城乡低保一体化范文

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中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0011-01

城乡一体化，从政策和实践层面看，涉及三个根本性的问题――钱从哪里来，人往哪里去，农民的土地权益怎么保护。笔者认为，不仅要不断增加财政“三农”资金投入总量，保持较高增速，而且要逐步提高比重，把财政支农的蛋糕做大；不仅要保障中央财政预算内基本建设投资增量部分主要用于农业和农村，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于农业和农村基础设施建设；不仅要强调增加财政“三农”资金投入，而且要重视引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村。农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。在城乡一体化进程中要保护农民土地权益，要让农民吃下一颗长效定心丸，不能再折腾农民了。

一、“十二五”期间农民工市民化进程会更快

农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。“十二五”期间，农民工市民化进程会更快。第一，它是解决“三农”问题的需要，如果我们不彻底转移农村人口，就不能为现代农业的发展、为农村的发展创造一个基本的条件。第二，如果不推进农民工的市民化，城镇化就不可能健康发展。现在统计的城镇常住人口当中，每四个里面就有一个是外来的流动人口，主要是农民工群体，这些人在城市没有归属感，也没有人真正认为他们就是城市人。这说明中国的城镇化不彻底，是夹生的，质量不高。第三，农民工这么庞大的群体，如果不能够融入城市，甚至受到一些歧视，享受不到同等的权利，会积累很多的矛盾。

实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。从我国农民工流动和就业的一些重要特征看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人，在城市成长、甚至出生在城市，融入城市的意愿强烈。

农民工的市民化不仅关系到内需，更关系到民生。城镇化要真正体现以人为本，必须把解决农民工这个庞大群体的民生问题放在一个更加重要的位置上。根据国务院发展研究中心课题组最近对6300多位农民工的问卷调查，农民工迫切需要解决的问题排序是这样的：第一位是提高工资收入水平，其次是健全社会保险问题，第三是解决住房问题，第四位是解决在城市看病难问题，其他问题有：改善劳动条件、子女享受平等教育等。

近年来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的来看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成；农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出；农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，我们现在的政策与农民工的需求相比还有很大的距离。

去年以来，对户籍制度改革多有讨论，有13个省已经宣布改变城乡二元户籍制度，并统一了城乡户籍。但根据去年对五个进行户籍制度改革的城市的调研，结果发现，户籍是统一了，但没有一个城市在统一户口以后，做到让这些外来的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正实现均等化。

农民工变市民，不是简单地改写户口本。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。市民化是一个长期过程，服务的完善不可能一蹴而就。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。笔者建议，城市应该以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到接纳，由管制转向服务，逐渐改变他们这种边缘人的社会地位。

二、只有地政稳定，社会才能安定

农民与土地是唇齿相依，只有土地定权，农民才能够定心。只有让每个农民拿到一个像结婚证一样有法律效力的土地权利证书，农民心里才踏实。只有地政稳定，社会才能安定。城乡统筹“三农”问题目前的核心是土地问题，焦点、难点、重点、分歧点都在土地问题上。

土地问题现在大家最关注的就是农民工在城市落户定居后，农村的承包地、宅基地怎么办？有的专家提出，给农民工城市户口，让他们享受公共服务，他们却不放弃土地，这不公平、不合理。

首先要讲清土地是哪里来的，土地不是国家无偿给农民的一种福利，土地对农民来讲意味着什么呢？土地是一种生产要素，土地是农民的生存保障，更重要的是，土地是农民祖祖辈辈积攒下来的一种财产。所以说我觉得不能老惦记农民这块地，老是去跟农民比不公平。实际上我们这么多年以来，对城市比对农村，我们的政策要优惠多了。如果农民工平等享受公共服务的权利，要以放弃土地财产权为代价才能获得，这是对农民更大的不公平。

在我们对6300多位农民工的调查中，回答“你如果在城市落户定居以后，怎么处置自己承包地？”这一问题时，80%的人希望保留，自己种，或者出租；6.6%的人认为，户口换土地，若有偿，可以放弃；只有2.6%的人认为有户口以后，就可以无偿放弃。

在城市落户定居以后，农村宅基地怎么办？66.7%的人选择要保留；12.3%的人说要有偿转让；若给户口是可以有偿放弃的，只占到4.7%；有11.4%的人认为可以拿着宅基地置换城市的住房。

上述数据表明大多数农民工不愿意为一纸户口轻易放弃农村的承包地、宅基地，他们是理性的。

在中国，任何一个政策，如果违背农民的意愿，肯定要失败，各个地方搞户籍制度改革，如果就盯让农民放弃承包地和宅基地上，肯定走不通，农民也不会答应。农村的改革最重要的一个成果就是不断强化农民的土地权利，如果农民工在城市落户硬与农民放弃土地权利挂钩，可能会对农民的长远利益造成更大的损害。

