地方法规和行政法规范文

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篇1

[分类号]　G251

1、改革开放以来我国图书馆地方法规颁布情况分析

据不完全统计，现行的与图书馆相关的法律法规，大约有230余个，但专门为图书馆制定的法律法规还很少。就地方法规而言，自1985年《贵州省县级图书馆工作条例》制定以来，各地出台的专门为图书馆制定的地方性法规和地方政府规章共9部，现行有效图书馆地方法规8部(见表1)。从地区来看，这8部地方法规涉及4个省、2个直辖市、1个自治区和1个经济特区。在国内32个省级行政区划(4个直辖市，23个省，5个自治区)中只有7个制定了图书馆地方性法规或规章，只占省级行政区划总数的21.87％，还不到四分之一。可以制定地方性法规的较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，如广州，青岛，大连等)，只有深圳特区一家制定了专门的图书馆法规，比例之小，几乎可以约略不计。从图书馆法制史的角度来看，美国等发达国家有关图书馆的立法一般是从地方立法开始的，经过一段时间发展以后再逐步发展到国家立法。我国图书馆立法也有这种倾向，先从系统性立法和地方性立法开始。自20世纪90年代中期以来，我国的地方性、系统性图书馆专门立法取得了丰硕成果。我国某些地方的图书馆地方立法走在国家立法的前头，为将来的国家立法提供了宝贵的经验。但是，单从数量上看，从全局来看，在国家图书馆法律和行政法规缺位的情况下，图书馆地方立法还属于薄弱环节，亟须加强。

2、现行图书馆地方法规分析

2.1　法律渊源与效力分析

从法律渊源上看，根据我国立法法有关规定，在我国大陆现行的8部有效的图书馆地方法规中，4部属于地方人大常委会制定的地方性法规；另外4部属于地方人民政府制定的地方政府规章。从法律效力来看，这8部分别属于地方性法规和地方政府规章的图书馆地方法规法律效力都较低，不得同宪法、法律、行政法规相抵触，而且地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。地方政府规章除了不得同宪法、法律、行政法规相抵触，还不得同地方性法规相抵触。

虽然我国宪法第二十二条规定“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，要求发展图书馆事业。但是，到目前为止，我国还没有根据宪法制定图书馆法律和行政法规来保障图书馆事业的发展。即使有部委的规章，如文化部的《省(自治区、市)图书馆工作条例》等，早已跟不上图书馆事业发展的步伐；或某一系统行业规程或标准(有人认为这些文件不符合《立法法》的有关规定，不属于政府规章范畴)，如教育部颁布的各种学校图书馆规程等，对其系统或行业有指导作用，但无法对整个国家的图书馆事业进行有效的规范和指导，更不用说保障和维护用户平等利用图书馆的权利。正因为这样，各地制定图书馆地方法规，保障宪法赋予的图书馆事业发展权、填补图书馆立法之空白，就具有很重要的现实意义。在全国性图书馆法律和行政法规缺失的情况下，这些法规本身在法规管辖区域范围内，具有较高的法律效力，发挥着极其重要的作用。

2.2　法规结构与形式分析

作为一个比较完整的规范性文件，其结构与形式一般包括规范性文件的名称、内容和表现规范性文件内容的符号三部分。以《立法学》为标准，考察上述8部图书馆地方法规时不难发现，这些法规当中有6部(北京、上海、深圳、贵州、内蒙古和浙江)属于复杂结构的规范性文件，其特点是要件数量多且全面。这些法规文件分成若干部分(如总则、附则、章等)，各部分都有标题，条文也较多。如北京的《条例》就有目录、总则、附则等部分组成，有章、条、款之分，每一章都有标题，全文共有45条之多。只有两部(湖北、河南)属于介于简单结构与复杂结构之间的一般结构规范性文件。其特点就是，要件多于简单结构但少于复杂结构，没有章节设置，也没有各部分标题、附则和目录等要件，只有条、款之分，条文较复杂结构少。比如，《湖北省公共图书馆条例》只有23条，没有章、节，也就没有小标题，只有条、款之分。

