督效果，提高监督和服务水平。通过信息系统，可以将铁路工程的材料配置、试验配置和施工过程配置、数据的真实性等施工信息进行实时监控，杜绝弄虚作假、减少工序等不良施工行为，确保现场达到标准化作业管理。通过信息系统，将工程纳入监管标准化，质量监督管理和安全监督管理将有所依托，不再受个别施工现场的假象蒙蔽，而是通过系统进行施工全程跟踪定位监督，工程施工的每个环节在信息系统中都有记录，有利于责任的落实与追查。

（二）逐步融入国家直管模式来提高铁路工程质量安全监督管理水平。铁路工程质量监督管理与安全监督管理是工程管理的主要内容和两大主题，作为受政府委托的管理部门，必须真正认识到“质量重如山，安全大于天”。因此，为了提高铁路工程质量安全监督管理水平，对现有的质量安全监督管理模式进行改革与创新，在信息技术的支持下，逐渐融入到国家直管模式，国家监督管理机构能够随时在线对企业的任何一个已建、在建、拟建的铁路工程的质量管理、安全管理、质量检测报告、施工工艺、施工材料、施工人员等详细信息进行调出查看，不但时时可以对企业进行管理，也为对其下属机构进行业务指导和管理提供依据，从而更好的从国家监督的层面上对铁路工程质量安全监督管理进行监督与管控。

（三）利用差别化管理方法提高铁路工程质量安全监督管理水平。铁路工程质量安全监督管理的差别化就是针对铁路工程施工的整个过程，将其划分为几个施工阶段，由于每个施工阶段的侧重点不同，质量安全监督管理的侧重点也要跟随着发生改变，从而实现利用差别化管理方法进行铁路工程质量安全监督管理。由于铁路工程浩大，施工人员众多，施工队伍技术水平不同，施工侧重点不同，每个施工工艺对施工人员的要求也不同，差别化管理要从责任主体、项目负责人、工程项目、分部分项工程、施工时段五方面进行管理分类。每个方面要制定出有所侧重的监督内容、重点、方式等，从而解决以往监督过程中存在的大而全，不精不细，以及监督机构人员少，不能全面跟踪监督的问题。

（四）建立质量安全监督管理全员化模式。所谓质量安全监督管理全员化模式，就是要求铁路工程的全体施工人员和管理人员及决策人员全部参与质量安全监督管理，加强人员的自身监督与相互之间的监督管理，人人具有监督的权利，人人具有举报的义务，从而能够从质量安全监督管理上将管控与施工融合为一体，能够更好的促进铁路工程质量的提高。

（五）建立动态的监督管理与事前、事中、事后监督管理的有机融合。动态的质量安全监督管理是指应用信息化技术对施工过程进行动态的时时监控与管理，而事前、事中和事后的监督管理是对施工的全过程管控。两者进行有机的融合，能够在时时动态监控的基础上，将事前、事中、事后的监督管理有的放矢，将施工管理与施工进度进行配套，更好的促进铁路工程质量安全监督管理水平的提高。

参考文献：

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对于建筑业而言，建筑的工程质量是其永恒的主题，直接关系到人民的生命财产和安全。由于电力建筑工程均具有周期比较长，需要较多的露天作业和高空作业的特点，在具体的施工过程中，出现不可控因素的情况较多，这些都对电力建筑工程现场施工的安全管理提出了比较高的要求。能否做好电力建筑工程的施工现场的质量控制，不仅关系到电力工程建设能否得到正常的发展，也关系到电网技术装备水平与节能降耗水平的提高。本文结合具体实际情况，对电力建筑工程施工过程中的质量和安全管理措施方法进行深入的探讨和分析。

一、电力建筑工程施工质量的控制和管理措施

对于实际操作而言，电力建筑工程能否正确合理的施工，在施工的过程中对质量的有效监控是现场质量管理的重要环节，合理有效的质量监控能够保证工程质量达到预期的目标，从而促进施工质量的不断提高，降低整个工程的成本。

1.建立电力施工现场的安全保障体系

由于电力建设施工现场是一个拥有多个工种共同作业的群体，因此不断的健全和完善对施工现场安全的保护体系是保证施工安全的重要基础与保障。对于安全生产保障体系而言，其主要的管理思想是要实现权利和职责分明、在掌握重点的基础上以预防为主、封闭性管理和有始有终的目标。在实际应用中，就是要引导电力建设施工单位在建设的过程中依照各种安全法律和法规的要求，无论是管理层人员还是基层操作人员都能够树立安全生产的意识，转变只重视物资投入而忽视管理投入的传统落后观念，通过一系列的策划，将事后处理转变为提前预防，并且制定出全方位的安全保护计划，从而从根本上面扭转以往电力施工过程中施行的安全措施缺少针对性的局势，确保各项安全保护措施能够得到合理有效的实施。

2.电力施工过程中相关应急预案的确立。

首先要明确建立相关应急预案的目的，其是为了能够有效的控制与预防在电力施工现场中出现紧急情况和危险，当意外发生时，能够在最快的时间和速度内对事故进行及时的解决和控制，从而最大限度的减少财产的损失与人员的伤亡。目前通常制定的主要预案包括：火灾事故应急处理预案、机械设备故障处理应急预案、食品中毒应急预案、自然灾害处理应急预案等当面。

3.对安全技术措施的有效编制

所谓的安全技术措施，是指在电力建设的施工过程中要始终坚持“预防为主、安全第一”的方针，通过运用一系列的技术手段来不断的改善劳动环境和劳动条件，从而减少失误的出现，消除安全事故隐患。因此一份准确完整具有实际操作性的安全技术措施是实现安全合理电力建设的重要前提，要根据变电站及电力线路的电压等级、地理位置和目前所采用的技术设备等方面制定切实有效的施工方案，实现对电力工程项目监督的合法化和规范化，从而有效的提高电力施工建设的安全性和科学性。

二、电力建设施工现场存在的具体问题

由于在目前国内市场里，拥有电力施工资质的企业还不是很多，因此电力市场缺乏有效的竞争。对于一些企业而言，自身的能力和素质都比较低，无法独立完成电力作业，于是就采取将工程分包给其它单位而自己收取管理费的方法。这样不仅导致电力工程建设的过程中缺乏有效的管理，而且还造成了许多不应该出现的失误和事故。

比如在实际操作中容易出现：直线塔基础面不够平整而导致直线塔倾斜；转角塔基础没有预偏而导致铁塔向内角倾斜；灌注桩的基础断桩和导线的液压不合格；不依照图纸进行施工而导致导线对地距离不足；铁塔的螺栓没有紧好就紧线而致使铁塔弯曲；不打反方向就对消拉线紧线而导致铁塔横担变形等电力工程质量问题。

建筑工程质量主要集中在墙体，楼地面，门窗，屋面等方面。表现为空鼓、裂缝、麻面，安装不牢开启不灵活，渗漏等问题。

由于将监理和施工统一为一体，而使施工单位很难及时掌握在施工的过程中存在的基本问题，因此大大的增加了施工管理的工作量。在实际操作中，由于对原材料设备的质量把关不严，不执行相关的手续，以及托运人员代交货物而供应部门没有人进场等现象的发生，不仅为假冒伪劣产品混入施工现场提供了有力的帮助，而且造成了在施工过程中监理不当，由业主发现时才解决问题的不良情况。

三、电力施工现场质量监控和安全管理的具体方法与手段

质量监控是电力施工现场的重要监控对象，一般来说，分为事前监控、施工中的监控与分项完成的监控。对于设计图纸和原材料半成品以及成品的监控要在分项施工之前进行，只有这样，才能够有效合理的实现事前监控。

针对一些在施工的过程中很容易出现的质量问题，应该加强建筑现场施工过程中的监控，争取做到实时发现实时纠正，从而把质量问题消灭在施工的过程中。在现实操作过程中，有些分项工程虽然已经完成，可是离整体的交工还需要一段时间，要加强这段时间的产品保护，一直到交工为止。

