铁路土地管理法范文
发布时间：2023-09-27 10:03:19
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篇1
随着高铁时代的来临，世界发达地区高速铁路网络的不断完善与发展，高速铁路运输成为各国最重要的交通方式之一。同时，随着我国经济实力的不断提升，我国铁路系统的不断提速，很多城市纷纷进行了高速火车站的新建与火车站高速化的改造。伴随着各大城市开始的新一轮火车站新建、改建活动，处于高速火车站周边的城市地区也将发生功能上的变化。
就城际铁路站周边地区而言，它的作用和能量覆盖范围不仅仅涉及到用地周边有限的区域内，合理开发利用城际铁路站周边地区将对整个城市的未来产生及其深远的影响，其对城市发展的基本作用可以归纳为以下几点：
1）促进城市中心的发展
J・M・汤姆逊曾在分析了世界上30多个大城市的城市发展状况后，指出世界上的大城市的吸引力要归功于它的非常强大的市中心。对于城市中心来说，有效的公共交通是这些中心地区持续发展的基本条件。所有证据表明，不论公共汽车系统如何组织运行，它的实际客运量最大也只能达到单向每小时20000人次，当客运量达到这个数值时，就阻碍了市中心区的持续发展。但对于存在高铁站的城市来说，城市中心高速铁路以及城市轨道交通的引入，高铁站区与城市中心区的重合，往往能够促进城市中心继续生机勃勃地发展，以保持一个强大的城市中心。
2）促进城市功能轴的形成
高铁站区的开发建设更多地与城市开发与城市更新相结合，同时车站依靠它的交通可达性和集聚人流的优势，吸引城市中心的产品流、资金流、人流、技术流、信息流、政策流等不断向站区集聚，形成集聚点的同时也形成了站区与城市中心的流线，这种流线就成为具备进一步集聚和扩散功能的城市发展轴。如日本新宿新干线站区与新宿中心区之间形成密集商业街区。
正在建设的京沪高铁沿线的许多城市也在积极进行相关的尝试，如南京南站的规划建设中明确提出“投资千亿，10年造一个南部新城”的目标，上海的虹桥交通枢纽也将建设成为上海新的城市副中心。
3）促进土地利用集约化与功能高密化
对于高铁站地区本身而言，随着人口在高铁站区与城市之间的大量流动以及城市人口大量迁入高铁站区之内，导致了站区内土地的高强度开发与住宅、商业、办公用地的集中布置，城市居民出行的时间成本大大降低。在一定限度之内，这种集中布置能够产生明显的集聚效应，从而使得土地利用效率大大提高。
高铁站区促进土地集约化与功能高密化主要是以车站为圆心、交通合理区为半径(步行交通合理区为500m)，组成紧凑型的环形用地布局，综合布置包括交通、商业、居住、娱乐、商务、办公、、旅游、展览等设施。
二，国外高速铁路站周边地区发展的经验
高铁站地区的发展必须是可持续的，站区的可持续发展包含能源消耗、土地利用、城市生态等多个层面，是一个复杂而不断延续的过程。然而，从站场地区能否促进城市持续发展的角度而言，高铁站地区的可持续发展不仅包含站场地区未来长远发展的可持续性，而且更强调现今站场地区的建设与发展要能持续不断地为城市的发展提供动力，是持续性与长远发展的基础。
欧洲里尔的开发用地位于低密度城郊与高密度老城中心之间。车站地区在城市中的地位有一定特殊性，过去出于军事万面考虑，旧站附近空置了大片土地。城市与铁轨、公路间的这一大片空地使车站地区同城市相脱节。开发之初车站旁是过时的旧站区，商店、服务业和中等品质的住宅混杂其间；铁路两边有些第三产业，但总体品质较低。铁轨与高速公路的另一侧主要是居住区，但同城市中心的社会与经济生活联系薄弱。
三，大型开发企业大片拿地对城市的潜在风险
大型开发企业通过垄断区域房地产市场，将不可避免地出现占用城市公共资源，土地闲置，造成区域房地产市场效率降低、城市社会福利损失，囤积土地的开发商获得额外的土地增值，减少了政府的土地收益，进一步加大了房地产开发的风险。
1）占用城市公共资源
能够大片拿地的开发企业或多或少都有较强的资金能力与上级政府的支持，对于中小城市而言，大型开发商相对处于强势地位，因此他们在寻求土地开发的时候多会优先选择土地区位较好的，收益潜力巨大的城市中心区或重要基础设施周边区域进行投资，这种垄断且单一的开发方式占用了大量的城市公共资源，对城市的可持续发展产生了相对消极的影响。
2）导致大量土地闲置
开发如此大盘，处于垄断地位的开发企业面临着巨大的压力。为降低资金成本，适应不断变化的客户需求来规避市场风险，开发企业往往需要拉长周期，对项目分期开发，如世茂集团就明确表示将对所拍得的鹦鹉洲地块分三期开发，周期 5年，这客观上将造成土地闲置。同时政府对这些土地的开发时序的控制也处于失控状态。另外，处于垄断地位的开发企业受利润最大化驱动，会有意闲置土地以待升值后开发。
3）造成区域房地产市场效率降低
经济学理论认为，竞争的市场是最有效率的，随着垄断程度的增加，市场的效率将逐渐降低。大型开发企业依靠垄断区域房地产市场，把众多中小开发企业排除在外。但实际上，房地产开发不仅仅是“资本的游戏”，对区域情况的熟悉和对消费者需求的了解同样十分重要，而在这些方面，本地的中小开发企业无疑具有优势。
4）损失了城市社会福利
篇2
词目：铁路用地
英文：land for railway
释文：铁道线路及场站用地，包括 路堤、 路堑、道沟及护路林、其他附属设施及铁路留用地， 地铁地上部分及出入口等用地。据中国土地利用现状调查，截至1996年10月31日，中国铁路用地总面积为323.0千公顷(484.5万亩)，占交通用地总面积的5.9%。1996年底，全国铁路营业里程达到56678千米，全国铁路分布密度为0.6千米/100平方千米。东北区铁路面积及分布密度居全国第一，铁路用地面积占全国的26.9%，分布密度达1.51千米/100平方千米。从各省(区、市)来看，黑龙江省铁路用地面积最大(44.5千公顷)，海南省最少(仅0.4千公顷)。
铁路用地管理办法完整版全文第一章 总 则
第一条 为加强铁路用地管理，适应铁路运输安全生产和建设发展需要，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国铁路法》及有关法律、法规，制定本办法。
第二条 铁路部门要认真贯彻执行十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，在土地统一管理的原则下切实做好本部门用地的利用管理，制止乱占、滥用土地的违法行为。
第三条 铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。
第四条 铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括留用的和征(拨)用的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。
铁路临时用地是指根据铁路建设的需要，短期内(3年)使用的施工用地，材料、机械堆场用地，简易道路和便线用地，取弃土场用地等。
第五条 铁路用地的规划、建设、利用、保护和管理，按本办法执行。
第二章 铁路用地管理机构的职责
第六条 铁道部、铁路局、铁路分局以及铁道部其它单位的所有铁路用地管理机构均应在国务院和县级以上人民政府土地管理部门统一指导下，进行铁路用地管理工作。
第七条 铁路用地管理机构的职责：
一、宣传、贯彻、执行国家有关土地管理的法律、法规和政策，在土地管理部门的指导下制定铁路用地的规章制度。
二、按照国家统一规定，负责铁路用地的调查、申报登记、统计和计划工作。
三、承办国家批准的铁路建设征(拨)用地的申报工作。
四、负责对铁路用地的利用状况进行指导、检查和监督;受县级以上人民政府土地管理部门委托，开展铁路用地的监察工作。
五、依据国家、地方有关法规，配合县级以上人民政府土地管理部门处理土地纠纷。
六、负责国家和省级土地管理部门委托的有关事宜。
第三章 铁路建设用地
第八条 铁路建设需要征用集体所有土地或划拨国有土地，应严格按照《土地管理法》和《铁路法》有关条款规定的审批程序和审批权限办理征(拨)土地手续。依法批准的铁路建设用地，在领取建设用地批准书后，方可正式使用。
第九条 铁路用地管理机构负责办理铁路建设征(拨)用地的申报工作。
第十条 铁路建设用地应按总体设计一次申请批准，也可根据需要，以设计段办理用地手续。凡工期较长、工程复杂、不能同步竣工的建设项目(桥梁、隧道等)，按批准权限，经国家或省级土地管理部门同意，可以先期使用土地，然后在正式办理建设项目用地手续时一并申请报批。
建设过程中，因设计变更或施工条件等客观原因引起用地数量变化和位置移动，应先办理用地手续后，再使用土地。
第十一条 铁路建设项目用地需支付的征(拨)土地费用应根据《土地管理法》的有关规定，经过实地调查和科学测算后，合理确定。
征(拨)土地费用要兼顾国家、地方、集体的利益。
第十二条 报国家和省级政府批准的铁路建设用地，国家和省级土地管理部门的咨询评估机构参与项目用地的前期工作。
第十三条 铁路建设项目竣工时，县级以上人民政府土地管理部门和铁路用地管理机构参与项目用地竣工验收，经核实无误，由当地县级以上人民政府土地管理部门收回建设用地批准书，换发国有土地使用证。
铁路建设项目经验收合格，在建设单位移交给接管单位时，应将用地有关的全部资料同时移交给接管单位的铁路用地管理机构。
第十四条 铁路建设项目在征(拨)用地范围外需要增加临时用地，应向当地县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经批准后方可使用。需延长临时用地期限，应办理延期手续。临时用地不得建设地上、地下永久性建(构)筑物。
需要复垦的土地应按照国务院《土地复垦规定》，制定土地复垦规划，如期进行土地复垦。
第十五条 铁路建设用地应按批准的用途使用，如改变土地用途，需经原批准用地的机关同意，并办理变更登记手续。
第四章 铁路用地利用规划
第十六条 铁路部门要按照国家有关规定，依据铁路发展规划编制铁路用地的利用规划和中长期计划。
第十七条 铁路用地利用规划与当地县级以上人民政府土地利用总体规划相协调，并纳入当地土地利用总体规划。远期扩建、新建铁路所需要的土地，由县级以上人民政府在土地利用总体规划中安排。
铁路用地利用规划要依据铁路运输发展的长远规划，全面考虑生产和生活、铁路与地方衔接的关系。
第十八条 在城市规划区范围内，铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划，应当纳入所在城市的总体规划。
