农垦土地管理范文

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篇1

第二条本办法所称农业综合开发土地复垦项目(以下简称“项目”)，是指国家农业综合开发办公室(以下简称“国家农发办”)用中央财政资金扶持，由国土资源部组织实施，对因各项生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦的项目。

第三条项目管理遵循国家农业综合开发项目和资金管理确定的以下基本原则：

(一)统筹规划，突出重点，规模建设，注重效益；

(二)按项目管理、按立项条件择优选择；

(三)实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制；

(四)按项目确定资金，集中投入，不留缺口，奖优罚劣。

第四条项目建设遵循国家农业综合开发有关方针、政策；坚持复垦利用被破坏土地，增加耕地和农用地，促进土地资源可持续利用。因地制宜，综合治理，工程措施和生物措施相结合，农、林、牧、副、渔全面发展，经济、社会、生态效益相统一。

第五条项目管理实行统一组织，分级管理。在国家农发办的统一组织协调下，国土资源部负责项目评估论证、立项审查、年度项目实施计划下达、项目终验等；省级土地行政主管部门负责组织项目申报、年度项目实施计划编制、项目实施、资金使用监督检查、项目初验等。

二、项目申报

第六条国家实行项目年度申报与立项。有关省(区、市)土地行政主管部门应当根据本地区被破坏土地资源状况，负责组织项目申报。

第七条项目申报单位为县(市、区)土地行政主管部门。申报的项目须经地(市)级土地行政主管部门签署意见，省(区、市)土地行政主管部门审核同意后，由省(区、市)土地行政主管部门集中报国土资源部。

每年项目集中报国土资源部时间为6月1日至6月30日。

第八条申报项目应当符合以下条件：

(一)项目符合土地利用总体规划、相关专项规划和土地利用年度计划；

(二)待复垦土地为挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，面积较大，相对集中连片，水土资源条件相对较好。通过复垦，能有效增加农用地特别是耕地面积。项目规划建设面积原则上不小于200公顷(3000亩)；

(三)地方财政具有资金配套能力和有偿资金偿还能力。当地政府和群众土地复垦积极性较高。对于已经安排项目建设的县(市、区)，在申报条件符合上述要求的前提下，应当优先组织项目申报。

第九条省(区、市)土地行政主管部门申报项目时，应当提供以下材料：

(一)省(区、市)土地行政主管部门申请立项报告；

(二)项目可行性研究报告与评估论证意见；

(三)省(区、市)土地行政主管部门出具的项目符合土地利用总体规划、相关专项规划的审核意见；

(四)项目土地登记情况一览表及项目标准分幅土地利用现状图、项目规划图与项目位置图；

(五)其它有关材料(如有关影像资料等)。项目可行性研究报告主要内容包括：项目区背景情况(包括自然、社会、经济状况)；项目区被破坏土地与权属状况；项目区水土资源与环境评价；项目建设范围、规模；项目建设工程量与主要工程、生物措施；土地权属调整方案；投资概算及筹资方案；综合效益评价；组织实施措施等。申报材料一式两份。

三、立项审查与年度项目实施计划下达

第十条国土资源部对申报项目进行审查，符合规定要求的，纳入部项目库。其中，对项目规划建设面积在600公顷(9000亩)以上的，由国土资源部组织项目立项评估论证。

第十一条国土资源部根据国家农发办下达的年度中央财政资金项目投资计划控制指标，在部项目库中选择项目，并征求有关省(区、市)土地行政主管部门意见后，确定年度立项项目，编制年度项目投资计划方案。对于已经安排项目建设的县(市、区)的项目，在项目申报符合要求与项目中期检查合格的前提下，予以优先立项。年度项目投资计划方案报国家农发办，经认定后，国土资源部向有关省(区、市)土地行政主管部门下达年度中央财政资金项目投资计划，通知组织编制项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划；国家农发办向有关省(自治区、直辖市)财政部门下达国土资源部土地复垦项目中央财政投资控制指标，并通知落实地方财政配套资金。

第十二条项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划由项目申报单位编制，并逐级(汇总)上报至省级土地行政主管部门。省级土地行政主管部门负责对项目规划设计(或实施方案)进行审定；对年度项目实施计划进行审核、汇总。年度项目实施计划经审核、汇总后，由省级土地行政主管部门集中报国土资源部，并抄报国家农发办。上报(抄报)材料一式两份。每年上报(抄报)材料时间截止日期为10月31日。

第十三条国土资源部在省(区、市)上报年度项目实施计划基础上，汇总编制全国年度项目实施计划，于11月30日前报国家农发办。全国年度项目实施计划经国家农发办审核批复后，由国土资源部会同国家农发办共同下达给有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门，抄送有关省(自治区、直辖市)财政部门。经审核批复的全国年度项目实施计划予以公告。

第十四条项目规划设计(或实施方案)的主要内容包括：项目总体设计，主要工程设计，配套设施设计，施工机械、设备购置计划，主要工程概算等。

第十五条年度项目实施计划的主要内容包括：

(一)项目实施计划表(表格样式由国家农发办统一制度)；

(二)计划编制说明书。包括项目区基本情况，项目总投资规模及资金来源构成，项目区涉及的地(市)、县(市、区)数及项目区范围(乡、镇、村)，复垦任务及亩投资情况，主要单项工程安排情况，预期效益目标，项目实施主要措施等；

(三)附件。包括省(区、市)财政部门出具的地方财政配套资金和按期足额偿还中央财政有偿资金的承诺书；农业银行(经办银行)提供项目贷款的证明；年度项目实施计划编制的软盘数据；其他有关资料等。

四、资金筹措、使用与管理

第十六条项目建设资金包括中央财政资金、地方财政配套资金、单位集体和农民群众自筹资金及其他资金。地方财政配套资金原则上按与中央财政资金1∶1的比例进行配套，其中，省级财政配套资金占70%，地(市)、县级财政配套资金占30%。地方财政配套资金应列入本级财政预算，确保资金及时足额到位，专款专用。单位集体、农民群众自筹资金(包括现金和实物折资)和投劳折资应分别达到中央财政资金投入的50%。

第十七条中央财政资金、地方财政配套资金、自筹资金用于土地复垦工程，不得用于多种经营项目。资金使用范围主要包括：土地平整；修建排灌渠系及配套建筑物；修建或新打机电井及配套的机、泵和10kv（含)以下的输变电设备；新建、修建、改造总装机在5000kw(含)以下泵站及35kw(含)以下配套输变电工程；发展节水灌溉所需的建材、管材及喷滴灌设备；修建田间机耕路；改良土壤；购置农业机械及配套农机具、小型仪器设备；营造农田防护林、水源涵养林、水土保持林；科技推广、技术培训和项目前期工作费等。项目前期工作费按财政投资的2%提取，并在地方财政配套资金中列支。由负责项目前期工作的单位提取，用于项目可行性研究、评估论证、规划设计、计划编制等。

第十八条中央财政资金采取无偿与有偿相结合的方式投入，其无偿与有偿的比例为70%∶30%。无偿资金通过财政部门逐级拨付，有偿资金通过财政部门逐级承借，统借统还。中央财政资金有偿投入部分自借款合同生效之日起，第4年开始偿还，每年偿还25%，第7年还清。地方财政配套资金的使用方式，依照地方有关规定执行。

第十九条项目资金应做到专人管理、专帐核算，保证专款专用，严禁挪用、截留和抵扣,体管理监督办法按照国家农发办《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》规定执行。

五、项目实施管理

第二十条项目建设期限为一年。项目申报单位应按期组织完成年度项目实施计划，项目工程质量应达到项目规划设计的标准和有关规定要求。年度项目实施计划一经下达，原则上不得调整。因特殊原因确需调整的，须报原批准机关批准。

第二十一条项目实施应实行项目法人责任制、合同制、招标投标制和工程监理制。项目的主要单项工程施工和主要设备、材料的采购实行公开招标。主要单项工程的施工，应由具备相应资质的监理单位进行监理。

第二十二条项目建设单位应当按照经审定的项目规划设计进行施工建设，不得擅自变更建设地点、规模、标准和建设内容。

第二十三条国土资源部组织开展年度项目实施中期检查，检查合格的，作为下一年度项目所在县(市、区)继续立项的依据；中期检查不合格的，责令改正。各级土地行政主管部门应建立健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督，及时研究解决项目实施中存在的问题。有关省(区、市)土地行政主管部门应在每年2月29日前，将上一年度项目计划完成情况报国土资源部。

第二十四条项目实施前应明确土地权属关系，项目实施过程中一般不作权属调整；项目竣工后，项目申报单位应按照可行性研究报告中土地权属调整方案及时进行土地权属调整、变更调查和登记发证工作。同时，明确项目运行管护主体，建立健全管护制度，确保工程正常运行和长期发挥效益。

六、竣工验收与成果管理

第二十五条项目竣工后，土地行政主管部门应依据国家农业综合开发方针政策、有关规章制度和项目规划设计(或实施方案)、年度项目实施计划等及时进行项目验收。项目验收内容主要包括：

(一)项目建设任务与主要经济指标完成情况；

(二)主要工程数量和质量建设情况；

(三)资金到位、使用和有偿资金偿还落实情况；

(四)土地使用与土地权属管理情况；

(五)项目工程运行管护制度和文档管理情况等。

第二十六条项目验收采取自下而上方式进行。

(一)自验。项目竣工后，县(市、区)或和地(市)土地行政主管部门组织开展自验；自验完成后，向省(区、市)土地行政主管部门提出验收申请，并将自验情况和有关材料一并上报。

(二)初验。省(区、市)土地行政主管部门在接到验收申请后，及时组织验收组，对自验成果进行初验。在省(区、市)范围内，所有年度项目初验合格后，将所有项目的建设与初验情况进行汇总，报国土资源部并申请项目验收。

(三)终验。国土资源部根据省(区、市)初验情况，组织进行项目终验。

第二十七条国土资源部对全国年度项目全面验收合格后，形成验收报告报国家农发办，并申请国家农发办抽查。抽查合格后，由国家农发办发给项目验收合格证书。对抽查不合格的，限期补建和纠正。逾期仍未补建和纠正的，停止安排项目所在县(市、区)项目建设。