随着经济的进步和社会的不断发展，质量监控的方法和手段必然会朝着更加科学和规范化的方向发展。因此我们应该充分的发挥现有的技术与质量管理方法，进行有机的协调和结合，使整个工程质量处在受到控制的状态，从而达到实时监控的目的。在建筑现场施工的过程中，还要详细的研究每一项工序有可能发生的危险性，充分的了解每一项工序的运作方法，利用鱼刺图或者事故树等科学的研究分析办法，来让施工人员真正的明白和了解其所从事的工作的危险性，根据预测的结果来制定符合实际的预防政策和操作方法，从而最大限度的降低安全事故的频率与强度。

结束语

综合上文所述，对于整个社会而言，能否确保科学合理的管理建筑工程质量和安全是社会化和企业化的重要问题。就目前而言，我国的电力建设管理水平同国外相比还存在着较大的差距，因此对电力建设施工建设的质量控制和安全管理是管理人员和从业者首先要考虑的问题。

为了预防重大安全事故的发生，我们可以采取多种措施：比如严格的执行项目法人制度、扩大内涵、缩小外延的做法，或者开展建筑工程质量与安全的宣传活动，不断的改进新工艺，采用新材料，从而把以上都归入建筑现场施工质量和安全生产管理的范围内。与此同时，要调动一切可以发动的积极因素，采取切实有效的手段来进行实时监控，将各种有可能发生的安全隐患消灭在萌芽的状态内，从而实现生产和质量安全的良性循环建设，加快电网技术的升级，提高电网的技术装备水平与节能降耗水平。

参考文献

[1]邹泓荣.建筑病害诊治实例与工程质量保证[M].中国计划出版社，2007，5（6）：23.

[2]梁世连，惠恩才.工程项目管理[M].东北财经出版社，2008，8（6）：27.

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中图分类号:D63文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0008-04

基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“‘双维度、多线性’：弹性化城市公共安全管理体系研究——以天津市为例”（TJZZ11-009）的阶段性研究成果。

作者简介：王雪丽（1978-），女，辽宁海城人，天津商业大学公共管理学院行政管理系副教授,南开大学政府管理学院博士研究生，主要从事政府间关系、地方政府与政治等研究。一、问题的提出

道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽，其公共安全状况既是经济社会正常运行和可持续发展的重要基础，也是城市竞争力和城市形象的重要表现。当前，随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展，各种社会矛盾开始凸显，各类公共安全事件屡屡发生，城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的重要因素。与此同时，学界对城市公共安全问题的研究也开始呈现蓬勃兴起之势。总体来看，学界对城市公共安全问题的研究主要集中于三个角度：第一类，重点在于抛出问题，旨在描述性地对城市公共安全问题进行全景式的呈现，如《中国城市安全警告》《城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究》和《社会转型期的城市公共安全分析》等；第二类，从国际比较的视角，旨在介绍西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验，并力求通过对比发掘有益借鉴，如《国外大城市危机管理模式研究》和《美国公共安全管理模式及其启示》等；第三类，着眼于对策研究，具体研究视角各不相同，早期有“政府中心论”，认为政府是提供城市公共安全的唯一主体。后来，政府在城市公共安全领域的管理“失灵”，促使一些学者开始反思传统城市公共安全管理模式的弊端，越来越多的学者开始从多元治理的视角出发，探寻城市公共安全治理的新模式，如《转型社会的公共安全治理———从公民社会的维度分析》和《城市公共安全服务供给的合作网络》等。从目前已有研究来看，在构建城市公共安全治理机制时，绝大部分的文献倾向于将政府视为一个整体，而忽视了其内部的复杂结构，因而其研究多注重政府与公众、媒体、非政府组织、私人部门之间的关系协调问题，而对政府系统内部的“府际合作”问题关注和研究不够。然而，毋庸置疑的是，政府在城市公共安全治理结构中始终处于核心地位，政府系统内部各个行为主体间的关系运行情况，必然会影响到城市公共安全治理的绩效。基于此，本研究试图厘清中国城市公共安全治理中涉及到的各种“府际关系”，挖掘阻碍各个政府行为主体在城市公共安全治理中深度合作的各种因素，并在此基础上，提出在城市公共安全治理中构建伙伴型“府际合作”机制的设想。

二、城市公共安全治理中的“府际关系”

城市公共安全治理过程中，始终伴随着“府际关系”因素的影响。从某种程度上说，由政府内部复杂结构引致的“府际合作”状况会深刻影响城市公共安全治理的绩效。因此，厘清城市公共安全治理中的各种“府际关系”，对于提升整个城市公共安全治理水平不仅非常必要，而且有着重大意义。具体来说，城市公共安全治理中涉及到的“府际关系”包括如下三个方面的内容：

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目前我国十分重视城市社区公共安全管理工作，致力于解决城市社区公共安全管理存在的问题。社会的和谐发展是保障国家的长治久安的重要基础，因此构建和谐社会成为我国当前的首要任务。社区作为城市规划的主要组成部分，即作为一种城市管理单元。目前我国制订了较为明确的城市社区公共安全管理保障体系，为城市居民安全提供安全、优质的服务，成为社区安全、社会安定、生产安全的基本保障。本文首先即将对城市社区安全管理进行概述，分析城市社区公共安全管理的重要意义，对其存在的问题进行探究，以便广大城市社区安全管理工作人员进行参考。

一、城市社区公共安全管理概述

城市社区公共安全管理大致分为两部分，即社区安全和城市管理。社区安全建设直接体现了城市的发展水平和生活质量，社区的安全保障建设的提高可以完善城市管理功能。社区安全的概念基本可以理解为社会机构与各类组织之间的联结纽带，为社会大众提供公共服务，满足大众的生活需求，促进社会大众生活质量和生活水平的提高。社区内的各项事业可由社区安全管理作为基本保障，进而建立起一种可持续发展的城市社区公共安全管理的保障体制。城市管理是在保障社区发展的基础上，推动整个社区的平衡发展。城市管理的范围基本包括大众的工作场所、日常娱乐、运动场所、学校、医院、商业圈等城市基本单元。城市管理从某种程度上可以降低社会的暴力伤害、职业伤害、日常伤害以及有效处理各种突发意外。因此，城市社区公共安全管理工作是推动社会文明进步的重要途径。

二、城市社区公共安全管理的重要意义

社区作为社会的基本单元，在社会管理过程中能够提升居民的生活质量，并为居民提供多样，根据国内外城市发展的实践进程研究，可以看出城市规模越大，城市功能也就更为复杂，而经济发展高速发展的同时，也造成了潜在的危机。随着我国城市规模的不断扩大，城市安全也面临更大挑战。加强城市社区公共安全管理能够从社会治安、居住环境、医疗卫生和社会保障等多个方面，加强社会管理的多样，因此城市管理应当充分重视社区公共安全管理，明确认识到社区安全管理在和谐社会建设过程中的重要作用，以城市发展的角度，对社区安全保障功能进行探究。

三、城市社区公共安全管理存在的问题

目前我国正处于发展中时期，城市化水平在不断提高，同时城市人口也在不断增长，因此会导致城市内部的发展失衡，整体协调性有待加强。城市社区公共安全管理存在的问题基本包括：重视程度不足、人员素质不强、管理方法不合理等。