近年来，宅基地整理与村庄整治在不少地区推进很快，明显的好处是节约了用地，为城镇发展和工业建设争取了用地指标。但工业和城市发展缺地，不能主要靠“拆村腾地”来解决，盘活城镇存量建设用地也有很大潜力；城市建设缺钱，更不能靠开发经营农村集体建设用地来筹措，必须最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正能够造福农民。

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土地是农民劳动和生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源，土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最基本的经济基础。城乡一体化发展是贯彻落实科学发展观的战略举措，在城乡一体化发展的过程中，许多农村集体土地特别是城郊农民的土地大量被征用，众多农民正从传统的农村社区转移到城市社区。根据国民经济和社会发展规划，到2020年我国城市化率将达到或超过50%。这就意味着在未来十余年中，我国将有总数近2亿的农民将转变为市民。同时，按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000～2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，即有5450万亩耕地由农民集体所有变为国家所有，这意味着将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地，同时也将丧失其遭遇各类风险时的最基本的社会保障。完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。

一、我国失地农民的现实状况

据国土资源部公布的数据，1996～2008年，我国耕地面积共减少1.25亿亩，据估计，目前我国完全或部分失去土地的农民可能高达6000万人，未来10年还将至少形成4000万失地农民。在全国 6000万失地农民中至少有超过2000万是“种地无田，上班无岗，社保无份”的三无农民。

（一）补偿标准低，补偿不到位

目前，我国各地大多采取一次性货币补偿的安置方式。补偿的依据是1988年制定的《土地管理法》，该法规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。各地的补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样会有较大差异。据统计部门的调查，沿海省市失地农民的失地补偿一般略高于西部省市，但即使按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其补偿也只有3万元，而近年来，物价一直上涨，比起往日种地的稳定收入，低额且有限的补偿费根本无法保证失地农民长期的生活。

（二）就业安置难，失业农民多

由于各方面原因，绝大多数农民受教育程度较低，文化素质和劳动技能普遍都不高，参与市场竞争的能力较弱。一旦他们失去熟悉的长期赖以生存的土地，需要自己去另谋生活，无论在自身心理、生理还是在技术、技能和客观外部环境上都难以适应。尤其是一些年龄偏大、文化水平较低、没有专业技能的人更难以找到新的就业方式，失地农民的就业状况实在堪忧。

（三）安置方法单一，忽视了失地农民长远利益保障

目前国家对农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式，大多数只考虑了短期最低现金补偿，暂时解决了眼前利益，而把大多数失地农民排除在城镇保障之外，使农民既失去了拥有土地所能带来的社会保障权利，且同时又无法享受与城镇居民同等的社会保障待遇。即使一部分已建立社会保障体系的地方，社会保障覆盖面小，保障程度低，也很难使农民生产、生活得到长期保障。

二、建立失地农民社会保障制度的意义

城市化的推进必然要占用大量耕地，必然会产生失地农民。在全面正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际担负着农民基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。因此，加快建立失地农民的社会保障体系意义重大。

（一）有助于维护失地农民切身利益

农民失去土地，农业劳动力转向非农业是历史的进步和必然，因此，必须高度重视和正确处理好城市化与农民利益之间的关系。农民是城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者，而不能以牺牲农业和农民利益来降低工业化、城市化的开发成本，更不能作为提高工业化、城市化水平的前提。城市化过程中，农民并不热衷于“农转非”政策，其原因在于农民对这一政策有后顾之忧，担心既失去土地，又无权分享城市化的成果，终将被城市化抛弃，所以建立失地农民的社会保障制度有助于维护失地农民的切身利益。

（二）有利于城乡衔接的社会保障制度的构建

我国长期以来存在城乡二元分割状态，社会保障体系的建设同样具有这种特性。社会保障城乡一体化是历史的必然趋势，把失地农民纳入道社会保障制度中来，只有失地农民的未来生活得到了全面、有效的保障，我们才有可能实现城市社会保障与农村接轨，最终建立起城乡一体的社会保障制度。

（三）有利于加快农民向城镇居民的转变

加快城市化是保持国民经济持续快速健康发展的客观需要，也是实现我国长期发展目标的内在需求。积极推进城市化发展主要目的是为了解决长期困扰社会发展的“三农’问题，实现农村城市化、农民市民化、农业现代化。我国城市化滞后的一个重要原因就是社会保障体系不健全。建立失地农民社会保障体系，能够使他们更好的融入城镇生活与生产环境，减少因生活缺乏保障而给城市扩张带来的压力，使城市化水平得到较快提高。