从法规条文排列结构来看，根据我国立法法第五十四条规定，“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目”，“编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述”。8部图书馆地方法规中都用“条”来为法律规范排序，最长的有45条，最短的有21条；有“章”有“条”的6部，章、条都有中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，8部法规都没有目这一层；从字数看，最短的只有2128字(河南)，最长的有4545个字(北京)；5部半(贵州的只有“附则”，没有“总则”)前有“总则”，后有“附则”，一般都是先总后分，最后是附则，构成一个较完整的法规结构体系。

但是，这8部法规，(特别是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技术方面有一个共同的缺陷，那就是普遍不太重视对法律责任、违法后果的法律制裁的规定，特别是对政府责任追究制度的规范，没有充分发挥罚则的作用，对法规的实施带来不利影响，不利于图书馆事业的可持续发展。

众所周知，法律规则通常由假定、行为模式和法律后果三部分组成，三者相互紧密联系，其文字表达形式就是法律条文。假定是适用规则的条件规定；行为模式是规定允许、禁止或要求人们如何行为的条文，法律后果则是规定强制实现规则的可能性或违反这一规则要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表现为罚则的规定。罚则可以视为分则之一部分，但却是分则中一个独具特性的部分。罚则在一股法律中都存在。在我国当代立法中这一章名绝大多数为“法律责任”。上述8部图书馆地方法规对罚则的运用还很不够。最早的《贵州省县级图书馆工作条例》全文只有假定和行为模式的规范，没有规定违反规定应予追究的法律后果的救济措施，也就是说没有规定违反该“条例”所应承担的法律责任。某种程度上讲，由于这个缺陷，从技术的角度来看，该条例失去了作为法规存在的意义。《上海市公共图书馆管理办法》也只有1条有关法律责任的规定，而且只是针对公共图书馆的规定，没有针对政府主管部门或读者违反规定的规范。救济措施只是“补办有关手续或者限期改正”、“公开赔礼道歉”，“情节严重的，给予通报批评”，手段十分温和，有点不痛不痒的

感觉。深圳比上海有了较大的进步，有关规定增加到3条，不仅针对公共图书馆，而且还针对读者，但同样没有针对政府主管部门的规定。在救济措施方面依然比较温和，“责令其限期改正”、“公开赔礼道歉”和“应按规定予以赔偿”，等等，没有进一步追究行政责任或刑事责任。湖北、河北和“条例”都是在我国立法法颁布和实施之后出台的，在这方面又进了一大步，提到了“行政处分”、“罚款”、“刑事责任”，不仅如此，内蒙古的“条例”还首次规定了行政诉讼程序，从实体到程序，这是一个质的飞跃。北京“条例”规定得更为突出。它专门设立了“第六章法律责任”，违反规定，不仅要追究行政责任、刑事责任，还要承担民事责任等。总之，图书馆地方法规在“法律后果”部分的规定有一个循序渐进的过程，经历了从无到有、从少到多、从简单到复杂、从漏洞百出到日益完备的发展过程，这个过程还远没有结束。

另一方面，由于我国图书馆地方立法一般都是以政府行政主管部门主导为主，属于部门立法，因此，我国图书馆地方法规的规定大多局限于图书馆行政管理，特别是政府作为行政主体对行政管理相对人的管理，如对公共图书馆的管理，对读者的管理等。设定的法律责任主要是针对图书馆管理的规范要求设定的。比如，《浙江省公共图书馆管理办法》就设立了三方面的法律责任：①对侵占、损坏公共图书馆设施、设备和文献资料，改变公共图书馆用途；不按照规定时间开放，擅自封存文献资料；不按规定建立健全文献资料管理制度等三种情形和行为，设定了主管人员和直接责任人员行政或纪律处分(第30条)；②对地方文献资料呈缴单位，不按规定送缴样本的，设定了行政处罚，并给予主管人员和直接责任人员行政或纪律处分(第31条)；③损坏公共图书馆设施、设备，遗失、损毁所借文献资料的，应承担赔偿责任(第32条)。法规中对政府及其主管部门发展图书馆事业的责任规定就较少。政府及其主管部门如果违反规定，该如何救济，这还是一个普遍存在的问题。