1.重视程度不足

城市社区公共安全管理的重视程度不足主要体现在社区安全体系还不完善，监管力度不强，因此存在诸多问题。当前我国正处于社会的转型时期，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的今天，城市社区公共安全管理的重视程度不足，导致城市社区公共安全管理的智利存在诸多问题，城市、政府、社区之间的在互动机制上有待于进一步的完善。良好的城市社区公共安全管理是社会安全与健康发展的基本保障，但目前我国对于城市社区公共安全的管理不够重视，在城市社区治理和服务体系中，社区治理、专业治理、自治治理、三者之间都站在自己的利益立场去进行城市社区公共安全管理工作，而不是做到真正的重视社区治理的中体效能，极大的减弱了社区安全的保障性。社区治理的关键在于将城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位。进而从自治治理、专业治理、社区治理三个方面制定明确的管理体制方案。因此，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度显得尤为重要。

2.人员素质不强

当前我国城市社区公共安全管理存在人员素质不强，其问题主要体现在公共安全教育的培训体系较为薄弱。据调查，我国对社会群众进行国民消防安全素质的调查过程中，发现社会群众普遍存在安全意识较为薄弱，缺乏安全意识以及基本的消防安全常识。这种情况直接体现出我国对于国民的消防安全教育方面的重视不够，因此，导致我国人员素质不强。我国在国民的安全教育的培训方面的制度，与其他发达国家的国民安全教育培训工作相比还存在较大差距。因此，国民普遍存在应急处置能力以及公共安全保障素质能力较低，社会安全的保障性存在较大隐患。当前我国的居民在日常生活中没有养成忧患意识，导致面对安全危害时不具备应急处置能力，极大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社区公共安全基础保障。因此，加强我国国民整体的安全意识以及消防安全常识显得尤为重要，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。

3.管理方法不合理

我国在社区安全管理方面存在管理方法不合理，管理体制不尽完善，其主要体现在社区治理的规章制度不够明确。社区是构成城市的基本单元，而社区中又由区、街、居三级组织机构构成。做到有效的社区治理需要做到发挥其综合能力，然而管理方法不合理是导致城市社区公共安全管理存在问题的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。我国城市社区公共安全管理方法存在的主要问题在于，政府机构制定的规章制度不够完善，管理部门的行政管理与服务之间的界限不够明确，另一方面，社区组织的行为没有形成有效的规范形象，导致部分城市社区公共安全管理部门的权力过于集中，工作质量和自身行为规范的监督与制约力度不够。因此，要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。

四、城市社区公共安全管理对策

当前我国城市社区公共安全管理存在诸多问题，对此，制定合理有效的管理对策显得尤为重要。城市社区公共安全的管理对策基本包括：加强重视程度、强化人员素质、完善管理方法等三个方面。

1.加强重视程度

针对我国对于城市社区公共安全管理重视程度不足这一问题，我国政府及相关部门应当加强重视程度。完善社区安全体系，加强监管力度。

进一步完善城市、政府、社区之间的互动机制。进而对城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度。

2.强化人员素质

强化人员素质主要体现在强化公共安全教育的培训体系，增强群众的安全意识，以及基本的消防安全常识。减少与其他发达国家之间国民安全教育培训工作的差距。提高国民的应急处置能力以及公共安全保障素质能力，减少社会安全的保障性存在的隐患。强化城市社区公共安全基础保障，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。

3.完善管理方法

要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。（作者单位：华侨大学公共管理学院MPA中心）

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以科学发展观为指导，认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的工作方针，全面加强基层公共安全监督管理，有效整合安全监管资源，健全公共安全监管网络体系，建立“统一领导、条块负责、资源共享、集中管理”的工作机制，形成“党委领导、政府监管、行业管理、企业负责、社会监督”的工作格局，提升基层公共安全监管水平，促进坎门街道公共安全形势稳定好转，为加快坎门经济社会发展，实现“走在前列、争创一流”工作目标提供安全保障。

二、工作机构

（一）建立公共安全监督管理领导机构。坎门街道建立基层公共安全监督管理机构建设领导小组（见附件），负责坎门辖区基层公共安全监督管理中心建设和公共安全监督管理工作的组织协调和指导监督。

（二）设立公共安全监督管理中心。坎门街道公共安全监管中心主任由街道主任、分管安全生产领导兼任常务副主任，安全生产监督管理所所长担任专职副主任。公共安全监管中心以“1+X”模式设立，“1”指的是：坎门街道安全生产监督管理所，确保能切实有效承担起本辖区生产经营单位安全生产监管的职责。安全生产监督管理所承担公共安全监管中心的日常协调、指导工作和安全生产监管的职责。“X”指的是：坎门街道根据实际工作需要设立了交通安全工作站、消防安全工作站、建筑安全工作站、质量安全工作站、食品药品安全工作站、渔业安全工作站，各工作站专职人员不少于2名，采取集中办公。各工作站应在监管中心的统一领导下具体负责行业的安全监管，做到有分有合，资源共享。公共安全监管中心的业务指导由县安监局牵头协调，相关部门根据各自法定职责开展业务指导。

（三）村（社区）设立公共安全监管员。村（社区）设立公共安全监管员，在坎门街道公共安全监管中心的指导下开展工作，具体负责辖区内公共安全监管的宣传教育、隐患排查治理、公共安全信息上报等工作，并建立村（社区）公共安全管理台帐。

三、工作重点

基层公共安全监管中心所监管的范围主要包括生产安全、道路交通和水上交通安全、消防安全、渔业安全、建筑安全、产品质量安全、食品药品安全等，根据坎门街道经济和社会发展实际，街道公共安全监管中心，重点在以下领域开展监管工作：

（一）工矿商贸领域。督促企业落实安全生产主体责任，完善安全生产制度，加大安全投入，强化安全管理。突出矿山、危险化学品、烟花爆竹、机械制造、船舶修造、建筑等重点行业，兼顾家庭作坊，建立企业动态管理数据库，加强安全监管。督促指导企业开展安全生产标准化工作、实施安全生产诚信管理机制建设、加强安全生产教育培训、开展安全生产隐患排查治理。

（二）交通领域。加强农村公路安全隐患排查治理，掌握辖区道路安全通行情况。开展无牌无证、脱检脱审、报废机动车的排摸工作。开展交通安全知识宣传，提高辖区内民众的交通安全意识。加强非运输船舶和“三无船舶”安全管理，建立非运输船舶档案。开展日常水上交通综合安全检查，牵头、协调打击非客渡船搭客、非运输船舶和港口的无证无照经营等违法现象，从源头上制止辖区非客渡运输船舶的非法搭客、载客等违规现象。切实承担起辖区渡口安全的领导责任，督促渡口经营者落实渡口安全生产责任。

（三）消防领域。以人员密集场所、高层地下建筑、企业、家庭小作坊、“三合一”场所、出租房、建设工程施工工地等为重点，开展日常消防安全检查。积极推进社会单位消防安全“四个能力”建设，督促辖区社会单位建立健全消防安全规章制度，加强日常消防安全管理。加强对居民住宅区的管理单位、村（居）民委员会及“保消合一”消防队伍和其他多种形式消防队伍的业务指导，进一步夯实基层火灾防控“四个基础”。

（四）建筑领域。加强对建筑工程的安全监管，开展建筑工程的安全生产检查，督促业主单位、施工单位等落实各自的安全生产主体责任，完善安全生产制度，加大安全投入、强化安全管理。通过各种方式，大力宣传有关工程建设的法律法规，采取责令停工等措施制止建筑工程业主单位、施工单位未办理该工程施工许可证的情况下开工建设的行为，督促业主单位办理施工许可证等有关建设手续。加强对农村农民建房安全管理的指导。

（五）渔业领域。加强在册渔业船舶的安全监管，建立辖区船舶信息库。督促船主自觉配备必要的航行安全救生设备，制止超员搭载、超抗风能力航行、生产现象。按规定督促、配合做好在册渔船的检验登记和船员的培训工作，建立辖区渔船编组生产制度，督促指导辖区船舶遵守航行、生产值班等各项安全规定。同时，做好海上休闲渔业安全监管工作。

