非营利组织法律法规范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇非营利组织法律法规范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

[作者简介]陆中宝，南京工程学院经济管理学院讲师，南京师范大学法学院博士研究生，江苏南京211167

[中图分类号]D922.58　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)01-0142-04

面对慈善事业的蓬勃发展和慈善法律法规相对滞后之间的落差，慈善立法日益成为众多有识之士讨论和吁求的共同话题。这些话题集中反映在慈善立法的方方面面，占主导地位的意见认为先制定一部慈善基本法，为整个慈善领域的法律规范奠定基石，理顺慈善领域相关法律法规之间的关系，构筑理想的法律体系；但也有许多学者提出当前制定慈善基本法条件不够成熟，应先制定一些单行法条规制慈善事业，再考虑制定一部慈善基本法。立法模式的选择不但决定框架下慈善事业和慈善组织的合理定位，也影响到与慈善组织相关的其他法律制度的协调。

一、慈善立法现有的主要模式

立法模式在不同的部门法可以从不同的角度进行分类。我国民事立法中就曾经出现集中立法模式(法典模式)和分散立法模式(单行法模式)的争论，在法典模式之下又出现过德国模式和法国模式的争论…。国际私法学者认为各国国际私法立法的主要模式有三种：分散立法模式(将冲突规范分散规定在民法典和其他单行法规的有关章节中)；专篇专章模式(在民法典或其他法典中以专篇或专章形式较为系统地规定冲突规范的立法模式)；单行立法模式(或称法典模式，采用专门法典或单行法规的形式系统规定冲突规范)。所谓慈善立法的模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。借鉴其他部门法学对立法模式的分类，本课题将国际慈善立法的模式在学理上归纳为集中立法模式和分散立法模式两类。

(一)　集中立法模式

集中立法模式，又称综合立法模式或统一立法模式，是指国家或地区立法机关制定一部内容全面的慈善法作为慈善基本法，全面规定关于慈善组织和慈善活动各项制度的模式。

集中立法模式的特点在于：集中在一部法律中综合规定慈善组织和慈善活动各种制度。慈善基本法内容比较全面，一般包括了定义、登记注册制度、慈善组织的权利义务、内部治理结构、慈善管理机构、税收优惠、法律责任和罚则等内容。其法律名称一般为“慈善法”、“慈善事业法”、“慈善活动和慈善组织法”、“慈善与慈善组织法”、“慈善事业和慈善活动法”等。

在慈善基本法之下，还可能存在几部单行法律法规予以辅助。因为慈善基本法是最近几十年才发展起来的，学术研究和立法技术尚不够成熟，还不可能制定得细致到无需其他法律予以辅助的地步，更何况即使是历经几千年发展而高度全面的民法典也不可能巨细无遗。例如，新西兰除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《关于慈善收费、表格及其他事项的管理办法》《慈善法案生效法令2006》《宗教、慈善及教育信托法》《慈善拨款法》《医疗和慈善机构法》《慈善信托法》等；新加坡除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《慈善事业收费管理办法》《惠益外国的捐赠管理办法》《募捐申请管理办法》《大型慈善事业管理办法》《慈善机构注册管理办法》等。

(二)　分散立法模式

分散立法模式又称分别立法模式、单项立法模式，是指在多部法律中分别规定慈善组织和慈善活动各方面制度的立法模式。

分散立法模式的特点在于：没有一部比较全面的法律作为慈善基本法，存在规定慈善组织和慈善活动不同内容的多部法律。每部法律的内容均不够全面，一般一部法律只涉及对慈善法某一个方面或几个方面制度的规定。只有把多部法律的内容综合起来，才能够得到关于慈善法比较全面的制度。分散立法模式下慈善法可以首先分为慈善组织法和税法两大类，慈善组织法和税法又分别由多部法律组成。

相关内容一般被分别规定于或适用于以诸如“社团登记法”、“基金法”、“非营利组织法”、“财团法”、“个人所得税法”、“企业所得税法”、“增值税法”、“遗产与赠与税法”、“不动产税法”、“信托法”等名称命名的法律中。

目前采取分散立法模式的国家或地区在数量上仍占据优势，如美国、加拿大、日本、德国等。但采取集中立法模式的国家在逐步增长之中。如英国、俄罗斯、新加坡、新西兰等国家都有自己的慈善基本法。综合性的慈善基本法都是20世纪90年代以后产生的，而且大多数是在2l世纪制定的，这说明集中立法模式正被越来越多的国家采用是一个趋势。

二、我国慈善事业立法模式的现状及问题

现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，主要有《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》《红十字会法》等特别法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，以及财政部、民政部、国家税务总局等制定的政府规章。这些法律法规在一定程度上明确了包括基金会在内的慈善组织的设立变更和终止的相关程序，提出了鼓励公益事业捐赠的有关措施，规范了捐赠、受赠行为和对慈善组织的监管，促进了近年来中国慈善事业的发展。但毋庸讳言的是，从整体上来看，我国有关慈善事业的法律法规仍然滞后于慈善事业的迫切需要，已经成为制约慈善事业更好更快发展的重要因素。

(一)　慈善事业领域的法律法规之间存在一定的冲突

理想的慈善法律体系必须具备效力等级明确、法律规范协调、配套制度到位等特征。但遗憾的是，目前慈善领域的立法与此尚存在距离。一者，现有的慈善事业方面的法律法规，例如特别法和行政法规之间、行政法规和地方法规之间存在不少矛盾和冲突，导致适用法律困难；最为典型的就是《民办教育促进法》中“合理回报”的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》之间存在冲突。二者，从目前的慈善组织的法律体系的位阶来看，从位阶最高的宪法直接跳到行政法规、部门规章和地方性法规，出现了法律位阶的空缺，应该有一部基础性法律相衔接，以实现宪法的规定与政府对社团管理之间、立法逻辑与监管逻辑之间的合理安排。三者，相关的配套措施尚未到位。例如法律法规中所规定的税收优惠政策、公益信托制度中的公益事业主管机关等没有具体的配套制度予以落实。

(二)　《公益事业捐赠法》无法通过修改满足立法需求

在现有与慈善相关的立法中，《公益事业捐赠

法》被视为慈善领域有代表意义的法律。其考量主要在于捐赠环节，关注赠与人与受赠人之间的法律关系，对于其他问题尽管稍有涉及，但是毕竟未能毕其功于一役，恐难以适应公益或慈善事业发展的需要。

1.《公益事业捐赠法》的调整范围局限于公益捐赠环节。如果仅仅在此基础上进行修改，依然无法适应现实需要；如果通过修改将慈善领域目前所欠缺的制度都予以涵盖，那么就必须对此法的调整范围进行调整，而这会使《公益事业捐赠法》名不副实，需要考虑易名问题。

2.公益事业捐赠法中使用“公益事业”的表述并予以明确界定。但是“公益”这一概念无法将政府置身事外，因为“公益”概念是相对于私益而言，政府在公益中要承担有关责任，依然会导致政府在社会事务上的角色错位。换之以“慈善”的表述，凸显慈善的民间职能，将使政府的职能更为明确。

3.《公益事业捐赠法》无法涵盖慈善组织法的相关规定。《公益事业捐赠法》中对基金会等公益或慈善组织的监管问题也作了一些规定，明显超越了“捐赠”的框架。对于慈善组织的监管问题完全应该是组织法的问题，放在“捐赠”的框架下不合逻辑。更进一步的就是，由于无法涵盖组织法的内容，相关支持扶持政策也只能及于捐赠人，而无法惠及受赠的慈善组织。这既不能与现在已经颁布实施的《企业所得税法》及其实施条例相衔接，也将在很大程度上挫伤广大慈善组织的积极性。

通过分析，《公益事业捐赠法》存在诸多难以修订为一部覆盖整个慈善或公益事业的基础性法律的问题，因此必须采取集中立法模式制定一部新法一《慈善事业法》。

三、国际慈善立法模式对我国之启示

(一)　制定综合性慈善基本法符合国际慈善立法趋势

德国、日本由于其民法典统领下的民事主体制度相对完善和发达，有关税法对慈善组织、慈善捐助活动的税收优惠措施规定较为具体，能够从慈善活动主体、活动规则、引导措施等方面为慈善活动提供最基本的法律保障。例如，德国慈善立法主要有三部分：涉及慈善机构的组织立法(组织法)；涉及慈善机构税收优惠的立法(税法)；涉及其他具体问题的立法，如筹款、群众集会、福利组织等。1998年之前的日本慈善立法分为组织法和税法两部分，《日本民法典》规定的法人制度和特别法对特别公益法人的专门规定为慈善组织奠定了法律基础；日本的税法则规定了对慈善组织和慈善活动的各种税收优惠措施。

但这种传统的非综合慈善立法模式为慈善活动提供最基本的法律规范的局限性是否需要变革，则完全是一个政策问题，需要综合考虑到一国的特定经济、文化、政治、历史传统等国情，而非一个纯粹的立法技术判断问题。因而，是否继续保留这一立法模式，在大陆法系的传统国家也有所反思和变革。例如，日本过去没有关于慈善的统一立法，属于分散立法模式，但1998年《日本特定非营利活动促进法》的出台，专门详细规定了慈善组织、慈善活动、税收优惠等问题，弥补了分散立法模式的不足，使日本慈善立法的模式开始逐步走向综合立法模式。

就英美法系而言，应该说制定综合性慈善法已是一种共识和呼声。从根本上分析，这是因为作为英美法发祥地的英国采用了这一立法模式，而影响到其他普通法系国家。可以举较多受到儒家文化影响因而更具参考意义的新加坡为例。21世纪之前的新加坡慈善立法，被认为存在立法不足、立法滞后及管理过严，不能适应现代社会组织的发展需要，改革势在必行。但从20世纪下半叶开始，成文法的地位日渐突出，以《慈善法》为主、配套《惠益外国的捐赠管理办法》(1995年)、《慈善事业收费管理办法》(1996年)、《慈善机构注册管理办法》(2007年)、《大型慈善事业管理办法》(2007年)、《募捐申请管理办法》(2008年修订)等下位法的制定法已成为规制慈善活动的主要法律渊源。

但就当代英美法系的法治强国美国和加拿大而言，其未采用综合立法的模式则与上述两个联邦制有根本关联，也主要受到了其税法较为发达的立法传统的影响。例如，美国没有专门的和独立的关于慈善事业的联邦制定法，有关慈善的规定和条款散见于税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中，税法对美国慈善的发展至关重要，主要涉及慈善事业的范围、慈善组织的认定、慈善事业的外部激励和监督等。如“慈善”定义是由其《国内税收法典》的第501条来界定的。在加拿大，以《宪法》第92(7)条为依据，形成了各省分别规范各自辖区内慈善活动的格局，未制定联邦层面的专门立法，联邦层面形成了主要以《所得税》法第149条为主，以《公司法》《个人信息保护和电子文件法》等法的相关条款为辅的制定法立法模式。但这种非综合的立法模式也时常受到非议。例如，加拿大著名的慈善法和非营利组织法专家Donald Bour-geois在批评加拿大现行慈善立法时认为：规范慈善和非营利组织的法律非常令人困惑和总体上发展不完全，在许多问题上法律不够清晰，包括有关管理者、官员、成员的法律责任。联邦和州的制定法是过时的，它们已经几十年未被修改，而这不同于商业组织法。