第二十八条国土资源部或国家农发办验收时，地方有关土地行政主管部门应提供所需材料。

一、省(区、市)土地行政主管部门提供的材料：

(一)申请验收报告与项目初验情况；

(二)项目建设工作报告；

(三)财政资金到位、使用、管理情况报告；

(四)资金审计报告；

(五)项目计划批复文件和资金拨借文件；

(六)验收统计表；

(七)其他有关材料。

二、县(市、区)土地行政主管部门除提供前款相应材料外，还需提供以下材料：

(一)项目区标准分幅土地利用现状图、项目区位置图、项目规划设计图和竣工图；

(二)农民群众自筹资金帐目及投工投劳统计；

篇2

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0131-02

土地整理作为实现土地资源可持续利用的重要手段，不仅要重视补充耕地数量，实现耕地总量动态平衡，而且要在提高耕地质量、改善生态环境、促进经济结构调整等方面发挥积极的作用[1]。土地整理项目财务评价作为土地整理的一个重要组成部分，以直观、准确的效益评价来促进土地整理的良性发展。但目前中国土地整理项目财务评价方面研究还较少，评价方法多以定性描述为主。因此，建立完善的评价指标体系，对规范与指导土地整理的实践活动也具有重要现实意义[2]。

一、财务评价原则和评价依据

1．财务评价原则。目前，黑龙江省土地整理项目财务评价主要依据以下几项原则:（1）效益原则。土地整理项目实施的最终目的是通过开发整理充分发挥土地的效益，效益原则要求土地整理项目财务评价必须权衡土地整理项目的各种效益，确定土地整理项目的主要效益，在不损害其他效益发挥的前提下，尽可能地发挥土地整理项目的主体效益，使土地整理项目的成本效益比最低，投入产出率最高。（2）对比优选原则。土地整理项目财务评价对项目库中的各个项目从多方面进行对比，通过严格的评估，从中选择出相对最优的项目作为实施项目。土地整理项目评估的对比优选评判指标通常包括项目效益对比、项目的可操作性对比。（3）未来预测原则。在进行土地整理项目财务评价时，根据土地整理的当前态势，采用一定的方法对土地整理项目实施后可能产生的各种后果进行全面准确的预测，把握土地整理项目的脉搏，为土地整理项目的决策提供必要的参考。

2．评价依据。土地整理必须是在经济上可行的，以有限的资源消耗来获取最大的经济效益，这也是进行土地整理的重要动力之一[3]。黑龙江省财务评价依据主要有以下几点：（1）项目建设期为二年，生产期按十三年计算，即项目计算期按十五年考虑。（2）该建设项目的资金来源全部为国家无偿投资，故不作融资分析和偿债分析。（3）行业基准收益率参考国民经济社会折现率，以10%计。

二、项目基础数据

1．项目投资总预算。黑龙江省北安农垦管理局红星农场土地整理项目是国土资源部批复的国家级重点土地整理项目，项目工期为二年，项目总投资2 904.4万元，项目建设规模为1 968.99公顷，单位面积投资1.48万元/公顷。项目预算费用主要由建筑安装工程、设备购置、其他费用和不可预见费四大项构成。其中：建筑安装工程费为2 531.22万元，占总投资87.15%，设备购置费为34万元，占总投资1.18%，其他费用为257.17万元，占总投资8.85%，不可预见费82.01万元，占总投资2.82%。

2．费用计算标准。（1）前期工程费:按工程施工费5%计算。（2）竣工验收费:按工程施工费3%计算。（3）业主管理费:按工程施工费，前期工程费，竣工验收费之和2%计算。（4）不可预见费:按工程施工费，前期工程费，竣工验收费之和3%计算。

3．销售收入与生产经营成本。项目区销售收入主要由水田、旱田等农产品组成，项目区实施后年收入将达到2 234.11万元，比项目实施前增加878.2万元；其中:水田种植水稻，整理后项目区水田面积1 442.95公顷（1公顷=15亩），平均亩产486.67公斤（运行初期分别为平均产量的90%、95%和98%），平均市场收购价为1.9元 / 公斤，年产值2 001.38万元；旱田以种植玉米为主，整理后项目区旱田面积255.75公顷，平均亩产433.33公斤（运行初期分别为平均产量的90%、95%和98%），平均市场收购价为1.4元 / 公斤，年产值232.74万元。

生产经营成本由水田、旱田的生产经营成本和农业基础工程的折旧和维修费组成，项目区实施后生产经营成本为1 468.57万元，比项目实施前增加442.12万元；其中:固定资产按直线法折旧，年折旧额为223.42万元；水田平均单位成本500元/亩（运行初期分别为600元、570元和530元），年成本1 082.22万元；旱田平均单位成本350元/亩（运行初期分别为400元、380元和360元），年成本134.27万元；维护费28.66万元。

篇3

一、进一步理顺地方国土资源管理部门与农场土地管理机构的关系，充分发挥土地管理法定职能作用

（一）国有农场设置土地管理机构，行政上接受农垦系统领导，业务上接受县级以上国土资源部门领导，实行双重领导、双向负责的管理体制。

（二）农垦系统土地管理机构纳入全市国土资源管理体系。农场土地管理机构和地方政府国土资源管理部门要主动加强沟通联系，共同搞好农场土地管理工作。

（三）县级以上地方国土资源管理部门负责对辖区内国有农场土地的土地利用规划、建设用地审批、土地登记发证和土地执法监察等环节实施统一管理。国有农场土地管理机构负责场区土地管理事务，其主要职责是：

1、宣传、贯彻和执行国家、省有关土地管理的方针、政策和法律、法规，以及地方性土地管理的文件、规章。

2、协助当地人民政府做好土地利用总体规划和有关专项规划的编制和调整工作，监督检查场区土地利用总体规划和有关专项规划的实施情况。

3、负责场区土地资源变更调查、土地登记发证和土地变更登记的调查、审核呈批工作；协助国土资源管理部门做好场区内的地籍测绘工作。

4、承办场区内建设用地、临时用地的审查报批工作。

5、监督检查土地管理法律、法规和政策在本场区内的贯彻实施。开展土地巡查监察，及时制止土地违法行为；协助国土资源管理部门查处土地违法案件。

6、协助地方国土资源管理部门做好土地分等定级和土地资产评估及管理工作。

7、按照谁主管谁负责的原则，办理场区内发生的土地事项，调解土地纠纷。

8、承办地方国土资源管理部门委托办理的其它土地管理业务。

二、加强农场土地规划管理，严格实施土地用途管制制度

（四）国有农场要在地方县级以上国土资源管理部门的指导下，根据国家批准确定的方针、任务、计划、指标和茂名市以及有关县（市、区）、镇土地利用总体规划，结合农场的实际，依法编制农场土地利用总体规划，规定土地用途，对场区土地实施用途管制。

（五）农场内单位和个人使用的所有土地，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。

（六）依法合理使用国有农场土地。非农建设确需使用农场土地搞建设的，必须依法办理审批手续，并依法给予补偿和安置，不得强行划转国有农场土地。

（七）国有农场土地开发利用和建设用地，由茂名市国土资源局按照省下达的建设用地年度计划，安排一定的用地指标以解决国有农场的用地需求。

（八）农场的各项建设应按照经依法批准的规划实施，依法向当地县级以上国土资源管理部门申办审批手续和用途变更手续。

三、完善农场建设用地审批制度，规范审批程序

（九）国有农场一切非农建设用地，必须依法报经县级人民政府批准，经营性用地按出让方式供地。

（十）农场单位使用场区土地利用总体规划确定的建设用地建设办公场所或兴办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十一）农场公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经农垦部门审核，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，报同级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十二）农场单位非农建设用地审批程序是：农场单位凭建设项目批准文件、农场国土和有关规划部门核准的规划平面图、填写《茂名农垦企事业单位申请建房用地呈批表》经农场领导审核同意，报茂名农垦局土地管理部门审核后，由县级人民政府土地行政主管部门办理审批用地手续，报同级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十三）场外单位、个人使用农场建设用地，一律按国有土地有偿出让方式取得。办理程序是：凭建设项目的批准文件和当地县级人民政府土地行政主管部门关于建设项目选址用地的文件，以及有关图件资料，向农场提出申请用地报告，经农场上级主管部门核准后，再到当地土地行政主管部门办理土地出让手续，报当地县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

（十四）农场居民使用农场土地建房，必须符合场区土地利用总体规划和场区居民点建设规划，并尽量利用原有宅基地、空闲地、荒地、闲置地，或拆旧建新，严格控制占用耕地。严禁在胶林、沟谷、河堤、道口、水库下游、高压线附近、陡崖下建筑相关设施。

（十五）严格农场居民住宅用地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农场居民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省规定的标准。大力提倡农场居民建设公寓式住宅。

（十六）农场居民建设住宅使用本场土地的，由农场居民提出用地申请，经生产队同意，经本场审核报茂名农垦局核准后，报县级人民政府土地行政主管部门呈同级政府批准；其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。

农场居民将原有的住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（十七）已参加房改，并已分到配套伙房或者房改享受面积不够需增扩用地面积的职工，必须依法办理用地手续并经批准后才能动工建设。

（十八）原安置在农场的归、难侨胞使用农场土地建住宅的，免缴各种规费；原安置在农场的水库移民及其子女使用农场土地建住宅的，按茂府办[*]31号文《关于减免水库移民改危建房用地收费的通知》要求办理。

（十九）城镇规划范围的农场土地，必须通过出让或划拨方式取得，通过出让取得的应按规定缴交出让金。

（二十）健全农场宅基地管理制度。在农场宅基地审批过程中，农场土地管理机构要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；居民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

四、加强农场土地登记发证工作

（二十一）国有农场的一切土地（包括耕地、园地、林地、草地、荒地、水域、滩涂、建设用地等），属于国家所有，农场取得规定的使用权。凡历史上业经地方人民政府及其土地行政主管部门批准建场规划和用地的、进行土地调整已签订协议的、符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的，均应予以维护。任何单位和个人不得以任何借口侵（抢）占国有农场土地。

（二十二）国有农场土地凡符合权属来源合法、界址清楚、面积准确三个条件的，国土资源管理部门应及时办理土地登记发证手续；对有争议的土地，调处一宗，登记发证一宗。

（二十三）农场居民宅基地要登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农场居民的合法权益。要加强农场居民宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

五、加强土地执法监察，依法保护国有农场土地资源

（二十四）进一步健全和完善农场土地动态巡查制度，切实加强农场建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部农场居民宅基地的监督管理，严禁城镇居民在农场购置宅基地，严禁为城镇居民在农场购买和违法建造的住宅颁发土地使用证。