（六）特种设备和产品质量领域。督促企业落实质量主体责任，落实质量安全制度。做好辖区内特种设备、生产许可证产品和强制性认证产品等重点产品的质量安全工作。协助查处辖区内违反质量技术监督法律法规的违法行为。开展辖区内重点监管企业的日常监督检查、巡查，建立健全质量安全信息档案，加强质量技术监督法律法规和方针政策的宣传、培训。开展特种设备各类专项整治。督促辖区内特种设备使用单位落实以“3211”为核心内容的特种设备安全管理使用制度，提高特种设备监管“四率”水平。

（七）食品药品领域。督促食品生产企业、食品生产小作坊落实质量安全主体责任，落实质量安全制度，建立食品生产企业质量档案。开展食品生产企业、食品生产小作坊及辖区内食品摊贩的监督检查。加强辖区内学校、工矿企业、建筑工地食堂与辖区内农村较大规模家庭宴席等各类餐饮单位的检查和信息收集、报送工作。严格执行巡查制度，加强辖区内药品经营企业、医疗机构的日常协管巡查，建立和完善辖区内药品监管信息档案，确保辖区无制售假劣药品、无非法渠道进货、无药品违法广告（经销）。

四、工作步骤

按照“统一部署、精心实施、规范运作、平稳推进”的原则，街道公共安全监管中心建设分三个阶段实施：

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在当前社会转型期和风险社会背景下，传统自上而下的管控式流动人口管理模式已无法适应社会管理综合治理的需要。社会公共安全的实现需要立足于保障流动人口基本权益，以为其提供多元化服务为基础，通过多机构与社会多方协同治理。“创新社会管理中的社会公共安全供给模式，应是政府主导下的、以民主恳谈和多元协商为基础的全社会公共安全协同的实现。”[1]流动人口的“市民化”协同治理，是社会公共安全协同供给的重要组成部分，是创新社会管理的重要途径和构建和谐社会的必然选择。

流动人口“市民化”协同治理有利于满足流动人口日益增长的社会公共安全需求。流动人口的主体为农民工群体，从总体上说，这类群体在社会中处于相对弱势地位。一是这类群体文化程度与劳动技能相对偏低、工作稳定性差、收入也偏低，在城市中生活较为困难；二是由于是外来人口，户籍制度的障碍使其常常被城市社会福利体系排斥，在教育、医疗、住房、就业等方面享受城市资源与服务有限；三是由于生活习惯、生存境遇等的差异，这类群体的城市融入程度低，城市认同感和归属感差，与本地居民的相处存在种种障碍，甚至会引发矛盾。因此，这类群体在城市中自我保护的社会资源匮乏，抵御各类风险的能力不足，在人身安全、财产安全和社会治安与秩序安全等方面获得社会公共安全服务的需求和愿望更加强烈。流动人口“市民化”协同治理赋予流动人口“新市民”身份，有利于第一时间了解其安全需求，提供安全服务，以防止其在社会公共安全体系中被边缘化。

流动人口“市民化”协同治理有利于区域社会治安状况的改善。由于流动人口群体生存状态的上述特点会使其产生巨大的心理压力，其行为失范的可能性也随之增大。然而，这种情势并不意味着就可以简单将流动人口与城市社会公共安全之间直接挂勾，认为流动人口群体对城市社会公共安全产生巨大的威胁。

“越轨和犯罪并不是越轨者和犯罪者单方面的事情，而是和社会的反应（包括社会控制的努力）紧密相联的。因此，对于同样的外来流动人口以及同样的聚集状态，不同的社会关系模式和不同的社会政策供给，都会对结果产生不同的影响。”[2]与本地常住居民相比，流动人口犯罪率相对较高，根本原因还是由于这类群体无序涌入城市及聚居状态、社会管理不到位和各类社会保障供给不足等引起的。如果从政府治理的角度上，以“市民化”管理为契机，立足于这类群体的经济与生活、社会融入度、居住状态、社会地位等的改善，实现社会政策变迁和管理创新，将有助于社会治安状况的改善和良性发展。

流动人口“市民化”协同治理有利于提升社会管理综合治理的效能。流动人口的流动性特征常常成为社会公共安全供给的障碍，增加了流动人口社会公共安全供给的难度，主要表现在：首先，从江苏省公安信息网的警情信息的分析，近几年来，在江苏流动人口被杀、被伤害致死案件呈逐年增多趋势。这类群体往往居住地与工作地不稳定，流动性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流动人口进行流动作案的比例相对较高，相对而言，这类刑事与治安案件侦查难度大，破案所需的资源多、成本高。最后，流动人口聚居地区的社会治安环境复杂，影响社会秩序与稳定的因素较多，分散居住的人员信息采集、走访、法制宣传教育等较为困难。这些都增加了流动人口管理难度。流动人口“市民化”协同治理是破解这一难题的重要途径，通过成立专门机构为“新市民”提供安全、劳动就业、计生、社会保障、法律援助等多领域服务，将有利于其在本地安居乐业，实现社会管理综合治理。

二、流动人口“市民化”协同治理：张家港的实践模式

流动人口“市民化”协同治理，是指建立由多个职能部门人员组成的流动人口服务管理机构，通过各种配套制度与政策的完善，调动社会多方力量为流动人口提供专门服务，促进流动人口“市民化待遇”的逐步实现。由于需要以相关城市财政与资源投入、协调城市本地人口与流动人口的关系等基本条件与基础性工作为前提，基于我国城市化进程的发展和现实国情分析，这一流动人口管理模式应采用渐进模式，从小城镇试行做起，不断完善，并逐步推广扩大，通过制度环境的不断完善最终实现公众的自由迁徙和安居乐业。张家港在这一方面进行了有益探索。

2012年张家港市新市民事务中心成立后，以“亲情化管理、人性化服务、市民化待遇”为宗旨，组织、指导和督促全市各级组织、单位开展流动人口服务工作，实现公共部门对流动人口服务管理与社会公共安全供给方面的协作。2012年，首推新市民积分制管理，按照政府主导、部门协同、社会参与的思路，通过政策与制度创新，调动全社会力量共同参与新市民服务工作。主要内容为：通过科学设定计分标准，突出加大新市民个人素质、获得表彰奖励、为张家港经济社会发展作出贡献的分值权重，新市民在按规定量化评分后的积分达到市当年规定分值并符合条件的，可享有入户、政策内生育未成年子女（在本市入园、入学）参加居民基本医疗保险及入公办幼儿园、义务教育阶段公办学校读书待遇。这一管理机制为张家港流动人口服务管理及社会公共安全供给由协作向协同的转化创造了条件。

目前，新市民事务中心，除了户口准入、居住证办理等日常业务外，还在以下四个方面建立了较为完善的服务管理制度体系，成为“身份统一、权利一致、地位平等”的流动人口“市民化”协同治理的制度基础。

构建新市民救助体系。从2009年起，全市设立“特困新市民救助基金”，总额为50万元，规定：在张家港居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，因病灾等意外情况造成生活困难的新市民，经申报同意，可得到和本市居民临时救助标准一致的救助；同样对在该市居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，有固定职业、固定住所、固定学校的新市民独生子女家庭，设立计划生育救助专项资金。

新市民社会组织制度建设。2010年5月，成立全省首家新市民共进协会，全市各村（社区）陆续成立分会，使新市民享有更广泛的教育管理自，协会已成为上下联系的新纽带、维护平安的新典范、服务新市民的新载体。2012年，张家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社区）全部成立分会，目前已成立分会39个，会员5435名。协会在技能培训、困难救助、权益保障为新市民提供了组织保障。

促进新市民素质提升。以新市民事务中心为依托，通过常态化的文体活动和宣传教育为新市民的自我发展提供平台。如通过知识竞赛、送法下乡、专题教育等形式，提高新市民法制素质；举办“春风行动”、技能培训和操作大赛等，提高新市民生存发展能力；举办各类文艺晚会、体育运动会，实施“文明绿卡”工程，提高新市民文明素质等。

