非营利组织法律法规范文

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篇1

[作者简介]陆中宝，南京工程学院经济管理学院讲师，南京师范大学法学院博士研究生，江苏南京211167

[中图分类号]D922.58　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)01-0142-04

面对慈善事业的蓬勃发展和慈善法律法规相对滞后之间的落差，慈善立法日益成为众多有识之士讨论和吁求的共同话题。这些话题集中反映在慈善立法的方方面面，占主导地位的意见认为先制定一部慈善基本法，为整个慈善领域的法律规范奠定基石，理顺慈善领域相关法律法规之间的关系，构筑理想的法律体系；但也有许多学者提出当前制定慈善基本法条件不够成熟，应先制定一些单行法条规制慈善事业，再考虑制定一部慈善基本法。立法模式的选择不但决定框架下慈善事业和慈善组织的合理定位，也影响到与慈善组织相关的其他法律制度的协调。

一、慈善立法现有的主要模式

立法模式在不同的部门法可以从不同的角度进行分类。我国民事立法中就曾经出现集中立法模式(法典模式)和分散立法模式(单行法模式)的争论，在法典模式之下又出现过德国模式和法国模式的争论…。国际私法学者认为各国国际私法立法的主要模式有三种：分散立法模式(将冲突规范分散规定在民法典和其他单行法规的有关章节中)；专篇专章模式(在民法典或其他法典中以专篇或专章形式较为系统地规定冲突规范的立法模式)；单行立法模式(或称法典模式，采用专门法典或单行法规的形式系统规定冲突规范)。所谓慈善立法的模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。借鉴其他部门法学对立法模式的分类，本课题将国际慈善立法的模式在学理上归纳为集中立法模式和分散立法模式两类。

(一)　集中立法模式

集中立法模式，又称综合立法模式或统一立法模式，是指国家或地区立法机关制定一部内容全面的慈善法作为慈善基本法，全面规定关于慈善组织和慈善活动各项制度的模式。

集中立法模式的特点在于：集中在一部法律中综合规定慈善组织和慈善活动各种制度。慈善基本法内容比较全面，一般包括了定义、登记注册制度、慈善组织的权利义务、内部治理结构、慈善管理机构、税收优惠、法律责任和罚则等内容。其法律名称一般为“慈善法”、“慈善事业法”、“慈善活动和慈善组织法”、“慈善与慈善组织法”、“慈善事业和慈善活动法”等。

在慈善基本法之下，还可能存在几部单行法律法规予以辅助。因为慈善基本法是最近几十年才发展起来的，学术研究和立法技术尚不够成熟，还不可能制定得细致到无需其他法律予以辅助的地步，更何况即使是历经几千年发展而高度全面的民法典也不可能巨细无遗。例如，新西兰除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《关于慈善收费、表格及其他事项的管理办法》《慈善法案生效法令2006》《宗教、慈善及教育信托法》《慈善拨款法》《医疗和慈善机构法》《慈善信托法》等；新加坡除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《慈善事业收费管理办法》《惠益外国的捐赠管理办法》《募捐申请管理办法》《大型慈善事业管理办法》《慈善机构注册管理办法》等。

(二)　分散立法模式

分散立法模式又称分别立法模式、单项立法模式，是指在多部法律中分别规定慈善组织和慈善活动各方面制度的立法模式。

分散立法模式的特点在于：没有一部比较全面的法律作为慈善基本法，存在规定慈善组织和慈善活动不同内容的多部法律。每部法律的内容均不够全面，一般一部法律只涉及对慈善法某一个方面或几个方面制度的规定。只有把多部法律的内容综合起来，才能够得到关于慈善法比较全面的制度。分散立法模式下慈善法可以首先分为慈善组织法和税法两大类，慈善组织法和税法又分别由多部法律组成。

相关内容一般被分别规定于或适用于以诸如“社团登记法”、“基金法”、“非营利组织法”、“财团法”、“个人所得税法”、“企业所得税法”、“增值税法”、“遗产与赠与税法”、“不动产税法”、“信托法”等名称命名的法律中。