由于上述立法技术缺陷，早期图书馆地方法规在具体实施过程中，对促进当地图书馆事业发展所起的作用就非常有限。比如，贵州省虽然早在1985年就颁布《贵州省县级图书馆工作条例》，并且对县馆经费、馆舍和设备做了比较明确的规定。该条例第十三条规定，“县馆经费要纳入县财政预算，争取尽早达到每年按全县总人口人均一角钱的原则安排”，“县馆购书经费不得少于总经费的百分之四十，要专款专用，不得挪用”，“县馆必须逐步添置一些现代化设备”，如微型电子计算机等，但是，由于历史等原因，该条例立法技术比较粗糙，对政府不作为或违法作为的法律后果没有做出相应的规定，因此，该条例在实施过程中没有发挥其应有的作用。据统计，2001年该省38个县级公共图书馆未购图书，另有2个馆只购了几本书，2002年至2004年，未进新书的馆仍有35、40、38个，占全省总馆数的38％44％；2004年无计算机的县馆61个，占县馆总数的86％。直到2006年，该省仍有八成县级图书馆20年没进新书，也没有电子阅览室。当然，这里面原因很多，但法规中对政府及其主管部门发展图书馆事业的法律责任规定的缺失，应是一个重要原因之一。

这方面，北京市吸取了早期图书馆地方立法的种种教训，在立法技术方面做得比较完善。北京市在制定《北京市图书馆条例》及其实施办法时，对政府的不作为或违法作为规定了相应的法律后果，对该法的实施产生了积极效果。比如，该条例第四十四条规定，“改变或者部分改变公共图书馆馆舍用途的，由文化行政主管部门责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分”。因此，在该条例的实施过程中，北京市的图书馆主管部门曾依据该条例成功地纠正了该市某区准备将该区图书馆新馆卖掉的违法行为。

公共图书馆事业是公益事业，公共图书馆是政府为广大人民提供公共信息服务的文化教育机构，政府有责任和义务保障图书馆事业的发展。图书馆立法的主要意义就是不仅要通过立法促使政府明确其设立公共图书馆、管理图书馆的责任，更要立法保障图书馆事业的可持续发展，保障社会公众对图书馆的使用权，尽可能满足读者的信息需求。因此，笔者认为应该要在今后的图书馆立法中强化政府责任规定，切实维护图书馆事业的发展，保障广大公民平等利用图书馆的信息权利。不仅要有实体的规定，更要有程序的规定，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

2.3　法规名称分析

从法规名称来看，图书馆地方法规的名称日趋规范。法规名称一般由国家或行政区划、法的内容种类和法的形式三部分组成。在法的内容种类方面，8部法规中，7部是用“公共图书馆”来冠名(其中贵州省用“县级图书馆”)，1部用“图书馆”。由于法的内容种类不同，法规的适用范围也不同，前7部主要是用来规范公共图书馆的，后一部是用来规范管辖地域内所有类型图书馆的，故名称也不同。从法的形式上看，5部用“条例”，3部用“管理办法”。“条例”作为法的形式，是对某一方面的社会关系或某一方面行政工作做比较全面、系统的规定。“办法”作为一种立法形式，其功能是对某类社会关系或行政工作作比较全面、系统与具体的规定。一般地，人大通过的地方性法规用“条例”这个名称，地方政府规章用“管理办法”等。在上述5部法规中，“条例”又分“条例”、“工作条例”和“管理条例”三种不同的用法。最早的贵州政府规章用“工作条例”，用“管理条例”，其余的地方性法规都用“条例”这个名字。