推进新市民积分制规范化管理。2012年，在充分调研基础上，《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。

三、流动人口“市民化”协同治理体系的组织构架

成立流动人口服务的专门机构是流动人口“市民化”协同治理体系的组织基础。张家港新市民事务中心目前下设综合秘书科、业务指导科、法制宣传科、人事科、网络信息科、入户申办科、入医申办科、入学申办科八个科室。全市八镇一区都建立了镇（区）新市民事务中心，并建立了241个新市民工作站，组建了由823名专职协管员和4000多名兼职信息员组成的流动人口服务工作队伍。以新市民服务中心为核心，形成了两个层面的公共安全服务管理体系。一是不同公共部门的协作体系。以新市民事务中心为平台，加强与综治、公安、计生、司法、劳动社保、教育、卫生等部门的协作，共同构筑服务导向的社会公共安全网络。二是以新市民事务中心为平台，通过公安机关与房东、非营利性组织、社区志愿者等第三方主体的协作，整合社会资源，共同创造社会公共安全协同环境。张家港新市民事务中心在江苏率先成立了“新市民共进协会、住房出租管理协会”两个自治组织，构建“政会互融”新模式。张家港所创立的流动人口协同治理体系的组织构架如下图：

这种组织构架的作用在于，一是实现了对流动人口的“大部制”服务管理。将与流动人口相关的政府职能进行整合，体现了对流动人口的尊重与对流动人口工作的高度重视，有利于多部门协作为流动人口解决实际难题，切实保障其基本权益，提升政府绩效与社会管理效能，提升流动人口对该城市的认同度与归属感。二是促进了对流动人口服务管理的广泛社会动员。特别是在最基层社区层面，对流动人口工作管理的专门化有利于社区对本区域内流动人口的关注，通过多种形式的社区活动和户口管理员的走访，有利于出租屋房东、志愿者、企事业单位等社会各方关注、理解和参与流动人口服务工作。

四、流动人口“市民化”协同治理体系的

运行维度与社会效应

建立和完善流动人口“市民化”协同治理体系的目标是，通过政府主导下的社会协同治理提高流动人口同城化率，大力推进流动人口基本公共服务均等化与同城化程度，并作为城市率先基本实现现代化的重要指标，促进城市公共服务水平的全面提升。其运行主要由信息平台、社区平台、组织文化平台作为支撑，相辅相成，成为流动人口“市民化”服务管理的重要保障。具体包括以下几方面运行维度：

通过对流动人口信息的全面采集和智能化管理，提升流动人口管理的服务水平。实施流动人口信息高标准社会化采集工程，实现信息资源化、资源数据化和分析智能化。通过研发不同类型的数据库，如出租户、16周岁以下人员、社会关系人、同户籍同姓名出生日期人员等，通过智能模块实现信息实时比对与研判。通过扩展社会化采集点和信息移动采集研发，实现流动人口信息采集的便捷、全面和高效服务。在此基础上，加强新市民信息与公安机关协同网络建设，实现新市民服务管理的规范化与集中化。在新市民积分管理中，新市民信息更与计生、税务、劳动社保、卫生防疫等多部门信息协同，形成完整的信息网络，有利于为新市民提供更优质的服务。这一维度的良性运行有利于全面了解流动人口信息，实时而准确地了解流动人口的状况和需求，社会公共安全供给和社会管理服务提供中有的放矢，提升服务品质。

通过以社区警务为核心的社区服务向流动人口群体倾斜，推进流动人口的城市融入，提升其社会归属感与安全感。在社区范围内，按照地域面积、新市民数量、治安情况等基本要素，推行网络式管理，在“网格”内推行社区民警与专职户管员组成的新市民服务管理队伍，通过“责任承包”方式具体负责各自网格内新市民的信息采集、居住证办理、社情民意收集、治安管理等工作。在社区范围内，采取主动上门服务的方式，通过面对面沟通交流，加强针对新市民群体的法制与安全防范宣传教育，切实解决这一群体面临的现实困难。以社区警务为核心，带动社会救助、社会保障、劳动就业等各类社区服务对流动人口的倾斜，提升流动人口对本社区的归属感。通过对流动人口群体高覆盖率的服务，使其与本地居民、地方公共机构与社区自治组织深入交流，增加了他们的归属感与社区融入，使其安全感得到显著提升。

加大对流动人口组织与文化建设方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救济、矛盾调处等方面的作用发挥。长期以来，流动人口往往处于被动接受管理的角色，流动人口“市民化”协同治理的意义在于，使流动人口与社会管理第三方（即承担社会管理法定职责的公共部门和本区域流动人口个人以外的第三方，包括各种社会自治组织及其成员、工商企业、志愿者等）成为流动人口服务主体，通过制度机制转变促进其自我约束、自我管理、自我教育，激励其参与社会公共安全供给。主要通过协会形式形成流动人口相关社会组织，努力构建并积极培育其自身组织文化：新市民共进协会开展爱心助学帮扶、新市民子女特色夏令营等主题活动，并配合相关部门开展政策宣传、疾病预防、学习培训、维权慰问等，形成新市民自我发展及与公共部门交流的重要平台，有利于为更多新市民提供优质服务。住房出租管理协会则明确房东参与社会公共安全供给的主体责任，通过宣传、互助、奖励等多种形式，使其成为政策法规的宣传员、矛盾纠纷的调解员、社会治安的信息员，成为流动人口协同治理中重要的第三方力量。确立了流动人口在城市中的主体地位，有利于促进流动人口服务管理的社会化发展，进而实现流动人口服务管理的社会多元合作共治。

参考文献：

[1]钱洁.我国社会公共安全协同供给：基于协同学的一种框架分析[J].湖北社会科学，2012（9）.

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[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0020 — 02

城乡结合部是我国城市化大背景下一种特殊的地域结构，是城市环境向农村环境的过渡地带，是城市功能和农村功能相互渗透十分活跃的地区。城乡结合部具有过渡性、动态性和复杂性等特征，它是城市和农村管理体制的交错区和真空区，城乡结合部一度成为了“不管部”。由于其人口、经济和社会构成的多元性，使得大量危险性因素滋生，严重的威胁着该地区的公共安全治理建设。安全是人的基本需要，是人类发展的基本前提，也是社会主义和谐社会的重要组成部分，因此，研究城乡结合部地区的公共安全治理建设具有极端的重要性和迫切性。

一、城乡结合部的定义及其特征

城乡结合部的研究始于20世纪，德国地理学家赫伯特·路易于1936年最早提出了城市边缘区的概念，随后普里奥把赫伯特的地理概念发展到社会概念，进一步提出了乡村——城市边缘带地的概念，这表明外国学者已经注意到了城市与乡村之间的独特地域发展情况。我国的学者讨论和研究这种地域差别现象始于20世纪80年代，提出了“城市边缘带”、“城乡结合部”、“城乡交缘带”、“城市边缘区”、“城乡交错带”等概念。而“城乡结合部”比较准确的表达了这一地区的含义，即是指城市与乡村两个社会基本组织形式在空间分布上的过渡地域，是城市扩张过程中已经开始城市化但还未完全融入城市体系的农村地区。它具有如下几个特征：一是过渡性。城乡结合部在地域上是城市和农村的交错带，在经济和社会要素的组成上具有城市和农村的双重特点，其形成过程是渐变和过渡性的。二是动态性。随着城市的动态发展，城乡结合部也由城区向农村扩展，城乡结合部位置的动态变化，导致其人口和经济等诸多要素也呈现动态发展趋势。三是复杂性。首先表现在其地理环境上，兼具城市和农村的地形地貌；其次是人口构成上，既有农民，也有居民，还有大量的流动性人口；再次是经济和社会环境构成上，多以服务业和小手工业为主。