（二十五）坚决制止非法侵占国有农场土地行为，加强对土地违法行为的监督检查。对侵占国有农场土地的不法分子，要坚决依法查处；对非法占用国有农场土地的，要坚决返还；对破坏国有农场财产、挑起事端的，必须坚决予以打击；对违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他单位和个人的，要按照有关规定对直接责任人进行严肃处理。

（二十六）依法依规妥善处理农场单位或个人建房用地的历史遗留问题。

1、*年《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国（法规）字[*]109号）废止前，农场单位、个人建房用地凭农场用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关申办划拨《国有土地使用证》。今后土地转让的，需按规定补交出让金。

2、自《广东省农垦国有农场土地管理暂行办法》（粤国土（法规）字[*]109号）废止之日起至*年6月30日止，农场单位、个人建房用地凭农垦用地批准文件资料，可到当地国土资源管理机关补办建房审批手续，领取《国有土地使用证》。场外单位、个人使用农场土地从事非农建设的，须到当地国土资源管理机关补交土地出让金和补办建房审批手续、领取《国有土地使用证》。

（二十七）加强土地监察机构队伍建设。建立完善农场、分场、生产队、生产岗位的土地执法监察网络，落实土地执法监察责任制。

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按照自治区党的群众路线教育实践活动领导小组关于做好查摆问题、开展批评环节工作和开好专题民主生活会的要求，我局精心组织、周密安排，通过发放征求意见表、设立意见箱、开通电子邮箱、领导班子下基层、召开座谈会及领导面对面征求意见等形式，征求到了意见和建议190条，自治区第三督导组反馈意见35条，共计225条。经过梳理归类，在“”方面存在的突出问题主要有39条，现报告如下：

一、形式主义（12条）

1、会议过多，开会布置工作分工都很明确，但抓具体落实不好。

2、注重招商引资，签约合作协议多，但项目不能及时落实，存在等、靠、要、推、拖的问题。

3、项目建设贪大求新，有些项目投资大，效益不好，迟迟不能收回成本。

4、对垦区职工养老金存在的问题，每年都有安排，但落实不到位。

5、在贯彻执行中央的“八项规定”中，不能因噎废食，职工应享受的福利待遇不应减少。

6、各类领导小组多，应尽快进行清理。

7、存在“边守边失”现象，对土地的有效管理不够。主要是随着城镇化建设和项目开发建设不断加快，土地作为不可再生资源，临近农垦土地的市、县（区）政府、开发商，以实施生态移民工程、公益事业项目建设等名义，未经我局同意和自治区政府批准，擅自抢占、侵占、滥占农垦国有土地。我们领导班子坚持原则、不搞变通，坚持了寸土必守、守土有责。

8、存在“边收边失”现象。随着整顿和加强农垦土地的深入，属于未开发利用、存在违约行为、违法违规承包的土地现已基本收回，剩余的都是经过多次转包、分包和经过市县区土地部门越权批占及利用国家项目占用的农垦土地。清收土地不容易，收回来就要倍加珍惜，就要管好用好、发挥效益。目前，局、集团已将收回土地交给了实业公司经营，但有的农场和公司又图省事，擅自又对外承包了出去，存在违法违规发包土地情况。

9、贯彻落实政策力度不够。宁党发〔2010〕33号文件赋予了农垦在土地管理方面的相关职能，由于我们在宣传、协调、沟通等方面落实不到位，致使部分市、县（区）政府以不清楚、不知道33号文件为由敷衍塞责，致使个别农场公司以无执法权、人手不足为由不作为、乱作为，直接影响到清理收回土地的后续管理和未清理收回土地的继续清收。

10、土地执法力度不够。2011年，成立了农垦国土资源执法监察支队，各农场也成立了相应的队伍，有的农场还给这些人员配备了制服，可以说对违法违纪占用土地起到了一定的震慑作用，但由于责任心不强，管理和巡视不到位，没有从根本上遏制非法乱占、乱建等现象。

11、自发移民管理难度大。自发移民通过承包开发土地、季节性务工等方式，陆续进入垦区常驻下来，利用非法手段买卖农垦土地，给农垦土地管理带来了新挑战。

12、农垦集团负担沉重，要充分尊重农垦集团的企业法人职能。生态移民工程、大整治大绿化工程和社会事务管理等大额支出均由农垦集团摊销，不符合企业管理规定。

二、官僚主义（23条）

1、局、集团机关干部到基层调研、推动工作的少了，甚至个别干部存在损害群众利益的问题。

2、在扎实做好群众工作方面有待改进，采取现场办公等形式帮助解决实际问题。

3、决策原则多、措施少，可操作性不够，对出现的问题，不能深入细致调研和拿出解决方案。

4、脸难看、门难进、事难办的情况时有发生，有些机关工作人员纪律涣散且不作为，办事拖拉。

5、农垦局班子要抓大事、议大事，注重顶层设计，在企业中长期发展规划、产业发展规划等事关全局性、方向性、长远性等问题上进行深入研究。

6、单位民主气氛不浓，讨论问题不充分。

7、部分农场区域环境出现脏、乱、差等现象，有的农场场部还没有农行、邮政、派出所、公交车等治安服务机构，给职工群众生产生活带来了诸多不便。

8、对农场工作重视不够，很多承担的职能费用不能核拨，农场人员编制问题至今没有落实，分管农场的领导调整的多，对农场的关心少。

9、农垦企业养老金负担重，垦区普遍存在职工缴纳“两金”困难的情况。垦区职工养老、医疗保险金按人均5亩地收入缴纳“两金”，而收入也就4、5千元，但目前需要缴纳近1万元。养老金置换地的收入已远远不够交养老金，多次因养老金问题引发职工上访、甚至集体上访事件，不稳定因素愈积愈多，建议尽快研究解决办法。

10、民生问题应上下兼顾，全面改善。要解决好局机关人员住房问题，尽快启动建设农垦职工创业城项目。千方百计增加职工收入，农场的危房改造房子已盖成，但职工收入低，买不起改造房子，没有合法的房屋产权证，不能贷款、不能抵押。

11、垦区职工的工资待遇低，包括子分公司经理、工人、技术人员、近年来招聘的一批大学生及农场队级的干部，没有把工资与企业绩效及业绩挂钩。局、集团机关干部待遇执行两个标准，大家怨气很大，影响了工作积极性和主动性。

12、中高层次创新型人才、优秀企业经营管理人才较为紧缺。

13、专业技术人才总量不足，目前垦区涉及葡萄深加工、奶牛、水产养殖、饲草、旅游服务业等优势特色产业的专业技术人才极其短缺。

14、从事科研及工农业生产的科技人员数量本来就少，因待遇和生活条件等原因，人才流失现象严重，而在生产一线的、基层单位、离城偏远的企事业单位的就更严重，造成了科技体系建设一线推广力量薄弱。

15、干部队伍老化现象严重。40、50人员多，部分单位干部队伍活力不足，激情创业的氛围不够浓厚。

16、研究探讨农垦基建项目折旧提取办法。垦区项目特别是农业项目越来越多，但砌护渠道、农田道路等形成固定资产后也要提取折旧，影响了公司的经营效益，而地方农村此类项目不提折旧，应予研究普惠政策。

17、用改革的办法解决发展中的诸多问题，注重顶层设计，加快集团化改革应进程，建立以岗位绩效工资为主的激励分配机制，实施好农场剥离社会职能改革。

18、农垦改革涉及干部职工群众的切身利益，应加强与自治区领导和相关部门的沟通协调，同时要多听取干部职工群众的意见，维护大家利益。

19、加强与市县以及民营经济的合作，将农垦资源优势转化为经济优势，实现农垦跨越。

20、在农垦产业结构调整上下功夫，加大工业投资力度，建设农产品加工和流通企业，打造2-3个优势产业集团。

21、应建立激励机制，经营者收入与企业经营效益挂钩，应加强考核管理，严格按考核结果兑现奖惩。

22、加强项目管理，特别是决算、验收环节。项目立项、验收要有跟踪服务，否则光投钱发挥不了效益。

23、管理经费欠缺。农场管理体制是只核拨工作人员工资、办公经费，少数工作经费、要争取地方政府的项目支持。

三、享乐主义和奢靡之风（4条）

1、应发扬同甘共苦、吃苦在前、享乐在后的精神。领导干部与基层群众工资待遇差距较大，不能调动群众积极性和参与性。

2、进一步抓好廉政制度建设，加强对项目资金的监管，加强对权力运行的监控。

3、倡导艰苦奋斗、勇于开拓的农垦精神，应将做大产业要与做强产业结合起来，鼓励能干会干的干部干事创业。

4、八项规定实施以来，公款消费明显减少，旅游和餐饮等行业收入减少，应下大力气，采取措施应对新挑战。

 

请督导组审阅。

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中图分类号 F324.1；F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）20-0328-02

土地资源管理是一项造福子孙、功在千秋的长期工作，保护耕地、人人有责，需要在实践中不断积累经验，开拓土地管理新思路。建立健全土地管理长效机制，将土地资源保护和利用制度化、规范化，形成全员参与监督、突出适度开发、重点保护耕地、实现均衡发展的运行体制。

农业生产是大中农场的主要经济支柱，而种植业又是大中农场农业的主要经济来源，因此合理开发和保护现有耕地资源，实现农业可持续发展，是提高大中农场效益、推进农业现代化工程建设的根本所在[1-2]。

1 基本情况

大中农场位于全国第1个生态示范市——大丰市境内，生态环境良好，地理中心坐标为东经120°39′08″，北纬33°08′04″，土地总面积约为8 200 hm2，其中耕地5 067 hm2。平均海拔3.1 m，地势平坦，土壤发源于江淮冲积母质，质地砂壤—轻壤，有机质含量2%左右。

2 主要措施

2.1 加强组织领导，提升土管意识

农场专门成立了土地管理领导小组，由集团公司董事长任组长，分管领导任副组长，下设土地管理办公室，农业管理部牵头负责全场土地管理工作。具体分工：农业管理部负责基本农田等耕地的管理；林业分场负责林地、道路和水面的管理；基建科负责建设用地的管理。