目前采取分散立法模式的国家或地区在数量上仍占据优势，如美国、加拿大、日本、德国等。但采取集中立法模式的国家在逐步增长之中。如英国、俄罗斯、新加坡、新西兰等国家都有自己的慈善基本法。综合性的慈善基本法都是20世纪90年代以后产生的，而且大多数是在2l世纪制定的，这说明集中立法模式正被越来越多的国家采用是一个趋势。

二、我国慈善事业立法模式的现状及问题

现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，主要有《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》《红十字会法》等特别法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，以及财政部、民政部、国家税务总局等制定的政府规章。这些法律法规在一定程度上明确了包括基金会在内的慈善组织的设立变更和终止的相关程序，提出了鼓励公益事业捐赠的有关措施，规范了捐赠、受赠行为和对慈善组织的监管，促进了近年来中国慈善事业的发展。但毋庸讳言的是，从整体上来看，我国有关慈善事业的法律法规仍然滞后于慈善事业的迫切需要，已经成为制约慈善事业更好更快发展的重要因素。

(一)　慈善事业领域的法律法规之间存在一定的冲突

理想的慈善法律体系必须具备效力等级明确、法律规范协调、配套制度到位等特征。但遗憾的是，目前慈善领域的立法与此尚存在距离。一者，现有的慈善事业方面的法律法规，例如特别法和行政法规之间、行政法规和地方法规之间存在不少矛盾和冲突，导致适用法律困难；最为典型的就是《民办教育促进法》中“合理回报”的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》之间存在冲突。二者，从目前的慈善组织的法律体系的位阶来看，从位阶最高的宪法直接跳到行政法规、部门规章和地方性法规，出现了法律位阶的空缺，应该有一部基础性法律相衔接，以实现宪法的规定与政府对社团管理之间、立法逻辑与监管逻辑之间的合理安排。三者，相关的配套措施尚未到位。例如法律法规中所规定的税收优惠政策、公益信托制度中的公益事业主管机关等没有具体的配套制度予以落实。

(二)　《公益事业捐赠法》无法通过修改满足立法需求

在现有与慈善相关的立法中，《公益事业捐赠

法》被视为慈善领域有代表意义的法律。其考量主要在于捐赠环节，关注赠与人与受赠人之间的法律关系，对于其他问题尽管稍有涉及，但是毕竟未能毕其功于一役，恐难以适应公益或慈善事业发展的需要。

1.《公益事业捐赠法》的调整范围局限于公益捐赠环节。如果仅仅在此基础上进行修改，依然无法适应现实需要；如果通过修改将慈善领域目前所欠缺的制度都予以涵盖，那么就必须对此法的调整范围进行调整，而这会使《公益事业捐赠法》名不副实，需要考虑易名问题。

2.公益事业捐赠法中使用“公益事业”的表述并予以明确界定。但是“公益”这一概念无法将政府置身事外，因为“公益”概念是相对于私益而言，政府在公益中要承担有关责任，依然会导致政府在社会事务上的角色错位。换之以“慈善”的表述，凸显慈善的民间职能，将使政府的职能更为明确。

3.《公益事业捐赠法》无法涵盖慈善组织法的相关规定。《公益事业捐赠法》中对基金会等公益或慈善组织的监管问题也作了一些规定，明显超越了“捐赠”的框架。对于慈善组织的监管问题完全应该是组织法的问题，放在“捐赠”的框架下不合逻辑。更进一步的就是，由于无法涵盖组织法的内容，相关支持扶持政策也只能及于捐赠人，而无法惠及受赠的慈善组织。这既不能与现在已经颁布实施的《企业所得税法》及其实施条例相衔接，也将在很大程度上挫伤广大慈善组织的积极性。

通过分析，《公益事业捐赠法》存在诸多难以修订为一部覆盖整个慈善或公益事业的基础性法律的问题，因此必须采取集中立法模式制定一部新法一《慈善事业法》。

三、国际慈善立法模式对我国之启示

(一)　制定综合性慈善基本法符合国际慈善立法趋势

德国、日本由于其民法典统领下的民事主体制度相对完善和发达，有关税法对慈善组织、慈善捐助活动的税收优惠措施规定较为具体，能够从慈善活动主体、活动规则、引导措施等方面为慈善活动提供最基本的法律保障。例如，德国慈善立法主要有三部分：涉及慈善机构的组织立法(组织法)；涉及慈善机构税收优惠的立法(税法)；涉及其他具体问题的立法，如筹款、群众集会、福利组织等。1998年之前的日本慈善立法分为组织法和税法两部分，《日本民法典》规定的法人制度和特别法对特别公益法人的专门规定为慈善组织奠定了法律基础；日本的税法则规定了对慈善组织和慈善活动的各种税收优惠措施。