而当下的中国尚未制定《民法典》，现行《民法通则》关于法人的分类未采用大陆法系传统的社团法人、财团法人的分类法，因而没有关于财团法人的完整规定。1989年的《社会团体登记管理条例》(1998年修订)、1989年的《外国商会管理暂行规定》、2004年的《基金会管理条例》、1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、1998年的《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)、1993年的《工会法》(2001年修正)、1993年的《红十字会法》、2006年的《农民专业合作社法》等现行法无法为慈善事业发展提供足够有保障、体系完整统一的主体法律制度，因而无法适应我国慈善事业发展对主体制度的基本要求。

在我国，通过税收制度引导、加强对非营利组织的管理，是在近年来才逐渐意识觉醒，并付诸立法实践的。我国目前是按税种设置税收制度的，对民间组织没有设立专门的税收制度，民间组织作为法人实体，与其他法人实体一样，统一适用国家各项税收制度。中国税收制度共设有20个税种，按课税对象不同分为四大类：货物和劳务税；所得税；财产税；其他税种。目前，根据《企业所得税法》《个人所得税法》及其实施条例的规定，企业、个人向非营利组织捐赠或者发生其他业务的，可以享受所得税优惠。根据2008年1月1日起施行的《企业所得税》及其实施条例的有关规定，社会团体、基金会和民办非企业单位基本上均属于“符合条件的非营利组织”范畴，但一个授权规定和一个例外规定，则给非营利组织的认定以及“非营利组织从事营利性活动取得的收人”是否能够免税带来了很大的弹性空间。除了企业所得税外，非营利组织在营业税、增值税、关税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等方面都有享受减免税的政

策优惠。但稍加研究我们便可发现，慈善组织和慈善捐赠行为若要适用我国现行税法，减少了类似美国、加拿大税法对慈善定义、慈善组织种类等的基本规定，而使得税法虽有慈善事业适用的可能性但无法与美国、加拿大以税法为主导的慈善制定法法制环境相提并论。

综上所述，制定一部综合性慈善基本法更符合中国的实际情况，而这一选择将也符合国际慈善立法趋势。

(二)　综合性《慈善事业法》的建议框架

如果采用综合性慈善立法的立法方案，我们可以从俄罗斯、英国托国家现行慈善立法的立法框架中得到一些启示。结合我国过去的立法传统，将来的慈善基本法可以采用如下基本框架。

总则：立法目的；法律适用范围；慈善、慈善目的的定义；慈善活动的种类；法律原则；慈善事业的基本管理体制等。

慈善委员会：慈善委员会的地位和设立目的；基本职权和职责；组织机构；主要官员的任职资格和任职程序；议事规则等。

慈善组织：慈善组织的定义(或判断标准)；慈善组织的组织形态；设立条件及程序；内部治理机构；议事规则；财产制度、审计等外部监管制度；档案制度；信息公开；慈善组织的变更、撤销和终止等

慈善资金募集：公开募集制度(主体资格、公募人的拳路和义务、活动范围、行政许可、审计、监督、信息公开等)；私募慈善基金制度；其他慈善捐助制度；实物捐赠制度(价值评估，税收优惠限度)等。

慈善基金运营：慈善基金管理资质制度；慈善基金运营的原则；慈善基金的商业运营限制；慈善基金的特别监督制度；慈善基金信息公开的特别规定；慈善基金会接管特别规定；其他法律适用等。

慈善信托：慈善信托的定义；受托人任职资格等的特别规定；受托人的特别权利和义务；慈善信托监察；慈善信托终止时的财产处分等。

慈善事业扶持：税收优惠措施(慈善组织的税收优惠措施、慈善捐款人的税收优惠措施、其他税收优惠措施的原则性规定)；政府财政扶持措施；政府购买制度；政府引导和表彰措施；小型慈善活动的辅助措施等。

法律责任。其他规定：生效、实施、授权条款等。

当然，本课题的研究旨在论证何种慈善立法模式符合国际立法趋势，而是否制定一部综合性的慈善基本法并非是全然的总结国际经验就可以作出的立法技术性课题，其实它更多地受到立法政策的影响，这种对策结论必须综合评价国内立法的现状和可预见的将来，比如应充分考虑与现行《公益事业捐赠法》《信托法》的关系问题，还必须研究如何与《公司法》协调，以及公司法的修改问题。此外，还应考虑有关税法配套或修改问题，以及拟议中的民法典相关章节的将来的制度统一问题。

[参考文献]

[1]徐国栋.中国民法典起草思路论战[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[2]韩德培.国际私法新论[M].武汉：武汉大学出版社，1997.

[3]Kerry Halloran,CharityLaw and SocialInclusion：AnInter-national Study[M]，London；Now York：Rout ledge,2007.

篇2

非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。

一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况

德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。

在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47）

美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。

而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。

二、管理体制经验总结分析

（一）法律体制

美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。

（二）非营利组织与政府之间的伙伴关系

在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。

政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。

（三）非营利组织内外监管机制

美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。

社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。

三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义

（一）制度环境是非营利组织发展的关键

美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。

（二）明确政府与非营利组织的关系

英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。

从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。

（三）完善非营利组织内外监督机制

近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。

参考文献

[1]王名，李勇，黄浩明.《德国非营利组织》[M].北京：清华大学出版社，2006.1：28-29.

[2]王名，李勇，黄浩明.《英国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2009.6：47.

[3]王名，李勇，黄浩明.《美国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2012.12.

[4]俞可平.《治理与善治》.北京：社会科学文献出版社[M]，2000.9：8.

[5]王劲颖，沈东亮.美国非营利组织运作和管理的启示与思考—民政部赴美国代表团学习考察报告[J].《社团管理研究》，2011（3）：25.

[6]托马斯·西尔克主编.《亚洲公益事业及其法规》[M].北京：科学出版社，2000：197.

篇3

非营利组织的兴起

自20世纪80年代以来，非营利组织在全球范围内得到了迅猛的发展，诚如美国学者莱斯特•萨拉蒙所言：“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对41个国家的分析，萨拉蒙发现非营利组织的平均规模大约是：经济贡献占各国GDP的4.6%，就业人口占非农就业人口的5%、占服务就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。而在一些发达国家,如荷兰、爱尔兰等国家，非营利部门经济贡献占到其GDP、就业人口占非农就业人口的10%以上。

我国的非营利组织正在发展之中。近年来，伴随我国政治体制改革的深入，政府从“全能政府”转向“有限政府”，为非营利组织的发展提供了广阔的体制空间。非营利组织，一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺陷，并且能很好地承接那些“有限政府”交给社会的职能；另一方面，还可以克服作为市场体系缺乏公平的弊端，进而解决市场的自利问题。

非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制，欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史，其非营利组织的发展中有一些较为共通的东西和成熟的经验，是值得我们去学习和借鉴的。

国外非营利组织发展的经验

（一）完善的法律制度框架

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动，多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善，它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄，其历史可以上溯到几个世纪以前，英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外，有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律，用以促进这类组织的发展和规范其活动，如日本的《非营利组织法》，南非的《特定非营利活动促进法》，德国的《结社法》，匈牙利的《公益组织法》，捷克的《公益法人法》等等，侧重点各不一样，但其作用地位均是予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位，将之纳入适当的法人制度体系,以确保非营利组织的自主性、自治性。

（二）多渠道筹集资金

国外非营利组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是非营利组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是非营利组织获得资金的极其重要来源。在美、意、日等国，来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上，构成了非营利组织总收入的最大部分。在美国，近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化起来。政府补贴，包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家，非营利组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非营利组织收入的68%来自政府，法国则占到60%。在美国,政府除了给非营利组织以直接的资助外，还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等对非营利组织提供间接资助。较为充裕的资金来源，在一定程度上确保非营利组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。

（三）与政府形成伙伴关系

在理念上，非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系,政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。这样，非营利组织就可以参与到政策的制定过程，与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国，政府和非营利组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统；每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏：“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导。……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”

此外，还存在政府对非营利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践，政府采购，尤其是公开招标的方式，是一种既能有效提供必要的财政支持，同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的机制。

（四）健全的内外部监督管理体制

从管理体制看，各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册，对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机构，它是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何其它机构，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。由它统一负责非营利组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。

社会监督是一个不可替代的机制，对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众做出交待，向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低，实行有效，社会效益好，起到正式监督机制所不能替代的作用。

对我国非营利组织发展的一些启示

20世纪80年代以来，伴随着经济体制改革和政府职能转变，我国的非营利组织得到了迅速的发展。但是，由于特殊的社会背景和制度文化，转型期我国的非营利组织从总体来看，自主性和自治性都不够充分，官办色彩较浓，在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足，严重制约了非营利组织的健康发展和功能发挥。国外非营利组织的发展为我们提供了一些启发和经验，值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。

（一）营造一个适合的法律法规环境

国际经验表明，建立健全非营利组织的法律、法规体系，是促进非营利组织蓬勃发展的重要保障，也是有效管理非营利组织的有力措施。当前最为迫切的是,要在充分进行调查的基础上，根据新形势的要求，有针对性地修改完善已颁布的有关非营利组织管理的相关法规政策，立足社会主义初级阶段实际，根据发展我国非营利组织的需要，尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，加强我国非营利组织管理。

（二）拓宽非营利部门筹资渠道

非营利部门的筹资在很大程度上取决于企业、公民的志愿性和社会经济发展水平。只有经济文化发展到一定水平，企业、公民才愿意捐资给非营利组织，因此，我国要加快非营利部门发展，最终还是依仗经济的进一步发展和社会主义公民意识的完善。非营利部门不以营利为目的，并不等于不可以营利，它应大力提供医疗、教育等事业的适当有偿服务，也该有自己的利润，只是其利润不能分配给组织里的个人，而应该属于组织，成为组织筹措资金的一部分，为完成组织的目标和使命而使用。另外，政府应对非营利组织的经营活动免税，以促进其发展。最后，非营利部门在相当程度上依赖政府的资助，非营利部门的自治性不应成为政府减少或拒绝资助的理由。

（三）理顺政府与非营利组织之间的关系

篇4

关键词：社区养老服务；非营利组织；人口老龄化

Key words： community service for the aged；non-profit organization；aging population

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）33-0253-03

0 引言

人口老龄化、家庭少子化现象引发了人们对养老保障越来越多的关注和重视。在家庭养老资源逐步不足，社会化养老机构“叫好不叫座”的现况下，社区养老模式备受推崇。然而，随着养老需求的日益增多，社区养老服务由政府一力承担，显然是难以为继的，而非营利组织却能够有效地弥补政府供给不足的弊端，积极有效地回应社会需求。因此，探讨非营利组织参与社区养老服务的合理模式，就显得有十分重要的现实意义。

1 相关概念的界定

1.1 社区养老

社区养老，又称社区居家养老，最早受到西方国家社区照顾理念的影响，来自香港和台湾“在地老化”的概念被引入大陆，学者们使用“居家养老”等词汇来表达由社区为居住在家里的老人提供支持性援助的含义。社区居家养老是指老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭养老，是把家庭养老与社会养老结合的一种模式。在此将其定义为以家庭为核心、以社区为依托，由政府和社会提供的专业化社区服务，使社区的老年人能获得更丰富的养老资源以及更人性化照顾的一种养老服务。