三、当前失地农民社会保障制度存在的问题分析

（一）失地农民社会保障体系不健全

现有的为失地农民提供的有关社会保障政策，主要是提供一定的养老保险，只能称之为“生活保障”制度，教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及或有涉及执行效果不明显，与以社会性、平等性、福利性和互为本质特性的“社会保障”相比还存在很大的差距。可见，对失地农民来说，健全有效地社会保障体系还远没有建立起来。社会保障制度的不健全使农民在失去土地后无法通过社会保障制度缓解因失去土地而遭受的损失。在市场经济条件下，农民处在弱势地位. 生活生产的风险也将日益增加，社会保障制度仍然还没有发挥“减震器 ”和“安命网”的基础作用。

（二）救助机制缺失

失地土地后的农民必然成为社会的弱势群体，他们的经济能力和文化水平有限，当其权利受到侵犯时，是无法寻求公力救济的，加之目前我国还没有针对农民而建立的专项法律救援机制。由于农村社会保障制度体制改革的不到位，导致公平性缺失、低水平保障等问题不可避免。总体上来看，全国农民参加社会保险的水平不高，同时区域性差距日益拉大东部地区要远远高于中、西部地区。同时农村社会保险制度和国家的相关政策执行乏力，尽管国家政策有具体规定，但实际执行中确实存在不到位的现象。国家对农村社会保障投入的资金严重不足，使得城乡之间存在非常大的差距，造成全社会公共资源的不合理配置。失地农民即使进城，也始终无法摆脱自己是“农民”的身份，从而造成了事实上的城乡不平等。

（三）配套保障制度不健全

由于“二元经济结构”的长期存在，我国的相关社会保障法律从立法开始，就主要是针对城市的，而针对农村的社会保障制度法律规定几乎是空白。随着新医改、新社保的颁布，尽管各地政府相应出台了一些关于农民社会保障的制度，但是这些法规效率层次低、制度设计漏洞大，对于农村居民的社会保障权益基本上没有太大的保护作用。我国长期将农民和市民按照两种不同的模式和水平安排就业，农村劳动力被人为的排斥在城市之外，进城的失地农民当然也不例外。按照经济学分析，政府在生产公共品方面远比私人生产公共品更富有效率，特别是在制度这个公共品方面。农村社会保障事业的形成和发展，在一定程度上取决于制度设计的完善与否。作为社会制度的重要组成部分，只有在政府的全力推动和积极支持下，社会保障制度才能更好的形成和发展。由于政府在农村社会保障制度设计的严重的缺位，致使占人口绝大多数的农村居民游离于制度之外，其中的失地农民更是无法得到相应的法律保障和制度保障。

（四）征用耕地机制不够健全，失地农民养老资金筹集困难

目前征用农村土地，地方各级政府直接授权委托国土资源管理部门，在完成年度征地计划和任务时，其他相关部门基本上不参与，难以形成联动机制和工作合力。虽然根据《土地管理法》规定，农村土地的所有权属于农村集体。但现实中农民土地的产权关系无法得到法律的保证，土地流转市场不够健全。如何按照有偿、依法、自愿的原则，按规范的程序实施土地转流，充分调用市场力量，同时在坚持土地集体所有的前提下，专门立法，适当延长土地承包期，完善农地使用权的权能机构，切实保障失地农民的合法权益，这些问题还有待进一步的解决。大部分失地农民养老观念滞后，除将土地补偿安置费主要用于日常生活补贴外，很难用于支付养老费用。

四、建立失地农民社会保障制度的对策

（一）建立失地农民最低生活保障制度

作为边缘性群体和弱势群体，失地农民享受最低的生活保障，是每一个公民应当享有的基本权利。丧失土地意味着在一定程度上也就丧失了其最基本的生活保障，更应该让失地农民享受最低生活保障，将其纳入完整的全社会保障体系：一是要采用通行的“最低生活消费实算法”，根据当地的经济发展水平，来确定失地农民的最低生活保障水平；二是对于失地农民，只要符合条件就应享受最低保障待遇，最大程度保障失地农民的切身利益。

（二）健全失地农民社会保障的法律法规体系建设

应加快对失地农民社会保障立法，制定相应的法律法规，明确农业保险的法律地位、经营方式、机构设置、农民参与形式、监督管理机构等，通过法律手段调整参与失地农民社会保障各方的利益关系，引导失地农民社会保障的健康发展。国家在法制宣传上，要适当向农民倾斜，大力宣传关系到农民利益的相关法律法规。中国农村教育发展对农村经济的综合贡献率明显偏低，由于目前中国的农村产业结构有待优化升级，因此要进一步突破制度瓶颈，充足的、高素质的人力资本，同时推进健全失地农民社会保障制度，无疑是农村经济增长一个强有力的基本支撑。