二、城乡结合部地区的公共安全所受威胁表现

公共安全是指多数人的生命、健康和公共财产安全。当代中国正处在巨大的社会变迁和“风险社会”阶段，社会矛盾层出不穷。城乡结合部由于其特有的性质，在发展中呈现出明显的滞后性，严重的制约着城市的发展和农村的建设，特别是在公共安全方面更是对我国的公共安全管理提出了严峻的挑战，主要表现在以下几点：

（一）受人为因素影响的事故性灾难日趋高发

一方面，城乡结合部地区由于基础设施限制，不宜发展大型企业或高端服务性产业，从而使大量中小型企业依靠城市经济圈的辐射效应快速发展，这些企业规模小、技术低、管理差，导致事故性灾难发生的人为因子大量积聚；二是随着城市产业结构调整升级，加之城乡结合部地区的地租相对城市较低廉，基础设施较农村地区较为完善，大量落后的产业迁移到此地区，诸如烟花爆竹厂、灰石长、垃圾废水处理厂等。这些企业在利益的驱使下，更容易忽视基础安全设施建设，而员工由于自身的素质较低，安全意识也相应较低，于是，在突发的事故灾难中，企业和员工不能及时进行自救，这不仅给企业自身的发展和员工的生命带来威胁，更是威胁到周边居民的人身和财产安全。

（二）基础设施建设落后，交通事故频发

城乡结合部地区的基础设施建设没有纳入国家规划建设当中，许多道路都是由当地居民自行建设，且多为单行道，路面没有用混凝土进行平整，路旁没有任何的交通安全标志。在道路上行使的大多是农用车辆、摩托车、三轮车等机动车辆，这些车辆的性能较弱，大多数没有牌照，驾驶人员的技术落后且安全意识缺失，在复杂的路况下交通安全事故多发，而事后的解决办法大多是私了，没有上报有关交通管理部门，因而城乡结合部地区居民的人身安全没有保障。

（三）公共卫生安全矛盾逐渐凸显

一是城乡结合部的排污设施不到位，公共卫生条件差。城乡结合部居民区没有接通市政排污网络，排污管道多是由当地的地下沟渠改造且没有专门的疏通机构和人员，加之企业排污设施与居民排污设施混杂在一起，排污能力有限。二是城乡结合部地区的医疗机构和设施缺乏，大量的外来人员就医只能依赖当地的卫生所和私人小诊所，这些医疗机构缺乏应有的医疗设施、人员以及技术，导致居民的病情不能得到及时控制，面对突发的公共卫生安全事故，也缺乏相应的应急处理能力。

（四）城乡结合部地区居民成分复杂，社会治安形势严峻

城乡结合部地区一个明显的特点就是农居混杂，外来人口居多，因此治安问题尤为严峻。一是大量外来人口涌入城乡结合部地区，使得原有的社区管理资源匮乏；二是外来流动人口成分比较复杂，大多数人的知识水平低、法律意识差，受到犯罪分子的引诱后易走上违法犯罪道路；三是本地居民有着强烈的排外心理，对外来人口具有某种不认同感，双方易引发口角，甚至是躯体和武力冲突，所以城乡结合部成为治安高危地带。

（五）和极端行为成为新的威胁

城乡结合部地区居民的最主要的经济收入就是房租，许多居民利用城乡结合部土地动态变化和区位条件的特殊性，不顾现行的土地法规政策规定，纷纷在已有的房屋上私搭乱建，扩大建筑面积，以获取更大利益。这些违章建筑没有经过专业的规划，大多是在年限教久远的老房上增建，施工准备不足，施工单位多为私人承包，不仅存在巨大安全隐患，而且在相关管理部门进行整治时，有的逐利者会不惜以极端方式引发群体围观，阻碍相关部门的执法工作，诸如自焚、跳楼等。

三、城乡结合部地区公共安全治理思路

我国真正进行公共安全治理的时间并不长，公共安全治理建设还不够完善，对城乡结合部地区而言，城市管理不能延伸到此地区，而城郊农村村委会管理能力有限，因此，城乡结合部的公共安全治理应该根据其特殊性，以国家公共安全治理总方针为指导，吸收城市和农村公共安全治理建设的经验，以“预防为主，防抗救相结合”的治理战略指导实践工作。

首先，要把城乡结合部地区的公共安全治理纳入和谐社会建设体系，强化相关机构的风险意识。城乡结合部作为“城市之尾，农村之首”，其和谐和稳定程度关系到城市的扩展和农村的建设。公共安全是和谐社会的一大特征，因此，政府应当树立并强化公共安全的风险意识，加强风险教育，塑造风险观念，及时把握和认知公共安全漏洞，这是积极应对城乡结合部地区公共安全问题的思想前提。

其次，城乡结合部地区要以城市安全治理模式为借鉴，以农村村民管理为依托，建立以城乡结合部本地居民为主的自治机构。一是吸收具有相对稳定性的流动人员与本地居民组成统一的公共安全防控机构，由城乡结合部居民管理委员会统一领导，统一指挥；二是要做好应急预警和演练机制。对本地区频发的公共安全事件，要做好总结，在事故发生前要做好应急演练工作，在事故发生后，要及时做出应急处理机制；三是要做好信息引导机制。由于城乡结合部地区居民成分较为复杂，人口流动性高，文化素质较低，法律观念较差，要对他们进行观念疏导与信息引导，避免有的人员在思想上走上极端，遇到危险事故缺乏正确的处理方式。

复次，要从源头上杜绝公共安全的威胁性因子。一是要对进入城乡结合部地区的企业进行安全性和环保性评估，在引进外来企业时不能只着眼于经济利益，更要注重引进企业的发展与本地区环境承载力相适应；二是对在本地居住的流动性人口要严格做好登记手续，加强出租房屋、流动人口的管理，加强有劣迹重点人员的调查、帮助和管控；三是对违章搭建、乱丢弃、乱排放现象进行重点整治，当地政府部门要规范土地的开发与管理，对违章搭建、私自扩建现象进行严厉打击，卫生管理部门要规范垃圾倾倒点并及时清理。

最后，要加大城乡结合部地区的基础设施建设和公共安全产品的供给。城乡结合部地区管理资金来源没有纳入城市管理规划体系，农村管理资金又处在自身难保的阶段，因此，城乡结合部地区的管理机构应该合理规划财政资金，对部分公共产品可以实行私人供给，特别是对公共卫生设施，应该引入有能力的私人医疗机构，对零散的小诊所进行引导重组，对公共排污系统的收费可以由居民自行收支，相关管理部门做好监督工作，这样，才能在合理利用有限公共资源的情况下，为城乡结合部地区的安全做好保障，也为城乡结合部地区的和谐有序发展做好准备。

〔参 考 文 献〕

〔1〕薛谰，张强，钟开斌. 危机管理转型期中国面临的挑战〔M〕.北京：清华大学出版社，2003.

〔2〕杨长明.中国城市郊区化与政府管理〔M〕.武汉：湖北人民出版社，2001.

〔3〕曹剑光.地方政府公共安全治理研究——以福建省厦门市为例〔J〕.福建行政学院学报，2009，（01）.

〔4〕陈道银.风险社会的公共安全治理〔J〕.学术论坛，2007，（04）.