2.2 科学编制规划，整合土地资源

着眼长远考虑，认真编制中长期发展规划，根据农业现代化发展的要求，有计划、有步骤地做好高标准农田建设任务，加快推进农业现代化的实现，及时开展土地复垦工作，切实提高土地产出率，充分挖掘土地资源[3]。

2.3 完善管理机制，扩大巡查半径

制定出台了《江苏大中农场集团有限公司土地管理办法》，根据农场的地形地势情况，约定详细的巡查路线，实现周巡查、月统计制度，即确保每周对所有路线巡查1遍，每月进行统计总结，确保不留死角，不留盲区。

2.4 重视普法宣传，增强保护意识

利用每年的职工管理人员业务培训的机会，开设土地管理课程，丰富干工的土管知识；在每年“6.12土地日”开展“促节约、守红线、惠子孙”等专题活动，增强土地保护意识；借助“12.4全国法制宣传日”的机会，利用广播、闭路电视等宣传《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》《江苏省基本农田保护条例》等法律法规，增强全员法律意识。

2.5 加大执法力度，严惩违法行为

为积极响应国土部门年度土地卫片执法检查工作，会同地方国土部门成立联合执法组，形成联合执法长效机制，对全场范围内，重点对林下占地、河坡违建等违法行为进行专项检查，及时发现和查处各类违法违规行为，给违法占地行为予以有力打击[4]。

2.6 优化种植模式，提高土地产出

自2002年起，农场逐步转变传统观念，改变种植模式，对水稻杂交制种、有机稻、西瓜草莓、苗木花卉等高效农业进行大胆尝试和积极探索。实践证明，高效农业的亩效益要高出常规稻麦种植3～5倍，发展高效农业势在必行，目前农场高效农业初具规模，水稻杂交制种面积1 000 hm2左右，设施农业面积133.33 hm2左右，有机稻种植33.33 hm2左右，景观苗木33.33 hm2左右。

2.7 健全档案管理，增强管理效能

成立土地管理办公室，负责土地档案资料整理工作，包括耕地利用资料、林木栽伐资料、水面管理资料、用地审批资料等，使土地管理工作有据可查、有章可循，切实增强土地管理效能。

3 对策

3.1 完善新形势下土地管理体制

一是积极协调沟通，妥善处理纠纷。大中农场土地界址复杂，历史上存在许多土地纠纷，为了确立土地权属，保护土地资源，农场于2004年申请办理了《国有土地使用权证》，使农场土地资源合法化、规范化，但由于历史原因，仍然存在两处土地纠纷，需与相关单位进一步协商。二是规范用地程序，完善用地手续。近年来，土地实现属地管理，农场需及时转变观念，与地方国土部门加强交流，超前协调用地规划，完善相关用地手续[5]。

3.2 将农场规划纳入地方政府总体规划

农场目前执行的规划文稿是2007年由南京农业大学组织编制的《大中农场2008—2020年发展规划》，当时虽积极争取，但未能纳入地方政府总体规划，给项目选址和用地审批造成了很大困难，因此在现行体制下，将农场规划纳入地方总体规划，势在必行。

3.3 多方整合资金，加快土地综合治理

按照农业现代化工程发展的要求，农场大力推进高标准农田建设，突出防渗斗渠、小型泵站、道路硬化、河道疏浚等农水项目建设，已建成高标准农田1 333.33 hm2左右，农田灌排条件得到大大改善，种植水平明显提高。但土地综合治理是一项世纪工程，需要大批资金支持，光靠农场一己之力很难实施，需要政府财政的大力支持。

4 参考文献

[1] 陆红生.土地管理学总论[M].北京：中国农业出版社，2007：145-168.

[2] 仇继东.天津设施农业发展设想与对策建议[J].天津农业科学，2010（1）：5-9.

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中图分类号 F301.12 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）01-0292-02

Problems and Measures of State-owned Institutions Own Land Management

FENG Yu-yun

（Tropical Crop Science Research Institute of Yunnan Province，Jinghong Yunnan 666100）

Abstract The land contradictions are increasingly prominent in the current period，the land resource scarcity problem in China is also appeared.State-owned institutions have a certain amount of their own land，as a part of the whole state-owned land resources，must been managed effectively，planned scientificly and used rationaly.In this paper，the management method of the land of state-owned institutions was studied.The problems and methods existing in the state-owned land management were analyzed comprehensively.

Key words state-owned institutions；own land；management；problems；measures

土地问题向来是重要的民生问题，作为基本生产资料，土地管理政策在人类历史上有着多次变革，但主要是围绕着“开发或所有权变更”而实施的。我国幅员辽阔，国土面积大，而且作为陆地大国，人口众多，地理条件复杂，因此人均可以利用的国土资源是相对匮乏的，着力解决土地问题意义重大。随着经济水平不断提高，我国的经济总量也得到了持续提高和发展，但是土地资源的问题也随之凸显出来，甚至已经成为了制约国民经济发展的不利因素。国有单位拥有一定量的自有土地，作为国土资源整体中的一部分，必须要实施国有单位土地规划管理，提高土地利用水平，使土地资源的作用可以得到充分发挥，这也是当前政府和土地管理部门工作的重中之重。

1 国有单位自有土地现存管理问题

我国对于土地资源的管理已经取得了一定的成就，管理经验丰富。但是，我国土地资源中很大一部分属于国有单位的自有土地，国有单位有权对这些土地资源进行管理。然而，由于各个国有单位管理水平和观念不同，使自有土地在管理中仍存在一些问题，需要及时管理。

1.1 规划和控制不到位

国有单位对自有土地进行管理，需要严格的规划和控制，国有单位要严格依照国家有关国土资源管理的法规政策等，从单位自身发展情况出发，对土地资源进行合理的规划和控制。但是在很长的一段时间内，我国缺乏整体、科学、完善的土地资源管理法规，也就无法规范各国有单位的土地管理行为，使国有单位无章可依，忽视了对自有土地的管理。而且相关管理人员并没有建立起合理规划和控制的意识，管理思想落后，只看到眼前利益而忽视长远效益，进而影响了自有土地的可持续发展，影响土地资源的合理利用。更有甚者，由于管理者不能宏观、集中地分配和利用土地，使大部分自有土地荒废、污染，为治理带来了极大困扰，不利于城市建设。这些问题都是因为国家缺乏健全的土地管理政策，国有单位没有相应的管理办法，使自有土地不能得到合理的开发和利用[1]。

1.2 土地规划过于独立

有些单位可以避免上述问题，对自有土地进行规划与管理，但是却出现了规划过于独立的问题，没有与其他规划协调起来，这种土地资源的规划管理是不科学的。自有土地虽然面积有限，但属于整体土地的管理规划，涉及到的领域广泛、工作复杂，要有全局观念，才能合理管理自有土地。例如：水利管理就必须被考虑进来，积极协调土地和水利的关系，制定明确、协调的管理方案，缓解各种规划之间的矛盾和冲突。

1.3 土地权属不清和利用率不高

土地权属包括所有权、使用权、他项权利的归属。由于国有单位土地历史遗留问题多，土地形式多样，又存在和地方周边土地紧密相连、错综复杂等多种因素导致的土地权属不清、土地权发证不到位、土地权属纠纷多等问题。国有单位土地规划属地方调整，地方和单位的沟通协调不到位、权益冲突等导致国有土地规划、盘活、开发不到位，土地有关优惠政策如土地开发整理项目没有落实到位，导致土地资源浪费、闲置和综合利用率低等问题。

2 做好国有单位自有土地管理的措施

做好有单位自有土地管理对土地资源合理开发的意义和影响都十分重大与深远，可以规范土地资源的开发和使用。为了合理管理土地资源，我国已经出台了相关方面的专门文件，例如《中华人民共和国土地管理法》《土地利用管理文件》等相关的法律、法规、规范性文件，已经形成了完善的土地资源的制度保障体系，但是这种完善却只是相对意义上的完善，需要进一步修订、汇编。根据自有土地的规定数额，国有单位要切实做好自有土地的用途管理工作，使用土地要严格遵循用地规划，国有单位要禁止在用地时非法超标，或者是违规用地，必须将用于单位建设的土地规模总量控制于国家标准范围以内，并且要尽量减少工、商业用地对自有土地的占用，保持用地平衡，既合理开发自有土地资源，又要保护自有土地。

2.1 建立健全的自有土地使用、审批制度

健全的制度可以保证对自有土地的合理规划与管理，能够通过严密的、科学的、合理的制度和使用、审批程序来保证土地资源，能够管控、约束土地的开发与使用行为，能够予以强有力的控制[2]。为了保证国有单位自有土地的合法使用，并取得充分的效益，自有土地的使用、审批制度要逐项审查，逐步履行制度的各项要求，例如：投资强度、税收额度、环保程度、产业链条长度等各个方面都要逐项进行审查，并选择量化指标，国有单位可以进行招商引资或项目建设，但是这些相关工作都必须要在科学的引导和规范中进行。

2.2 构建完善的自有土地供应制度体系

自有土地的供地审批要严格，无论是投资强度，还是投资进度都要严格把关，并根据地区差异、发展阶段和产业差别等具体情况有区别地开展工作，做到因地制宜，使土地计划与编制工作能够形成完整的供应制度体系中的一个关键环节，保证自有用地规划能够有针对性地进行，使有限的国有企业自有用地发挥出最大的社会效益。

2.3 提高自有土地管理者的R邓平

土地资源的管理是一个牵涉到诸多领域的工作，需要专业人士管理才能实现优化、控制，但是我国当前大部分基层土地管理人员却并非科班出身，如果不是专业的土地管理人员就会在土地管理的专业知识方面有所欠缺，管理水平无法提高，如果管理人员再缺乏应有的管理规划和认识，那么必然会导致管理思想落后，影响自有土地的管理工作成效。因此，必须要加强对管理者的考核与培训，定期组织土地资源管理专业的技术技能培训，可以不断提升管理者的专业技术水平，国有单位组建一支高素质、高水平的土地管理者队伍，才能保证自有土地的合理利用。

2.4 加强国有单位土地利用规划

国有土地主要是单位自行管理，没有区域性、完整性、发展性的规划，导致土地闲置、重复建设、重复开发、综合利用率低，出现看一步走一步的形式。对国有单位土地根据区域、功能、属性和发展的需要，做超前一步系统性、完整性的提前规划，并纳入地方的总体规划，使土地科学合理利用、合理开发、合理盘活，在农垦发展中发挥出农垦土地的利用价值。