但这种传统的非综合慈善立法模式为慈善活动提供最基本的法律规范的局限性是否需要变革，则完全是一个政策问题，需要综合考虑到一国的特定经济、文化、政治、历史传统等国情，而非一个纯粹的立法技术判断问题。因而，是否继续保留这一立法模式，在大陆法系的传统国家也有所反思和变革。例如，日本过去没有关于慈善的统一立法，属于分散立法模式，但1998年《日本特定非营利活动促进法》的出台，专门详细规定了慈善组织、慈善活动、税收优惠等问题，弥补了分散立法模式的不足，使日本慈善立法的模式开始逐步走向综合立法模式。

就英美法系而言，应该说制定综合性慈善法已是一种共识和呼声。从根本上分析，这是因为作为英美法发祥地的英国采用了这一立法模式，而影响到其他普通法系国家。可以举较多受到儒家文化影响因而更具参考意义的新加坡为例。21世纪之前的新加坡慈善立法，被认为存在立法不足、立法滞后及管理过严，不能适应现代社会组织的发展需要，改革势在必行。但从20世纪下半叶开始，成文法的地位日渐突出，以《慈善法》为主、配套《惠益外国的捐赠管理办法》(1995年)、《慈善事业收费管理办法》(1996年)、《慈善机构注册管理办法》(2007年)、《大型慈善事业管理办法》(2007年)、《募捐申请管理办法》(2008年修订)等下位法的制定法已成为规制慈善活动的主要法律渊源。

但就当代英美法系的法治强国美国和加拿大而言，其未采用综合立法的模式则与上述两个联邦制有根本关联，也主要受到了其税法较为发达的立法传统的影响。例如，美国没有专门的和独立的关于慈善事业的联邦制定法，有关慈善的规定和条款散见于税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中，税法对美国慈善的发展至关重要，主要涉及慈善事业的范围、慈善组织的认定、慈善事业的外部激励和监督等。如“慈善”定义是由其《国内税收法典》的第501条来界定的。在加拿大，以《宪法》第92(7)条为依据，形成了各省分别规范各自辖区内慈善活动的格局，未制定联邦层面的专门立法，联邦层面形成了主要以《所得税》法第149条为主，以《公司法》《个人信息保护和电子文件法》等法的相关条款为辅的制定法立法模式。但这种非综合的立法模式也时常受到非议。例如，加拿大著名的慈善法和非营利组织法专家Donald Bour-geois在批评加拿大现行慈善立法时认为：规范慈善和非营利组织的法律非常令人困惑和总体上发展不完全，在许多问题上法律不够清晰，包括有关管理者、官员、成员的法律责任。联邦和州的制定法是过时的，它们已经几十年未被修改，而这不同于商业组织法。

而当下的中国尚未制定《民法典》，现行《民法通则》关于法人的分类未采用大陆法系传统的社团法人、财团法人的分类法，因而没有关于财团法人的完整规定。1989年的《社会团体登记管理条例》(1998年修订)、1989年的《外国商会管理暂行规定》、2004年的《基金会管理条例》、1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、1998年的《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)、1993年的《工会法》(2001年修正)、1993年的《红十字会法》、2006年的《农民专业合作社法》等现行法无法为慈善事业发展提供足够有保障、体系完整统一的主体法律制度，因而无法适应我国慈善事业发展对主体制度的基本要求。