2.4　其他分析

从法律适用范围来看，如上所述，8部法规中有7部是针对公共图书馆立的法。除贵州省的条例外，其他6部都在法律名称中直接明确法律调整对象或范围为公共图书馆；只有《北京市图书馆条例》明确规定“适用于该市的公共图书馆及其他各类图书馆”，是针对辖区内其所属的所有图书馆立的法。总的看来，这些法规还是以规范公共图书馆的行政管理和公共服务为主，其他类型图书馆在馆际合作与协调以及图书馆服务网络方面虽然有所提及，但下笔不多。

从颁布时间和实施时间的间隔来看，有2部地方法规(贵州和的)是颁布时间和实施时间是同一天，其他的法规都相隔一段时间，其中最长的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。颁布时间和实施时间间隔一段距离，有理于法规的宣传和推广，也有理于社会成员的学习与消化，并对法规的实施有个心理准备，因而容易取得好的法律实施效果。间隔多长时间最为适宜，从这8部法规中还看不出来，但一般都是在2个月左右。

篇2

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1000元以上20000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。

2通报批评是否为行政处罚的种类

对于通报批评，在法学界也有不同的看法，有的人认为通报批评不是行政处罚的一种，而是一种机关内部指出错误的方法，不具有处罚性，有的人认为通报批评是一种行政处罚，一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为，通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级，或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人，这时只是一种行政处分，不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时，是否是行政处罚呢？按照《行政处罚法》的第8条第（7）项规定，先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定，被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。这条规定中包含警告，也就是行政处罚的一种，笔者认为，单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时，不是行政处罚，只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示，利用其声誉对其施加压力，迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚。因此，通常有人把通报批评同警告一起，作为申诫罚的2种最重要的形式。其实，警告通常仅限于直接告知违法行为人，而通报批评告知的范围较广泛，不仅限于告知行为人自己，还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。

3罚金是否为行政处罚的种类

篇3

《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项，前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类，而第7项只是笼统地规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类，即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒，而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制，因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁，迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚，如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施，而罚款是处罚违法相对人的合法收入，这是罚款与没收的主要区别。行为罚（能力罚）是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚（人身罚）是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制，也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外，许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等，下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。

1责令改正是否为行政处罚的种类

许多学者们和执法工作者持不同意见，有的人认为责令改正不是一种行政处罚，因为《行政处罚法》中没有规定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政强制，而有的人认为，它是一种行政处罚，因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的，并且对行政相对人具有约束力，要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外，还规定：法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以1000元以上10000元以下罚款：①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1000元以上20000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。

2通报批评是否为行政处罚的种类

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我国人口老龄化的发展趋势非常严峻。在这种背景下，老年问题日渐成为一个需要引起全社会关注的重要问题。为了真正切实保护老年人权益，应重视老年立法的研究，不断完善老年立法。笔者拟就有关问题进行粗浅的思考，以抛砖引玉。

一、国外老年立法概况

国外的老年立法内容主要包括老年人的经济保障、老年人的医疗保健、老年人护理保险、老年人福利、禁止歧视、虐待老人等方面。目前主要存在着两种模式：

第一种可称之为单独立法模式。即用专门的立法来保障老年人的特殊权益，如美国、日本、韩国等。该种立法模式的特点是针对老年人这一特殊群体立法，特事特办，在某一基本法保护下形成保护圈。例如，美国在1935年通过了以养老保险为主体的《社会保障法案》，之后又在20世纪60年代颁布了《美国老年人法》和《禁止就业中的年龄歧视法案》。并对原有相关法律、条例不断完善和提升，在诸多方面加强已有法律的执行力度，支持相关法律对老年人的保护，使得老年人的合法权益得到有力和直接的保障。

第二种可称之为分散立法模式。即涉及老年人权益保护的相关条款分散在相关法律中，不予专门规定，如澳大利亚、加拿大、英国、挪威等国家。该种立法模式的特点是不予专门规定针对老年人这一“特殊群体”的法案，只在其他法律的相关条款中予以规定，通常是出现在人权保障法案、社会保障法案、社会福利法案中。这些国家一般都是经济和人权意识较为发达的国家。以加拿大为例， 1986年6月通过了《就业平等法》，目标是使任何人都不会因为能力以外的其他原因而被拒绝在工作岗位之外。1977年制定了《加拿大人权法》，它保护所有居住在加拿大境内的个人免受雇主的包括年龄在内的歧视。1982年通过的《人权与自由》具有宪法的作用，其中规定，不得给予包括年龄在内的各种歧视。