第十九条 铁路用地利用规划，经上级土地管理部门同意和铁路主管部门批准，报送所在地省级人民政府土地管理部门备案。
第二十条 铁路部门要按批准的铁路用地利用规划，在铁路用地范围内进行各项建设，由铁路用地管理机构检查、核实土地。
第二十一条 铁路用地的中长期计划，由铁路用地管理机构根据铁路发展规划组织编写，经铁路主管部门审查，报送国家和所在地省级人民政府土地管理部门备案。
铁路用地的年度计划，应由铁路用地管理机构提出，报送县以上人民政府土地管理部门，纳入年度土地利用计划后执行。
第五章 铁路用地的保护
第二十二条 铁路用地按国家有关规定，向当地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。
铁路运输系统用地由铁路局、铁路分局按宗地向所在地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。
铁路其他用地，由用地单位直接向所在地的县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。
第二十三条 为明确铁路用地的界限、范围，铁路用地管理机构根据国家有关规定可按依法确定的地界埋设界标。
第二十四条 对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。因特殊情况，确需占用铁路用地时，须征得铁路用地管理机构同意后，依法向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更手续。
第二十五条 严禁在铁路线路用地范围内开垦种植、挖渠修塘、采石采砂、取土弃碴、埋坟等破坏路基稳定的活动。
第二十六条 铁路沿线两侧用地范围内的土地，除按规定留出修建排水系统、造林绿化等用地外，已由承种人耕种的，在铁路未使用前可继续耕种，但必须与铁路用地管理机构签订承种协议，并送当地县级土地管理部门备案。不准在承种的土地上兴建临时或永久性建筑物、种植多年生作物。
暂交由承种人承种的铁路用地，当铁路建设需要时，铁路部门有权收回，并按下列规定办理。
一、收回承种的铁路用地。铁路用地管理机构需提前3个月，书面通知当地县、乡人民政府转告承种人。
二、所收回的铁路用地如已播种，由铁路部门支付给承种人当季青苗补偿费。
三、被收回铁路用地的承种人确有实际困难的，由铁路部门发给不超过实际种植作物1年产量总值的补助费。
第二十七条 铁路用地管理机构受当地政府土地管理部门委托，可建立监察队伍，负责铁路用地的保护，依法对铁路用地的利用状况实施监督检查，对违章用地、滥用土地等行为进行制止。
第二十八条 铁路用地单位与其他部门、单位发生土地权属争议，铁路用地管理机构应协助当地县级以上土地管理部门进行调处，对调处不服者，争议双方均可按法律程序向人民法院起诉。
第六章 奖励与惩罚
第二十九条 对在保护和合理利用铁路用地方面成绩显著的单位和个人，由人民政府土地管理部门或者铁路部门给予表扬或者奖励。
第三十条 侵占铁路用地的，依照《铁路法》第三十七条第二款规定处理。
买卖或者以其他形式非法转让铁路用地的，依照《土地管理法》第四十七条和《土地管理法实施条例》第三十一条规定处理。
第三十一条 铁路用地单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，依照《土地管理法》第四十三条第一款和《土地管理法实施条例》第三十条的规定处理。
铁路用地单位超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地，依照《土地管理法》第四十三条第二款处理。
第三十二条 单位或者个人擅自在铁路两侧依法确定的铁路用地范围内进行挖坑取土、开垦种植、挖渠修塘、采石采砂、埋坟等影响铁路路基稳定活动的，或者擅自移动、损毁铁路用地界标的，铁路用地管理机构有权制止，并可提请当地人民政府或者政府有关主管部门依法处理。
第三十三条 凡因征(拨)用地，无理阻碍铁路建设影响铁路生产的单位或个人，土地管理部门和铁路用地管理机构可提请县级以上人民政府予以制止，制止无效的，由有关部门依法处理。
第三十四条 铁路用地管理机构工作人员玩忽职守，利用职权徇私舞弊，造成土地浪费和重大经济损失的，由有关部门依法处理。
第七章 附 则
第三十五条 本办法由国家土地管理局商铁道部解释。
篇3
一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。
二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。
三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。
五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
篇4
该居民诉讼理由是：（1）市国土局收回原告上述土地用于划拨给某市运输实业总公司建设新车站，而该公司为企业法人，假设车站是出于自身经营需要和企业营利目的，不是法律规定的出于社会公共利益需要；（2）被告提前收回国有土地使用权，却确定由第三人对原告进行补偿，违反法律规定；（3）收回土地不在划拨给汽车站建设的土地范围内；（4）被告收回程序违法，原告依据不是被告送达的，而是原告在另案审理过程中得知的。同时，被告在收回中未依法履行提前通知的义务。
市国土局答辩称：（1）公共利益与经营营利是可以兼容的，汽车站属于一个城市的基础设施，公共交通服务也是维持城市正常运转的一项基本设施，显然属于公共利益的范畴；（2）《土地管理法》第五十八条规定只要求对相对人适当补偿，并未明确必须由作出收回决定的行政机关补偿，国土局明确由该市经济开发区管委会依法补偿并无不当；（3）按照该市建设局提供的汽车站规划图和国土局提供的汽车站划拨用地勘测定界图，收回土地明显在划拨给汽车站建设的国有土地范围内；（4）国土局依法报批及委托该市开发区管委会送达程序合法。
法院判决
一、二审法院均认可市国土局答辩意见1、2、3项，认为市国土局土地收回报批程序合法，但委任送达程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同时认为，原告已经知道了收回土地的内容，并实际行使了诉权，因而其诉权及其他实体权利并未受到损害，因此判决驳回了原告的诉讼请求。
观点评析
公共利益是一个不确定的概念
本案中，市国土局依照《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定收回已经出让的国有土地使用权，该条中的“公共利益”构成了争议的核心。该居民认为，国土局收回土地系为了企业法人的需要，而非公共利益的需要；国土局则主张收回土地建设的汽车站属于公共基础设施，应属公共利益的需要。
上述争议反映了公共利益认识角度的不同而导致分歧的情形。前者系土地的利用主体属性角度，后者则是土地的功能角度。不同的角度导致不同的判断。由于《土地管理法》及相关法律没有明确“公共利益”的含义及范围，学理上提出的判断公共利益的主体标准、功能标准、程序标准等均很难形成共识。因此，一般认为，法律上的公共利益是一个不确定的概念。本案中的公共利益标准争议也充分反映了这一点。
虽然公共利益是一个不确定的法律概念，但并不等于在法律实践中就放弃对公共利益的评判，以公共利益之名或者无为，或者无所不为。我们认为，理论上的不确定并不等于实践的无所作为，但也不等于无所不为。理论上的标准及现实中的实例仍可构成土地管理中判断公共利益的参考标准，而为了更为准确地运用相关参考标准，仍有一些统一的程序规则必须遵循：第一，“任何人不能成为自己行为的法官”。行政机关可以因其自身认定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权，但该行为应受到中立的第三者的依法监督，如人民法院的司法审查。第二，任何不利处分应告知利害关系人并听取其陈述、申辩。国土局收回以前依市场方式出让的国有土地使用权，但又依《土地管理法》相关规定依行政职权收回该已经出让的国有土地使用权，这一行为对于权利人而言显然属于不利处理，因此收回决定必须告知权利人并允许其表达意见。本案中，国土局未能及时将收回决定通知权利人，当然会造成权利人的不满并进而成讼。虽然法院认定国土局的行为在实体上未造成权利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政机关的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回国有土地使用权应属征收性质
国土部门在土地市场上一方面代表国家行使所有者权能，另一方面又依法享有土地行政职权，这种双重性在国有土地使用权出让与国有土地使用权收回环节表现得尤为明显。在市场经济中，土地是重要的生产要素，完善的市场经济应是生产要素（包括土地）明晰、稳定的体制，因此土地的权利人应确定，且该权利应受普遍的保护。但是，国土部门依《土地管理法》相关规定又可因公共利益需要收回已经出让的国有土地使用权，这显然是对市场中的土地要素的明晰、稳定的破坏，实质上也破坏土地法律首先保障的法律秩序。因此，国土部门依《土地管理法》收回已出让的国有土地使用权是一种例外，且这种例外应受到法律保留原则的严格规范。
法律保留原则，又称消极的依法行政原则，主要是法治国家为了加强对公民财产权的保护而广泛于立法及行政领域运用的基本法律原则，指公民的合法权利只能基于法律的特别规定才能为行政机关所限制或剥夺。合法的财产权受到法律的普遍保护，这既是早期自由资本主义国家的“私有财产圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期资本主义国家或社会主义国家在强调财产权的社会义务时不容放弃的重心。因此，《土地管理法》第五十八条所设定的依公共利益需要收回已出让的国有土地使用权必须遵循这一基本要求，即该权利的行使不能破坏土地市场的权利稳定并侵害法律秩序。相应的，同样基于法律保护原则的要求，公民财产权只能基于公共利益的需要予以征收、征用，权利人损失应当受到公正补偿。我国2004年通过的宪法修正案第二十四条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”同时，宪法修正案第二十条也特别规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”运用法律保护原则分析，我们可以看到，已经出让的土地使用权系权利人的重要财产权利，行政机关依照《土地管理法》第五十八条规定因公共利益的需要要予以剥夺，只能属于宪法所规定的征收性质。