（三）进一步完善政府职能，加强农村社会保障投入

建立全方位立体化的失地农民社会保障资金投入体系，根据农村实际发展，综合研究有关农村经济发展的环境、外汇、投资、外贸等政策，密切关注农村经济的结构性调整，不断缩小发达地区和欠发达地区的失地农民社会保障的发展差距，从根本上改善对失地农民社会保障工作资金的供给。

（四）帮助失地农民实现再就业

由于长期在农村环境下中生活，社会组织能力差、文化程度低，使得失地农民的合法权益缺乏组织的保护，自然使其成为与用人单位抗争的劣势群体，加之自身受教育机会少，不具备专业技能，只能从事体力劳动，使得其工资水平被压的很低，导致日常生活非常困苦。因此，应为失地农民提供受教育、培训和再就业的机会，全面推行市场化就业，帮助失地农民树立全新的就业观念。

建立失地农民社会保障体系，既可以使农民获得基本的生存和发展的权利，又可以推进工业化和城市化顺利地进行。对统筹城乡发展、缓解征地矛盾、维护农民利益、构建社会主义和谐社会发挥着积极的作用。

参考文献

[1] 陈印军等.中国耕地资源及其粮食生产能力分析[J].中国农业资源与区划，2012（6）.

[2] 宋茂华.失地农民社会保障问题初探[J].生产力研究， 2011（9）.

[3] 李红.土地征用制度的缺陷与完善[J].长春理工大学学报：社会科学版，2007，20（4）.

[4] 邓佩如等.我国失地农民社会保障问题及对策分析[J].农村经济与科技，2011（6）.

[5] 孟繁丽.城市化进程中失地农民社会保障模式研究[J].经济研究导刊，2011（4）.

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在城乡一体化发展的过程中，许多农地被大量征用，失地农民成为一个独特的群体，完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。

一、对郭巷街道失地农民调查的基本情况

郭巷街道地处苏州城东南城乡结合部，过去是典型的“鱼米之乡”，水陆交通发达，被称为苏州东南的“黄金节点”。辖区内知名企业众多，辐射长三角的批发市场林立，城市的繁荣已打破水乡的宁静，郭巷街道已不可避免地被卷入城乡一体化的浪潮。2010年5月，原郭巷乡镇全部土地均被征用，所有农民均成为失地农民。

本次调查发放问卷200份，回收有效问卷130份，调查对象为21岁以上的问卷共122份。样本选择较好，基本能够反映郭巷街道失地农民基本权益保障的现状和做法。调查对象有如下特点：失地农民总体年龄偏大，年龄在40岁-50岁居多，平均年龄为41.7岁；失地农民的文化水平普遍偏低，小学文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在当今已成为就业的首要门槛，这将对失地农民再就业产生极大的阻碍作用。

二、失地农民基本权益保障现状分析

（一）土地征用与补偿情况分析

原郭巷乡镇土地被征后，工商业、房地产业等城市经营性用地占75%，公益事业用地和经济适用房用地各占10%，农业综合开发用地（高效农业、设施农业）占5%。农业用地向商业用地的转型，进一步加快了城乡一体化进程。关于征地补偿郭巷按以下标准执行（见表1）。

对于失地农民安置补助费，郭巷从2010年1月1日起按每人3万元执行。从目前了解情况看，征地补偿与安置补助费明显高于全国水平。

在调查中我们发现，郭巷街道征地补偿程序健全，失地人员一旦确定后，就被征地农村集体经济组织所在地公示。征地补偿安置费用自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用足额到位后，区国土资源局应及时在被征地农村集体经济组织所在地公告。不难发现，公示在这一环节出现的频率很高，批阅范围上升到区级机关。这种公开透明化的补偿程序有利于提高政府的诚信指数。

然而，调查也会发现这一环节存在一些潜在的风险和问题：一是为了发展社区集体经济，各社区普遍采用“筑巢引凤”措施，大批商业预留地增加，预留地长期闲置，造成土地资源的浪费；二是补偿方式以单一的货币安置为主，一次性补偿费终究有限，难以解决失地农民长久生存的问题。

（二）拆迁与安置情况分析

由于城市化改造需要，失地农民还面临着拆迁的问题。在拆迁与安置方面，吴中区普遍采用“广泛动员、民主协商、充分沟通、公开公正”的方式，妥善处理拆迁与安置中遇到的问题。对置换农户的安置补偿灵活采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式，转换过程通过公证处公证员现场公证的方式切实保障失地农民的权益。这种方式我们称之为“吴中模式”。