1.2 非营利组织

学术界对非营利组织比较权威的界定是由萨拉蒙教授提的。他认为非营利性组织具备五方面特性：“组织性”，即必须具有正式注册的合法身份，有成文的章程、制度及固定的组织形式和人员等；“非政府性”，即不是政府及其附属机构，也不隶属政府或受其支配；“非利润”分配性，即不以营利为目的，也不进行利益分配；“自治性”，即拥有独立的决策和执行能力，能自我管理；“志愿性”，即人员的参加和资源的集中是自愿和志愿的。在萨拉蒙的定义中，非营利组织的第二和第五个特征使其有别于政府组织，第二和第三个特征又有别与营利组织。在中国，完全符合萨拉蒙定义的非营利组织几乎不存在，但又确实存在行为和运作机制不同于政府又不同于企业的社会组织，采用萨拉蒙的定义作为研究基准，在研究中国非营利组织时，适当放宽标准，该其定义为：不以营利为目的，主要开展各种志愿行活动，以提供公共服务和产品为使命，非政府性的社会组织。非营利性、非政府性、志愿性和公共性是其基本属性。

2 非营利组织参与社区养老服务的必要性

2.1 转型期的养老困境需要新的介入机制

我国目前正处于一个特殊的历史阶段，改革开放的政策为中国经济发展带来了新的动力，带动了社会各方面的巨大变迁。但随着改革的深入和经济的迅速发展，诸如人口老龄化等问题也随之浮出水面。因此，需要进一步缓解转型过程中产生的一些社会矛盾，比如发展社会服务业，完善社会保障体系就成为时代的要求。而非营利组织自它诞生之日起，无论是当初最为简单的慈善救助活动还是如今为社会提供的专业服务，都始终坚持给予老年群体以特别的关注。

2.2 传统养老模式向社会化过度产生的问题需要非营利组织参与

“银色浪潮”正向发展中国家袭来，我国正处于经济结构急剧转型的特别时期，伴随着家庭结构的改变，人口流动的加剧，传统的家庭模式面临着向社会化养老模式的转变。但由于我国老龄化的时间短、速度快，我国的社会化养老模式发展水平较低，社区养老模式还处于初级发展阶段，存在诸多问题，如提供的服务项目费用昂贵、在社区养老模式中服务的专业人才比较稀缺。与此同时，随着老年人口的极速增长，养老服务需求日趋多样化，加剧了养老资源的供需矛盾。非营利组织的非营利性决定了它不需要像企业一样过于注重成本利益分析的利润评价。此外，非营利组织由于规模小、数量众多，活跃于社会各个领域，有条件作为一种桥梁、媒介或串联工具，把不同的养老资源供给单位协同起来构建一种综合供给模式，从而为老年人从多种渠道和不同层面提供多元化养老服务。

3 非营利组织参与社区养老服务的现状分析

自1978年改革开放以来，伴随着经济的发展，社团、基金会、民办非企业单位等非营利组织在我国无论在数量、规模还是质量上都有了快速的发展和提高。随着我国社会经济的发展，民众对生活质量和社会福利的需求日益增大，直接推动了非营利组织在社区服务领域的快速发展，社区服务类的非营利组织多与基层社区和社会服务机构为主体，以社区成员的互助为基础，利用社区内外的资源，开展各种具有福利性质的社区服务。这一服务主要以社区内居民为服务对象，尤其是老年人等弱势群体。目前，多地在积极探索构建“日间照料服务、医养结合服务、社区志愿服务”的居家养老三大服务体系，鼓励社会力量积极参与，开启新型社区养老模式。但由于我国非营利组织起步晚，参与社区服务的过程中还存在许多不足。

3.1 参与的能力有限

我国非营利组织参与能力有限突出表现在两方面：一是经费不足。组织经费缺乏和来源单一是制约非营利组织参与社区服务的一大瓶颈，不论是政府支持还是自身的经营性收入及社会捐赠收入都非常有限。二是人力资源水平低下。一些自上而下发展的非营利组织中，工作人员几乎来自政府机构；几乎没有固定的人才渠道，定员和编制有限，主要依靠志愿者或返聘的离退休人员开展活动；由于现行人事制度上的壁垒和弱势的组织薪酬福利待遇，非营利组织难以吸收和保留高素质人才。同时，非营利组织功能完善与否直接影响其能力大小，也决定其宗旨实现与否。我国非营利组织在功能发挥方面明显不足，多数仍延续着传统管理方式，充当着从政府部门获得转移管制权的“二政府”，仅有少数能够针对市场需求进行自我创新。我国非营利组织弱小的能力和不完善的功能制约了其参与社区养老服务的水平，阻碍了其服务社区，满足社区养老更多需求的宗旨实现。

3.2 参与的形式有限

实地调查中我们发现，有超过2/3的老年人表示在日常生活中很少或从来没有与非营利组织接触过，大概有七成老年人从未接受过非营利组织的帮助，在一些社区的居家服务也有非营利组织运用专业理论知识为老人提供服务，但在其他很多地区，社区居家养老模式的非营利组织参与还处于零起点状态。其次，老年人享受的服务范围窄、项目少。在深入社区访问过程中，大多数老人表示只参加过社区里的娱乐活动，没有接受过专业化服务，一些街道与有关社会组织合作给老人提供失智老人的早期干预服务，还有一些与养老院及有护理的社会组织合作提供服务，但是能提供的服务还是不能满足老人的需求。

3.3 参与的环境不良

一方面，非营利组织地位不明确，定位不清晰。我国新生或重建的民间组织大多数是从国家机构中直接分化出来的，是国家行政改革的产物，走的是一种“体制内生成路径”；为了获取相关体制内资源即非营利组织领导者个人的利益如级别，我国一些非营利组织也愿意成为“二政府”，而忽视了组织本身的宗旨和使命。非盈利机构发展速度缓慢，对社会影响力较弱，加之“官民二重性”的身份使其非政府性、非营利性等特征难以显现，服务机构创新意识不足，难以在社区养老服务中充分发挥其应有的作用。另一方面，我国现行非营利组织法律制度缺失。相关法律可操作性不够，缺乏面向不同类型非营利组织的专门法律，立法层次低。与此同时，社区居民对非营利组织认可度偏低。一是由于居民对非营利组织的性质还不是很了解，接触又少对其工作能力存在诸多质疑；二是，非营利组织在快速发展同时，也出现了声誉流失。一些非营利组织的关联化、营利化，使人们对其产生了极大的信任危机。

4 完善非营利组织参与社区养老服务的对策

4.1 优化参与的环境

首先，转变政府职能，将更多权利和职能移交给非营利组织。政府一力承担的社会管理和社会服务限制了社区养老服务的活动空间，社会管理者应学会使用老年社会工作的理念与方法，转变执行理念，由直接“管理者”逐步转向社会治理的“主导者”，培育和发展健康的非营利组织社会服务机构，加强与之沟通与对话。广泛宣传以提高社会公众对非营利组织的接纳程度。让非营利组织接替由政府包揽的部分中间层次的职责，使之真正成为政府和个人沟通对话的纽带和桥梁，以向社区居民提供更好的养老服务。同时，创造适宜非营利组织发展的法律环境。具体体现在非营利组织的法律地位，相关政策规定等的完善和制定方面，制定非营利组织的专门法律法规，明确其法律地位，以及制定不同类型的非营利组织法律法规。如有学者提出出台宪法框架下的社团根本法《社团法》，并在此母法下制定各类社团的子法或法规。

4.2 加大对参与活动的支持

政府应保证对社会保障和非营利组织工作的财政投入，并且建立有效的监督机制。政府的财政投入是非营利组织参与社区养老服务的重要基础。在这里应充分体现我国公共财政支出的性质，以为民服务为基本理念，加强对养老保障以及非营利组织的资金投入。财政拨款是我国非营利的主要资金来源，同时应发挥市场经济的效应，拓宽非营利组织的筹资渠道，此外民间资本注入也应占很大比例。政府出资向非营利组织购买服务，承担支付一定的服务费用。政府加强对公共财政去向的监督，保证公共财政使用和支付的合理性、有效性。具体方法上，每年对相关单位和部门进行资金的专项预算，根据预算结果和服务需求，向非营利机构采取招标的手段购买服务。非营利组织通过正规途径（如竞标或谈判）获取社区服务项目，并通过一些特定的社会场所为社区老年人提供服务。除政府监督外，还可以让社区居民参与非营利组织的重要活动决策、绩效评价过程；有意识培养独立、权威的第三方监督机构；将公共媒体和捐赠者也纳入监督体系。

4.3 提升参与的能力

我国的非营利组织起步晚，整体实力薄弱，发展困难重重。基于此我们必须加强非营利组织自身队伍建设，为其介入社区养老服务提供人才保障。我们可以从加强教育培训、完善人才激励机制、规范准入门槛以及借鉴国外先进经验等方面，采用梯度发展战略，循序渐进，逐步提高。充分发挥高等院校的教育优势，加强相关社会工作专业的学科建设，注重对在校学生实践能力的培养，及在岗人员的继续教育培训，尽快提高非营利组织工作者提供老年服务的专业技能水平。建立健全我国非营利组织的人才激励制度。建立多层次全方位的人才薪酬保障机制，完善工作岗位职级的制定，严格按照岗位任职条件，为在岗人员创造一个公平合理的职业发展空间，增强工作成就感；积极推进社会保障制度建设，提升非营利组织的职业威望和社会地位；采用多种方式促进非营利组织人才的合理分配和流动。依据相关国家职业标准，明确非营利组织参与社区养老服务工作的基本从业标准，通过系列的职业资格评定，把社会从事养老服务的专业技术人员汇集到非营利组织的队伍中来。大力引进发达国家的先进社会工作理念，加以创新，形成一条具有我国特色的非营利组织社区养老服务工作人才发展道路。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社，2005.

[2]庄序莹.公共管理学[M].复旦大学出版社，2006.

[3]冷功业.中国公共品非营利组织供给研究[M].中国社会科学出版社，2014.