2004年宪法修正案出台后，《土地管理法》依据其中的征收条款，相应地将旧有的“土地征用”修改为“土地征收”，仅仅属于法律术语的调整，却未能依宪法规定征收行为的法律保留原则精神。将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（乃至第二项规定）统一纳入土地征收（或财产征收）的范畴予以统一，这对于完善土地领域的征收制度并无多大的帮助，特别在借鉴先进法治国家的征收理论及相关制度方面会形成制度性的阻碍。
将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（甚至第二项规定）纳入征收范畴，不仅能在宪法及立法法层面上贯彻法律保留原则，也能在制度层面上解决收回国有土地使用权时如何处理对权利人的安置补偿问题。因为征收理论普遍认为，被征收人的安置补偿系征收决定发生法律效力的条件，也是作为不动产的土地使用权产生无权变动的前提。而在国土部门依《土地管理法》第五十八条实施土地收回实践中，不能处理好安置补偿与物权变动的关系，往往造成“一物二主”的局面，引发多方面的诉讼，在实质上也构成对权利人的普遍侵犯。
相关法条链接
1.《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有权批准的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
篇5
市和区市县国土管理部门负责本行政区域内的土地监察工作。
市土地监察大队是土地监察执法专职队伍，具体承办执法任务。
第三条 各级人民政府应支持土地管理部门依法实施土地监察。
建设、规划、房管、公安、监察、工商、税务等部门应积极配合土地管理部门搞好土地监察执法工作。
第四条 土地监察工作应坚持合法、及时、高效的原则。实行预防为主、预防与查处相结合、查处与管理相结合的方针。
第五条 土地管理部门进行土地监察，依法行使下列职权：
（一）检查权。检查本行政区域内土地管理、房地产管理等法律、法规、规章和政策的执行情况；
（二）监督权。监督征地测算、交拨土地、项目用地验收以及土地使用权出让、转让、出租、抵押管理等活动；
（三）调查权。在查处土地违法案件中对有关当事人和知情人进行调查取证；
（四）制止权。对有土地违法行为的，可发出《责令停止土地违法行为通知书》，对再继续施工的，可以采取查封、责令自行拆除，直至强制拆除继续违法修建部分建筑的措施；
（五）处罚权。对违反土地管理、房地产管理法律、法规和规章的，依法进行处罚和其他处理；
（六）处分建议权。对依法应给予行政处分的人员，有权建议其所在单位或有关主管部门进行处理。
第六条 土地监察人员进行土地监察，依法行使职公时可以采用下列措施：
（一）查看、调取、复制、摘录土地占用者有关文件，图件、证照等资料；
（二）现场勘测、拍照、摄像等；
（三）询问当事人和知情人，制作询问笔录，必要时可以录音；
（四）通知违法当事人按指定时间到指定地点陈述有关情况；
（五）口头或书面现场责令违法用地者停止土地违法行为；
（六）按照法律、法规和规章的规定，采取其他措施。
第七条 土地监察人员在土地监察中，负有保守秘密的义务。土地管理人员执行职务，实行回避制度和损失责任赔偿制度。
第八条 市土地监察大队可以办理下列土地违法案件：
（一）近郊九区内的各类土地违法案件；
（二）涉外土地违法案件；
（三）市人民政府、上级国土管理部门交办的案件。
市、区市县国土管理部门及乡镇人民政府对土地违法案件的管辖，依照法律、法规、规章的规定办理。
第九条 土地管理部门处理土地违法案件，应当按照有关法律、法规和上级国土管理部门规定的程序及本规定第十条办理。
第十条 土地管理部门根据具体情况，对土地违法案件的处理可以采取公告处理和现场处理的方式。
只要土地违法事实存在，可进行公告处理，处理决定应张帖在违法现场，并送达基层土地管理部门。
对土地违法主要事实清楚，证据充分的案件，可以现场调查取证后当场作出处理。但必须制作现场笔录，将调查取证及处理全过程如实记录在案。
第十一条 土地管理部门对土地违法案件立案后，应向有关部门送达《暂停办理违法当事人土地手续通知书》，该通知书未经解除，不得办理土地手续。
第十二条 下列行为按非法占用土地处理：
（一）未经合法批准，擅自占用土地的；
（二）擅自改变法定批准机关批定的用地位置占用土地的；
（三）土地使用权出让合同约定的使用年限届满，而未申请续期或申请续期未获批准继续占用土地的；
（四）临时占地超过期限使用的；
（五）批准文件被政府宣布作废，仍不退出所占用土地的；
（六）擅自开发国有荒山、荒地、荒沟、滩涂、河滩的。
对未经批准非法占用土地的，分别按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条进行处罚。也可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条第一款或《四川省土地管理实施办法》第三十八条第一款进行处罚。
城镇居民从事生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条进行处罚。农村居民从事非农业生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条进行处罚。
第十三条 下列行为按非法转让土地处理：
（一）依法应办而未办理土地使用权出让手续并补交出让金，擅自转让划拨国有土地使用权的；
（二）地上建筑物、其他附着物作为不动产转让时，其占用范围内的划拨国有土地使用权未依法办理出让手续、缴纳出让金随之转让的；
（三）擅自以划拨的国有土地使用权易房、易物或与其他单位、个人联建房屋按比例分成的；
（四）擅自以划拨的国有土地使用权入股或作为联营条件与其他单位或个人共同进行经营活动，从中获得经济利益的；
（五）违背有关法律、法规、规章规定或出让合同约定的条件，转让以出让方式取得的土地使用权的；
（六）违背《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定转让土地使用权的；
（七）擅自买卖、以各种名义改变土地使用性质转让集体土地使用权的。
对非法转让土地的，按《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十五条、第六十六条进行处罚，也可以按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条和《四川省土地管理法实施办法》第三十五条进行处罚。
第十四条 房屋出租，包括以各种形式变相出租，其房屋占用范围内的划拨土地使用权未依法办理土地使用权出租手续的，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十六条规定没收其非法收入，可并处非法收50％以下的罚款。但市以上人民政府另有规定的除外。
第十五条 违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，未依法进行土地登记的，责令申报登记，可并处每平方米10元以下的罚款。
第十六条 未经合法批准，改变土地用途的，分下列情况予以处罚：
（一）改变划拨土地使用用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者依法申请变更登记，并可参照第十五条的规定处以罚款；
（二）改变出让土地用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者按新的土地用途缴纳地价款，可并处地价款额以下的罚款；
（三）改变土地用途，情节严重的，依法限县级以上人民政府批准， 可收回土地使用权，地上建筑物予以没收或者责令土地使用者自行拆除。
第十七条 未经土地出让者同意并调整土地出让金，增加建筑容积率的，根据情节给予下列之一处罚：
（一）凡经规划部门批准的，则责令当事人缴纳增容地价款。如不按期缴纳则处以应缴纳地价款额以下的罚款。
（二）未经规划部门批准的，则会同规划部门责令其自行拆除或者没收其擅自增加的建筑物。
第十八条 不按时缴纳或者拒不缴纳土地出让金或其他土地费用的，根据情节给予下列之一的处罚：
（一）责令限期缴纳应缴款项的滞纳金。当事人逾期仍不缴纳的，可申请人民法院强制执行。
（二）报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物责令其自行拆除或者予以没收变卖。
第十九条 违反「中华人民共和国城市房地产管理法开发建设资金未达到工程建设总投资25％而转让土地的，没收违法所得，并可处非法收入50％以下的罚款。情节严重的，可收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物予以没收或者责令其自行拆除。
第二十条 未经依法批准取得土地使用权，在城市道路、广场、公路、铁路旁滥占土地乱搭、乱建的，会同规划部门责令清除，恢复原状，并处以500元以上5000元以下的罚款。
第二十一条 违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条，不按照《土地复垦规定》进行复垦的，责令限期复垦，可并处每平方米10元以下的罚款。拒不复垦的，责令加倍支付复垦费用。
第二十二条 申请建设用地后未获得法定批准文件，而先行利用土地进行建设的，责令停止建设活动，可并处每平方米处10元以下的罚款。情节严重的，按未经批准非法占用土地处理。
第二十三条 违反重庆市外商投资企业用地管理规定使用土地的，视情节轻重，按应缴纳土地使用费等额以下的标准处以罚款。情况严重的，报县级以上政府批准，收回土地使用权。
第二十四条 拒绝、阻碍、干扰土地监察人员依法执行职务的，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第二十五条 土地管理人员在土地监察活动中，泄露秘密、徇私舞弊的，由主管部门或行政监察部门给予行政处分：触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 本办法以外的其他土地违法行为的处罚，依照有关法律、法规的规定办理。