2.5 加强土地管理监管力度

国有单位加强对自有土地的管理是远远不够的，还需要上级单位、部门同时加强监管力度，在单位经济发展的同时，也能够注重对自有土地的整体规划与管理，使土地的利用可以科学、全面，进而缓解经济发展和自有土地利用之间的矛盾。政府部门需要随形势发展，成立相关的管理部门，明确权责，进行专门化的土地资源管理，从而加强国有单位管理自有土地的能力。首先，要由政府来牵头，各相关的职能部门联合审查，严格规范国有单位的土地供给，便于集中管理土地资源，提高我国整体土地资源的管理和利用。其次，要注意用地的审查，需要保证自有土地能够被合理利用。例如，国有单位要利用自有土地前，需要相关部门审批，不允许预审项目缺失的情况出现，更不能违反国家的相关政策、法规。

2.6 节约土地利用

目前，我国有些国有单位仍缺乏节约土地利用的意识，这是对土地资源的极大浪费。因此，应当适当加强对自有土地的节约、集约利用。既要加强对土地的保护，使其与生态和谐发展，保证合理利用土地；又要对自有土地进行合理布局、规划，注重空间、用途限制的结合，缓解用地矛盾[3]。

3 结语

对土地的管理是关系到国计民生的大事，虽然我国幅员辽阔，国土面积巨大，但是由于我国人口众多，所以人均占地面积极小，土地资源相对匮乏。这就必须要对现有土地资源进行合理规划、科学管理，才能有效地利用土地资源。我国的国情决定一些国有单位拥有自有土地，在依据国家政策的前提下，可以利用自有土地招商或建设，但是情况却不容客观，一些单位并不能合理地进行土地资源的管理，造成了土地资源浪费。因此，本文从建立健全的自有土地使用审批制度、构建完善的自有土地供应制度体系、提高自有土地管理者的专业水平、加强监管力度、节约土地利用等方面探讨了自有土地的管理新措施[4]。

4 参考文献

[1] 程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J].中国土地科学，2013（7）：15-20.

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1.1分割分散管理阶段

国土资源包括一个国家的土地、海洋、水、矿产、生物等一切自然资源，在80年代以前，我国的土地资源、海洋资源、矿产资源等自然资源都处于分散管理状态，每一项单一资源又处于部门分割分散管理状态。

以土地资源管理为例，观察我国国土资源管理体制的演变。1954年我国农业部设立土地利用总局，撤销了地政司，56年发展为农垦部，管理我国荒地国营农场建设，82年，农业部成立土地管理局。在这一阶段，没有出现土地资源管理的专职部门，对我国土地资源进行统一管理。城乡土地资源管理被分割开，城建部门、交通部门、铁道部门等对城市土地资源进行分隔管理，农村土地资源则由农业部管理。

1.2相对集中管理阶段

80年代以后，我国相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》等一系列国土资源保护法，资源法制建设逐渐开始完善，我国国土资源管理体制步入法制管理轨道，单项资源管理职能趋于加强和集中。

还是以土地资源管理为例，86年，国家土地管理局成立并成为国务院直属机构，对城乡和农村土地资源进行统一管理。随后，省、市、县、乡级土地管理机构相继建立，形成层次分明的五级管理体系。

2、我国国土资源管理体制的现状

2.1中央级管理机构

中央级国土资源管理机构是指98年以后由原地质矿产部、国家海洋局、国家土地管理局、国家测绘局组成的国土资源部，对我国矿产资源、土地资源、海洋资源等自然资源进行统一规划和集中管理。这标志着现阶段我国土地资源管理体制正处于部门分割分散管理向相对集中管理的过渡阶段。

98年以后，能源的分散管理局面也得到改变，成立了国家石油和化学工业局、国家煤炭工业局，由国家经贸委统一管理，原电力工业部的政府职能也被并入国家经贸委。2000年，石油化工、煤炭、冶金等国家局的独立番号被撤销，变为国家经贸委的内设局，能源资源的生产经营管理不断集中。

此外，草地资源和海洋渔业资源由农业部统一管理，野生动物资源和森林资源由林业局统一管理，淡水资源由水利部管理，各个自然资源的管理体制都发生了较大变化，逐步实现相对集中管理，为自然资源的合理利用、规划管理、保护提供了有力支持。

2.2省级管理机构

2000年以后，省级国土资源管理机构继中央国土资源管理机构之后也进行了较大幅度改革，形成了几种组建模式。辽宁、吉林等15个省份的国土资源管理部门由土地局和地矿局组建，宁夏、安徽等6个省份的国土资源管理部门由土地局、地矿局、测绘局组建，天津、海南等4个省份的国土资源管理部门海洋局、地矿局、土地局和测绘局组建，北京、上海等三个直辖市的国土资源管理部门由房屋土地管理局和地矿局组建，山西、福建等省份的国土资源管理部门由地矿局、土地局、能源办公室和移民办公室组成。这种二合一、三合一的组建模式进一步加强了省级国土资源管理的集中化和统一化。

3、我国国土资源管理体制的发展趋势

国土资源是一个国家的重要生产要素、是人们生产、生活的基本物质保障，体会过分割分散管理造成的不便后，建立集中統一管理将是我国国土资源管理体制的未来发展趋势。

纵观外国国土资源管理体制的发展变化，也都经历了从分割分散管理到集中管理的过程。87年，澳大利亚整合原矿产能源部和贸易部的一部分，建立初级产业部，对国土资源进行综合管理。92年加拿大整合原矿山、矿产能源部和林业部，形成加拿大自然资源部，行使能源管理工作。美国内政部很早就是负责国土资源综合管理的政府组成部门。

篇8

一、土地生态资源保护中的弊端

1.水土流失

在水土流失中表现出来的土地退化、地力消退的重要原因。在土地管理中我国的土地主要表现在滥砍滥伐、过渡垦植是导致水土流失的重要的人为原因，这样在应对水土流失中我国的水土流失的主要面积占国土面积的36.8%，建国以来，我国为水土流失的应对策略也提出了一定的调整和控制，造成经济损失严重。

2.土地污染

在积极推进的地质资源的开发与利用的同时，由于设备不齐全，环保意识差，对于工程实施中的一些重要的问题控制没有得到及时的解决，因此，在完善矿产资源生态建设上，不能真正的针对整体的情况进行分析，这样造成了有长矿区的地方的土体污染的情况存在。

3.可持续发展缓慢

在经济快速发展中，由于对环保工作做得不够充分，在整体的可持续发展中存在着对生态建设发展的不足，这样对整体的经济发展与建设是不利的，因此，在发展的同时，针对整体的情况进行综合性调控中的缓慢问题，将整体的情况进行综合性控制，这样整体的进行综合性调控，阻碍了可持续发展的步伐。

二、对土地资源的保护中的思考

1.转变土地利用方式

调整经济的增长模式，对于产业化政策的控制，转变经济增长方式，优化土地利用结构，并把整体的产业结构进行综合性控制，最终调整一系列的产业技术政策和产业的布局政策的控制，这样在三大产业调整中，一般都是加强整体的控制上进行综合性控制，推行产业调整的政策与产业的布局政策的都应向资源的调控，向集约的产业转化，并从整体的技术结构进行调控并鼓励各地区集约的技术与项目。

2.在土地利用中提高土地集约化水平

中国的城市化进程主要受到了土地资源的约束，在整体的城市化进程中主要提供一定的主体性控制，来确保土地征用的问题的解决。在土地利用中主要是着眼于现有的土地管理中存在整体性问题进行分析，这样在加强土地利用中的其他的土地管理控制记性合理的安排，最终将整体的资源调控进行合理的安排。因此，不仅要考虑当地的发展的需要，还要对土地利用的总体规划处于主导地位。

（1）控制建设用地，提高土地集约利用水平。在城市化进程中不仅要合理的安排劳动力，将投入的劳动以及资金技术等进行合理的调控，这样将整体的资源进行相应的调配，最终保障资金的合理控制性。因此，在土地利用稳定的基础上提高土地资源的合理利用率，最终将整体的资源进行相应的调控，达到对城市化水平中的耕地数量压力的缓解，这样在科学规划土地资源的利用上，不仅将整体的资源进行再控制，还能提高土地的集约利用水平，从根本上进行相应的调整，保证高度的内涵以及外延式的控制工作，保证整体的建设用地的调整工作，最终从整体上提高土地的集约化水平。

（2）依据土地的开发，挖掘城市土地潜力。在土地的开发中发展以内涵为主体的土地资源管理，发挥其城市土地的利用潜力，将整体的土地利用中存在的问题进行合理性控制，这样在城市的利用中的土地的机构控制进行综合性的调整，并最终完善土地的开发利用工作。

3.加强对土地使用方式的管理，保护耕地资源的数量稳定

（1）加强耕地的平衡性建设。在耕地利用上实施耕地的利用状况的调整工作，加强国家的粮食安全的管理，这样不仅能够维护我国要求的“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的贯彻落实。一直以来，对于各地的数量保护的要求比较模糊，更没有考虑到区域人地的调整工作，加强人地协调，这在一定程度上影响了该政策的实施效果。在土地的利用的基础上，不仅需要调控整体的资源平衡性，还需要加强整体的资源控制，这样在调整资源利用上进行综合性控制，保障资源的相应的控制与调整工作。

（2）严把用地审批关。对土地的利用上不仅要保证对土地的耕地加强后的监督工作，保障土地的纠正的各种违规土地的项目用地工作，将整体的城市中的建设用地进行再次的复核工作，并将备案进行的检查工作落实到位，建立整体的资源控制中存在的一些其他的问题进行相应的沟通与管理，最终保证土地利用中的信息评价的机制。

（3）全面实施国土资源管理听证制度。对整体的拟定的整体的基准的造价调整，对整体的土地利用情况进行总体的规划控制，对有些地域的调整分析进行综合的实施方案，保证农田水利的实施方案，在实施中举行听证会的建设，这样从整体中进行的国土资源管理中存在得出问题践行，保证依法进行综合性调整工作，这样在加强整体的土地管理实施工作中，不仅需要控制整体的政府职能，还能依据一定的国土资源管理部门的转变进行听证权利，全面推进国土资源管理工作的完善性发展的整体过程要求。