调查显示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆迁农户1595户，得到妥善安置的拆迁农户1289户，占80.8％。在搜集的122份有效问卷中，72位失地农民入住安置房屋，我们以72位失地农民为样本，进一步对安置房满意度进行了调查。选择对安置房“很不满意”、“不满意”、“一般”的占四分之一，表示“满意”、“非常满意”的占四分之三。

（三）基本生活和医疗保障分析

郭巷街道对失地农民的基本保障主要采用区分对象分类保障的方法。具体地说，将失地农民按年龄分成四个阶段：第一阶段对象是女性55周岁以上，男性60周岁以上人员；第二阶段对象是女性35周岁以上至55周岁，男性45周岁以上至60周岁人员；第三阶段：女性16周岁以上至35周岁，男性l6周岁以上至45周岁人员；第四阶段：16周岁以下。不同阶段给予保养金或生活补助费情况如表2所示。

由表2可知，第二、三年龄段人员可以选择缴费参加城镇职工社会保险，即“并轨”，也可以选择不参加。按城保政策，在职职工的缴费比例为月工资（吴中区2010年最低缴费基数为960元）的28%。郭巷街道对第一、二、三年龄阶段的失地农民均做出了高于区标准20元的补贴，第四年龄阶段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定。调查反映出，鉴于苏州的经济社会发展现状，在农保置城保的缴费比例方面，个人承担的比例较大，给失地农民带来一定负担。

对于医疗保险，郭巷街道分类区别对待。针对纳入城保并取得就业的农民来说，应按规定参加城镇企业医疗保险，享受城镇医疗保险待遇。未纳入城保未取得就业的失地农民有两种选择：一是可按城镇自谋职业人员继续缴纳基本医疗保险，享受城镇职工基本医疗待遇；二是可参加农村合作医疗保险，享受农村合作医疗待遇。但只能二选一，不得重复参保，重复享受。这一政策的出台对自谋职业的失地农民来说，给予了充分的自主选择权，是政治民主化的体现。

（四）失地农民就业情况分析

调查显示，在失地农民中，年龄大、文化程度低、技能缺乏的农民，基本都选择就近在本社区工作。年富力强，有一技之长的失地农民会依据市场需求做出多种选择。部分村民流动到其他地方租地从事种植或养殖工作。大约89%的农民希望在失地后得到政府提供就业岗位的帮助，81.3%有农民希望政府组织就业技能培训，77.5%的农民希望得到具体的就业指导，70.2%的失地农民希望得到及时准确的用工信息，另有16.3%的人没有对政府提供就业帮助提出要求，希望自己自主解决就业或创业问题。郭巷街道在帮助失地农民实现就业的过程中做了许多工作。例如，广泛开展就业技能培训，普及市民生活常识教育，组织大型驻地企业现场招聘会，加强劳务输出。

三、保障失地农民权益的对策建议

城乡一体化背景下失地农民权益保障在郭巷街道的实践总体来说是成功的，总结经验，查找问题，我们提出以下妥善解决失地农民权益保障问题的建议和对策。

（一）壮大集体经济，通过增加资产性收入提高失地农民的保障水平

改革开放之后，有些地区弱化了农村集体经济对农村社会生活的影响，一味地强调农民的个人自主，忽视了规模经济的好处。从苏南农村发展实际看，农村集体经济发展比较好的地区，失地农民社会保障也比较健全，二者相辅相成。从郭巷的实际情况来看，郭巷街道利用其地理区位优势，建立了苏州最大的南环桥蔬菜批发市场，东环汽车城；开发了最具发展潜力的尹山湖商圈；组织社区股份合作社，开发物业经济和特色旅游等，集体经济强劲成为一大特色，这是维护失地农民权益保障的基础。同时，由于资产量化到每个失地农民的头上，每个失地农民都是社区股份合作社的股东，分红收入成为失地农民的重要组成部分，使失地农民有了多重生活保障。

（二）做好就业安置，通过增加工资性收入提高失地农民的保障水平

土地实际上一直承担着农民的社会保障功能。农民马上面临失业，因此就业安置成为重建失地农民社会保障体系的关键。各级政府要充分利用各级各类教育培训资源，加大投入，认真开展对失地农民的教育培训，增加失地农民实现再就业的能力，提高他们适应市民生活的基本技能和信心。尤其要加强对40岁-50岁的失地农民的教育和培训，因为这个年龄群体的失地农民文化水平不高，缺乏适应现代社会的新技能，而这个群体本身是农村社会的中坚，是稳定的源泉，所以对他们的就业安置就显得格外重要。各级政府要主动牵线搭桥，为失地农民与企业用工之间建立稳定的联系，降低角色转换的时间成本，尽快实现失地农民的再就业。通过增加失地农民的工资性收入，提高失地农民的保障水平。