篇5

中图分类号：F81　文献标识码：A

原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述

收录日期：2012年7月16日

一、国外研究现状

国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。

（一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。

美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。

（二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。

美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。

（三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。

美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。

二、国内研究现状

我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨：

（一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。

中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。

篇6

1 “志愿失灵”理论概述

“志愿失灵”（voluntary failure）理论，也叫第三方管理理论，是美国著名公共政策学者、非政府组织研究专家萨拉蒙（Salamon）提出的。“志愿失灵”主要指非政府组织的行为违背了公益慈善的宗旨，组织内部不能有效整合各种慈善资源，造成资源配置的低效率，从而导致在满足社会多元化需求、提供公共福利等方面陷入了功能性和效率上的困境[1]。

一般认为，在政府失灵、市场失灵和合约失灵理论中，志愿部门往往被视为在政府和市场失灵之后的辅衍生物，是由于政府的局限产生的提供公共物品的替代性制度[2]。萨拉蒙认为，这些观点忽略了非政府组织本身的缺陷。志愿部门作为人类服务的提供者也有固有的缺陷，由于利益驱动、道德失控、约束缺失等因素影响，也会产生失灵。

2 转型时期我国非政府组织志愿失灵的表现

①非政府组织志愿服务灵活性低；②公众志愿参与积极性不高；③非政府组织资金来源不足。

3 我国非政府组织志愿失灵的原因分析

3.1 政府支持力度不够 政府对非政府组织的支持主要包括资金、人才、技术等方面的支持。目前，政府对非政府组织的支持主要表现为财政方面的支持，在人才和技术方面的支持较发达国家还存在一定的差距。例如，日本政府为了加大对非政府组织的援助，制定了资金援助制度和非政府组织事业补助金制度等。在围绕降低非政府组织日常办公的成本负担，在提供廉价的办公场所、法人组织“孵化”等方面提供了基础性支援。然而，我国非政府组织人力资源管理与开发程度极为不足，大部分工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，高素质人才较为匮乏。

3.2 法律体系不够健全 我国政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范，法制化程度不高，现行的立法滞后于我国非政府组织发展的需要。虽然目前我国非政府组织的法律环境有所改善，从整体上看，现有立法层次依然较低。迄今为止我国还没有一部完整的法律对非政府组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位，也缺少健全的相关配套措施。除此之外，随着社会转型的进一步加快，已有的有关非政府组织的政策法规已不适应形势的发展，有待完善。

3.3 缺乏对非政府组织的有效监管 非政府组织因其公益产权的性质和承担的公共责任，要接受严格的社会监督。而在我国，社会监督长期以来一直被忽视。我国对非政府组织缺乏有效的监督可以说是导致“志愿失灵”的重要因素。这种局面一方面导致了各种侵吞公益财产的案件频繁发生，另一方面打击了社会公众的公益热情并降低了公益组织的社会公信度。不少非政府组织为了维持其生存与发展，不得不走上了追求营利的市场发展道路。缺乏对非政府组织的有效监督不仅表现在缺乏社会监督等外部监督上，还表现在非政府组织内部缺少自我约束机制，部分内部人员缺乏良好的职业操守。因此加强和完善监督机制，还须在部门内部做好监督，实现他律和自律的统一。

4 我国非政府组织志愿失灵治理之道

4.1 加大政府对非政府组织的支持 为了弥补非政府组织“先天性”的不足，使其正常发展，政府必须加大对非政府组织的支持力度。这些支持不仅仅包括财力的支持，还包括人力、物力的支持。政府可以采取一些必要的措施，为组织的发展拓展资金来源，引入企业化管理模式，有效地利用募集来的可运营资金，向社会提供资助人和受益人都满意的产品和服务。一方面，可以增加组织的收入，使非政府组织在取得社会效益的同时，也获取经济效益。另一方面，也有助于非政府组织吸引人才，更好地服务社会。

4.2 制定和完善有关非政府组织的法律体系 在社会转型的关键时期，我国非政府组织的法律环境依旧存在立法位阶低、体系不健全、法律法规欠缺等问题，这在一定程度上会限制非政府组织作用的发挥。制定非政府组织法，规定非政府组织的权利、义务和法律责任，逐步建立完善非政府组织法律体系，是我国非政府组织健康发展的必然选择。政府应尽快出台非政府组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并适当调整对非政府组织严格限制的取向。借鉴西方发达国家的管理经验，加快制定颁布《非政府组织法》，增强现有法律法规的衔接性，从而为我国非政府组织的发展提供良好的法律环境。

4.3 构建多元化的监督体系，提高社会公信力 如何保证非政府组织的社会公信力，防止非政府组织做假账、打着公益旗号中饱私囊等问题，是政府和社会各界都十分关注的问题。一方面要完善非政府组织内部治理机制。建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制，完善非政府组织信息披露制度和问责机制。另一方面要发挥外部监督的作用。政府在放松对非政府组织管制的同时，要大力指导非政府组织逐步建立自律和他律机制。同时，发挥新闻媒体的舆论监督作用。另外，完善社会监督机制，规范非政府组织的行为，从而达到提高非政府组织社会公信力的目的。

当前，我国正处于社会转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种社会问题也逐渐凸显，在政府失灵和市场失灵的情况下，必须发挥非政府组织的作用。但非政府组织在提供公共服务和产品的过程中也存在失灵现象。因此，我们必须在充分考虑国情的基础上，借鉴西方国家的管理经验，有效克服“志愿失灵”问题，提升非政府组织在社会治理中的影响力，实现非政府组织与政府、市场之间的良性互动，从而构建一种适应现实社会发展需求的多元治理和社会自治的公共治理秩序，推动经济和社会的顺利转型。

参考文献：

篇7

关键词： 非盈利医院；税收；管理；制度

Key words： nonprofit hospital；tax；management；system

中图分类号：R197.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0158-02

0 引言

公立医院是我国医院系统的主要构成，随着近几年来我国医疗体制改革的不断深入，公立医院的财税问题不断引起人们的关注。一般来说我国的公立医院都是非盈利医院。我国自2000年开始对医疗机构按照非营利性和营利性进行分类管理，两类医院分别享受不同的财税和价格政策。然而，有关非营利医院的税收法律制度却未能建立起来。故我国在非营利医院的财税方面仍然存在着大量的问题有待解决。

1 我国公立医院目前存在的财税方面的问题

1.1 管理观念落后，对医院的财政税收方面的认识不足。我国多数院长都缺乏财务管理的经验，更不用说其在医院税收方面的管理水平了。公立医院一般都是属于国家的事业单位，是为我国公众的公共卫生以及健康重大保障的事业单位。国家一般在财政税收方面都有及其良好的政策，以供卫生部门特别是公立医院有更好的发展。而公立医院的财政部门人员的管理水平却没怎么重视，导致国家在财税上的很多举措在医院中可能就没有落实。

1.2 医院资财管理不严，资产账实不符，支出随意性大。公立医院大多数资源都是集体所有，而且也是大量资源特别是卫生资源集聚的地方。但作为一个医疗卫生部门，由于体制庞大，内部系统也就相当复杂。特别是医院的资产管理方面，由于医院本身就是一个复杂的系统，资产管理本身就难度很大。在医院内部由于管理方面所存在的缺陷，就使得医院的随意性支出特别大，这样一来出现资产账实不符的情况。这对于国家本身的财政资产来说本身就是一种浪费和消耗，对于国家进一步实现医院的财政目标就显得难度很大了，这种资产管理不严的现象是存在医院财税上的一个很严重的弊端。

1.3 预算编制与控制存在问题。很多医院在获得国家的财政资金后，并没有制定合理的预算编制来使用这些资金。公立医院作为国家财政支出的接受者，对于这些资金没有一个系统的安排，而且由于国家也没有一些强制性的手段来监管这些资金的使用与分配，导致公立医院的财政预算存在着严重的不合理性。

1.4 对于医院的财税缺乏有力的监管。公立医院作为国家的医疗卫生单位，主要担负着人民群众的健康卫生服务的职责，因此国家对其的财政支出力度往往也很大。而相应的对于医院如何合理地分配这些资金，以及医院所获得的收入采用什么样的税收方案，并没有明确的法律条文。也就是说，在医院的税收监管方面存在着漏洞，这就会导致有些人钻了些空子，从中谋取私利。

我国每年在医疗卫生事业上投入的财政力度都特别大，四年来，国家财政对医疗卫生累计投入22427亿元人民币，占财政支出的比例，从4.4%提高到了5.7%。中央财政对医疗卫生累计投入6555亿元，占财政支出的比例，从2.28%提高到了3.19%。而由于医疗系统所存在的制度不完善，特别是财税制度的规范化缺乏，更加重了我国财政支出的有效力和合理性。特别是在近几年来，我国积极推进医疗体制改革，现行医疗财税系统所存在的问题，就不得不更加引起人们的重视了。

2 医疗体制改革对我国公立医院税收提出的新要求

当前我国正大力推行国家的医疗体制改革，特别是对公立医院推出了新的符合时代特色的改革要求。比如，改革公立医院的管理体制，并要求公立医院逐步形成统一管理，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制；在公立医院的内部运行机制上，要求完善医院内部决策执行机制和财会管理制度，深化公立医院的人事制度改革，完善分配激励机制等；还有如改革医院运行监管机制，同时积极引导社会资本进入医疗卫生领域。这些改革内容要求公立医院在新的时代下，要积极做出调整，特别是国家财政资金的利用上和医院税收的监管上必须改革之前的流弊，才能让公立医院更好地服务人民大众，并解决老百姓长久以来“看病难”、“看病贵”的问题，积极推行我国和谐社会的发展进程。

3 完善我国公立医院税收的若干建议

国外在医疗体制改革方面有着可以借鉴的经验，特别是欧美等发达国家在医疗体制改革上推行较早，有着比较成功的案例，我们可以学习。比如美国在医院的税法方面就有着完善的法律保障，对于非盈利医院所得税的免除，捐赠税收优惠，以及发行税收债券等。虽然美国的国情与我国有所不同，但我们还是可以在美国的医疗税收方面获得很多有益的经验来学习。针对目前我国公立医院在财税方面的问题，我们可以从以下几个出发点入手来解决这些问题，以完善我国的公立医院的财税制度。

3.1 积极制定和完善相关的法律法规。我国尚未出台有关非盈利组织的相关法律，而直接针对公立医院的管理方面也没有相关财税法规。我国现在公立医院所存在的诸多问题，很大程度上都是因为缺少对应的法律法规加以规范。因此，我们需要首选出台针对公立医院的财税法律，以达到从法律的层面来规范公立医院对于财政的利用，同时在税收方面，也可以做到有法可依，减少流程上人为因素导致的财政资源浪费。

3.2 制定非盈利组织法。公立医院作为我国的非盈利组织，它的财税方面的问题和其他非盈利组织存在着相似之处。有关非营利组织的定义，只能从《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中找到一些规定。在我国，对于盈利性医院或非盈利医院，国家并没有正式的界定，也就造成了公立医院的盈利性质有时候是模糊的。我国应尽快完善非营利组织法律制度，为非营利医院的设立、运营及监管等奠定法律基础。同时我国的公立医院作为规模最大的非盈利医院，在非盈利组织的制定上更要起到引导带头的作用。

3.3 有区别地对城、乡公立医院的税收策略。现阶段，我国的城市化进程不断加快，城市的建设水平已经达到了一个新的高度，而与此对应的是乡镇的建设及服务设施却相对落后，而且城镇之间的不均衡现象在不断加大。同样在公立医院的建设上，两者的差异更加明显，在医疗卫生方面显的更加迫切。因此，国家不仅要在财政上积极加大对乡镇公立医院的投入建设力度，在医院的税收问题上，更要有区别的对待，可以加大乡镇级公立医院的减税力度；对于特别落后地区甚至可以免税；另一方面可以适当加大城市医院的税收，以达到转移支付、城市帮扶农村的目的。

3.4 建立起公立医院的财税透明制度。在信息社会的今天，公开透明不仅对政府，对国家事业单位也同样显得必要和重要。特别是在当下，医疗机构作为社会矛盾的一个聚集的焦点，就特别需要财务及税务上的公开透明，以消除误会及矛盾。其次，公开透明的制度也更有利于国家对于医院的财政流向及其使用情况的监管。通过对公立医院财税信息的公开，对于医院的财税部门也是引入阳光，减少其中的舞弊违规操作行为，这样做不仅可以兼顾社会资源的公平分配，还有利于进一步深入医疗卫生体制的改革。

公立医院的财税问题是由于事业单位及国家财政分配过程形成的，其由来已久，其改革和相关制度的完善是一个不断深化的过程。同时，对于这些问题的研究也会对我国的医疗体制改革有着一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]龚海燕，王德丰.税收政策对营利性医院的影响[J].华北煤炭医学院学报，2009（06）.