4.加强对土地资源质量保护

（1）实行土地保护策略，保护土地质量。在土地利用中不仅要保护整体的土地利用，加强以耕地为基准的土地的质量保护，减少水土流失，保障整体的水土流失中的土地控制，这样在整体中的水土流失的建设中，不仅能够维护粮食建设，还能从根本上进行综合性调控，提高经济作物的实用能力，保证农田的整体的控制措施，最终要求退耕还林、退耕还草、休耕，达到长远控制土地资源的利用方式。并最终进行综合性调整工作，保证生态环境的建设。

（2）提高土地的利用效率。随着经济的不断增长，我国的耕地处于明显的下滑趋势，为了满足不断增长的人口的需要，在整体的生态退耕建设中，集约利用土地，提高耕地的生产水平，这样加大农田的生产建设，提高高质量农田的比例，进行投入使用。改造那些低的农田质量，挖掘土地的生产能力，并将耕地的再使用以及废弃的土地的合理开发等进行综合性的调整工作。

5.加大环境保护力度

农药以及化学药品是对整体农业发展的破坏，在看到农药使用中，带来巨大的生产效益的同时，还要改善农田的生产水平，保证农田利用中的生态环境平衡。对于杀虫剂的大剂量使用，也使得害虫也具有了抗药性，造成了农药的破坏性污染，这对天然的生态系统也造成了一定的威胁。

三、结语

综上所述，加强土地管理不仅仅是要调整整体的土地集约的利用现状，还需要调整土地保护策略，加强对土地资源的管理，将经济的发展与农村耕地的利用进行综合性调整，保证对土地的合理化利用。

参考文献

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中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

一、增强土地管理意识。

长期以来，我国农村将面临土地产权制度建设和土地市场建设的双重任务。这就要求切实落实《农村土地承包法》，在稳定农村土地承包关系、依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权的基础上，让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象，依法培育和发展农地流转市场。同时，必须通过完善《农村土地承包法》的实施细则，配套完善地方法规，因地制宜地完善土地流转、保有和利用的政府调控机制；通过平田整地、地块归并、废弃地复垦、闲散地利用、未利用地开发、公地发包等，优先为可能失去基本生活保障的个别农民提供社会救助和土地保障。

在农业产业化经营中，必须对进入农业的公司、企业的资质和经营行为进行审查和严格规范，正确引导进入农业的公司、企业因地制宜地选择土地资源配置方式。可以通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地的，就可以不搞土地租赁或土地转让；适宜与农民签定产品合约的，就可以不签定土地要素合约；适宜短期土地租赁的，就可不签定长期土地租约。当然，对于那些需要进行大量专用性实物投资和很高的专用性技术投入的特质农产品的加工和土地资源依赖性很强的农产品的加工，以及那些农户无力投资、必须由公司、企业进行投资的农产品生产，如名、优、特、稀、新农产品的加工和生产，在土地资源配置上对公司、企业提出的土地受让、租赁等要求必须予以政策上的特别许可和法律上的保护。但是，不管怎样，政府应当加强管理，保证土地利用规划、土地用途管制、土地保有量限制、土地交易许可等方面的公共管理政策是明确而稳定的，并得到严格执行，不能对农民一套，对农业经营公司、企业又是一套。

目前，保护好土地资源，减少对耕地的挤占，在广大农村具有特别重要的现实意义和深远的历史意义。要结合各地实际进一步广泛深入地宣传土地管理法，通过宣传教育，使广大干部群众特别是各级领导自觉地依法办事，保证各行各业的建设用地，包括一些重点项目或领导直接主管的建设项目的用地，都尽可能地节约土地资源，并坚持先批后用，杜绝以权代法，自批自用，少批多用或者化整为零越权审批的行为。要坚决克服目前一些地方在城乡建设中，搞形式主义的“花架子”，大手大脚，浪费土地资源的现象。同时，制止干部利用职权多占地建私房，把依法管好土地作为廉政建设的重要内容。

二、严格进行土地管理。

1、整顿土地管理秩序，依法严格管理各项建设用地。对新开工项目用地，要按照控制固定资产投资规模和产业政策的要求，严格审批程序；对停、缓建项目尚未使用的土地，要通过清理，及时利用，不得荒芜。坚持城乡土地的统一管理，切实加强城乡结合部的土地管理；分期分批搞好城乡建设用地的申报登记，依法办理土地使用证的发放工作。城区改造凡涉及土地面积、界址或权属变更的，各用地单位要办理用地变更登记手续，换发土地使用证书。要清理城市各类房产开发公司的用地，依法加强管理。

2、不断加强和完善对国家、集体和农民建房三项建设的用地管理。要在调查研究的基础上，制定出切实可行的用地计划指标，并严格执行。按照合理布局、适当集中、节约用地的原则，抓紧制订并完善城镇和村庄的建设规划，严格按用地计划指标和规划方案审批用地。目前一些地方的乡镇企业，不按《土地管理法》的规定办理用地报批手续，必须依法纠正。凡未经批准而违法用地的，计划部门不批项目，建设部门不发建筑执照，工商行政管理部门不发经营执照，银行不予贷款。乡（镇）、村公共设施、公益事业建设用地，也要按照《土地管理法》的规定，建立用地报批制度。按照土地利用总体规划，实施土地用途管制，落实最严格的耕地保护制度，坚决守住基本农田这条红线。

农村集体建设用地使用权流转应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用途管制等原则，通过流转的农村集体建设用地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权随之流转；通过流转的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发，不得私自改变用途。对农村集体建设用地使用权流转的，应当依法缴纳有关税费。农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右用于农民的社会保障安排，剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。对于私自交易农村集体建设用地使用权的，要严加查处，防止和避免国家、集体土地资产的流失。

按法律规定，国家建设征用地的补偿费和安置补助费，由被征用单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的生活补助，不得移作它用，任何单位和个人不得占用或挪用。同时要依据有关法律法规，尽快地规范和完善土地批租市场，促进农村经济的健康发展和社会稳定。

三、加强土地管理机构和队伍的建设。

土地管理经费由各级财政部门统筹安排。随着土地管理事业的发展，农村和城镇进行地籍调查、动态监测、土地评价及城乡地籍档案建设等所需经费，由各级土地管理部门每年编制经费预算，报同级财政部门核准后安排。土地管理经费，包括各地按规定筹集的一部分土地管理费，要切实管好用好，杜绝不合理开支，以保证土地管理工作的正常开展。

市、县土地管理局是同级政府主管土地管理的工作部门，要本着强化、精干的原则，配备必要的行政编制。已定编而没有配足的要尽快配备，编制人员过少而影响工作的要适当增加。为了加强城市和郊区尤其是城乡毗邻地区的土地管理，各辖区可设立精干的土地管理机构，其人员的聘用、录用必须经严格的推选和审查批准制度。

农垦、劳改、矿务等用地较多的部门，要有专人负责土地管理工作，按照当地人民政府土地管理部门的统一部署，做好本单位的土地管理工作。另一方面，还要抓紧培训土地管理人员，提高他们的政治和业务素质。要进行职业道德教育，抓好廉政建设，提高办事效率。

四、重视执法监察工作。

在具体的工作中，要认真纠正土地管理中有法不依、违法不究的现象。坚决刹住违法占地、乱占滥用耕地和浪费土地资源的歪风，特别要认真解决乡镇、村办企业乱占滥用耕地和干部利用职权多占地建私房的问题。对于违法用地行为，尤其是情节严重、影响很坏的典型案件，要严肃查处，并依法追究当事人和有关领导的行政和法律责任，处理结果予以通报，以儆效尤。

土地管理部门要认真做好土地监察工作，加强监察队伍的建设。要支持、鼓励群众对违法用地案件进行举报。并充分发挥报刊、广播、电视等舆论监督的作用，宣传、纪检、监察、司法、公安和计划、财税等部门要给予支持和配合。

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【分类号】：S68

广西农垦是一家直属的国有企事业单位，成立于1951年，目前有国有土地250余万亩，主要以农业产业为主线。进入21世纪以来，垦区结合社会发展步伐，抓住现代化、集团化、特色化的三大载体，大力实施园区战略，工业带动效应不断提升。尤其是近年来，垦区14个产业园区建设涉及工业工程上千个，对该类项目的管理成为垦区重中之重。

一、项目管理的含义

什么是项目管理？项目管理即在某个项目的实施过程中，项目管理人员运用专业知识和专业技能以及专业工具、方法策略，对项目实施进行有效管理，确保项目能够在有限的资源内实现或者超过项目实施目标。项目管理简而言之就是为了保证某个项目在某个时间段内实现某一个目标而设定的检测、管控中心，相当于垦区的目督办，但职责和权限又远远大于这样一个单位。项目管理从项目的策划开始介入，直至项目完成或超过预期目标结束，是一个不断活动的管理项目。

项目管理又可以分为信息项目管理、工程项目管理、投资项目管理。正如每种管理的标题所示，每一种管理类型包括的范围就是如此。项目管理六大特征，一是普遍性，即项目管理普遍存在于我们的日常生活之中，只不过未予以定义。比如，某家出嫁女儿或者娶亲，在完成该结婚的过程中的准备、过程、宴请等，就是项目管理的内容。二是目的性，即任何项目管理都具有非常明确的目标或者有明确的需要。比如，某农户新开垦一块土地，邀请亲朋好友帮忙，自己负责协调相关工作。在实施之前即基本确定目标，要在多长时间内完成多少亩地的开垦工作。三是独特性，即项目管理不同于一般的企事业单位管理活动，是针对项目进行管理的临时活动。四是集成性，即项目管理涉及项目实施的全过程，因此需要协调各方面的专业技术和要素，而不是对某个阶段或某个过程进行的简单管理。五是创新性，即任何两个项目管理，无论管理内容是什么，其管理都是结合实际而采取的措施，而不是一成不变的方式或者模式。六是临时性，即项目管理在项目完成后即告终止。

二、广西农垦工业工程项目概述

广西农垦现辖104家直属国有企事业单位、14个特色产业园区，拥有252万亩国有土地，分布在广西14个地级市、41个县（区），国有资产总额365亿元，管区总人口38万人（其中农垦在职职工3.1万人，离退休职工3.9万人）。广西农垦主要从事蔗糖、木薯（淀粉）、畜牧三大支柱产业，以及剑麻、水产、茶叶、亚热带果蔬、矿泉饮料、房地产等六大优势产业的生产经营，已建成农业产业化国家重点龙头企业2家、广西重点龙头企业10家、国家示范性高职院校1所、广西千亿元产业研发中心2个，开发建设了14个产业园区（工业集中区），走上了农业现代化、工业规模化、企业集团化、园区特色化发展的良好格局，是广西经济社会发展的一支重要力量。