（三）妥善拆迁安置，通过增加补偿性收入提高失地农民的保障水平

拆迁安置是一项极易发生冲突的环节，补偿安置过程中，要按照“规划先行，总量平衡；统筹兼顾，分类指导；农民自愿，鼓励创新；先建后拆，先拆后得”的原则。借鉴“吴中模式”，在失地农民的资格确定方面增加公示环节，严格按照区、街道、社区三个步骤进行，最后进行拆迁现场公示。拆迁前期，政策法规须宣传到位，条件允许下可由政府组织座谈会，由拆迁办负责人为其细述拆迁安置过程，召开失地农民咨询会，成立咨询小组，建立咨询热线，开通咨询网站，让失地农民获取更多的信息，减少由于不明或曲解政策而引发的上访事件。

（四）积极探索农民社会保障体系与城镇社会保障体系的融合方式

要按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个便于今后与城镇社会保障体系相衔接的，能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循环渐进地推动失地农民的权益保障工作。为此，建议政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及失地农民的数量和范围的前提下，按照不同年龄阶段为失地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障，逐步将失地农民纳入统一的社会保障体系；对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗保险的失地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计为城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，彻底解决他们的后顾之忧。在过渡时期，对于失地农民应根据年龄不同可采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，采取分级承担形式。根据保养人员、剩余劳动力一次性参加城保的缴费基数和比例，采用区、镇、个人共同承担的办法实施，具体比例按照本地区的实际情况而定。

参考文献

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一、城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中，需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生，而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看，土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计，1999年到2004年初，共有失地农民59万人。其中，完全失地的农民24.78万人，人均耕地 0.3亩以下的农民34.23万人，占全市农民总数10%左右，约占全国失地农民总数1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上，由于其文化素质和专业技能低下等因素，他们很难进入城市化的生活，成为三无的困难户。在“退路”上，由于土地被征用，农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年，可持续的养老保障缺失。据2007年统计，在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险不到30%，而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照，2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带，使失地农民大量转化为城市贫民，严重影响社会稳定。

二、城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，既没体现土地潜在收益，又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差，与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法，中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人，郊县为2-4万元/人，中心城区劳动力可得1.8万元，18岁以下。.6万元，女50岁，男60岁以上为1.6万元，补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算，只能维持7-8年，而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等，2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例，集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中，为寻租提供了有利载体，易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示，改革开放以来，政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%，农村集体25%-30%，而农民只占5%-10%，从绝对量来看，农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正，2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能，这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看，城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助，以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村，社会保障却存在整体性的制度缺失，社会保障项目残缺不全。以养老保障为例，目前并未完全普及开展，并且保障的内容上还存在很大的差距《孙文基，2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地，他们失去土地却未能完全转变成为城市居民，得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外，城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民，养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，农民拥有使用权，这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永信，2004 )。尽管农民是乡村地权的实际主人，但却不是法理意义上的所有者，因此在实际征地过程中往往处于失语阶层，属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留，更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外，农民不拥有土地所有权，就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定，农村土地依法占有变为国有后，政府成为土地所有权主体，从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此，法律对农村土地所有权的规定，使农民失去了对土地补偿费的索取权，更失去了对土地出让金的索取权，不能享受土地增值收益.导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才，2007)。

三、城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的，但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就不能体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度，完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市，因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度，取消城乡差异，建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种，以失地农民自愿为前提，将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理，专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友，2004)。

(三)明确农民土地财产权，保护农民各种权益

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二、浙江省目前社会救助情况介绍

早在十四年前，浙江省就已经提出构建城乡一体化社会救助体系。从2003年这一体系正式启动以来，浙江省始终坚持立足于保障群众最低生活，从医疗、教育、养老等各角度开展专项救助，并同时配合其他救助、救济以及社会帮扶工作，从而使得其建设的社会救助体系能够符合本省经济发展要求。而在随后的几年间，浙江省相继出台了包括各项法律法规，用以进一步完善社会救助体系的构建。而在2011年之后，浙江省多次召开有关本省社会救助工作的会议，结合“十二五”“十三五”时期对于社会方面提出的总要求，对现有的相关法律法规进行再次规范与完善，并在《浙江社会救助条例》等相关文件的指导下，浙江省城乡一体化社会救助体系已经基本全面建立并具有较丰富的内涵，同时工作范围也由原来的保障困难群众最低生活扩大至保障边缘家庭最低生活，且救助力度也得到进一步扩大。