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1铁路用地保护的意义
铁路用地是通过依法留用和征用而来，是国家建设用地的专项重点保护部分。国家给铁路提供用地，其根本目的就是要保证国民经济大动脉的畅通，为发展铁路运输事业提供必要的物质基础。保护好铁路用地，对进一步贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实国家土地用途管理制度，降低铁路建设成本，实现铁路用地资产保值增值，促进和谐铁路建设具有重要意义。
2铁路用地被侵占的主要原因
1)依法用地意识淡薄市场经济的发展，工商业的需求，给土地出租带来生机。个别基层单位不了解我国的土地法律法规，将自己管辖区内的铁路用地擅自处置。有的未经相关部门批准，擅自在铁路地界内建造房屋，违法出租，长期占有铁路土地;有的单位未经审批，私自签订协议，而且协议期限较长，以致严重影响了铁路扩建的使用。部分路内单位土地使用各行其是，不服从统一管理。有些以联营、出租等形式将土地擅自出租和出让，使用路地不报不批，形成严重的失控状态。
2)土地监督检查缺乏强有力的手段铁路土地管理部门是管理铁路用地和制止违法占地行为的职能部门，只有土地监察权，而没有土地执法权，监察力量薄弱，不能及时查处违法占地行为。在实际工作中，对于违法占地一般是采取罚款或补办有关手续，不能严格执行《土地管理法》中规定的处罚标准。这种有法不依、违法不究的行为，既影响了土地管理法律、法规的严肃性，又使铁路用地无法得到保障。
3)铁路用地点多，线长，情况复杂铁路用地在分布上多临多界，频繁跨越地方行政区。在国家实行土地属地管理和铁路实行集中统一管理的现实情况下，中央与地方利益存在差异，必然造成地方政府与中央企业在土地保护等方面的认识上也存在差异。
3加强铁路用地保护的对策
为了有效地保护铁路用地，必须强化土地管理。建议采取如下对策。
1)大力宣传，加强保护加大法制宣传力度，坚持正确的导向，树立珍惜土地的观念，开展各种土地法制宣传活动，增强土地法制观念和土地保护的责任感，营造一个保护铁路用地的良好氛围。加强土地有关法律法规的宣传教育，将土地普法活动与日常行政管理工作结合起来，通过各种宣传渠道，多种教育形式，不断提高各级领导、职工的法律意识，使铁路用地得到有效保护。
2)合理开发，管用结合在铁路发展的新形势下，把土地作为保值、增值的资产，盘活土地资产，充分利用闲置地、边角地和城市中的闲置土地开发利用，既能发挥其经济效益，又能保护好铁路用地，为运输生产和铁路发展提供保障。
3)完善体制，发挥效应首先要建立部门协作机制，健全安监、工务、土地、公安等部门的协作配合的安全行政执法机制，形成齐抓共管的安全保障工作局面。其次是建立联席机制，加强同地方政府部门、司法、城管、公安、检察、法院、纪检等部门的联系，发挥监察机制的整体效应，对违法占地行为予以有效查处，确保铁路用地不丢失。最后是建立土地监察目标管理责任制度、报告制度、巡回检查制度、土地违法行为年报制度、重大违法案件备案制度，将土地监察工作经常化、制度化、规范化。
4)适当奖励，积极保护对于本着维护铁路用地不受侵害，积极举报和提供有效信息的干部、职工和群众，铁路土地管理部门应当给予适当的奖励，鼓励广大干部、职工和群众，维护铁路利益，积极保护铁路用地，保障铁路运输安全。
5)理顺职能，强化监察为有利切实管理好理顺铁路用地的资产，制止侵权、乱占、滥建行为，必须强化铁路用地监察工作。争取各级地方政府授权查处侵权违法占地的行政职责。建立完善的监察体制，自上而下形成完备的用地监察网络。要制定必要的监察制度，坚决制止各种非法行为，加强巡视跟踪管理，对严重违法行为运用法律行政和经济手段，依法追究违法者的责任，做到有法必依、违法必究、执法必严，才能使铁路用地保护纳入正常的法制轨道。
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近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。
一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用
1.土地制度的设计存在缺陷
《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”
依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”
这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。
2.公共利益条款被地方政府滥用
在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。
日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。
二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害
按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。
其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。
再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。
三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障
1.土地征收程序仍不够细致完善
1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。
2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题
首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。
其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。
再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。
四、结束语
由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。
参考文献:
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中图分类号：D922．6 文献标识码：A 文章编号：1002-2104(2008)01-0197-05
整片连续的森林被道路、农田、城市化或其他的发展分割成一块一块小的碎片。这个过程不仅降低作为植物和动物生境的森林功能，同时也降低森林的其他功能方面的效率，比如，涵养水源和净化空气等方面。生境破碎化不仅仅包括森林，同时包含生物所生存的各种生境，比如草原、森林、河流、湖泊以及天空等等。生境破碎化是指由于人为因素或环境变化而导致景观中面积较大的自然栖息地不断被分割破碎或生态功能降低而形成的。也有人认为生境破碎化是在人为活动和自然干扰下，大块连续分布的自然生境，被其它非适宜生境分割成许多面积较小生境斑块(岛屿)的过程。因此，生境破碎化是一个过程，是由人为因素所致，其他自然因素则不构成生境破碎化的原因，比如，自然灾害等。生境破碎化所造成的结果是一整片连续的生境被分割为零碎的斑块。《生物多样性公约》规定生境是指生物体或生物群体自然分布的地方或地点。在英文中生境是“habitat”，根据情况不同翻译也有所不同，比如栖息地、生长地、生活环境、生态环境等，通常译为生境。我国《野生动物保护法》第八条提到保护野生动物及其生存环境，这里指的生存环境可以理解为生境。生境包含生物所需要才能生存的空间，也包括该区域中的资源(如食物、隐蔽物、水)以及生存条件(温度、雨量、捕食及竞争者等)。因此，生境破碎化对生物的生存以及发展影响是非常巨大的。
1 生境破碎化法律规制的必要性
1971年《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》首次提出对自然生境的保护，以确保作为众多水禽繁殖栖息地的湿地得到良好的保护而不至于丧失。随后《保护欧洲野生生物和自然生境公约》、《生物多样性公约》都全面系统地提出对自然生境的保护，我国于1992年签署《生物多样性公约》。加强生物多样性保护的前提就是注重生境的保护，生境破碎化是生物多样性面临的最重要的威胁之一。
1．1 生境破碎化的起因
1978年以前，生境破碎化主要因为农业垦殖和森林采伐，公路和铁路主要修建在生物多样性比较低的平原和发达城市，此类活动对生物多样性的影响相对较弱。之后，随着城市化的进程，土地利用的改变潜在的造成了生境的破碎化，在最近的几十年里，一些最严重的破碎化都是因为城市化引起的，随着城市化的发展，道路成为了生境破碎化最主要的元凶，阻碍了野生动物的迁移，限制了它们在生境里自由地移动和迁徙。对于天空和河流等生境的破坏，主要是人类的活动范围在不断的扩展，比如天空中的磁悬浮、高速列车等，都可能造成鸟类相撞事件。修建水电站以及任意改变水流的流向都可能造成鱼类生境的破坏，阻隔鱼类产卵、觅食等行为。
1．2 生境破碎化的危害
生境的破碎化最直接的危害即造成了野生动植物栖息地面积的减少，而伴随之后的就是增加了动物种群的隔离，使得动物之间的交流、活动范围以及生物遗传多样性等的减少。
1．2．1 面积效应
随着城市化的进展，生境已经从整块的区域变成了越来越小的斑块，没有足够大面积的生境确保生物的多样性。而随着生境变成越来越小的斑块，生物种群的数量也在逐渐的减小，孤立的生物种群则会因为不可知的风险更易于走向灭绝。生物总是在承受着人类的干扰，比如捕食、出生率的任意变动、食物供应数量的改变以及自然灾害。如果生物的数量足够的大，那么至少在这些干扰下，该种群的某些生物会生存下来。相反，一旦数量变小了，那么该种群就很有可能因为这些干扰而全部灭绝。
1．2．2 边缘效应