二、广西农垦工业工程项目管理的重要事项

工业工程项目管理属于工程项目管理的内容之一，是指对工业工程项目的管理，主要管控包括四大块。

（一）成本控制

广西农垦属于国有企业，其盈利和亏损关系国家利益，因此做好成本控制，用最低的投入实现最大的经济效益非常重要。在垦区工业工程项目实施过程中，应当加大对项目前期的调研，综合项目实施范畴、实施目标、投入预算、时间控制、物价上涨等方方面面的因素，对项目的成本进行严格的前期审计。在项目实施过程中，应当严格控制项目成本，通过集约化、项目化或者内包、外包等措施，实现对项目成本的有效控制，从而保证项目实施过程中在预算空间内实施，避免国有资产浪费。

（二）进度掌控

首先，工业工程不同于一般工程项目，其关键在于实施时间。比如，某农产品深加工项目，在该工业工程实施工程中，垦区始终都是在投入、无回报，而资金投入之后非但在短时间内无法产生经济效益，而且其利息一直处于亏损状态，此时工程项目进度是否按时进行非常关键。其次，对于垦区而言，由于垦区工业工程项目多数是农业产业化项目，而农业具有时节性，一旦错过关键生产期间则需要再等一年或者给仓储、购买等增加成本，因此可见，对于垦区的工业工程项目管理而言，加强进入掌控，按时保质完成任务非常重要。

（三）采购管理

之所以认为采购管理是注意事项，是因为广西农垦是国有企事业单位，具有较强的行政色彩，这就势必存在一定的廉政风险，工业工程采购则是其中重要项目之一。当前，在中央八项规定向基层强势推进的背景下，反腐败已经覆盖方方面面，任何具有国有性质的单位都加强了队伍管理和对风险点的管控。在这样的背景下，作为国有企事业单位，广西农垦需要加强对物资采购的管理，建立完善招投标制度，强化廉洁审查和内部审计，尤其对未公开招投标或者紧急采购物质的，采购管理非常关键。

（四）安全管理

安全生产重于泰山。工业工程项目安全生产责任非常重要，安全责任履职不到位造成的事故也屡禁不止。对于广西农垦而言，在工业工程项目实施过程中，加强安全管理不仅关系生产者的生命财产安全，而且对工程建设进度、建设成本非常重要。毕竟发生安全生产事故后，势必会因调查――处理――协议――赔偿等程序造成建设进度延误。因此，应当加强对项目实施过程中的安全管理，定期或不定期开展安全培训，增强施工人员安全意识，确保安全开工、安全施工、安全竣工。

三、如何做好垦区工业工程项目管理工作

（一）加强组织建设，确保工程有人抓、有人管

1、设立专业的项目管理机构进行专门化的管理。由于垦区的工业工程项目规模大且复杂、具有很多不确定性因素、所涉及的单位与部门较多，因此设立专门的管理机构有利于协调作战，大大提高工作效率。

2、确立项目专职管理人员制度进行专职管理。我们知道，现在部分工程项目的规模较小、时间宽松、相对稳定，就可以只委派专职人员进行协调管理，协助有关部门和负责人员进行联系、督促与检查。

3、设置项目主管对工程项目进行临时授权管理。部分工程项目的各项因素介于上述两种情况之间，要求相对宽松，留有协商余地，针对这一情况，笔者认为设置专门机构的适用性较小，确立项目专职人员又稍显浪费，很可能会给相关部门和管理层增加不必要的负担，此时可采用临时授权的方式，如此一来，不仅主管部门或负责人可以充分有效地发挥其原有的职能和作用，而且有利于全权负责和协调项目的计划和过程的控制。

（二）做好实施把控，确保工程能落实、落实好

首先，应当加强对项目实施前期的调查了解，做好充足的前期工作。比如，收集整理项目前期的相关资料，包括项目占国有土地，项目实施背景，项目实施后的价值等等方方面面，然后结合实际初步制定科学的可行性报告，提交决策层决策。其次，细化项目份工作，对项目实施进行分析，将每一个大项目分成几个小项目，然后落实专门人员负责，督促每一个小项目都按时按要求完成。通过对项目任务的分解，确定项目进度表，并分期对项目进行检查督促。然后，加强项目进程控制，积极协调决策管理层，争取支持，对项目实施过程中存在的问题及时反馈给施工方，对无法处理需要上级协调的及时上报，确保项目顺利实施。最后坚持对项目确定的目标方针的贯彻落实，对项目实施前制定的考核严格落实，对责任进一步细化，确保每件事都有人负责，确保工程在实施工程中能落实，落实好。

（三）严格风险管控，确保责任到人、落实到岗

对垦区上工业工程风险管理主要包括三个方面：一是来自于项目本身的风险。即项目实施技术要求风险、项目资金压力风险等等，对该类风险的管控主要是最大限度将风险降至最低，在风险出现时，利用风险应急预案及时予以处理，确保项目顺利实施，避免国有资产的损失。二是来自于外部的风险。即安全生产风险。在施工中应尽量通过加强管理培训避免安全生产事故发生，确保安全风险完全消化。当然这就需要安全管理人员履职尽责。三是来自于自然的风险。即不可抗力因素导致的风险。该类风险防控方案应当尽量做好预案，俗话说：“不怕一万，就怕万一。”综上所述，对每种风险都应当落实责任，落实到人，确保风险严格管控，项目平安落地。

三、结束语

广西农垦工业工程项目管理对提升国有土地利用效率，避免国有资产损失，提升国有资金效益具有重要意义，因此，应当结合工业工程项目管理中需要注意的事项，通过加强组织建设、做好实施把控、严格风险管控等措施，提高管理质效，从而推进广西农垦工业工程项目顺利落地见效。

参考文献：

[1]邓华玲.黑龙江省国有农场经营管理体制创新研究与实证分析[D].东北农业大学，2003.

[2]李伟国.认清形势 明确任务 增强信心 全面提升农垦国有农场土地管理水平[J]. 中国农垦，2012，11：7-12.

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二、存在主要问题

1.居民对社区缺乏认同感和归属感由于农场社区建设起步较晚，社区管理主体由原先国营农场转变为居民委员会，居民身份也由农场人变成社区居民，这些角色的转变，使相当一部分的农场居民难以适应，因此他们基本上不去了解居委会职能，不太关心社区事务，对新的社区缺乏认同感和归属感。

2.社区管理粗放，服务形式单一现阶段农场社区居委会还要对接上级的很多单位和部门，政府部门压下来的工作又不少，为了保证完成上级下达的任务，居委会本身人手少任务多，一定程度上影响本职工作，造成服务范围难以拓展。农场融入地方后，农场小区变为开放的居民社区，大量外来人口涌入，流动人口增加，又给管理增加难度。

3.管理人员素质不高，专业人员严重短缺社区管理人员中主要是从农场机关分流出来的基层干部，他们既不是科班出身，又缺乏系统的岗前培训，对社区管理工作能力不足，一些员工还存在机关干部的官僚作风，观念落后，服务意识不强。总体而言，由农场小区变为社区，现有的专业管理人员严重短缺，直接影响了社区管理水平、服务质量和服务效率。

4.体制机制落后，工作积极性不高农场社区管理承担的管理职能很多，诸如计划生育、公共卫生、社会治安、维护稳定、安全生产、供水、土地管理、动物疫病区管理项目等超过二十项，每一个项目都会牵涉到居民的切身利益，操作时都有严格标准要求，按时按质保证完成，而目前社区管理工作缺乏激励机制，干好干差一个样，工作积极性不高，造成居民对社区管理的满意度评价较低。

三、解决问题的建议

1.发展多种形式社区组织，打造完善服务体系社区管理的职能和服务内容很多，但局限于人手和能力不足，其工作难以做到全面和完美。从长远看，亟待依靠其他社会力量，帮助搞好社区居民的大小事情，为此，需由政府引导，居委会协助，打造出完善的社区管理服务体系，如引入成立诸如中介组织、互助组织、慈善组织、业主委员会等经营性或公益性的各种服务功能组织，直接为辖区居民服务。

2.强化服务意识，提高办事效率农场社区管理是以促进社区经济发展，满足居民物质、精神和文化生活需要为宗旨，以服务大众、利民便民、使居民安居乐业为目的的服务性工作。为此，社区管理者应牢记服务意识，要改进服务手段，拓展服务内容，尽可能将各种业务集中在一起办公，如将行政事务办理、调解纠纷、计生、中介、就业、社会互助等实行“一站式”办公服务，这样既有利于方便居民办事，提高服务效率，降低管理成本，又增加工作的透明度和影响力，增强社区居民凝聚力。

3.加强人才建设，提高服务质量要搞好社区工作，居委会必须配备一支懂业务、会管理的精干人才队伍。农场居委会应从以下几个方面加强人才队伍建设：一是从农场、社会各界公开招聘，择优录取；二是实行岗前培训制度，所有被录用的人员必须经过职业道德、素质和业务能力的培训方可上岗；三是适当提高社区管理人员的工资收入和其他福利待遇，以利于吸引优秀人才的加入并留住人才。四是制定和完善激励机制，奖勤罚懒。五是有计划地录用一些高校毕业生，利用年轻人接受新生事物快、反应灵活的特点，加快创新社区管理方法。

4.多渠道筹集资金，创新良性运行环境居委会是为政府分忧、百姓解难的行政性基层服务机构，须有足额稳定的经费保障开展日常工作，地方政府要对社区管理作年度基本经费预算，使经费来源规范化、制度化。除此之外，辖区内的企业、包括农垦企业也应当积极履行社会责任，在力所能及情况下，多投入资源支持社区搞好环境、卫生、文化和其他设施的建设，居委会设法兴办一些经营项目，以拓宽经费来源渠道，增强自身发展实力。

5.完善规章制度，确保社区管理有法可依农场社区管理结合农垦实际，制订严格可操作的规章制度，切实落实以制度管人管事的办法。一是明确社区管理的性质和地位、居民的权利与义务、自治组织的服务内容、管理方式和运作模式等，制定《社区自治管理条例》，保证各项权利的落实。二是适当引入激励机制，有效促进工作人员的积极性，奖优罚劣。三是依法保障居民的合法权益，鼓励居民大胆行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。