三、浙江城乡一体化社会救助体系构建的现存问题

（一）城乡一体化程度不足

目前我国的社会结构当中存在城乡相互分离的情况，而这对于我国社会经济的可持续发展造成了极为不利的影响。因此我国大力提倡推行城市化建设，即实现城乡一体化，虽然浙江省已经积极响应国家号召，致力于推行城乡一体化并在此方面取得了一定的工作成效，但在社会救助体系中其城乡一体化程度仍有待加深。部分城市和农村的低保标准不统一，城镇与农村的配套援助政策存在一定差异性等等。譬如说去年杭州在“养老”工作中已经取得了每一百名老人能够获得3．62张养老床位，并在全国大中城市当中处于遥遥领先的位置，但事实上在部分城乡与地区之间仍然存在养老服务发展不均的问题，而城乡一体化程度不足也成为浙江完善构建社会救助体系当中最大的“拦路虎”。

（二）社会救助理念较传统

在现阶段浙江省仍然保留了传统的社会救助理念，也就是将个人或是家庭收入作为“准入门槛”，凡是平均月收入不超过当地最低生活保障标准的家庭或个人将予以最低保障，而救助金额则参照当期最低工资标准。特别是在《浙江省社会救助条例》当中规定，农村的最低生活保障标准应当不低于所在城市的百分之七十，虽然城乡之间的差距在逐步缩小，但事实上城乡在最低生活保障标准方面仍然存在一定差异。而在此种社会救助理念下，容易使得一部分申请人隐瞒自己真实收入以从政府处获取更多的补助资金，与此同时，也可能出现部分申请人满足于领取补助资金的现实，缺乏通过再就业或是劳动等方式以不断增加自身收入的动力，不仅如此，仍然存在一部分家庭或个人虽然平均月收入略高于当地最低生活保障标准，但由于其缺乏保障而同样存在需要得到救助的情况，而此类“边缘家庭”同样需要划分在社会救助的范畴当中。

（三）社会救助项目不丰富

浙江省目前构建的城乡一体化社会救助体系当中虽然涉及养老、医疗等项目，但实际上，传统的生活救助仍然占据着较大的比重和分量，贫困居民能够拥有最低生活保障仍然是其开展社会救助工作中最为关键的一项内容。比如说在杭州市已经建立了“爱心超市”“衣衣不舍”（爱心衣物捐助）等项目用于帮助贫困居民解决日常生活需要，但在教育、住房等方面的专项救助上其完善程度还有待提高。例如因病致贫、因灾害致贫等家庭、个人及其子女的工作、就业、学习等方面的社会救助力度还相对较小，即使通过发放补助和救济资金，也经常会出现“返贫”的情况。另外，部分社会救助项目需要缴纳一定金额的费用，也在一定情况下影响了城乡居民参与社会救助的积极性，特别是由于大多数社会救助项目无法获取较好的投入产出效益，因此居民很难从中实现真正获益。

（四）资金分配缺乏合理性

浙江省目前的城乡一体化社会救助体系制度比较重视地方责任，譬如由地方政府负责推行实施城乡居民最低生活保障制度，而所有用于落实城乡居民最低生活保障制度的资金统一归为政府的财政预算，而这对于部分财政状况并不十分理想、地方财政收入比较少的地区而言是一个比较沉重的财政负担。该类地区在社会救助工作方面对中央财政资金以及上级拨发的救济补助资金的依赖程度比较高，加之上级拨款下发需要一定的时间、自身财政实力比较弱等因素的影响，使得开展城乡一体化的社会救助工作存在诸多困难，尤其是会在很大程度上对农村贫困居民日常农业生产活动的进行产生不利影响。

四、构建浙江城乡一体化社会救助体系的相关思考

（一）尽快落实城乡一体化

浙江构建城乡一体化社会救助体系当中，最为关键的一环就是尽快落实城乡一体化，进一步消除城乡之间的不平等差距，而这也是我国实现全面建设小康社会，社会经济稳步发展、社会生活和谐、安定、团结的根本前提。因此，浙江省在落实城乡一体化的过程当中需要对各级政府应当承担的责任与义务进行明确强调，在城乡居民的最低生活保障制度方面实行统一标准。但考虑到农业比较受益的增长脚步正在逐渐放缓，农村经济的市场化程度正在逐步加大，城乡之间的差距也越来越明显，而土地对于农民以及贫困家庭也不再具有强大的保障作用，因此推行城乡一体化的社会救助体系显得尤为重要。为此，浙江省需要努力实现城乡居民统一最低生活保障制，如杭州市已将萧山、余杭等进行并轨，城镇与农村居民的最低生活保障标准统一为每人每月588元，其他各项配套援助政策也逐步实现城乡统一推行。在分配社会救助资金方面，需要坚持合理、适度的原则，由中央与浙江省的财政承担主要责任和资金，由各地方财政负责承担次要责任与资金，而根据实际财政情况，县级财政同样需要承担部分社会救助资金。