当生境破碎化后，整块的生境区域被分割为若干个小的斑块，内部生境变为边缘生境。生境破碎化引起斑块边缘的非生物环境(如光照、温度和湿度)和生物环境的剧烈变化，从而导致边缘效应。边缘效应的后果是会威胁到内部生境的生物的生存，因为适应内部生境的生物在生境斑块变小后，会暴露于边缘生境处，更易于被适应外部生境的生物(如食肉动物类、大型的野生动物等)捕食，而导致该物种的灭绝。另外，边缘效应还可能导致外来物种的入侵，从而对该生境的生物的生存产生威胁。
1．2．3 生物遗传多样性降低
生境破碎化阻碍了野生动物的迁移和建群，野生动物获取食物的途径受到阻隔。同时，破碎化使得野生动物种群规模变小，对每个物种来说，潜在的配偶数也在下降，这就导致了近亲繁殖。近亲繁殖的结果，即每对配偶的基因组合的相似性会比随机组成的配偶的基因组合要大的多，而后代则更容易遗传父母两者的不利基因。总之，近亲繁殖和生物遗传多样性的降低会对生物的发展和生存以及生长率带来不利影响。近亲繁殖也降低了该种群的繁殖力和生存力。
因此，为了保护和持续利用生物资源，维持和提高生物多样性，履行《生物多样性公约》和其他相关国际条约和协定，当前应抓紧进行对生境保护的立法，形成生境破碎化法律规制的法规体系，有效地控制生境破碎化。
2 我国生境破碎化的现状
生境破碎化可导致生态系统严重退化，在热带地区，65％的自然生境已消失，在温带地区，原始的自然生境已不存在。大面积的水域已被分割。生境破碎化是许多物种濒危和绝灭的重要原因。据估计，在现已确定绝灭原因的64种哺乳动物和53种鸟中，由于生境丧失和破碎引起19种和20种绝灭，分别占30％和38％。因生境丧失和破碎化而受到绝灭威胁的物种比例则更高，在哺乳动物和鸟中约占48％和49％，在两栖动物中则高达64％。我国的森林破碎化所造成的悲剧是毁灭性的，如果我国还未意识到生境破碎化的严重性，并转变发展理念，从战略高度提出相应对策且采取立法措施加以保护生镜的话，最终，人类将孤独的生存。
2．1 立法现状
从我国目前立法来看，对于生境的保护还处于原则性规定的阶段。《环境保护法》第十七条规定：各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，应当采取措施加以保护，
严禁破坏。在各类型自然资源法中，也对生境的保护做了原则性的规定。比如，《草原法》第四十二条规定，国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原。同时，我国制定自然保护区制度，保护珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区。《野生动物保护法》第八条规定，国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。各级人民政府应依法对生境加以保护，具体的操作可参照我国的《环境影响评价法》。《环境影响评价法》第八条规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。环境影响评价是对生境破坏的预防性措施，有利于通过政府机关的介入防止生境破碎化。
2．2 我国立法中的不足
我国对生境保护的立法基本上处于原则性的规定，而具体保护的主体、实施办法以及责任的追究都没有制定具体的规范。在各个法中所涉及的篇幅也只是一两条，由此可以看出，我国对生境保护的立法存在严重的漏洞和缺陷。
2．2．1 生境保护的主体宽泛，没有明确的保护主体
从我国立法中找到的零星的几条保护生境的条文来看，生境保护的主体是县级以上人民政府，而具体由政府下属的哪个部门负责，法律没有规定。由此可见，负责部门的确定是由人民政府进行的，经济与环境的矛盾已是必然，而作为地方经济发展的主要承担者，就有可能舍弃环境来发展地方经济。一些重要的生境大多存在于地处偏远、人迹罕至的地区，为了解决人民的温饱问题，地方政府只有大力修路以引进资金、人力等，生境遭到破坏则是必然。同时，我国生镜保护的主体过于单一，公众参与力度不够。对生境破碎化所造成的后果感觉最强烈的不是政府，而是广大的人民群众和对生境有强烈依赖感的生物，因此仅仅依靠政府部门发现问题解决问题，往往是滞后的。
2．2．2 土地利用规划中未考虑到生境的保护
在我国《土地管理法》中土地利用总体规划规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的要求，组织编制土地利用总体规划。可以看出，在制定土地管理法时，资源环境的保护是放进了利用规划的考虑范畴内的。但是，在本法接下来的具体规定中，资源环境的保护则被忽略了，农用地的保护几乎是本章的重点，而农用地是指直接用于农业生产的土地，并不包含野生动植物生存的生境。从本法中可以看出，对资源环境的保护只是宣言性的，需要进一步将生境的保护考虑到土地利用总体规划的具体实施办法中。传统的资源丰富思想导致我国在经济发展过程中过多的忽视资源的重要性，粗放型的生产方式、土地的乱批乱垦已严重影响区域的整体规划，生境破碎化日益严重，由于部门利益冲突和职能混乱，使得土地利用规划部门只注重眼前利益，而忽视了对生镜的保护，更由于生境破碎化对生物的影响是长远的，短期不易显现，也加剧了对生境保护的忽视。
2．2．3 对破碎化后生境的遗留问题处理不当
由于人口的增多，土地利用率的增大，生境被破坏似乎成为必然，土地利用规划阶段因忽视对生境的保护，生境遭到破碎化，法律应该提供对侵害野生动植物行为的预防和补偿机制。而现行立法中，对生境遭到破坏后野生动植物的生存没有给予必要的保障。从我国的立法现状来看，在土地利用规划的过程中尚未关注到生境以及生物多样性的重要性，忽视了对生境的保护，加剧了生境破碎化。
3 完善我国生境破碎化的法律规制
与国际公约接轨，保护和提高生物多样性，构建人与自然和谐社会，需要完善我国生境破碎化的法律规制。因此，从可持续发展原则出发，当务之急，应是建立完备的法规体系、明确保护主体、合理规划土地利用、确立责任承担制度以及对已破碎化的生境采取补救措施。
3．1 建立完备的生境保护法规体系
《环境保护法》作为我国环境法的基本法，应规定生境的定义以及保护原则，这不仅是社会的需要，时展的必然，同时也是适应国际化的表现。生境的定义应与《生物多样性公约》中生境的定义相一致。为贯彻基本法，在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》以及《野生动物保护法》中都应明确土地利用规划中的生境保护，将生境保护作为土地利用规划必须考虑的因素之一。
对于生境的保护还需从程序上进行，比如，美国的《国家环境政策法》建立了作为联邦政府政策的“一切切实可行的手段”来保护人类的环境。国家环境政策法要求联邦政府机关在做出对人类环境质量有重大影响的行动前，必须准备环境影响报告，在环境影响报告中，负责官员必须考虑到“所建议行动的影响”、“实施该建议将引起的任何不可避免的不利于环境的影响”、“对所建议行动的替代方案”。并规定，当有关机关没有将可能对生境造成负面影响的行为结果制定环境影响评价时，《国家环境政策法》制定两个主要的条款来纠正该行为：第一，当一个机关认定该行动不会对环境造成实质性的影响，因此不需要制定环境影响报告书，公众就可以该机关的决定过于主观和任意，即是违法的。第二，当机关制定了环境影响报告书，但却没有充分考虑因该行为对生境造成的全部影响时，公众也可以做出同样的。在任何一种情况下，法院都会审查机关是否对被建议的行为所造成的环境影响进行严格的审视。当法院发现机关没有符合国家环境政策法的规定，就可以将机关所建议的行为搁置一边直到机关遵守了国家环境政策法。国家环境政策法要求有关机关严格审视他们行为对环境的影响结果，这样机关就很有可能注意破坏生境影响环境的行为。事实上，机关通常都意识到生态走廊和生境整体的连通性是一个健全环境的重要组成部分，他们通过环境影响报告将行动影响环境的结果收入进来。尽管国家环境政策法只是做出了程序性的规定，而不是实质性的，因为制定环境影响报告书都需要高额的成本和精力，当法院发现机关违反了国家环境政策法时，机关就可以重新更换被建议的行为或者彻底舍弃该行为。
我国《环境影响评价法》中主要是从程序上对规划和建设项目对环境造成的影响进行预防，但对监督机制规定不够详细，只在第五条和第二十一条规定了公众适当参与以及举行听证会，对如何参与却没有详细的规定。因此在《环境影响评价法》中应详细规定公众在环境影响评价中所拥有的权利，参照美国《国家环境政策法》赋予公众的权利，这才能充分的监督国家政府机关的行政行为。同时应规定在指定的需要保护的特定的环境领域获得土地利用许可需提交生境破碎的环境影响评价，行政机关在授予土地利用许可时应严格审查。
3．2 明确生境保护的主体
美国对生境的保护是根据生境的特点分类的，比如森林就是森林管理局负责，而对土地利用规划的制定与执行和濒危物种保护的行政执行都是由内政部进行的。而我国的立法中对生境的保护都笼统为县级以上人民政府，因此有必要在规定对生境保护的同时明确生境保护的主体，比如对森林的管理应交由林业局，野生动植物的生境的保护交由动物保护局，而对土地利用规划过程中对生境的保护应与涉及到的所有行政部门协商，协商不成的，应报请共同的上一级行政机关决定。生境破碎化对野生动植物的影响最为直接，因此动物保护局为主导机关负责在土地利用规划的生境保护，加大动物保护局的行政权力。赋予其监督环境影响评价的结果是否符合生境保护要求，在土地利用规划和环境影响评价中未考虑生境保护时，动物保护局有要求有关机关重新制订土地利用规划的权力。
3．3 合理规划土地利用
美国1982年《国家森林管理法》对国家森林体系中土地的使用限制非常大。它要求农业部对国家森林体系中任何一寸土地的使用都要制定计划。国家森林管理法认为这些计划(土地和资源管理计划或者森林计划)为动植物的多样性提供了保障，因为任何一块特定的土地领域的适应性以及接受力都是为了满足所有生物多样的需要。任何机构在国家森林体系里的行为都必须遵守可适用的土地和资源管理计划。农业部根据国家森林管理法对动植物多样性的要求公布了法规，要求应妥善管理鱼类和野生动物的生境，以维持现存的本地的和所期望的外地的脊椎动物物种可生育的数量。条款中将可生育的数量定义为评估可生育生物的数量以及分布以保证它的可持续存在的物种被很好的分布在规定的区域中。该法还规定，为了保证可生育的数量能够得到维持，必须提供适宜的生境支持至少小数量的能生育的生物，同时这些生物应该很好的分布在生境中，这样这些生物就可以和其他规定区域中的生物相互作用，相互影响。