在我国，通过税收制度引导、加强对非营利组织的管理，是在近年来才逐渐意识觉醒，并付诸立法实践的。我国目前是按税种设置税收制度的，对民间组织没有设立专门的税收制度，民间组织作为法人实体，与其他法人实体一样，统一适用国家各项税收制度。中国税收制度共设有20个税种，按课税对象不同分为四大类：货物和劳务税；所得税；财产税；其他税种。目前，根据《企业所得税法》《个人所得税法》及其实施条例的规定，企业、个人向非营利组织捐赠或者发生其他业务的，可以享受所得税优惠。根据2008年1月1日起施行的《企业所得税》及其实施条例的有关规定，社会团体、基金会和民办非企业单位基本上均属于“符合条件的非营利组织”范畴，但一个授权规定和一个例外规定，则给非营利组织的认定以及“非营利组织从事营利性活动取得的收人”是否能够免税带来了很大的弹性空间。除了企业所得税外，非营利组织在营业税、增值税、关税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等方面都有享受减免税的政

策优惠。但稍加研究我们便可发现，慈善组织和慈善捐赠行为若要适用我国现行税法，减少了类似美国、加拿大税法对慈善定义、慈善组织种类等的基本规定，而使得税法虽有慈善事业适用的可能性但无法与美国、加拿大以税法为主导的慈善制定法法制环境相提并论。

综上所述，制定一部综合性慈善基本法更符合中国的实际情况，而这一选择将也符合国际慈善立法趋势。

(二)　综合性《慈善事业法》的建议框架

如果采用综合性慈善立法的立法方案，我们可以从俄罗斯、英国托国家现行慈善立法的立法框架中得到一些启示。结合我国过去的立法传统，将来的慈善基本法可以采用如下基本框架。

总则：立法目的；法律适用范围；慈善、慈善目的的定义；慈善活动的种类；法律原则；慈善事业的基本管理体制等。

慈善委员会：慈善委员会的地位和设立目的；基本职权和职责；组织机构；主要官员的任职资格和任职程序；议事规则等。

慈善组织：慈善组织的定义(或判断标准)；慈善组织的组织形态；设立条件及程序；内部治理机构；议事规则；财产制度、审计等外部监管制度；档案制度；信息公开；慈善组织的变更、撤销和终止等

慈善资金募集：公开募集制度(主体资格、公募人的拳路和义务、活动范围、行政许可、审计、监督、信息公开等)；私募慈善基金制度；其他慈善捐助制度；实物捐赠制度(价值评估，税收优惠限度)等。

慈善基金运营：慈善基金管理资质制度；慈善基金运营的原则；慈善基金的商业运营限制；慈善基金的特别监督制度；慈善基金信息公开的特别规定；慈善基金会接管特别规定；其他法律适用等。

慈善信托：慈善信托的定义；受托人任职资格等的特别规定；受托人的特别权利和义务；慈善信托监察；慈善信托终止时的财产处分等。

慈善事业扶持：税收优惠措施(慈善组织的税收优惠措施、慈善捐款人的税收优惠措施、其他税收优惠措施的原则性规定)；政府财政扶持措施；政府购买制度；政府引导和表彰措施；小型慈善活动的辅助措施等。

法律责任。其他规定：生效、实施、授权条款等。

当然，本课题的研究旨在论证何种慈善立法模式符合国际立法趋势，而是否制定一部综合性的慈善基本法并非是全然的总结国际经验就可以作出的立法技术性课题，其实它更多地受到立法政策的影响，这种对策结论必须综合评价国内立法的现状和可预见的将来，比如应充分考虑与现行《公益事业捐赠法》《信托法》的关系问题，还必须研究如何与《公司法》协调，以及公司法的修改问题。此外，还应考虑有关税法配套或修改问题，以及拟议中的民法典相关章节的将来的制度统一问题。

[参考文献]

[1]徐国栋.中国民法典起草思路论战[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[2]韩德培.国际私法新论[M].武汉：武汉大学出版社，1997.

[3]Kerry Halloran,CharityLaw and SocialInclusion：AnInter-national Study[M]，London；Now York：Rout ledge,2007.

篇2

非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。

一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况

德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。

在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47）

美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。

而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。

二、管理体制经验总结分析

（一）法律体制

美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。

（二）非营利组织与政府之间的伙伴关系

在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。

政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。

（三）非营利组织内外监管机制

美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。

社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。

三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义

（一）制度环境是非营利组织发展的关键

美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。

（二）明确政府与非营利组织的关系

英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。

从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。

（三）完善非营利组织内外监督机制

近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。

参考文献

[1]王名，李勇，黄浩明.《德国非营利组织》[M].北京：清华大学出版社，2006.1：28-29.