篇8

我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。

一、非政府组织参与社会治理的困境

一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽赌博，只要向其交纳一定费用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。

二、非政府组织参与社会治理的路径选择

一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科学管理和方便服务的原则出发，依法对非政府组织进行科学合理分类。根据法律地位，可将非政府组织区分为法人社团和非法人社团。根据利益导向，可将非政府组织划分为公益性组织和互益性组织。法人社团、公益性组织，其在社会治理中的责任更大，对法人社团，对公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金扶助上要给予更大的优惠，确保其在社会治理中能够发挥更大的作用。三要依法进行监督。要明确政府监管职能。政府职能部门应当依法对非政府组织的日常活动进行监管，督促非政府组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移的职能，避免和防止非政府组织违背社会公益，促进非政府组织健康发展。要加大日常监管力度。一方面，要健全信息公开制度。明确非政府组织信息公开的时间、地点、方式和内容，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开；另一方面，要建立奖励惩戒机制。对诚信守法、公益突出、作用明显、社会认可的非政府组织及其工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作过程中出现问题的非政府组织，视情节给予警告、限期改正或撤销等处理。四要提高自身能力。非政府组织要强化服务观念，树立自律管理意识和风险责任意识，还要建立一系列内部质量控制机制，如建立健全决策机构和民主决策机制，建立财务监督制度和绩效评估制度等。在加强自律的基础上，非政府组织必须拓展自我发展的能力：一要解决资金缺乏障碍。在积极争取政府财政资助的同时加强公关工作，提高自身的知名度和公信力，建立专门劝募机构，提高民间捐赠收入的比重。非政府组织也可以发展一些收费服务，包括技术成果转让、信息技术咨询等。二要加强人才队伍建设。加强从业人员（包括志愿者）的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起激励机制、竞争机制及有利于人才开发和使用的管理机制。三要重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸；另一方面，要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织要积极配合政府的工作，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力，要充分利用政府和市场提供的机会，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。

参 考 文 献

[1]崔月琴.转型期中国非政府组织发展的契机及其限制[J].吉林大学社会科学学报.2009（3）：26

[2]江华，周莹.异地商会发展中的制度滞后与政策推进——基于异地温州商会的研究[J].中国行政管理.2009（4）：68

[3]朱琬宁.独立与互动：当代中国非营利组织发展路径探析——基于对香港国际十字路会的考察[J].公共行政.2009（12）：90

[4]肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理.

2007（10）：108

篇9

目前，我国正处于工业化、城镇化、国际化交织的战略机遇期，社会管理任务更为艰巨和繁重，社会管理内容必将向强调公共服务转变。因此，公益组织志愿服务、参与社会管理面临着新的机遇和挑战。志愿者服务作为实现公益组织的宗旨和任务，做了巨大的贡献。可是，志愿服务同其他社会活动一样，存在着各种风险。当前在这方面，既缺乏法律约束，也缺少规章制度，同时，组织措施和风险防范的意识、知识都十分缺乏。公益组织志愿服务中的风险防控有一下几方面：

一、志愿服务的法律环境

志愿服务涉及领域不断扩大，但立法相对滞后，就连美国这样志愿服务发达的国家，也没有专门针对志愿者或志愿服务的法律、法规。纵观世界各国非营利组织法，《波兰公益活动及志愿制度法》起到了引领作用。该法用九项条款，将志愿服务组织条件、志愿者的权利和义务作出了详尽的规定。其中规定“开展志愿服务的组织要告知志愿者其所提供的服务对健康及安全构成的一切风险，以及防护这些风险的规则；欧洲青年志愿者组织规定“志愿者可以得到资助、食物以及他们基本费用的报销”；联合国开发计划署专题报告《志愿精神在中国》[2]中提出“招募单位应向志愿者提供人身意外伤害保险、大病医疗保险和住院附加保险”。

二、志愿服务的法律关系

志愿服务的法律关系，主要是志愿服务组织-志愿者-服务对象之间的关系。大多数组织志愿者的社团组织不是国家行政机关，与志愿者不是行政管理的上下级和雇佣关系，而是一种基于平等原则下的民事关系。志愿者参加则是一种要约和承诺。志愿者与服务对象的服务可以通过签订协议或合同书以示规范，这是符合普通民事行为的操作程序和构成要件的。

三、志愿服务风险的法律责任

志愿服务是公益组织依法开展的工作，志愿者是公益组织招募的义工，志愿服务的法律主体是公益组织。公益组织对志愿者负有法律和伦理责任。义工服务组织承担民事责任后，有权向故意或有重大过失的义工追偿部分或者全部赔偿费用。服务对象在接受义工服务过程中对义工造成的损害，应当承担民事责任。义工服务组织应当支持受损的义工向有关的服务对象追偿损失。”当服务对象不能赔付或不能及时赔付时，社团组织应先行垫付，再向损害人追偿。

四、志愿服务风险形式与内容

公益组织志愿服务的风险管理，涉及的领域十分广泛。包括志愿服务组织及员工风险，志愿者风险、服务对象风险；还包括人身伤害风险、财产、建筑设备风险、合作伙伴风险、公众风险、声誉风险。从人力资源管理角度讲，可分为招聘风险、绩效风险、成本风险、培训风险和志愿者管理风险。从预防角度讲，还可分为已知风险、可预知风险、不可预知风险。

五、志愿服务的风险防范

（一）加快志愿服务的立法进程。我国目前缺少全国性的志愿服务法律法规，志愿服务的法律主体、法律责任和法律义务不明确，防范措施也缺少法律强制性。所以不能很好地起到规避志愿服务风险的作用。

（二）建立管理制度并付诸实施。任何法律都不可能涵盖志愿服务活动和志愿服务组织可能遇到的所有问题。特别是我国现阶段志愿服务仍处于发育阶段，此类法律可能还会不利于志愿服务的发展和延缓公民参与志愿服务，因而强调完善的制度和良好的管理是相当重要的。

（三）加强志愿服务风险防范的能力建设。首先，志愿服务组织要学会和掌握识别风险、预测风险，这样才能有组织、有计划、有措施地予以防范；其次，是建立风险评估机制，对志愿服务的每个环节、每个领域可能发生的风险做出评估，由专人在规定的时间完成；再次，是做好风险防范预案、在立足防范的基础上，把损失控制在最小的范围，防止损失的扩大和延续。

（四）在重点环节上加强防范。一是，在招聘时严格审查，不良记录者要限制其参加相关项目志愿服务，如有经济不良行为者，一般不能从事于筹资和涉及钱物的志愿服务。二是，必须注册，要理解和承认志愿服务的章程并履行手续。三是，必须进行培训，使其理解和掌握开展志愿服务的规定和技能，遵守安全规则，应对危机事态。四是，特殊事项要单独约定，比如对于风险较大的志愿服务，例如参加抗灾救灾活动等，一般不开展危险性较大的志愿服务和单独的志愿服务；五是，必须明确志愿服务的界定范围，在志愿服务组织的安排下，从事时间、地点、对象和内容已经规定了的志愿服务，才能认定为是该组织的志愿服务活动。六是，在志愿服务结束时，宣布志愿服务结束，对以后延发的一些问题，原则上不予负责。七是，平衡需求和分担风险，当遇有高风险的服务需求和拥有富于冒险精神的志愿者时，需要周密安排和谨慎行事。为分担志愿服务风险，可借鉴国外作法，为志愿者购买保险，建立风险预备金等。

总之，我国公益组织志愿服务历史悠久，但规范的规模活动还处于初创阶段，开展针对志愿服务风险防范的研究，对于志愿组织的健康发展将起到积极的推动作用。

篇10

非政府组织的公信力建设定位

非政府组织（Non-government Organization，NGO）是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织。①其基本功能主要表现为社会服务、沟通协调、监督管理，提供多样化的公共服务，影响政府政策制定和实施。由于非政府组织所具有的非营利性特征决定了它既能够像政府部门那样，以提高公众利益为宗旨，又能够采取企业化的运作方式，突出效率优势，实现效率目标。从社会公众表达角度讲，非政府组织可以为多元社会中公民表达和参与公共生活提供渠道，是表达和维护各利益群体权利和利益，建立社会共识的重要平台。

随着我国政治、经济体制改革的不断深入，我国的非政府组织有了长足的发展，经济体制和政府职能的转变为其发展提供了较为广阔的空间，其数量近年来也在急剧增长。而作为一种展现社会组织公平、效率、民主、责任及公共权威的衡量标志，公信力在维持非政府组织的发展中发挥着极其重要的作用。

对非政府组织而言，其组织公信力指的是社会对此组织的认可及信任程度，是公众依托其实现某种公益价值的心理凭借。作为一个为表达民意、实现民意而自发形成的平台，人们往往对非政府组织抱有比政府和企业更高的期望。而这份期望常常决定了非政府组织是否能够延续生命且蓬勃发展。因此，对于非政府组织的生存和发展定位，务必把公信力作为首要的考虑步骤和建设重点。

公信力建设中的公共理性分析

公信力建设现状分析。近年来，我国非政府组织的发展显示出强劲的崛起势头，年增长率也在大幅度提高。但是，不可否认的事实是，非政府组织由于其自生性、草根性的特征，大多数管理专业化程度较低，从业人员素质不高，难以承担重大的功能角色。加之缺乏资金，从而使得其生命力极弱，发展空间受限。往往在政府与公民之间扮演着极其尴尬的角色。长期以来，我国针对非政府组织管理的法律法规滞后，大多数政府相关部门不愿意接手。国内草根非政府组织往往没有注册，缺乏合法身份。因此，老百姓常常无法对该组织进行清晰的定位和正确的认知，从而无法给予其充分的信任，在参与和支持上缺乏更多的动力。另外，社会中尚有诸多打着公益旗号却以圈钱为目的的不法组织，鱼龙混杂，使得非政府组织的群体发展良莠不齐，如此更加重了非政府组织的社会公信度缺失。

公信力缺失原因解析。如今我国大多数非政府组织都面临着公信力缺失从而制约其发展的障碍。从本质上讲，是由于该组织在社会中的角色定位不清，在我国的治理结构中的功能缺失所致。

一方面，非政府组织的独立角色界定不清。诉诸到公共理性，它是一种期待他人认可的价值，而且期望每个人都能真诚捍卫的观念。公共理性认可各种确保着所有公民能有效利用其基本自由和机会的充分并适用于所有目的的手段。②因而，从这个层面上讲，非政府组织的地位“不确定”即是一种公共理性价值丧失的体现。其表现在组织性质界定不规范，相关的管理法律法规缺失，内在运作机制不够透明，管理体制上的不完善，没有塑造出一种表达公益，托起民意的社会组织形象。因而公民也无法顺利的通过这个渠道实现和维护公共理性所诉诸的社会公益价值。所以，非政府组织的公信力不足则成为了一种必然。