美国的《联邦土地管理法》只有在土地管理局将土地作为生态走廊的作用考虑到土地利用规划中时，对生境的保护才是非常有效力的。内政部拥有对其管辖的国有土地的管理权，而这种管理权必须受《联邦土地管理法》调整。就类似于《国家森林管理法》与森林管理机构的关系，联邦土地管理法要求土地管理局在管理土地时制定计划，然后按照计划行事，这些计划叫做土地利用规划。一旦土地管理局制定了土地利用规划，法院会严格要求土地管理局坚持该规划并能保证实施它们。因此，如果土地管理局将土地作为生态走廊的作用考虑到土地利用规划中，那么这种保护对抵制有关机关试图排除这些考虑是非常有效力的。土地管理局意识到生境的重要性，并且能采取措施保护它们，是非常令人欣慰的。一旦土地管理局这样做了，那么联邦土地管理法通过执行这些保护土地的规划，为生境提供有效的保护。如果土地管理局在土地利用规划选择排除生境的保护，那么联邦土地管理法就没有强迫有关机关采取保护措施的权力。但在土地利用规划未考虑到生境的保护而又确实造成了物种资源的生境遭到危险时，《濒临物种法》就发挥了其保护物种生境的作用。在1978年，它停止了一个一亿美圆即将完工的大坝，而仅仅是为了保护才发现的法律规定保护的一种鱼类。最高法院明确地做出决定，《濒临物种法》有能力保护物种，不惜任何代价。因此，毫无疑问，《濒临物种法》如果被有效执行，是有能力保护生境的。在土地利用规划中对走廊的保护还有两个实质性的要求：一是要求秘书采用系统的各学科相融的方法达到物理、生物、经济和其他学科的整体化。二是要求给予指定的需要保护的特定的环境领域优先考虑。
鉴于美国森林以及土地管理法为保护生境而对土地利用所做的限制，我国在生物资源多样性日益丧失的今天，应加大对土地利用的限制，明确要求在制定规划时应充分考虑到生境的重要性。同时，应当在《野生动物保护法》中附加因生境破碎化而受到威胁的生物的保护，赋予自治组织或者公众团体在建设项目威胁到保护动物的生存时提讼的权利，通过法院来审查批准建设项目的行政行为是否违反了《野生动物保护法》，如果违反了，应当权衡两者的利益，搁置建设项目或者寻求可替代的方案，加大《野生动物保护法》的执行效力。在《森林法》加入对生物多样性保护的规定，从而对生境的保护，严格制定森林土地的利用规划，而不仅仅规定森林林木的砍伐和使用。
3．4 采取补救措施
建立生态走廊是目前为止对生境破碎化最好的补救措施。铁路经过野生动物栖息地时，首先考虑选线避开，或将动物栖息地人工迁移到其他地方，但费用很高。如果铁路经过的野生动物栖息地面积很大，必须穿过，就要在铁路建设中把野生动物通道考虑进去。德国铁路不是绝对不能穿过自然保护区，科――法高速铁路就穿过了自然保护区，但必须采取相应的保护措施。如在建设前期，铁路公司专请中介公司研究铁路对野生动物的影响，野生动物的习性，调查野生动物的活动路线和活动规律，据此设置动物通道。因此，有必要在《野生动物保护法》中规定对于生境遭到破碎化，野生动物的迁徙遭到阻隔的生境，应当设置生态走廊，生态走廊的设置地点、规模等应由专家调查研究后确定。在生境破碎化修复比较困难，设置生态走廊成本耗资巨大的时候，应在动物频繁出没的地区设置标志，规定车辆减速，减小与野生动物发生交通事故的风险。
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一是采取召开会议、书写标语、发放宣传资料、进村入户、执法检查等多种行之有效的方式，加强对《土地管理法》的宣传，特别是大家普遍关心的新土地法中关于征占赔偿标准及农民建房的相关知识，进行了重点宣传，做到了家喻户晓；二认真组织有关业务干部学习《土地管理法》及相关政策规章，使其深刻领会其内涵，保证在执法及处理农村土地纠纷过程中能正确引用条款，掌握分寸适当；三加大执法力度。以执法促宣传，通过实际的执法效果给群众上土地法宣传课，能过典型事例教育群众学法守法。
二、严格依法办事，切实保护耕地。
1、实施“阳光”工程，公开办事程序。通过公开栏对农民建房办事程序及收费标准进行了公示，实行了“首问责任制”及周一周四坐班制，方便群众办理土地手续。
2、加强耕地保护，正确处理加快经济发展与严格保护耕地、农业结构调整与保护基本农田、加快城市化进程与合理利用土地的关系。严把申报关，对农民建房建设占地的，严格按照用地标准及程序办理。对每一件农户的申请，按照“三到场”要求均要到现场勘查、测图，审核家庭人口，住房面积，严格把握农用地转为建设用地关。
3、强化土地整理开发。积极向上争取项目支持，在月亮坡碗厂沟、刁家湾等地方对荒山荒坡进行梯级开发，并予以沟、池、路等设施配套，新增耕地500余亩。同时对沿山分水岭、月亮坡、山门口等土地进行了整理，并引进业主发展经果林，为附近群众增产增收提供强有力的土地资源保障。目前正在争取对襄渝铁路以西，城镇周边的土地进行整体进行改造，若获通过，届时全镇土地状况将会大大改观。
三、抓好安全稳定，办好实事工程
1、制定科学的安全监测机制和应急预案，建立健全了监测网络，加强地质灾害监测，做到早发现，早预防，早处置。对观音岩、刁家湾、水朝门、狮子脑等地质灾害重点监测点确定了专门的监测人员。今年春，通过监测网络就及早发现了刁家湾滑坡险情，及时采取了应急措施，对涉险人员进行了妥善安置，对事故点进行了72小时不间断监测，直到地质状况趋于稳定，避免了人员伤亡和财产损失。
2、强化矿山安全管理，督促业主严格按操作规程开采，始终做到“安全生产，质量第一”。并不断加强技改，采用切割取石，禁炮作业，既提高了效率，又降低了安全隐患。
3、积极做好禄市大道遗留问题处理。大道征地欠款27万元，但因政府财力有限，拖延至今。致使一些不理解甚至不怀善意的人，就此事不断形成上访，给全市的稳定局面造成不良影响。党委政府多次上门做好协调说服工作，但效果不大。考虑到拖欠农户款项已久，党委政府的确应该正视这个问题。今年上半年，于是向农户做出了两年内付清拖欠款项，力争一年内付清的承诺。通过信贷及处理盘活资产等多途径努力，在今年12月初，拖欠农户的土地款项全额付清。圆满解决了禄市大道这一最大遗留问题。
3、争取政策扶持，将红尘找水，土地整理，农改项目等利民惠政策引至禄市开发建设，仅20__年就利用上级政策，给缺水群众打机压井170余口，整理土地1500亩，新增耕地540亩，修建蓄水池3口，配套水渠、便民路13.5千米。极大改善了群众的生产生活条件。
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第二章 土地权属的确认和变更
第三章 土地的利用和保护
第四章 国家建设用地
第五章 乡村建设用地
第六章 奖励与惩罚
第七章 附则
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于辽宁省行政区域内一切土地。凡开发、使用土地的单位和个人都必须遵守《土地管理法》和本办法。
第三条 省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府的土地管理部门，负责本行政区域内城乡土地的资源调查、利用规划的编制、土地的征用划拨、权属管理、土地利用情况的监督检查和地政的统一管理工作。
乡（含镇，下同）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第四条 土地管理工作必须维护土地的社会主义公有制，坚持十分珍惜和合理利用土地的方针，对各项建设用地从严管理，保护、开发土地资源。
第二章 土地权属的确认和变更
第五条 依法使用集体所有土地、国有土地的单位和个人，必须向县人民政府土地管理部门申报，经逐步测量核实，由县人民政府登记造册，确认权属，核发证书。但依法使用的国有土地跨县际的由市人民政府确认权属，核发证书；跨市际的由省人民政府确认权属，核发证书。
土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 凡改变土地所有权或使用权的，必须向原发证机关申报，办理土地权属变更手续，更换证书。
第七条 任何单位和个人使用国有土地、集体所有土地，不准擅自改变用途；确需改变用途的，必须重新履行批准手续。
第三章 土地的利用和保护
第八条 县以上人民政府土地管理部门会同有关部门对本行政区域内的土地资源进行调查、统计，逐级汇总上报。
第九条 县以上人民政府土地管理部门会同有关部门编制土地利用总体规划，经同级人民政府审查，报上级人民政府批准。
第十条 非农业建设用地纳入国民经济和社会发展计划，实行指标控制，由人民政府下达城市规划区内、规划区外国家建设用地指标和乡村建设、农民住宅建设用地指标。根据下达的年度用地指标安排用地，不准突破。
第十一条 实行土地有偿使用制度，具体办法由省人民政府另行规定。
第十二条 国家建设、乡村建设和农村居民住宅建设，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地；必须占用耕地，有复垦条件的，用地单位应当进行复垦或造地还田。
城市建设用地应符合经批准的城市规划，开辟新区应与改造旧区相结合，逐步增大改造旧区的比重。
第十三条 任何单位和个人不准在使用的土地上擅自建房、开矿、烧窑、挖砂、取土、埋坟，禁止破坏土地或荒芜耕地。使用土地必须符合水土保持、环境保护、河道管理等法律、法规的规定，防止土地沙化、盐渍化、水土流失、污染土地和破坏河道。
第十四条 办砖厂、瓦厂、砂石场、预制件厂和栽果树、建渔业池塘占用耕地必须严格控制。修建乡、村公路，不准超过国家规定标准占用耕地、有林地。农村集市贸易场地，应不占或少占耕地、有林地。
第四章 国家建设用地
第十五条 国家建设征用、划拨土地由县以上人民政府土地管理部门统一组织有关单位签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》和制定安置方案，包干使用征地费用。建设单位不得与被征（拨）地单位私相协商用地。
建设单位用地按下列规定履行手续：
（一）持县以上人民政府或国务院所属部门按照国家基本建设程序批准的设计任务书或批准文件，向选址所在地县以上人民政府土地管理部门申请选址。
（二）向县人民政府土地管理部门提交用地申请报告、经批准的初步设计或其他文件、计划部门下达的年度基建计划、在地形图上布置的工程平面图、《国家建设征用（划拨）土地协议书》、安置方案和有关部门签署的书面意见，经审核同意后，由政府逐级上报，按审批权限审查批准。