[2]王名，李勇，黄浩明.《英国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2009.6：47.

[3]王名，李勇，黄浩明.《美国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2012.12.

[4]俞可平.《治理与善治》.北京：社会科学文献出版社[M]，2000.9：8.

[5]王劲颖，沈东亮.美国非营利组织运作和管理的启示与思考—民政部赴美国代表团学习考察报告[J].《社团管理研究》，2011（3）：25.

[6]托马斯·西尔克主编.《亚洲公益事业及其法规》[M].北京：科学出版社，2000：197.

篇3

非营利组织的兴起

自20世纪80年代以来，非营利组织在全球范围内得到了迅猛的发展，诚如美国学者莱斯特•萨拉蒙所言：“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对41个国家的分析，萨拉蒙发现非营利组织的平均规模大约是：经济贡献占各国GDP的4.6%，就业人口占非农就业人口的5%、占服务就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。而在一些发达国家,如荷兰、爱尔兰等国家，非营利部门经济贡献占到其GDP、就业人口占非农就业人口的10%以上。

我国的非营利组织正在发展之中。近年来，伴随我国政治体制改革的深入，政府从“全能政府”转向“有限政府”，为非营利组织的发展提供了广阔的体制空间。非营利组织，一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺陷，并且能很好地承接那些“有限政府”交给社会的职能；另一方面，还可以克服作为市场体系缺乏公平的弊端，进而解决市场的自利问题。

非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制，欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史，其非营利组织的发展中有一些较为共通的东西和成熟的经验，是值得我们去学习和借鉴的。

国外非营利组织发展的经验

（一）完善的法律制度框架

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动，多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善，它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄，其历史可以上溯到几个世纪以前，英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外，有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律，用以促进这类组织的发展和规范其活动，如日本的《非营利组织法》，南非的《特定非营利活动促进法》，德国的《结社法》，匈牙利的《公益组织法》，捷克的《公益法人法》等等，侧重点各不一样，但其作用地位均是予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位，将之纳入适当的法人制度体系,以确保非营利组织的自主性、自治性。

（二）多渠道筹集资金

国外非营利组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是非营利组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是非营利组织获得资金的极其重要来源。在美、意、日等国，来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上，构成了非营利组织总收入的最大部分。在美国，近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化起来。政府补贴，包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家，非营利组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非营利组织收入的68%来自政府，法国则占到60%。在美国,政府除了给非营利组织以直接的资助外，还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等对非营利组织提供间接资助。较为充裕的资金来源，在一定程度上确保非营利组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。

（三）与政府形成伙伴关系

在理念上，非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系,政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。这样，非营利组织就可以参与到政策的制定过程，与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国，政府和非营利组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统；每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏：“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导。……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”

此外，还存在政府对非营利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践，政府采购，尤其是公开招标的方式，是一种既能有效提供必要的财政支持，同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的机制。

（四）健全的内外部监督管理体制

从管理体制看，各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册，对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机构，它是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何其它机构，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。由它统一负责非营利组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。

社会监督是一个不可替代的机制，对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众做出交待，向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低，实行有效，社会效益好，起到正式监督机制所不能替代的作用。

对我国非营利组织发展的一些启示

20世纪80年代以来，伴随着经济体制改革和政府职能转变，我国的非营利组织得到了迅速的发展。但是，由于特殊的社会背景和制度文化，转型期我国的非营利组织从总体来看，自主性和自治性都不够充分，官办色彩较浓，在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足，严重制约了非营利组织的健康发展和功能发挥。国外非营利组织的发展为我们提供了一些启发和经验，值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。

（一）营造一个适合的法律法规环境

国际经验表明，建立健全非营利组织的法律、法规体系，是促进非营利组织蓬勃发展的重要保障，也是有效管理非营利组织的有力措施。当前最为迫切的是,要在充分进行调查的基础上，根据新形势的要求，有针对性地修改完善已颁布的有关非营利组织管理的相关法规政策，立足社会主义初级阶段实际，根据发展我国非营利组织的需要，尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，加强我国非营利组织管理。