另一方面，与政府之间的合作治理功能缺失。基于多元合作与政府有效整合的现代公共治理是现代公共理性的必然要求。非政府组织是否参与治理及其参与的广度和深度，则是衡量公共部门是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的重要标尺。

然而现实中政府与非政府组织的互动关系一直停滞不前，双方缺乏互信，合作和交流严重不足，无法达致双赢，陷入了令人惋惜的困局。首先，政府对非政府组织始终保持着既不支持也不反对的态度，对非政府组织实行严格的双重管理体制。其次，政府对非政府组织设置有繁杂的限制规则，如年检制度和经常的不定期检查制度等。③为数不少的政府官员对第三部门抱有疑虑，对第三部门的需求、意见、呼声很少回应。④如此，便在很大程度上制约了非政府组织在公共治理中的角色扮演，让公众无法给予该组织一个合法合理的社会定位，从而使得非政府组织在公众心目中的地位缺失，信任度不足。

提升公信力的理性路径探析

在西方许多国家，非政府组织承担着越来越多的社会管理和公共服务职能。应当说社会治理的多元化成为一种必然的发展趋势，仅仅依靠政府这一种主体和力量远远不够，非政府组织在现代社会中理应是必然的社会治理主体。社会治理主体的多元化，决定了各主体之间必须具有相互合作的关系，而这恰恰映射了公共理性的深刻价值。因此，采取一条理性的解决路径势在必行。

非政府组织的合法性确立。非政府组织之所以在一定程度上难以得到公众的首肯和大力支持，一大方面即是公众出于对其“合法性”的怀疑和对“沉没成本”的顾忌。而我国现今关于非政府组织的法律法规尚不完善，不仅对非政府组织缺乏明确合理的定位，也缺少非政府组织可以依据的行为规范。使得公共理性的运行缺少一个法制化的基础。这导致不少非政府组织在平时活动中有意无意地产生“越轨”行为，损害政府和社会利益。所以，政府必须有意识地推动有关非政府组织法律法规的建设。针对非政府组织出台专门的规范条例。从而使得社会对非政府组织的信任拥有了一个合法的依据和更具说服力的凭借。而这也恰恰是维护公共理性的一个必备前提。

建立非政府组织的内外约束机制。非政府组织的命脉在于其公信力。保障公信力依赖自律和他律的结合。一方面组织内要设立明确和具体的组织信念和使命，在组织章程中设定准确的自律标准，及时进行信息公开。建立一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及社会交代机制，而其中保障公信力的一个重要基础就是财务管理的规范与公开透明性。非政府组织的财务应建立相应的审计机制，比如，每年的财务报告应向具体的捐赠人有合理的交代、机构的年报和财务报告可以让所有人都能看到，保证资金使用的合理性。

另一方面，要通过完善外部监督来提供保障。这就涉及政府引入评估和诚信制度，形成间接管理机制，加强对非政府组织的财务管理监督，针对不同非政府组织不同的性质，建立更具科学性、合理性和独立的财务和审计制度。同时，完善社会监督，通过媒体甚至建立独立的第三方来进行监督。从而全方位的保障公信力的落实，实现社会多元合作的相互监督功能，从而彰显真正意义上的多元公共理性价值观。

政府与非政府组织之间的良性合作。在当代中国，融执政党理性于一体的政府理性，是指政府运用政治技术、政治艺术，在对社会资本有效整合的基础上，对国家、社会进行有效治理的能力。它更需要在公共领域的监督、批判下，与其他社会主体有效互动，从而使其能够在更大程度上接近或代表现代公共理性。因此，对于政府而言，一方面要继续以开放、理性的态度来看待和接受非政府组织，主动加强与非政府组织的联系和合作，实现彼此间更深层次的认识和了解；另一方面，非政府组织也要在行动中掌握与政府沟通、交流的艺术，在自主的基础上积极协作、配合政府，争取政府的理解和支持，为双方关系的发展筑好信任基础。同时，政府和非政府组织在一些共同的领域，面向共同的对象，可以开展能相互补充、相互竞争的公共服务。如在提供社会救助、医疗、教育等公共物品时，政府与非政府可相互补充。

非政府组织是公民结社权的产物，也是公民社会的必然要求。作为完善多元治理角色的公共理性要求，非政府组织的重要作用必须依赖较低的准入门槛作为基础才能得以发挥。因此，政府应尽快主动改变现行准入制度，让大多数非政府组织取得合法地位，把他们纳入政府统一有效的监管之内。这不仅能填平两者之间的沟壑，也为双方的良性互动提供了合理合法的前提。通过相互的合作以及组织地位的合法确立为非政府组织公信力的提升创造一个更加融洽的社会环境。从而更高效地建立起公共理性所倡导的社会多元治理结构。（作者单位分别为：成都信息工程学院；四川大学公共管理学院）

注释

①马庆钰：“中国非政府组织发展与管理”，北京：国家行政学院出版社，2007年，第2～3页。

篇11

（一）社会团体登记情况。我市共登记社会组织223个，其中：社会团体166个，行业性社团129个，专业性社团29个，联合性社团3个，学术性社团5个；民办非企业单位57家，其中：民政类5家，教育类17家，劳动类10家，卫生类12家，科技类6家，文化类4家，体育类3家。据初步统计，我市社会组织从业人员现有38，500人左右，约占全市总人口的4.5%，各类社会组织去年总收入5亿多元，提供就业岗位15000余个。

（二）规章制度建设情况

1、健全规章制度。为使社会组织规范发展，市民政部门指导督促各类社会组织建立健全各项规章制度，规定各类社会组织必须将登记证书、资格证书、服务项目、收费标准等规章制度上墙公布，增强工作公开的透明度，按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动，依法规范自身的行为，更好地为社会服务。2、规范财务管理。为贯彻中央精神，提高我市民间组织会计人员素质，民政部门下发了通知，要求各民间组织进行《民间非营利组织会计制度》培训。通过培训，社会团体和民办非企业单位的会计人员都已熟练掌握了新的会计制度，并已能在财务操作中实际应用，从而规范了民间组织的会计制度。3、落实四项制度。为规范管理，制定了社区民间组织的普查登记、注册登记、备案登记、社区民间组织负责人例会四项制度，由街道办事处负责指导，并及时掌握社区民间组织的发展变化，确保社区民间组织的健康发展。各社区所辖民间组织每月将活动开展情况，向居委会通报备案，居委会将社区民间组织开展活动的时间、地点、内容及照片资料登记造册，重大活动报登记机关备案。确保社区民间组织依法开展活动。

二、工作现状

（一）提高了民间组织的登记质量。我们以“依法行政、规范行为、提高服务”为登记工作理念，严格按照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》等法律法规规定，认真细致地对民间组织地成立、变更和注销进行审批登记；对符合登记条件的民间组织发放“明白纸”，公开登记事项、申报程序及材料、行政许可时限和操作规程，让他们能够及时了解登记程序；我们在规定的时限内尽量提前完成审批登记手续，为登记对象节约办事时间，减少上门次数，提供热情服务。

（二）健全了民间组织的监督机制。我们把加大执法力度作为规范民间组织社会活动、促进社会稳定的重要举措，建立了“市、办、居”三级监督体系，形成“横向分类负责、纵向按级负责”的民间组织服务与监督一体化网络系统，做到及时发现和查处非法民间组织的违法活动，从而遏制不良组织的滋生和蔓延，扶持和保护合法的民间组织。近年来，我们多次与社团主管单位联合开展治理检查，注销不合格协会，规范了对民间组织的管理。

（三）加强了民间组织的年检工作。这几年，我们根据上级部门的要求和部署，结合自身情况，密切联系业务主管单位，本着规范管理、简化手续的原则，与业务主管单位一起对社会团体和民办非企业单位开展了年检、换证工作，让参加年检的单位填写了《年度检查报告书》，委托市“恒正会计事务所”出具《民间组织年度财务审计报告》。对未开展活动和变更业务主管单位的民间组织依法予以了注销。

（四）深入开展了民办非企业单位的诚信建设。我们对新成立的民办非企业单位严格要求，规范各项规章制度，建立诚信档案，接受公众监督；对已登记的民办非企业单位，把诚信建设作为年度检查的一项重要内容，进一步完善信息披露制度，督促其按照章程开展活动；不断完善服务承诺制，制订长远规划和有效措施，通过在服务内容、服务方式、服务责任等方面做出的公开承诺，增强透明度，提高服务质量。

三、存在问题

1、整体质量不高，作用发挥不到位。从质量上看，目前我市民间组织发展整体结构不够优化，尤其是经济社会发展需要的行业协会、农村经济类协会、公益慈善和基层服务性民间组织发展不足，自主创新和社会服务能力较弱；少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，社会公共责任缺失，社会公信力不高。从作用发挥上看，大多数民间组织尚未充分发挥其应有的功能和作用。如行业协会，由于受多种因素的影响，在行业协调、行业管理、行业维权、行业服务等方面还存在着许多不足和问题。

2、政策法规不完善。民间组织法律法规还不健全，使得民办非企业单位的设立、性质、地位、作用及职能等没有进一步明确和规范。我国虽然制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，且是暂行性行政法规，在很多具体问题上缺乏明晰的界定和具体可操作性的规定，并与业务主管部门中的法律法规在许多问题上不协调、不统一。有的业务主管单位对社团的申请成立热情高，而对社团的年检，变更，注销，和对社团依据其章程开展活动情况的监督重视程度不够，应付差事。

3、执法力度较薄弱。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。《行政许可法》实施后，虽然是登记管理机关但却没有执法权，缺乏行政执法的基本职能，管理力量非常薄弱，总体情况为“力不从心，监管难以到位”。具体地讲：一是机构、人员、经费不到位。不同民间组织都是以民政部门名义进行登记管理，但实际上，民间组织登记管理人员编制只有1人，与实际工作量不对称，工作中常疲于应付，监管过程中也无专项业务活动经费。二是全市有200多个社团，其业务分属不同业务主管单位，协调工作、争取配合工作量大。三是《社团登记管理条例》专门设置了“处罚”一章，对社团的一些违规行为的处罚作了规定，但由于缺少执法督查队伍，处罚很难落实。尤其是取缔非法民间组织缺少法制手段，造成一些未登记的民间组织取缔困难。

4、发展存在不平衡。民间组织的发展与各项社会事业的总体要求不相适应，主要有：营利倾向较明显，服务功能却欠缺；规模偏小，在专职人员、办公设施、专业水平等方面还有差距；分布的社会领域不均匀，在教育、卫生、民政领域较多，在科技、劳动、体育领域相对较少，与实际的社会需求还有一定距离。

四、解决对策

（一）建立健全民间组织法律法规体系。根据我国目前经济社会发展的需要，应适时出台与民间组织有关的法律及配套的政策法规，应尽快出台新的《社会团体登记管理条例》，加快修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位的界定要具体、明确；民办非企业单位的名称应区别于有关社会组织的名称，即民办非企业单位的名称中应体现民办，方便于对民办非企业单位的管理；改革民间组织的管理体制，建立和完善民间组织管理的政策制订、执行、评价和监督之间相互协调的运行机制，以及行之有效的管理办法。