（三）在经批准的城市（含县城）规划区内使用国有土地或集体所有土地，应向城市规划部门申请选址，确定项目建设位置、用地范围，领取《申请用地许可证》后，再向土地管理部门申请征用、划拨土地。
（四）用地经批准后，由县人民政府土地管理部门核拨土地，办理用地登记手续，按本办法第五条规定核发证书。
第十六条 征用、划拨土地的审批权限：
（一）耕地三亩或菜地一亩以下（含本数，下同），其他土地十亩以下，由县人民政府批准。
（二）耕地十五亩或菜地三亩以下，其他土地二十亩以下，由省辖市人民政府批准；计划单列的沈阳、大连市人民政府可批准耕地二十亩或菜地五亩以下，其他土地三十亩以下。
（三）省辖市经批准的城市规划区内耕地六十亩或菜地十五亩以下，其它土地一百亩以下，由市人民政府批准；计划单列的沈阳、大连市人民政府可批准耕地二百亩或菜地五十亩以下，其他土地四百亩以下。
（四）城市建成区内国有土地由省辖市人民政府批准。
（五）除上列各项规定外，耕地千亩以下，其他土地二千亩以下，由省人民政府批准。
（六）凡开办砖厂、瓦厂、砂石场、预制件厂征、占耕地，一律由省人民政府批准。
（七）全民所有制农、林、牧、渔场非农业建设使用本场土地的，按本条规定的审批权限履行批准手续。
（八）由于不可抗力的原因急需占用土地，经县人民政府同意，可先行占用，事后按审批权限履行批准手续。
建设单位需要征用、划拨自然保护区、风景名胜区、文物保护区、铁路、县级以上公路、水利水土保持工程区、商品菜地保护区、有林地、城市园林绿地、科学实验基地和军事用地必须从严控制，并应征求主管部门的意见。
第十七条 国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付补偿费：
（一）征用耕地，按该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍补偿；
（二）征用其他有收益的土地，按该土地被征用前三年平均年产值的二至五倍补偿；
（三）征用无收益的土地不予补偿；
（四）国家建设用地，确因工程急需，必须毁坏青苗的，应补偿经营者当年的经济损失；
（五）被征用土地上的附着物按实际价值补偿；
（六）划拨国有土地，原使用单位已付征地费的，按所付费用有偿划拨；划拨时土地有收益的，比照本条规定的征用土地补偿标准补偿；
（七）征用、划拨有林地的补偿标准按照《辽宁省实施＜中华人民共和国森林法＞办法》有关规定执行。
第十八条 征用、划拨商品菜地除按耕地标准补偿外，由县以上人民政府土地管理部门按每亩一万元的标准收缴新菜地开发建设基金。
新菜地开发建设基金必须专款专用，不得挪用。
第十九条 国家建设征用土地，对被征地单位按下列规定进行安置：
（一）征用耕地的安置补助费，按《土地管理法》第二十八条规定执行。征用其他有收益的土地，参照征用耕地的安置补助费标准执行。
（二）因国家建设征用土地造成的多余劳动力按《土地管理法》第三十一条规定安置。安置不完的，耕地被征用、划拨后，农业人口需要转为非农业人口的标准：所剩菜地人均二分以下；水田人均四分以下；旱田人均五分以下。农业劳动力需要招收为工人的标准：所剩菜地人均四分以下；水田人均八分以下；旱田人均一亩以下。安置的对象首先是失去生产条件的农民。
（三）农业人口转为非农业人口和农业劳动力招收为工人，由省人民政府审批。
第二十条 凡经县以上人民政府批准的用地，用地单位必须按规定补偿或安置，被征地单位必须服从建设需要，按时交付使用，不得阻挠。
第五章 乡村建设用地
第二十一条 乡村建设、农村居民住宅建设用地，必须执行县以上人民政府批准的乡村建设规划。
第二十二条 乡、村企业（含全民所有制企业、城市集体所有制企业同乡村共同兴办的联营企业）建设用地，属于征用、划拨土地，按本办法第十六条规定的审批权限履行批准手续。属于占地，除第十六条第（六）项规定外，耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县人民政府批准；耕地三亩以上，三十亩以下，其他土地十亩以上，由省辖市人民政府批准；耕地三十亩以上，由省人民政府批准。对被用地单位应给予适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。
专业户或经济联合体非农业生产建设用地，参照本条办理。
第二十三条 乡、村办公共事业、公益事业占地，由乡、村申请，报县人民政府批准；占用耕地三亩以上的，报省辖市人民政府批准。
第二十四条 在籍农村居民住宅建设用地每户标准：人均耕地二亩以上的村，四口人以下的户不准超过三百平方米，五口人以上的户不准超过四百平方米；人均耕地二亩以下一亩以上的村，四口人以下的户不准超过二百平方米，五口人以上的户不准超过二百六十六平方米；人均耕地一亩以下的村，四口人以下的户应低于二百平方米，五口人以上的户应低于二百六十六平方米。住宅建筑占地面积，四口人以下的户不准超过六十三平方米，五口人以上的户不准超过八十四平方米。住宅建设占耕地的，必须经县人民政府批准；占其他土地的，可由乡人民政府批准。
对可利用旧宅地翻新的，或将住房出租、倒卖的，不再批给住宅建设用地。
第六章 奖励与惩罚
第二十五条 有下列成绩之一的单位和个人，由人民政府给予表扬或奖励：
（一）模范执行土地管理法律、法规，同违法行为作斗争事迹突出的；
（二）保护和开发土地资源、复垦造地、节约用地成绩显著的；
（三）在土地资源调查、总体规划和科学研究方面有突出贡献的。
第二十六条 对违反《土地管理法》和本办法的单位和个人，按下列规定给予处罚：
（一）未经批准或骗取批准占用土地的，按每平方米处以十五元以下罚款；对非法占用的土地，责令退还，限期拆除或没收在占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
（二）买卖、出租或以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收在土地上新建的建筑物和其他设施，收回土地使用权，并对双方处以非法所得50％以下的罚款。
（三）临时使用土地期满不归还的，或土地使用权被依法确定收回而拒不交出的，除责令交还土地外，并按超期时间每月每平方米处以五元以下罚款。
（四）开发土地造成沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，并按毁坏土地面积每平方米处以二元以下罚款。
（五）依法征用、划拨的土地，不按时交付使用的，责令被征用、划拨单位交出土地，并按每平方米处以二元罚款。对非法索要的财物，同时予以没收。
（六）凡非法占用被征用、划拨土地单位的征地费和本办法规定的其他费用的，责令退赔，并处以非法占用额30％以下的罚款。
第二十七条 对非法占用、买卖、出租或以其他形式非法转让土地及越权批准使用土地的直接责任人，对非法占用农转非、招工指标的直接责任人，对利用职权非法占用土地建住宅的国家工作人员，由所在单位或上级机关根据情节轻重，给予行政处分。
越权批准使用土地的批件无效。非法占用的农转非、招工指标，责令清退。
第二十八条 本办法规定的行政处罚，由县级以上人民政府土地管理部门决定并执行。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起三十日内向人民法院起诉；期满不起诉，又不履行的，由作出处罚决定的机关提请人民法院强制执行。
第二十九条 违反土地管理法律、法规的当事人，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条 土地管理部门的工作人员，必须忠于职守、遵纪守法、秉公办事。对滥用职权、违法乱纪、玩忽职守情节较轻的，由主管部门给予行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十一条 各市人民政府可根据本办法制定具体规定，报省人民政府备案。
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从法律上讲，政府为了公共利益的需要，有两种方式可以达到收回国有土地的目的。《中华人民共和国城市房地产管理法》在制定之初，就设立了两种方式：
一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。这里的具体办法就是刚刚颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
另一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”另外提前收回国有土地在《中华人民共和国土地管理法》也有类似规定，其第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但在实践过程中，各级政府多是依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，收回国有土地。
提前收回国有土地使用权必然涉及到土地上的房屋，征收国有土地上的房屋，必然涉及到国有土地的收回。那么提前收回国有土地使用权和国有土地上的房屋征收是一个什么样的法律关系呢?
一、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在概念上的异同
国有土地上房屋征收是指为了公共利益需要，由市、县级人民政府依照法律规定的权限和程序，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行为。国有土地上房屋征收的客体是房屋的所有权。
《物权法》第42条明确规定，“能够成为征收对象的只限于集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。根据该条，能够成为征收对象的一定是被征收人拥有所有权的财产，被征收人拥有所有权以外的权利的财产不能成为征收的对象。
国有土地使用权的收回是指当出现某种法定事由时，土地行政主管部门经原批准用地或有批准权的人民政府批准依法收回用地单位和个人使用的国有土地使用权的行政行为。根据《物权法》的规定，国有土地使用权是一种用益物权。提前收回国有土地的客体是土地使用权，而不是所有权。
二、设立两种收回国有土地方式的原因
《土地管理法》、《城市房地产管理法》在设立之初，为何都是公共利益，其目的都是为了取得土地，而设立两种不同的方式呢?