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目前我国的发展已经进入了一个敏感的阶段，这是一个发展机遇与风险因素共存的时期。首先是各种灾害事故的频繁发生，其次是随着现代化产生的系统风险开始扩散，在资源扩散与再次汇集后，社会中的潜在风险因素逐渐增多，突出的矛盾和问题增多，这些不良因素都开始给社会的稳定发展带来显著的威胁。例如城乡二元结构引发的劳资问题，房屋土地拆迁引发的社会问题，人口流动引发的管理问题，人口增加引发的空间问题。生态恶化和灾害响应机制不健全，缺乏危机预警和监督机制，在行政执法监控中存在漏洞，以及危机管理中行动人员的不当操作而引发的人为社会安全危机等。在这样一种严峻的形势下，虽说政府无疑是公共危机治理体系中的核心，但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷，故需要非政府组织的积极参与，来协助政府，形成多元共治的格局，以确保公共安全。

（二）理论的支撑——公民社会与治理理论

非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据——公民社会与治理理论。从上个纪90年代开始，国内外诸多的学者逐渐地接受了以政府、市场和民间社会三分法为基础的公民社会概念。该理论认为公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会帮助民众从国家和市场的绝对掌控中解脱出来，强调构建具有自主性、自律性、自治性的社会组织，从而形成一种合理的社会结构，这种架构有助于国家、市场、社会三个管理主体间开展良性互动。单一的、命令式的、等级制的治理格局需向多中心的、合作式的治理与善治转变。治理的基本理念就是主张关注社会管理力量多元化格局的建立，并对社会组织力量加以关注。该理论一方面改变了单一政府治理的格局，使该格局逐渐呈现出多元化的趋势，另一方面有助于提升非政府组织在国家公共事务治理中的地位，为非政府组织参与属于公共事务管理的危机管理提供了强有力的理论依据。

（三）自身特有优势的保障

非政府组织以它独特的优势应对着社会公共危机。NGO的优势具体表现在：相对于政府而言非营利组织在运作机制上表现出的灵活性和自治性使其比政府组织更具有渗透性和主动性；非政府组织多元化的专业性，使其在救助过程中具有更强的针对性，降低了不必要的组织和人员开支；其公益服务的特点，有助于安抚群众的恐慌不安的情绪；非政府组织成员基本成员是具有志愿精神的，更易与民众进行沟通，有助于开展灾后群众心灵上的修复和基础设施的重建等工作。面对频发的公共危机事件，若仅依靠政府承担公共危机的管理职能来应对危机，将会给公共财政带来巨大的压力。近年来，随着非政府组织的有序发展，已经积累了一定的社会信誉，使其在公共危机事件发生后，能通过多渠道动员更丰富的社会资源投入到救灾中去，为政府部门提供必不可少的辅助力量。

我国非政府组织参与公共安全危机管理的两大阻力

笔者主张将两大阻力抽象概况为：外部阻力与内部阻力。正是由于受到源于政府的外部阻力，以及源于非政府组织自身的内部阻力这两方面阻力的影响，NGO也表现出“资源供给不足”、“家长制作风”等各种志愿失灵的现象。该现象使NGO不但无法在公共危机治理中将自身功能发挥到最大化和最优化，甚至还在某些环节影响了公共危机治理的效率与效果，从而产生了局部的负面效应。

（一）外部阻力

外部阻力主要源于政府，具体表现为：落后的政府管理理念，对NGO的实践利用不足，未营造健全的法律政策环境。

1.落后的政府管理理念国内动员社会力量进行危机管理的氛围尚未形成，从公共危机管理实践的角度来看，政府一方面给予社会力量的重视程度不够，另一方面没有合理有效地调配社会力量参与公共危机管理，故社会力量参与危机管理实践的渠道就显得如履独木桥，难以发挥其应有的辅助功能。导致这种状况的原因有两点：首先，由于政府所处的主导地位，使其传统的管理思维制约了非政府组织在公共安全危机管理中的作用发挥；其次，对非政府组织参与危机管理中政府部门设立了具有约束性的管理体制，忽视了非营利组织的实力，尚未创造出充足的空间来促进非政府组织发挥自身的优势功能。

2.政府对NGO的实践利用不足具体表现在三个方面：一是缺乏明确而规范的分工机制。在公共安全危机管理中，政府和社会力量分别应该承担哪些工作等情况，或是共同承担哪些职责，在我国的危机管理体系中都没有明确规定，使得第三部门的作用无法有效地发挥，在公共危机管理中缺失了主动权，只能被动听令。二是由于宣传引导方面权威部门没有予以重视，从而使得社会公众自救互救能力薄弱。权力部门对社会的危机管理工作、引导、培训仅停留在表层，对危机管理的措施和具体要求不明确，带有阶段性、突击性，缺乏可操作性与长期性。三是与社会力量进行危机沟通不足。由于受到传统危机管理模式的影响导致权威部门习惯于报喜瞒忧，近年来，从非典事件、三鹿事件等国内一系列的公共危机事件的政府表现可以看出，在信息披露方面存在滞后性、主观性等问题，表明政府与公民社会的危机沟通不足、其能力表现与危机管理的需求不相适应，易使得虚假信息在社会中传播给民众造成恐慌情绪，这会影响到安全危机的后期控制和秩序恢复，严重的还有可能引发社会公众对政府的不满，导致社会无法稳定地运行。

3.政府尚未营造有利于NGO发展的健全的法律政策环境非政府组织的活动常常因为受到来自自身和外界的影响而偏离原先正常的轨道，故作为公共安全危机管理的主体，政府非常有必要建立和完善相关的法律制度。当前，在我国出台的一些立法原则中包括《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会登记管理条例》、《基金会管理办法》等等，在这些法规中仍然会存在着诸多会约束和限制非政府组织的建立的条例。条例中存在问题不仅仅不利于非政府组织的建立、发展，而且还会影响非政府组织在监管、监督等方面的作用发挥，因此政府要结合实际情况为非政府组织营造出良好的法律政策环境。尽管我国正在设置有关非政府组织建立与发展的法律制度，然而从目前的情况来看，法律法规体系还没有健全与完善，法制化的发展程度与社会主义市场经济实际情况尚有距离。

（二）内部阻力

内部阻力主要源于非政府组织自身，表现在两个方面：实力欠缺与信任欠缺。

1.实力欠缺具体表现为：（1）资金筹集与管理能力不足。目前我国诸多的NGO只能通过较为单一的渠道来筹集资金，主要途径：政府财政供给与社会捐赠。并且许多NGO由于在资金管理方面存在着不合理之处使得所筹集的资金没有得到最有效的使用。（2）志愿活动存在狭隘性。NGO活动的受益对象数量有限、形式单一，往往是特定的社会群体。不同社会群体筹建为自己维权的组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务有着很大的需求，却未能建立属于自己的组织，有些群体即使建立了自己的组织，但它们筹措资金能力不同，实际发挥的作用也不同。这种力量不均衡现象导致NGO在公共危机治理过程中提供的服务出现缺失或不足。（3）组织存在家长制作风。从形式上看，NGO诸项活动主要依靠志愿人员提供支持但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对组织目标确定和资源使用方案有较大决策权。他们所做的决定既不必征求受助人的意见，也不必对社会大众负责。“家长制作风”导致NGO在公共危机治理中缺乏合作意识和协调行动能力。（4）志愿活动的业余性质。由于NGO的社会认可度不高缺乏支持、资金短缺、无法提供有竞争力的待遇、人才培养机制不健全等因素其对专业人才的培养与吸纳受到很大的限制，大量临时的志愿者有时甚至不具备必要的救援常识与技术，无法在公共危机治理中发挥更大的作用。

2.信任欠缺

NGO在公共危机治理中的公信度有待提高NGO在公共危机治理中表现出的资金不足、家长制作风、志愿活动的狭隘性等“志愿失灵”现象危及其在公众心目中的公信度。一些NGO偏离其“以志愿谋取公益”的主旨反以功利主义为价值取向甚至直接以营利为目标的信念与行为给公共危机治理带来了慈善供给不足、慈善业余主义、慈善特殊主义等负面效应。四、推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理的对策政府作为非政府组织发展和参与公共安全危机管理的主导者，其改革的力度，所提供的自主性空同的大小，直接影响着非政府组织的发展。笔者认为推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理从而实现政府单一主体、单中心的危机治理向多中心的危机治理转变，关键需要两个方面的推动力：源于政府的推动力与源于NGO自身的推动力。