（二）加快民间组织执法队伍建设步伐。民间组织执法工作是登记管理机关的一项重要职责，但是现在登记管理机关还没有执法队伍，也没有必要的督查经费。希望上级有关部门切实落实民间组织管理机构和人员编制，充实民间组织管理力量，尽快组建高质量的民间组织执法队伍，提高执法的权威性。要确保民间组织管理者具有行政执法资格；配备必要的执法工具，确保执法的质量和效果；定期对执法人员进行有关法律法规的学习和执法程序、执法手段的培训，增强执法人员依法行政的能力。

篇12

近年来,随着非营利组织的兴起和发展,非营利组织的评估成为当今国际上流行的热点问题。在非营利组织发展初期,人们首先关注的是他们能否将捐赠的资金真正用于社会公益事业,能否正常遵守非营利组织的行业规范和道德准则,能否真正取信于民;非营利组织的诚信评估机制就此建立。随着经济社会的进步、发展,社会资源的分配日趋紧张,能否有效利用稀缺资源以实现组织所追求的目标成为当代非营利组织管理和发展不可忽视的重要问题。因此,构建涵盖诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估的多元、全方位的非营利组织评估框架成为当代非营利组织健康、全面发展不可或缺的重要步骤。

一、非营利组织评估机制概述

非营利组织体现政府职能的延伸、企业职能的优化,在现代社会其影响和功能不断扩大。构建多元、全方位的评估机制是非营利组织发展完善的必然选择。

“评估”是近年来使用频率较高的词汇,然而不同的人从各自的角度出发,对评估却有着不同的理解。广义的评估是指评估主体对评估客体的价值大小或高低的评价、判断、预测的活动,是人们认识、把握某些事物或某些活动的价值的行为。狭义的评估是指在一定的时限内,尽可能系统地、有目的地对实施过程中或已完成的项目、计划或政策的设计、实施和结果的相关性、效果、效率、影响和持续性进行判定和评价。这里所讲非营利组织的评估是指运用科学的标准、方法和程序,根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断,对非营利组织在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。

非营利组织的评估具有评估的一般属性,同时由于其评估对象的特殊性,它又具有不同于一般企业绩效评估和政府绩效评估的独特方面:

1.评估对象的特殊性。非营利组织评估的对象是非营利组织,它具有组织性、民间性、非营利性、志愿性和自治性的特点。非营利组织的上述特点反过来又深深地烙印在其行为和绩效上,在一定程度上决定了非营利组织评估区别于企业、政府评估的特殊的规定性。

2.评估过程的复杂性。非营利组织由于其非营利的本质特征决定了它不可能像企业评估那样可以通过市场交换以价格信息的形式体现出来,同样,它不像政府评估那样可以通过公民的支持率这一政治投票机制反映出来;一般情况下,非营利组织的评估需要借助评估指标、评估方法等工具得以实现,具有复杂性。

3.评估机制的多元性。非营利组织的评估机制是一个涵盖诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估等多个方面在内的多元、全方位的评估框架。另外,非营利组织的评估具有内部和外部两种不同的评估机制:外部评估机制为非营利组织的评估提供制度保障,内部评估机制为外部评估机制功能的正常发挥奠定基础。

4.评估体系的开放性。非营利组织的评估体系是一个动态的信息收集、传递、处理和输出的过程。评估体系与评估环境之间存在着物质、能量和信息的交换,外界的评估环境可以对评估主体、评估过程产生重要影响。同时,社会、政治、文化等因素对评估过程的影响,更加证明了非营利组织评估体系具有开放性。

5.评估效用的公益性。非营利组织评估的目的在于监测和评估非营利组织工作和服务的绩效能力和水平,为整个社会其他方面的决策提供参考。与企业和政府的评估不同,非营利组织的评估能够对所有顾客群的生产、生活提供普遍的、广泛的、平等的信息资源,实现公益资源配置的合理化。

在当代社会,构建科学合理的非营利组织评估机制是十分重要的,更是十分必要的。目前学术界的研究认为,开展非营利组织评估具有重要的理论和现实意义。从广义的角度讲,非营利组织之所以要致力于效率目标的一个理由是当今世界存在着严重的公益资源匮乏、资源配置不合理甚至浪费的现象。公益制度也是一种配给制度,而非营利组织引入效率意识的目的在于实现公益资源配置的合理化。开展非营利组织评估,有利于管理部门公平公正地评价非营利组织,有利于优化政府监管部门的监督管理,有利于实现社会资源的优化配置,维护社会稳定。从狭义的角度讲,非营利组织的评估对于非营利组织自身良好健康发展也是非常必要的。一是评估有助于为非营利组织承担公共责任建立一种约束机制;二是评估有助于改善非营利组织的服务质量,提高管理绩效,可以为组织自身的人力资源管理提供客观依据;三是评估有助于非营利组织对外树立形象,提高组织的公信度。

另外,非营利组织服务质量和效率的提高要求非营利组织建立评估体系。非营利组织的志愿性特点,加上资金来源有公众的捐赠和政府的支持,组织结构不是等级森严的官僚科层制。这些优点使人们认为非营利组织在提供社会服务时成本更低、效率更高。然而,事实上非营利组织在很多时候的表现却效率低下、质量不高、不尽人意。因此,构建多元、全方位的评估机制成为非营利组织提高服务质量和效率的重要手段。

二、我国非营利组织评估现状

改革开放以来,我国非营利组织得到了快速发展,从1999年的大约6000个注册团体发展到2005年的约150000个。截至2007年底,全国共有各类民间组织38.1万个,其中社会团体20.7万个。但总体而言,我国非营利组织的发展还面临许多困难和问题,诸如资金来源单一且不稳定;人才短缺,志愿者参与不足;组织内部管理不完善,治理结构不尽合理,持续发展的后劲不足等等。这些问题的存在已经成为我国非营利组织发展的瓶颈,为了提高非营利组织的运营效率,使政府、公众能够有效地对非营利组织的行为进行监督,非营利组织需要引入一套科学的评估体系,尤其是要构建多元、全方位的评估机制,才能在现有条件下推动非营利组织健康、全面发展。

1.非营利组织发展的新环境

除受到国外非营利组织评估风潮的影响外,我国的非营利组织在改革开放以来国内宏观环境和微观环境变化的时代大背景下兴起和发展。

宏观环境的变化主要体现在改革开放以来的经济体制改革、政治体制改革、政府职能转变、社会改革、法制环境和全球化六个方面,也正是这六个方面促进了非营利组织在我国的兴起和发展。它们一方面在数量上刺激了非营利组织的发展,一方面在质量上提高了非营利组织的服务能力;为非营利组织在我国的发展提供完善的法制环境,使得我国非营利组织的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。

改革开放以来,经济体制改革、政治体制改革和社会改革,以及相关的民间组织法律法规的制定为我国非营利组织的发展提供了必要条件,从宏观环境上为非营利组织的健康、全面发展提供法律和制度的保障。与此同时,我国非营利组织生存与发展的微观环境也发生了许多显著的变化,具体表现在:对非营利组织的需求日益增加、社会中间层的形成、公众参与和志愿者行为以及西部开发。

总之,非营利组织在现阶段的发展环境发生了巨大的变化,发展一个健康的、富有能力的非营利部门已成为我国现代化建设的迫切需要。

2.非营利组织评估的现状

随着经济社会的前进以及国外非营利部门的发展,非营利组织在我国日渐受到重视和关注。改革开放为非营利组织的发展提供了制度保障、物质基础和环境支持;近年来,我国非营利组织崛起的速度进一步加快。然而,我国非营利组织总体上处于发展的初级阶段,与发达国家相比,在数量和规模上仍有较大差距;在组织和管理方面,整体素质偏低。为了进一步优化我国非营利组织的管理和运行机制,构建一套多元、全方位的评估机制显得日趋重要。

我国非营利组织兴起时间较晚,非营利组织的评估一开始没有得到足够的重视。随着改革开放的不断推进,非营利组织在我国的社会地位日渐提高,我国对非营利组织的评估机制也越来越重视;非营利组织开始尝试构建多元、全方位的评估机制,使得非营利组织的评估在实践上取得长足进步。

首先,在非营利组织评估的基础理论和方法的研究上取得了一些成绩。一方面,充分地借鉴吸收西方发达国家非营利组织评估机制方面的先进经验,并加以改造,探索符合具体国情的理论和方法。毛寿龙的《现代治道与治道变革》、俞可平的《治理与善治引论》、张璋的《治理公共行政的新理念》、唐贤兴的《全球治理与第三世界的变革》等,都是将国外治理理论应用于非营利组织的评估之中所取得的研究成果。另一方面,利用国内改革开放以来发展起来的理论与方法,对非营利组织的评估理论进行原创性开发。在经济学领域,逻辑框架法、综合指数法等定量分析方法在非营利组织评估机制中的应用,极大地提高了非营利组织评估结果的客观性、科学性和准确性,增强了评估结果的效度和信度。然而,目前国内关于非营利组织评估的方法和理论大都有所局限,属“拿来”的成分居多,“吸收”改造的成分较少,形成一套规范化、制度化的评估体系日渐重要。

其次,随着非营利组织的发展、壮大,非营利组织的评估越来越受到重视,我国在非营利组织的评估实践上进行了有益的尝试。我国非营利组织的评估实践大致可以概括为三种类型:国内外部专家评估、非营利组织自我评估和国际组织评估。这三种类型的评估实践各有利弊,在我国非营利组织的评估实践中较为常见。青少年发展基金会曾委托中国科技促进发展会对“希望工程”进行的评估属于第一种类型的评估实践,在这次实践中,中国科技促进发展会便是非营利机构――“青少年发展基金会”高费用聘请的“外部专家”;第三方的引进保证了评估结果的客观性和可信性。近年来,随着全球化趋势的日益强化,国外的资助机构、国际NGO组织、国际金融组织、联合国体系对所资助的非营利组织进行的评估实践也日渐流行。另外,非营利组织的自我评估由于其评估费用相对较低而在国内非营利组织的评估实践中最为常见。

3.非营利组织评估的问题和不足

非营利组织的评估是非营利组织管理的重要组成部分,是提高非营利组织运营绩效、充分发挥其在经济社会发展中作用的基本手段。我国非营利组织的评估尚未形成全国性的体系,评估的理念还未在非营利组织及相关人员、机构中普及,构建多元、全方位的评估机制受到多方面因素的制约。我国非营利组织的评估总体上仍然还存在一些缺陷,主要表现在:评估机制在非营利组织管理中的运用较少,缺乏“评估文化”和评估的制度化;现有的评估机制缺乏规范性,难以真正发挥评估的功能和作用;现有评估机制和评估框架不全面,难以全方位反映机构的运营管理状况;评估行为的动机和目的不端正,忽视自身管理水平的改进和完善;评估结果得不到及时的扩散和反馈,浪费评估资源。

总而言之,当前我国非营利组织评估中存在的主要问题,一方面是由非营利组织发展所面临的问题带来的,另一方面则是非营利组织评估本身存在的困难。研究我国非营利组织评估的问题和不足,就必须把非营利组织自身发展面临的困境和挑战与非营利组织评估自身环节出现的问题有机地结合起来考虑、分析。