笔者认为首先国有土地上房屋征收主要是针对的房屋，而提前收回国有土地主要的是针对未开发的国有土地、工厂或其他用途的土地等，在上述国有土地上建设不是为了单纯的居住的建筑物和附属设施。其次在数量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多数人或者大量的房屋。提前收回国有土地涉及到少数或者个体的单位和个人的国有土地的收回。
三、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在实施主体的异同
《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。因此提前收回土地使用权实施主体是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此国有土地上房屋征收的实施主体是县、市人民政府。
四、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在程序上的异同
(一)国有土地上房屋征收的程序
1、房屋征收部门拟定征收补偿方案。
2、社会稳定风险评估。
3、征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。
4、市、县级人民政府作出房屋征收决定，并予以征收公告。
5、对被征收房屋价值评估。
6、签订补偿协议。
7、政府作出补偿决定。
房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成补偿协议，或被征收人房屋所有权人不明确的，市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。
8、申请法院强制执行。
(二)提前收回国有土地的程序
1、立案；
2、调查取证，认定事实；
3、拟订收回方案。土地行政主管部门拟订收回国有土地使用权方案，并将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人，并告之听证的权利。
4、听证。土地使用权人要求听证的，应当在接到收回国有土地使用权通知后的一定期限内向市或者县级人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门接到听证申请后，应该按照《国土资源听证规定》中规定的期限内组织听证。
5、报批。土地行政主管部门在组织听证后规定的一定期限内，将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市或者县级人民政府审批。
6、下达收回决定书。根据市或县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案，土地行政主管部门应当在批准之
日起一定期限内，向原土地使用权人下达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知原土地使用权人申请复议和提讼权利。对收回国有土地使用权决定不服的，可以在接到提前收回国有土地使用权决定后若干期限内(按照《行政复议法》规定，一般是60天)，依法向上级行政机关或者人民法院申请行政复议或者。
7、注销登记。土地行政主管部门在下达《收回国有土地使用权决定书》后，由原登记发证机关办理注销土地登记，收回国有土地使用证，并收回国有土地使用权公告。对于出让的土地，还应当依法终止国有土地使用权出让合同。
8、补偿。
五、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上的异同
(一)、提前收回国有土地的补偿标准。
从理论上讲，目前有两种补偿标准：
1、相应的补偿
《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
2、适当补偿
《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
正是由于我国Ⅸ土地管理法》、《房地产管理法》在补偿标准问题上规定不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。因此，在现实中某些地方政府滥用《土地管理法》第58条，收回国有土地，不给补偿或者给被拆迁人很少补偿。市、县人民政府往往打着公共利益等旗号，收回国有土地，既不履行相关的审批手续，国土部门发个通知就把正在使用的土地收回了，导致一些单位或者居民的房屋被强拆，没有得到合理的补偿。实践表明，地方政府滥用收回国有土地方式、规避征地拆迁程序和补偿、引发激烈矛盾和冲突已经成较普遍的现象，造成很恶劣的社会影响。
(二)国有土地上房屋征收的补偿标准――公平补偿
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。
仅从法律的字面上来看，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准是不同的，有相应的补偿、适当补偿、公平补偿等有很多的学者也进行了大量的篇幅进行分析，试着找出其中的不同点。
但笔者认为，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准的本质上是一致的，政府部门都是为了公共利益，其目的都是为了取得使用权人的土地。从最终的效果来讲，政府最终都是获取了使用权人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不论是征收还是收回，政府最终获得的财产是相同的，按照公平、等价的原则，政府应该支付的是相同的对价。因此国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上应该是一致的。
这一点，在物权法上得到了充分体现：
1、房屋征收的补偿标准
《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》在制定时，严格依据物权法第42条规定的原则，对房屋和土地的补偿做出了规定。
2、提前收回国有土地的补偿标准
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一、宣传、贯彻国家土地管理法律、法规、政策和铁道部铁路用地管理规定。
车站组织学习依据《铁路运输安全保护条例》（国务院令第430号）、《关于印发＜铁路用地监察管理办法＞的通知》（铁运〔〕99号）的精神，和郑州铁路局土地房产管理处《关于开展基层单位铁路用地管理工作经营业绩考核有关事项的通知》（郑铁房函[]783号）、《郑州铁路局铁路用地管理工作综合考核办法》（郑铁房[]226号）、《郑州铁路局基层单位铁路用地监护管理办法》（郑铁房[]100号）等文件内容，要求有关职能人员必须熟知保护铁路用地管理范围，从思想上必须有足够的重视，强化车间管理人员责任心。使全站职工都树立起管好自己脚下土地，做铁路用地主人翁的责任感。车站土地管理人员以“6.25的土地宣传日”为契机，到站管各单位、乡村、学校以及家属区进行广泛宣传，对预防侵占铁路用地行为实行有奖举报的形式，激励群众保护铁路用地的意识。
二、健全完善车站铁路用地管理的规章制度
车站对全站铁路用地进行全方面的统计，并按照铁道部、铁路局下发的铁路用地监察监护工作的要求，建立铁路用地监护管理机制，健全铁路用地监护管理网络，配备铁路用地监护管理人员。车站大力加强铁路用地档案资料管理，以铁路用地档案管理科学化、标准化、规范化和信息化为标准。将车站铁路用地档案进行审核、登记和备案，按照编号装订保存。根据铁路局的有关安排，配合局土地管理部门开展铁路用地管理档案的信息化建设工作。与此同时，车站进一步完善铁路用地管理基础台账和档案借阅制度，借阅档案须向上级主管部门申请，经过批准并办理完相关手续后方能查阅。
三、加强三级管理，把档案管理落实到一线
车站成立了以站长、书记为组长，主管副站长为副组长，各车间主任为成员的铁路用地管理领导小组，把工作落实到车间、班组、个人，大家齐心共管，实行在铁道部、路局、站段三级网络管理体制下的小三级管理网络。将铁路用地管理和工作业绩考核相挂钩，车站对管内车间、班组的铁路用地档案管理工作进行指导、监督、检查。实行一票否决，对造成铁路资产流失、损坏的一律严肃处理。各车间作为铁路用地的使用人对车站签订“铁路用地责任书”谁使用、谁主管、谁保护、谁负责。制订完善了车站土地管理办法和车间的责任书。
四、积极主动配合上级部门工作
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一、被征地农民权益的现状
在市场经济体制下，劳动力就业是主动的、动态的、双向选择的社会行为，征地安置方式和劳动用工制度发生了很大的变化。当前，大部分地区采取一次性发放安置补助费，让农民自谋职业的安置办法，当地政府把被征地农民全部推向了社会。对于那些年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能和丧失劳动能力的农民来说，在现阶段劳动力就业市场供大于求的情况下，他们明显地处于弱势地位，难以谋求到新的职业，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗、社保无份”的“三无”人员，仅靠有限的土地补偿金为生，既成不了市民也当不了农民。而土地补偿费用无论多少，总是有限的，一旦用光之后他们怎么生活？在市场经济条件下，企业是赢利性组织，不是慈善机构，它要谋求利润最大化。企业一旦发现被安置的农民对企业发展没有多大价值而成为负担时，肯定会使其下岗，于是出现了“今天就业，明天下岗”的现象，被征地农民又被迫返回了农村。
二、侵犯被征地农民权益的原因分析
1、法律规定的土地集体所有与土地征用补偿制度自相矛盾。
我国《宪法》赋予了农民集体财产所有权，同时《宪法》及《土地管理法》的相关规定为国家征用农民集体所有土地提供了法律依据和保障。但《宪法》和《土地管理法》的各款关于农村土地所有权与土地征用过程的规定在某种程度上存在着矛盾。因为如果坚持土地农民集体所有，那么国家就不能单方面确定征用农民土地及补偿标准。而在现实生活中，往往是国家想要征用土地时，事先也不和农民集体商量，而是动用行政命令，一纸公文下来就宣布了需要征用土地的位置、数量、补偿金额及其他事项，丝毫没有给农民集体讨论、商谈的余地，其结果势必是否定了土地的农民集体所有权，使得农村土地的集体所有变得徒有虚名，成为一纸空文。法律上的这种缺陷为实践中政府侵犯被征地农民权益埋下了伏笔。
2、法律制度不完善，国家垄断土地一级市场，导致征地补偿费背离其市场价格。
从经济关系及法律关系的角度看，国家在征用农民土地时，是以市场主体即土地需求者的身份出现的，而不是以行政权力机关身份出现的。国家与农民之间是土地买方卖方的关系，按照市场经济运行规则，双方的地位与权利应该是平等的，农民是否愿意出卖自己的土地以及愿意以多高的价格出卖土地，不应该由国家单方面说了算，而应该在双方的谈判协商中确定。但是《土地管理法》的相关规定则剥夺了农民的这种谈判地位、资格、权利和机会。国家如果要征用，农民就无法抗拒，只能俯首听命，无论国家出多么低的价格，农民都只能接受，根本不能讨价还价，于是出现了如前文所讲的土地补偿费远远低于土地实际市场价格、不是真正意义上的土地所有者价格的现象。
3、各地政府为吸引投资而压低征地补偿费，将招商成本转嫁给被征地农民。
为大力发展地区经济，全国各地掀起了建设各类“工业园区”、“开发区”、“高新区”的浪潮，进而征用了农民的大量土地。为了吸引更多的资本进入，特别是在吸引外资上，各地之间竞相压价，甚至有些地方打出“三零政策”，即实行零低价、零收费和零距离服务。政府为什么会做出这些行为？我们认为，在当前体制下，政府官员升迁是与其任期内所做的贡献密不可分的，考核的最主要指标便是GDP、财政收入、经济增长率等。但是，采取低成本招商政策的背后靠的是什么？是靠尽可能压低土地征用补偿费，以牺牲广大农民利益为代价的，利益被外商拿走了，“肥水流入了外人田”。外商也正希望看到各地都竞相压低招商成本，以便借机低成本进入，以谋取更多的利益。本地生产是增加了，但本地农民收入未必有相应的提高。
三、被征地农民权益的保障及创业发展
1、修改完善《宪法》及《土地管理法》。第一，明确“公平补偿”原则。第二，赋予农民平等的谈判地位和权利。第三，严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。
2、探索多种对农民补偿的方式与途径。如土地股份合作制，当征地用于经营性目的时，如修建公路、铁路、机场等，可以将农民的土地折价入股，根据公司营运情况每年分红，随公司效益变化而变化，股份可以转让。