（二）拓宽非营利部门筹资渠道

非营利部门的筹资在很大程度上取决于企业、公民的志愿性和社会经济发展水平。只有经济文化发展到一定水平，企业、公民才愿意捐资给非营利组织，因此，我国要加快非营利部门发展，最终还是依仗经济的进一步发展和社会主义公民意识的完善。非营利部门不以营利为目的，并不等于不可以营利，它应大力提供医疗、教育等事业的适当有偿服务，也该有自己的利润，只是其利润不能分配给组织里的个人，而应该属于组织，成为组织筹措资金的一部分，为完成组织的目标和使命而使用。另外，政府应对非营利组织的经营活动免税，以促进其发展。最后，非营利部门在相当程度上依赖政府的资助，非营利部门的自治性不应成为政府减少或拒绝资助的理由。

（三）理顺政府与非营利组织之间的关系

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关键词：社区养老服务；非营利组织；人口老龄化

Key words： community service for the aged；non-profit organization；aging population

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）33-0253-03

0 引言

人口老龄化、家庭少子化现象引发了人们对养老保障越来越多的关注和重视。在家庭养老资源逐步不足，社会化养老机构“叫好不叫座”的现况下，社区养老模式备受推崇。然而，随着养老需求的日益增多，社区养老服务由政府一力承担，显然是难以为继的，而非营利组织却能够有效地弥补政府供给不足的弊端，积极有效地回应社会需求。因此，探讨非营利组织参与社区养老服务的合理模式，就显得有十分重要的现实意义。

1 相关概念的界定

1.1 社区养老

社区养老，又称社区居家养老，最早受到西方国家社区照顾理念的影响，来自香港和台湾“在地老化”的概念被引入大陆，学者们使用“居家养老”等词汇来表达由社区为居住在家里的老人提供支持性援助的含义。社区居家养老是指老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭养老，是把家庭养老与社会养老结合的一种模式。在此将其定义为以家庭为核心、以社区为依托，由政府和社会提供的专业化社区服务，使社区的老年人能获得更丰富的养老资源以及更人性化照顾的一种养老服务。

1.2 非营利组织

学术界对非营利组织比较权威的界定是由萨拉蒙教授提的。他认为非营利性组织具备五方面特性：“组织性”，即必须具有正式注册的合法身份，有成文的章程、制度及固定的组织形式和人员等；“非政府性”，即不是政府及其附属机构，也不隶属政府或受其支配；“非利润”分配性，即不以营利为目的，也不进行利益分配；“自治性”，即拥有独立的决策和执行能力，能自我管理；“志愿性”，即人员的参加和资源的集中是自愿和志愿的。在萨拉蒙的定义中，非营利组织的第二和第五个特征使其有别于政府组织，第二和第三个特征又有别与营利组织。在中国，完全符合萨拉蒙定义的非营利组织几乎不存在，但又确实存在行为和运作机制不同于政府又不同于企业的社会组织，采用萨拉蒙的定义作为研究基准，在研究中国非营利组织时，适当放宽标准，该其定义为：不以营利为目的，主要开展各种志愿行活动，以提供公共服务和产品为使命，非政府性的社会组织。非营利性、非政府性、志愿性和公共性是其基本属性。

2 非营利组织参与社区养老服务的必要性

2.1 转型期的养老困境需要新的介入机制

我国目前正处于一个特殊的历史阶段，改革开放的政策为中国经济发展带来了新的动力，带动了社会各方面的巨大变迁。但随着改革的深入和经济的迅速发展，诸如人口老龄化等问题也随之浮出水面。因此，需要进一步缓解转型过程中产生的一些社会矛盾，比如发展社会服务业，完善社会保障体系就成为时代的要求。而非营利组织自它诞生之日起，无论是当初最为简单的慈善救助活动还是如今为社会提供的专业服务，都始终坚持给予老年群体以特别的关注。