首先,我国非营利组织运营、管理的独立性欠缺,主要包括法律地位的低微和独立人事权的缺乏。依据我国《社团登记管理条例》的规定,一个机构要想在民政部门登记注册为社会团体必须找到一个业务主管单位。这在很大程度上造成了我国非营利组织独立性的缺乏,使其在一定程度上成为业务主管单位的附属物。另外,有数据表明我国有近2/3的非营利部门的主要干部或者直接来源于业务主管部门,或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。由此可见,我国非营利组织普遍缺乏独立的人事任免权,其负责人的管理控制权也相对较小,不仅造成非营利组织积极性、主动性、创造性的低迷,而且也造成非营利组织运作效率的低下。独立性的缺乏使得非营利组织评估的质量难以保证,评估目的、评估过程、评估结果缺乏公正性和客观性,更为重要的是,非营利组织的评估结果无法落实、无法正确归位到提高机构管理效率、提升人员素质、优化人员结构的功能和价值上来。

其次,我国非营利组织的财政困难使得评估的实施缺乏坚实的物质基础。在我国,绝大部分的非营利组织被理解为政府部门的下属单位,而且其中大部分是由政府机构改革转换而来,真正由民间自发形成的所占比例很小。对政府的过度依赖,使得我国的非营利组织缺乏竞争的动力和机制;非营利组织服务数量不多、服务质量偏低、营利性收入过少,造成了当前非营利组织的财政危机。

然后,我国非营利组织评估的出现尚属新兴事物,其理论和方法仍处于起步阶段,远未形成规范化、制度化的评估体系。首先,由于不同的非营利组织往往采用不同的评估形式和规范,非营利组织评估的理论很难得到全面系统的发展,无法建立起一整套完善的、全方位的非营利组织评估的指标体系与方法。其次,评估方法过于单一。非营利组织评估的方法包括逻辑框架法、对比法、快速农村评估法、参与式评估法等多种手段,然而,我国非营利组织所采用的评估手段基本没有超出经济学的范畴,仅局限于非营利组织的直接投入和产出,而忽视了对社会效果与影响的推定。另外,有些非营利组织的评估方法难以在我国实地推广和应用,我国非营利组织的评估容易受到伦理道德、价值理性和个人偏好等因素的影响,难以摆脱主观判断的片面性。再次,评估指标体系不全面。科学、合理的评估机制是包括诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估四方面指标在内的多元、全方位的评估机制。我国尚未形成全方面、规范化、制度化的非营利组织评估机制。最后,开展评估所必需的相关配套措施不完善。截至目前,非营利组织没有建立全国的评估数据网络,评估资料不足,评估结果的反馈和扩散能力较差,缺乏专门的评估人员,缺少评估的管理保障体系。

三、非营利组织评估的发展对策

21世纪,随着我国现代化建设的全面发展,非营利组织在社会中的地位日渐重要,构建多元、全方位的非营利组织评估机制成为当前非营利组织发展、崛起所急需解决的问题,不仅是推进非营利组织发展的根本要求,也是当前我国社会主义市场经济发展的客观需要。

1.加大宣传力度,增强非营利组织的社会认同感和社会公信力,共同关心和促进非营利组织的评估工作。非营利组织的评估机制在非营利组织的发展中发挥着重要作用,理应受到全社会的普遍重视,然而,非营利组织至今没有形成一套完整的评估机制。政府应首先加大对非营利组织本身的宣传力度,将非营利组织的相关理论和知识尽可能地普及到全体社会公民。与此同时,政府应进一步强调评估在非营利组织发展中的重要性,引导社会公众树立“评估意识”,形成“评估文化”。非营利组织应该遵守非营利组织的行为规范和道德标准,不断加强自身能力建设,实现社会稀缺资源的优化配置,做到取信于民。通过政府和非营利组织的努力,帮助全体社会成员改变对非营利组织评估机制的漠视、消极态度,正确对待评估工作,从各方面对评估工作予以配合和支持,推动非营利组织评估事业的发展、进步。

2.从多方面体现非营利组织的独立性,为非营利组织的评估提供自由发展的空间和平台。当前,我国绝大部分非营利组织受到政府的强力干预,无论在组织管理还是人事调用方面都缺乏独立性。今后,政府应将部分权力逐渐下放,实现“小政府、大社会”的目标发展模式,在政治、经济、法律、人力资源等方面给予非营利组织足够的空间放任其独立发展。首先,政府需要完善法律法规,放松对非营利组织的政府规制,放任其在政府控制的范围内自由发展,保证非营利组织的评估远离政府干预的影响,保证评估目的、评估过程、评估结果的公正性和客观性。另外,政府需要健全治理机制,给予非营利组织独立的人事任免权,保证非营利组织评估回归至应有的作用和导向上,保证非营利组织员工积极性、主观能动性和创造性的高效发挥。最后,政府应返还非营利组织部分社会管理职能,给予非营利组织评估以更加广阔的舞台和空间。

3.建立健全合理有效的评估机构,构建多元、全方位的非营利组织评估机制。建立健全合理有效的评估机构是推进评估事业发展,提高非营利组织评估水平的关键。目前,我国缺少专业的非营利组织评估机构,绝大部分的评估缺乏专业性的指标体系和方法论支持。世界各国的实践经验表明,不仅要在非营利组织内部建立评估机构,而且必须在立法、审计部门建立一整套的评估的实施和监督部门。另外,在评估机构的监督和支持下,各非营利组织应加强合作与交流,致力于构建包括诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估四方面指标体系在内的全方位的、统一的评估体制,共同促进非营利组织的健康、全面发展。

4.培养评估人才,为非营利组织的生存、发展奠定人力基础。非营利组织的评估是一项涉及领域广泛、技术性很强的专业性工作,人才的培养是开展非营利组织评估不可缺少的基础性工作。因此,非营利组织一方面需要加强对机构内现有员工的培养,形成比较完善的人才培养体系;一方面需要多途径、多渠道“广纳贤才”,不断吸收、引进机构外的优秀人士,使机构拥有一批高素质的评估人才队伍,提高非营利组织及社会对评估机制的认识水平,推动非营利组织评估工作的全面发展。

5.建立一个开放的评估信息沟通平台,保证非营利组织评估的准确性和有效性。高效、全面地利用信息资源,全方位、系统地收集评估资料,成为当今信息时代下非营利组织生存和发展的必然要求。非营利组织应该充分利用计算机和现代通讯技术,将全国范围内的非营利组织评估的数据、结果以及开展评估所需的资料,汇总成全国非营利组织评估的数据库,进而实现非营利组织评估信息系统的现代化、评估信息传递的网络化、评估信息利用的高效化,为构建全国统一的、多元全方位的非营利组织评估机制提供信息交流的平台,保证非营利组织评估实践的高效、现代化运行。

篇13

当代中国社会转型是指“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁”，是在社会主义制度下社会的结构性变迁。在社会转型期的背景下，预防腐败、完善公共事业组织的监督机制至关重要。

公共事业组织监督机制存在的问题分析

（一）双重俘获

行政主管部门对公共事业组织的“俘获”主要表现为行政主管部门将公共事业组织作为其巩固和扩大既得利益的工具。从我国公共事业组织的负责人与政府财务监督主体的关系来看，公共事业组织的大部分负责人都来自政府机关，具有官员身份。他们受政府委派，在公共事业组织中开展工作，与政府组织有着千丝万缕的联系。有的公共事业组织的负责人甚至与政府财务监督主体存在着领导与被领导的关系。但是，主管部门的“俘获”往往是以自身“被俘获”为代价的。在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社团的公关攻势下，主管部门被“俘获”了。这种“俘获”的结果必然是监督的疲软。

（二）组织缺位

在我国，公共事业组织的财务监督机关是业务主管单位、财政部门、审计机关、人民银行等。这些政府监督部门主体多元并存，形成了一个看似严密的财务监督网络。但从总的监督效果来看，缺位、错位、越位现象均在不同程度上存在。从理论上讲，财务监督主体的多元化很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。

（三）社会监督体系薄弱

在我国，对公共事业组织的社会监督主要是公众监督和新闻舆论监督。而这两种监督都没能发挥应有的作用。新闻舆论报喜不报忧的状况虽有改善，但是新闻视角更多放在了政府和社会上，对公共事业组织这个第三部门并没有投入应有的注意。虽然改革开放以来，我国民主氛围得到了极大的加强，但是公众监督的渠道和力度都有待进一步加强。

（四）监督法规缺乏

相对于社会主义市场经济，我国目前颁布和实施的有关公共事业组织监督法规滞后，缺少专门的公共事业组织监督法律或法规。公共事业组织会计规范体系也存在问题。只有事业单位有会计准则和会计制度，而社会团体、民办非企业没有自己的会计准则与会计制度。

（五）政府财务监督与规范管理工作存在脱节

政府监管部门财务监督工作的目标过多地集中在单纯查处公共事业组织违法违规的财务收支行为上，在改进公共事业组织的财务管理工作、完善财务管理工作制度以及防止公共事业组织非营利性质异化上缺乏足够地重视，使得公共事业组织的政府财务监督运行系统不完备，不仅弱化了政府对公共事业组织公共资金运行全过程实施有效财务监督的效能，而且在一定程度上削弱了政府监管部门在公共事业组织财务监督中的作用。

国外监督机制的实践及对我国的启示

国外对公共事业组织的监督主要采取两种模式，即英国“行政监督模式”和美国的“非管制模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。国外监督机制措施对我国有以下借鉴：

加强财务监管。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。

加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。

引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。

完善公共事业组织监督机制的对策

（一）完善公共事业组织立法

要抓紧制定专门的公共事业组织法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关的法律法规要清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理的和重复的要取代，冲突的要予以理顺，彻底改变把公共事业组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使对公共事业组织的监督真正有法可依。

（二）加强公共事业伦理道德建设

加强公共事业伦理道德建设的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数“理性经济人”在外部约束下唯一理性的选择。从人性和自律的形成过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”或“自然反应”时，他律就转化为自律，达到自律与他律的有机统一。公共事业伦理道德建设的核心是摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，实现制度化的自律。

（三）完善并强化多元化的监督体系

在强化舆论监督的同时，要加强市场监督机制和客户监督机制。在公益服务的新模式中，服务对象要从单纯的受惠者转变为服务的协作生产者（co-producer）。公众可以通过政府部门、评估机构和非营利组织自身设有的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。完善客户需求的评估机制、服务提供方式设计中客户参与、客户满意成为组织追求的最终目标等，都意味着客户监督机制的强化。

（四）加强日常监督

在适当放宽对公共事业组织的登记控制后，同时应加强对公共事业组织运作期间的监督，以保证其公共责任的实现，尤其要注意以下方面：增强年检的可操作性。加强公共事业组织的财务监督。对公共事业组织财政优惠的制度化。

（五）加强市场约束

我国公共事业组织监督的外部制度中一个重要特点是国家人为的限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：分级管理所带来的地域上限制竞争。在同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。这种市场约束的软化造成了社团的垄断地位，客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。所以，适当的引入市场竞争机制，既可以从外部加强对公共事业组织的监督，又能激发公共事业组织活力，在市场经济的宏观环境中提高竞争力，提高经济效益和社会效益。

参考文献：