（一）提升政府的推动力

政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮大，在外部为非政府组织提供强大的推动力，营造出有利于NGO有效地参与到公共危机管理的良好的外部环境。推动力主要表现为：先进的公共安全危机的治理文化，创新的公共安全危机管理体制，责任的规范化。

1.先进的公共安全危机的治理文化

作为公共安全危机的管理主体，政府机构不仅要增强自身危机意识并且要重视社会危机治理文化的宣传，加强社会群众的危机意识以及参与社会管理的意识。第一，政府要以制度政策的创新为途径，为非营利组织参与公共安全事务的管理提供良好的外部环境。首先，改善法律环境。一个社会组织只有处在健全的法律环境下，以权威的规章制度作为保障，才能有序的开展工作。相对于政府部门，非政府组织的内部组织结构较为松散，监督机制相对匮乏，在危机处理过程中若缺乏强有力的法律规定，有可能会出现责权问题，一些社会组织的不当行为也许会侵犯到他人合法的权利，故要加强法制的建设，设置规范化的责任制，通过健全的法律来规范和保障其在处理危机事件的行为。其次，政策的支持。权威部门不仅在社会团体的注册标准和要求上要逐步适当放宽，而且在税收、注册资金、权益保障、人员培训等方面也要予以一定的支持，这样有助于非政府组织朝职业化、合法化、专业化方向发展。第二，帮助民众培养互助品质和树立志愿理念，提升民众的素质，为我国非政府组织的建立与发展创造出良好的社会环境。

2.危机管理体制的创新

政府部门要在公共危机管理体制与应急管理理念上有所创新，在保障能力方面有所提升，建立科学的、开放的、协同互动的新式安全危机应急管理组织，有利于最广泛地吸纳各种社会力量参与公共安全危机管理，优化危机管理体系和增强汇集资源的能力。所以就管理体制的设计而言，需要以纵向核心指挥机构设立为前提，对横向的协调辅助机构进行改善，这样有利于全部危机管理多元主体的力量得到最有效的发挥，并且政府要主动地将部分职能分配给非政府组织。与此同时，权威部门不仅要给予非政府组织制度上的支持，以便其有效参与公共安全危机管理，还要避免由于行政权力的不合理干预而影响到非政府组织的正常运作。

3.责任的规范化

所谓的责任的规范化是指：政府部门应在其建立的应对公共安全危机事件的预案中明确规定好非营利组织的责任。第一，为了使非政府组织的使命感和责任感得到有效的强化，使其能更好地发挥效能，在公共安全危机事件应急预案中，需把非营利组织置于全体公共资源的范围内，界定非政府组织参与的方式，明确分工。第二，通过明确非政府组织在危机事件应急预案中的所处地位，规定非政府组织的责任，有助于政府部门交付安全危机处理的事务，更有助于我国非政府组织有效地自主地发挥其特有的效能优势。

（二）提升我国NGO自身的推动力

为了能够合理地、有序地、有深度地参与到公共安全危机管理中去，非政府组织自身要增强危机治理能力，努力争取政府的信任与授权，在内部形成推动力。推动力主要表现为：完善制度，提高运作能力；吸引人才，提高专业化服务能力；加强交流，提高资源动员能力.

一是注重人才的吸纳，提升专业化服务方面的水平。目前，非政府组织应对人才资源匮乏这一问题的有效方式是：首先要通过媒体的宣传，来吸收具有志愿精神的高素质的人才，参与公共服务事业；其次对志愿者进行的必要的岗前培训，提升其技能方法，有助于新进人员适应公共安全危机管理。

二是注重沟通交流，提升动员资源方面的水平。外界的环境存在诸多的不确定性，非政府组织不仅要保持其自身优势而且要根据外部形势的变化做相应的调整。首先，非政府组织要强化在信息交流方面与政府和社会各领域之间的互动，实行互惠规范，增强彼此间的信任和合作。其次，筹集资金途径上非政府组织要努力实现多元化，多路径，为自身的发展和公共危机的应对提供资金上的保障。

篇13

这次集中行动要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实总书记在江西考察工作时的重要讲话精神，紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”的总要求，积极应对国际金融危机对我省社会治安和社会稳定的挑战，在省综治委统一组织领导下，坚持社会治安综合治理方针，整合各方面力量，集中排查调处矛盾纠纷，集中排查整治治安乱点和突出治安问题、集中排查治理公共安全隐患。总的要求是，通过开展集中行动，对影响社会和谐稳定的突出矛盾纠纷、治安问题及公共安全隐患早发现、早控制、早解决，夯实综治基础工作，完善长效工作机制，努力实现下降，治安灾害事故得到有效控制，公共安全隐患得到治理，公众安全感进一步增强的目标，推进和谐桃山建设，促进经济平稳较快发展，确保为建国60周年营造和谐稳定的社会环境。

二、基本原则

1、坚持“重在解决问题”的原则。通过开展“三个排查”集中行动，及时发现和化解突出矛盾纠纷，找准和整治治安乱点和突出治安问题，消除公共安全隐患，采取有针对性的、切实有效的措施，把影响社会和谐稳定的问题解决在本单位内部，解决在萌芽状态，真正做到排查一(来源：文秘站 ）件、解决一件、稳定一片。

2、坚持“边排查边整改”的原则。对已排查出来的矛盾纠纷，统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理；对已排查出来的治安隐患要明确整治时限、整治措施、整治部门和责任人，确保每一件矛盾纠纷得到化解，每一处治安乱点改变面貌，每一个突出治安问题有效解决，每一个公共安全隐患都得以消除。

3、坚持“严格责任追究”的原则。对排查工作不深不细、化解工作不及时、整治措施不到位，导致引发重大、重大恶性案件和治安灾害事故的单位，按照社会治安综合治理领导责任制的有关规定，严肃查究单位领导责任和有关责任人的责任。

三、工作重点

1、矛盾纠纷排查调处重点：因学校及周边问题、企业及周边问题引发的纠纷；部分军队退役人员、各类退休人员、流动人口等群体中暴露的矛盾纠纷等等。

2、治安乱点和突出治安问题排查整治重点：出租厂房、仓库、经营、教学场所等治安复杂地区；学校及周边地区、住宅区及周边地区、企业周边地区。重点排查整治治安乱点和影响社会治安和群众安全感的突出问题。

3、公共安全隐患排查治理重点：集贸市场、公众聚集场所、贵重物品经营场所、易燃易爆物品存放场所存在的安全隐患等等。

四、主要措施

（一）深入扎实开展排摸调查。深入实际，深入群众，对本单位重点区域、重点群体的矛盾纠纷、安全隐患及治安问题开展全面排查，切实摸清本单位突出的矛盾纠纷，摸清治安混乱的部位、场所，摸清可能引发人员伤亡和财产损失的安全隐患，摸清影响公众安全感的突出治安问题，摸清导致矛盾纠纷突出和治安状况混乱的原因。完善预警预测分析机制，及时发现矛盾纠纷、治安问题和安全隐患，尤其对可能影响安全稳定的重大隐患，要及时制定切实可行的工作措施，坚决防止形成现实危害。

（二）着力抓好矛盾纠纷化解、治安整治和隐患治理。对排查出来的矛盾纠纷、治安乱点、突出治安问题和安全隐患，要逐一登记造册，逐一落实责任人，逐一明确调处、整治目标、措施和期限。要坚持边排查、边化解、边治理和滚动排查、滚动化解、滚动治理，措施落到实处。切实做到什么矛盾纠纷突出就重点化解什么矛盾纠纷，哪里治安混乱就重点整治哪里，哪些安全隐患突出就重点治理哪些安全隐患。要坚持多管齐下、标本兼治，限期改变面貌、堵塞漏洞、消除隐患。