2.2 传统养老模式向社会化过度产生的问题需要非营利组织参与

“银色浪潮”正向发展中国家袭来，我国正处于经济结构急剧转型的特别时期，伴随着家庭结构的改变，人口流动的加剧，传统的家庭模式面临着向社会化养老模式的转变。但由于我国老龄化的时间短、速度快，我国的社会化养老模式发展水平较低，社区养老模式还处于初级发展阶段，存在诸多问题，如提供的服务项目费用昂贵、在社区养老模式中服务的专业人才比较稀缺。与此同时，随着老年人口的极速增长，养老服务需求日趋多样化，加剧了养老资源的供需矛盾。非营利组织的非营利性决定了它不需要像企业一样过于注重成本利益分析的利润评价。此外，非营利组织由于规模小、数量众多，活跃于社会各个领域，有条件作为一种桥梁、媒介或串联工具，把不同的养老资源供给单位协同起来构建一种综合供给模式，从而为老年人从多种渠道和不同层面提供多元化养老服务。

3 非营利组织参与社区养老服务的现状分析

自1978年改革开放以来，伴随着经济的发展，社团、基金会、民办非企业单位等非营利组织在我国无论在数量、规模还是质量上都有了快速的发展和提高。随着我国社会经济的发展，民众对生活质量和社会福利的需求日益增大，直接推动了非营利组织在社区服务领域的快速发展，社区服务类的非营利组织多与基层社区和社会服务机构为主体，以社区成员的互助为基础，利用社区内外的资源，开展各种具有福利性质的社区服务。这一服务主要以社区内居民为服务对象，尤其是老年人等弱势群体。目前，多地在积极探索构建“日间照料服务、医养结合服务、社区志愿服务”的居家养老三大服务体系，鼓励社会力量积极参与，开启新型社区养老模式。但由于我国非营利组织起步晚，参与社区服务的过程中还存在许多不足。

3.1 参与的能力有限

我国非营利组织参与能力有限突出表现在两方面：一是经费不足。组织经费缺乏和来源单一是制约非营利组织参与社区服务的一大瓶颈，不论是政府支持还是自身的经营性收入及社会捐赠收入都非常有限。二是人力资源水平低下。一些自上而下发展的非营利组织中，工作人员几乎来自政府机构；几乎没有固定的人才渠道，定员和编制有限，主要依靠志愿者或返聘的离退休人员开展活动；由于现行人事制度上的壁垒和弱势的组织薪酬福利待遇，非营利组织难以吸收和保留高素质人才。同时，非营利组织功能完善与否直接影响其能力大小，也决定其宗旨实现与否。我国非营利组织在功能发挥方面明显不足，多数仍延续着传统管理方式，充当着从政府部门获得转移管制权的“二政府”，仅有少数能够针对市场需求进行自我创新。我国非营利组织弱小的能力和不完善的功能制约了其参与社区养老服务的水平，阻碍了其服务社区，满足社区养老更多需求的宗旨实现。

3.2 参与的形式有限

实地调查中我们发现，有超过2/3的老年人表示在日常生活中很少或从来没有与非营利组织接触过，大概有七成老年人从未接受过非营利组织的帮助，在一些社区的居家服务也有非营利组织运用专业理论知识为老人提供服务，但在其他很多地区，社区居家养老模式的非营利组织参与还处于零起点状态。其次，老年人享受的服务范围窄、项目少。在深入社区访问过程中，大多数老人表示只参加过社区里的娱乐活动，没有接受过专业化服务，一些街道与有关社会组织合作给老人提供失智老人的早期干预服务，还有一些与养老院及有护理的社会组织合作提供服务，但是能提供的服务还是不能满足老人的需求。

3.3 参与的环境不良

一方面，非营利组织地位不明确，定位不清晰。我国新生或重建的民间组织大多数是从国家机构中直接分化出来的，是国家行政改革的产物，走的是一种“体制内生成路径”；为了获取相关体制内资源即非营利组织领导者个人的利益如级别，我国一些非营利组织也愿意成为“二政府”，而忽视了组织本身的宗旨和使命。非盈利机构发展速度缓慢，对社会影响力较弱，加之“官民二重性”的身份使其非政府性、非营利性等特征难以显现，服务机构创新意识不足，难以在社区养老服务中充分发挥其应有的作用。另一方面，我国现行非营利组织法律制度缺失。相关法律可操作性不够，缺乏面向不同类型非营利组织的专门法律，立法层次低。与此同时，社区居民对非营利组织认可度偏低。一是由于居民对非营利组织的性质还不是很了解，接触又少对其工作能力存在诸多质疑；二是，非营利组织在快速发展同时，也出现了声誉流失。一些非营利组织的关联化、营利化，使人们对其产生了极大的信任危机。