二、我国老年立法的现状

我国当前老年立法形成了以《老年人权益保障法》为专门法，以宪法为根本法，包括其他法律、法规和规章乃至政策规范等在内的规范体系。一是宪法中有关老年人的立法。《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”第49条第3款规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。”该条第4款规定：“禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。”二是《老年人权益保障法》以法律的形式将党和政府有关老年人权利保护的一系列方针政策稳定下来，明确了保护老年人权益的基本原则、主要措施及侵犯老年人权益应承担的法律责任，并且把负有保护老年人权益不受侵犯义务的主体从家庭成员扩大到政府和全社会，是我国老年人权益保护方面的基本法律保障。三是其他法律法规中老年人权益保护方面的立法，如：婚姻法、民法、刑法、行政法、社会保险法等都对维护老年人合法权益做出了具体的规定和要求。除此之外，近年来，我国还制定出台了一系列有关保障老年人权益的法规政策，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《城市居民最低生活保障条例》、《关于加快实现社会福利社会化的意见》等行政法规和政策。各涉老职能部门先后颁布了《关于加快养老保险社会化发放的通知》、《赡养协议公正细则》、《关于加强老年卫生工作的意见》、《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《社会福利机构管理暂行办法》、《关于加强老年人文化工作的意见》、《关于做好老年教育工作的通知》、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》等一批规章和政策性文件。2003年2月，我国老龄委办公室、司法部、公安部联合下发了《关于加强维护老年人合法权益工作的意见》。另外有29个省（自治区、直辖市）出台了《老年人权益保障条例》或《实施办法》等地方性法规。

三、我国老年立法存在的问题

我国的老年立法尚处于由行政法规向国家立法过度的初始阶段和由国家分散立法向集中立法的过渡时期。国家法律及地方法规的制定有一定的局限性：

1、不能完全适应人口老龄化的需要。随着人口老龄化的发展，老年退休职工越来越多，大多数人领取退休金的时间越来越长，而国家的负担也越来越重。我国现行的老年保障立法内容的基本特征是由国家包揽下来，这在退休人员并不太多的人口年轻型、成年型时期是可以做到的。但是，随着人口老龄化的发展，退休人员激增，并且养老时间由于平均寿命延长而大幅度增加，于是养老问题日渐突出。比如，由于老年立法滞后于老龄化的发展，在处理涉老的民事纠纷方面，缺乏专项法律和法规依据。

2、对老年社会保障覆盖面狭窄。在我国，养老保障与就业是联系的，由于城乡就业方式不同，养老保障的城乡差别很大。社会保障一般只限于城镇的机关以及国有、集体的企业事业单位职工。而占老年人口多数农村老年人，基本上与老年社会保障无缘。他们中的绝大多数人靠家庭子女赡养，其中一部分孤寡老人，靠民政部门救济。同时，随着多种经济形式的日益发展，一些中外合资、外商独资、私营企业、个体劳动者也尚未纳入老年社会保障的范围。老年社会保障立法，没有做到对老年人的全覆盖。

篇5

《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项，前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类，而第7项只是笼统地规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类，即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒，而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制，因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁，迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚，如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施，而罚款是处罚违法相对人的合法收入，这是罚款与没收的主要区别。行为罚（能力罚）是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚（人身罚）是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制，也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外，许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等，下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。

1责令改正是否为行政处罚的种类

许多学者们和执法工作者持不同意见，有的人认为责令改正不是一种行政处罚，因为《行政处罚法》中没有规定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政强制，而有的人认为，它是一种行政处罚，因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的，并且对行政相对人具有约束力，要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外，还规定：法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以1 000元以上10 000元以下罚款：①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1 000元以上20 000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。

2通报批评是否为行政处罚的种类