（二）需加强社会救助意识

加强社会救助意识也是浙江构建城乡一体化社会救助体系的一项关键举措，改变在人们传统观念当中，贫困人口是政府的负担、是社会的包袱这一错误认知，无论是对于政府还是社会而言，救助和保障困难居民始终是其需要承担的应有责任。而在当前我国正处于社会体制转型阶段，这一社会原因也使得部分家庭和个人的收入大幅减少，甚至低于所在地最低生活标准。因此浙江省在进一步加强社会救助意识的过程当中还需要在传统社会救助理念和方式上进行适时改变与创新，将原本以保障救助人员能够拥有最低生活保障标准的工作目标转移至在此基础上，积极为救助人员提供更多劳动和就业的途径，使其能够通过自助自救的方式摆脱当前的贫困情况，成为主流社会中的一员。尤其是在当前互联网和电子商务异常发达的如今，政府可以通过组织救助人员学习计算机与互联网知识，掌握开网店的技能与方式，通过自主创业实现脱贫致富。对于贫困家庭子女，不仅需要继续落实好学费减免、生活费补助等政策，同时还需要积极通过为其提供免费的就业培训、职业介绍等措施，使其能够早日走向工作岗位帮助改变家庭的贫困局面。

（三）应落实农村低保制度

做好广大农村居民的最低生活保障工作也是浙江省开展社会救助当中的一项重要工作内容，因此浙江省需要对农村居民低保对象以及低保标准等进行合理划分，同时进一步完善筹集、管理农村居民最低生活保障资金的方式方法。在此基础上，浙江省需要继续出台和完善有关农村居民最低生活保障制度的相关法律法规以及优惠政策，通过联合社会企业和动员各界人士的力量积极拓宽农民的收入渠道。与此同时，各地方还需要结合自身的实际财政情况，尽可能提高农村居民最低生活保障标准。另外，对农村低保制度的落实情况需要由专项工作组及工作人员进行实时的追踪管理；在现行的农村与城市低保制度当中还需要增加对隐瞒、虚报实际收入骗取低保金等违法违纪行为的处罚措施，以及对通过自身努力不断增加收入并最终不再需要接受社会救助的家庭与个人予以相应的奖励措施，以发挥其榜样力量，鼓励更多的困难和低保群众能够积极自助实现脱贫致富。

（四）推广新型合作医疗制

考虑到农民往往难以承担超出基本医疗范围的医疗服务及相关费用，完全依赖国家承包难度也非常大，因此浙江省需要继续推广新型合作医疗制度，坚持以大病统筹为主，切实解决好因病致贫和返贫等问题。确保省内各城市和地区中，农村始终在体制之内，在大病统筹工作范围当中，并通过配合宣传部等对城乡农民进行大病统筹工作的宣传教育，鼓励其主动参与到大病统筹工作当中，在切实保障城市和农村居民健康状况的同时能够有效帮助其降低大病风险，而这对于推动实现城乡一体化，和落实农村社会保障制度均具有极为重要的意义。

（五）需管理好养老保险金

养老问题一直是人们关注的核心与重点，在这一方面，城乡一体化的社会救助体系需要做好养老保险金的管理工作，政府需要积极成立专门的管理委员会，并连同缴费人、收益人、社会公益组织等共同对养老保险金的发放、管理工作进行监督，以确保养老保险金管理的公平、透明。除此之外，考虑到目前在银行当中，养老保险基金只有极低的增值额，因此省政府等相关部门还需要积极出台运营养老保险基金的相关优惠政策，譬如专门为此成立低风险、收益高的基础设施建设项目或是适当提高补贴利率等从而使得运营基金能够有更加广阔的渠道。

五、结束语

总而言之，做好社会保障工作，构建完善的社会救助体系是落实好城乡一体化，实现“中国梦”的重要前提。在经过十几年的建设历程，浙江省在社会救助体系构建方面取得了突出贡献，但也仍然存在城乡一体化程度不足、社会救助项目丰富性较低等各种问题。因此，在日后，浙江省还需要将工作重点放置在进一步推进城乡一体化上，致力于从教育、医疗、养老等方方面面做好社会救助工作，强化社会救助意识，使得人民群众特别是特殊、困难群众能够过上有保障的生活。

参考文献：

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