4 完善非营利组织参与社区养老服务的对策

4.1 优化参与的环境

首先，转变政府职能，将更多权利和职能移交给非营利组织。政府一力承担的社会管理和社会服务限制了社区养老服务的活动空间，社会管理者应学会使用老年社会工作的理念与方法，转变执行理念，由直接“管理者”逐步转向社会治理的“主导者”，培育和发展健康的非营利组织社会服务机构，加强与之沟通与对话。广泛宣传以提高社会公众对非营利组织的接纳程度。让非营利组织接替由政府包揽的部分中间层次的职责，使之真正成为政府和个人沟通对话的纽带和桥梁，以向社区居民提供更好的养老服务。同时，创造适宜非营利组织发展的法律环境。具体体现在非营利组织的法律地位，相关政策规定等的完善和制定方面，制定非营利组织的专门法律法规，明确其法律地位，以及制定不同类型的非营利组织法律法规。如有学者提出出台宪法框架下的社团根本法《社团法》，并在此母法下制定各类社团的子法或法规。

4.2 加大对参与活动的支持

政府应保证对社会保障和非营利组织工作的财政投入，并且建立有效的监督机制。政府的财政投入是非营利组织参与社区养老服务的重要基础。在这里应充分体现我国公共财政支出的性质，以为民服务为基本理念，加强对养老保障以及非营利组织的资金投入。财政拨款是我国非营利的主要资金来源，同时应发挥市场经济的效应，拓宽非营利组织的筹资渠道，此外民间资本注入也应占很大比例。政府出资向非营利组织购买服务，承担支付一定的服务费用。政府加强对公共财政去向的监督，保证公共财政使用和支付的合理性、有效性。具体方法上，每年对相关单位和部门进行资金的专项预算，根据预算结果和服务需求，向非营利机构采取招标的手段购买服务。非营利组织通过正规途径（如竞标或谈判）获取社区服务项目，并通过一些特定的社会场所为社区老年人提供服务。除政府监督外，还可以让社区居民参与非营利组织的重要活动决策、绩效评价过程；有意识培养独立、权威的第三方监督机构；将公共媒体和捐赠者也纳入监督体系。

4.3 提升参与的能力

我国的非营利组织起步晚，整体实力薄弱，发展困难重重。基于此我们必须加强非营利组织自身队伍建设，为其介入社区养老服务提供人才保障。我们可以从加强教育培训、完善人才激励机制、规范准入门槛以及借鉴国外先进经验等方面，采用梯度发展战略，循序渐进，逐步提高。充分发挥高等院校的教育优势，加强相关社会工作专业的学科建设，注重对在校学生实践能力的培养，及在岗人员的继续教育培训，尽快提高非营利组织工作者提供老年服务的专业技能水平。建立健全我国非营利组织的人才激励制度。建立多层次全方位的人才薪酬保障机制，完善工作岗位职级的制定，严格按照岗位任职条件，为在岗人员创造一个公平合理的职业发展空间，增强工作成就感；积极推进社会保障制度建设，提升非营利组织的职业威望和社会地位；采用多种方式促进非营利组织人才的合理分配和流动。依据相关国家职业标准，明确非营利组织参与社区养老服务工作的基本从业标准，通过系列的职业资格评定，把社会从事养老服务的专业技术人员汇集到非营利组织的队伍中来。大力引进发达国家的先进社会工作理念，加以创新，形成一条具有我国特色的非营利组织社区养老服务工作人才发展道路。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社，2005.

[2]庄序莹.公共管理学[M].复旦大学出版社，2006.

[3]冷功业.中国公共品非营利组织供给研究[M].中国社会科学出版社，2014.

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中图分类号：F81　文献标识码：A

原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述

收录日期：2012年7月16日

一、国外研究现状

国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。

（一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。

美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。

（二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。

美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。

（三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。

美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。

二、国内研究现状

我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨：

（一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。

中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。