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资源性资产流失主要表现为国有资源性资产长期被无价使用,资源资产未有效配置,造成国有资源性资产的闲置和浪费。依法确认国有农业企业土地使用权,在土地登记发证基础上制定土地资源资产核算方法,对其确认、计量、记录和报告全过程作出会计规范,将其纳入会计核算体系,对其进行价值管理,是在法律规范下,从会计制度层面上有效防止国有资产流失的重大举措,也是社会主义市场经济体制下国家对国有农业企业资本保全的必然要求。

一、国有企业用地管理的现状及其问题

《中华人民共和国土地管理法》规定,我国实行土地的社会主义公有制,即土地属于国家所

有和农民集体所有。论文百事通任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地使用权可以依法转让。基于这种法律环境的考虑,我国企业会计准则将土地使用权纳入无形资产范畴,由《企业会计准则——无形资产》予以规范。但是,无形资产是有使用年限的,无形资产准则规定无形资产的成本应在预计使用年限内分期平均摊销,并规定企业进行房地产开发结转相关土地使用权时应将其账面价值一次性计入房地产开发成本。但是,现实情况是国有农业企业使用的农用地是国家无偿划拨的,其使用是没有期限的,不存在将其成本在使用期限内摊销或结转的问题,因而不适用于无形资产准则。

《企业会计准则——固定资产》、《企业会计制度》有关规定都涉及到土地,但都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地,并规定按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地,并指出土地主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费,应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内,不单独作为土地价值入账。可见《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地,一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地,对其评估一般是出于实施多元化投入、合资合作或租赁转让、确认企业增加资产总量的需要,实际上并不能涵盖国有农业企业通过行着划拨取得的与农业活动相关的土地。原《农业企业会计制度》虽然将农业企业使用的土地作为固定资产管理,但并没有进行会计确认,只要求在账外造册登记,一部分核发了林权证或土地使用权证,都未计量入账,即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响,因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。

综上所述,由于上述问题的存在导致了现行会计准则、会计制度对国有农业企业通过行政划拨取得的农用地的会计规范出现了真空地带。

二、国有农业用地管理问题存在的原因

在传统经济体制下,我国把土地当成自然资源而未作为资产,只注重实物管理,不注重其价值管理。计划经济体制下形成的“资源无价业无账”的传统认识,造成国有农业企业的农用地在账上无任何记录,这就难以形成自然资源的产权观念,更不可能注重其产权管理。由于土地资源未被作为资产,这就导致在开发和利用过程中常出现分配和流转无序、非法交易盛行、争抢纠纷不断等现象。由于一些地方对出现的争抢纠纷常与行政力量和地区利益联系在一起,致使其难以得到有效的调解和裁决,使土地利用效率过低。在土地资源的管理过程中,不注意处理国家和地方之间、地方内部的各部门之间以及企业之间的利益关系,国有农业企业长期依靠国家拨款,所创造的部分价值被无偿占用,土地资源的耗费得不到充分的补偿,从而导致其质量下降。

虽然我国土地管理法明文规定土地属于国家所有或者集体所有,但在具体运作上土地资源的所有权职能与行政管理职能界限不清,所有权与经营权相互混淆,中央与地方全民与集体的所有权界限不明晰。由于受到有关利益机制的驱动,导致投资开发和利用中的矛盾比较尖锐,特别是行政职能经常代替所有者的职能、经营权代替所有权的现象比较突出。主要体现在以下几方面:一是国家既代表土地资源的所有者,又代表国家对其进行行政管理,同时又直接管理者一些大型企业,充当着土地资源使用者的角色,造成了用行政管理职能代管所有者职能的局面。二是中央与地方在土地资源的所有权的关系上也存在界限不清和职责不明的问题。土地虽然属于国家,但总是属于所在地政府管辖之下,地方政府也是一级权力机关,它也可以对土地实行所有权。三是使用土地资源的各农业企业,所有权与使用权不分,形成了事实上的既是所有者又是占用者、使用者的局面,而且重使用权清所有权。

长期以来,由于谁是土地资源的人格化代表,谁代表土地资源所有者(国家),应当运用什么样的规则来管理国有土地资源的关键问题没有明确的规定,对农业企业的管理的运行机制尚需进一步完善,对农业企业无限期无偿占用土地资源、对土地资源滚利经营不善、损失浪费等问题缺乏有效的制约机制,导致土地资源经济效益分配上的不合理和土地资源的白白流失与浪费。市土地资源的耗费难以补偿。

土地资源在运行机制上,没有引入价值规律进行产业经营,使土地资源的消耗得不到价值补偿,不能运用价格杠杆促使其合理、节约地利用。自然环境的土地,须经过人们的开垦才能成为农业企业从事农业生产活动的农用地,这种情况下的土地已不是纯粹的“自然物”,而是凝聚了人类社会劳动的“经济物”,是可供交换的商品。在过去的国有土地资源的管理中,将国有农业企业使用的通过行政划拨取得的农用地理论上不承认有价,占用上不实行有偿,实际上建立了一套自管、自拨、自用的管理体制,使得农业企业的农用地的经济价值无法正确评估,无法对土地资源进行核算。

三、国有农业用地管理问题的影响

国有农业企业(主要是农垦企业)使用的土地,主要是国家以行政划拨的方式予以配置,国有农业企业无偿、无限期的使用,使国家作为土地资产的所有者的权益难以实现。就财产性质而言,由于划拨土地使用权不属于企业自己的财产或国家授权其经营管理的财产,国有农业企业作为土地使用权人无法处分和独立支配土地资产,国家和农业企业在有关土地上的权利、利益和责任很不明确,形成事实上的土地产权关系不清,这也是与建立现代企业制度的基本要求不适应的。

土地资源资产是国有农业企业最大的资产,国有农地被周边乡村集体、农民个人以及其他单位挤占问题日益突出。究其根本原因在于没有严格执行土地管理法规,依法确认国有农业企业土地使用权,并在土地登记发证的基础上制定土地资源性资产的核算办法。因此,只有对国有农业企业农地确认、计量、记录和报告全过程做出会计规范,将其纳入会计核算体系,并注重土地资源的数量管理而不注重其价值管理,才能扼制国有农业企业资产流失。因此,必须将国有农业企业的农用地上升到资源性资产的高度,对其进行价值量的核算。运用会计的手段对其进行管理,是适应市场经济条件下的资源性资产管理和核算模式,只有建立新型的适应21世纪农业经济发展需求的资源价值观,使土地资源得到最优化的配置,才能达到提高土地资源的使用效率的目的。

四、政策建议

(一)将国有农业用地认定为资源性资产

关于国有农业企业资源性资产的定义,目前尚没有比较权威的说法。《土地管理法》规定,我国“实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此,国有农业企业对土地实际控制,体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国有农业企业用地完全满足土地资源性资产的条件,可以将其确认为土地资源性资产。

(二)国有农业用地资产的计量方式

对于资源性资产的计量,会计理论界有很大部分人主张从资源性资产的特点出发,结合我国国情,遵循相关法规,对其进行计量。如对于资源性资产中的土地,根据我国土地管理的法规,土地使用权可以依法转让、交易,土地使用权存在市场价格。基于资源性资产的理论,土地资源性资产入账后将在资产负债表上作为资产列示,因此在确定土地资源资产入账价格时,就应考虑到国家征用时将其从资产负债表中注销。

显然,土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地(使用权)的评估价入账,也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是,农业企业使用的国有土地被征用时,可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费,将其作为初始计量的入账价格,既具有可实用性、可操作性,又有一定的法律依据。此外,初始计量不包括土地开发成本,主要是考虑历史上国有农业企业的土地开发费用已作为基建支出予以核销,新开发土地发生的费用可在土地使用权依法转让所得到的转让收益,或土地被征用得到的补偿收入中列支。

(三)国有农业用地资产管理

1.土地资源性资产的后续支出。与资源性资产有关的后续支出应将予以资本化,增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化,在发生的当期确认为费用。土地资源通常具有无限的使用期,,可不计提折旧,资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备。新晨

2.土地资源性资产的处置。土地资源性资产报废、毁损,或由于国家建设需要被征用时,应将其从资产负债表中注销,并将处置收入,包括企业获取的征地补偿费等补偿收入(在补偿成为应收款项的期间)扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失获利的计入当期损益;同时,将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。后续支出已资本化的农用地在被征用时,其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。

3.土地资源性资产的会计科目及账务处理必须适应土地资源资产的特殊性,揭示土地资源资产与土地资源资本清晰的对应关系。为此,拟增设“资源性资产”、“资源性资产折旧”、“资源性资本”三个一级科目,分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目,分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价。在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目,专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益,以明晰土地资源资产的国有产权。

参考文献:

[1]方启玲.农用地计量入账问题的探讨[J].中国农业会计,2006(1).

[2]贺旭玲,王德春.农业企业会计核算存在的问题及对策[J].中国农业会计,2004(5).

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中图分类号：F301．2 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2015）12-0078-03

农业基本建设项目种类繁杂，主要包括种植业、畜牧业、渔业、农垦、农机、乡镇企业等行业项目，以及农业系统管理的科研教育、生态环保、农村能源、社会化服务、市场与信息、质量安全等建设项目。各类农业项目建设与建设用地都是息息相关的。土地是人类生产和生活不可缺少的资源。由于人口众多，我国的土地人均拥有量与世界上其他大国相比是较少的。在资源有限的情况下，要建设和发展，就必须十分珍惜、合理开发和利用土地资源。如何合理合法地利用短缺的土地资源，已成为相关管理部门和项目建设单位共同关注的问题。

1我国土地利用现状和土地用途管制制度

土地是承载人们从事生产和生活的空间，是不能增加的有限资源。合理利用和保护土地是人与自然和谐相处的重要体现。

1．1我国土地利用现状

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地、设施农用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。由国土资源部对外公布的《2009中国国土资源公报》记载，截至2008年底，我国的主要地类的使用面积为：耕地1．22亿hm2，园地0．12亿hm2，林地2．36亿hm2，牧草地2．62亿hm2，其他农用地0．25亿hm2；居民点和独立工矿用地0．27亿hm2，交通运输用地0．02亿hm2，水利设施用地0．04亿hm2；其余为未利用地。耕地面积降至近20a的历史最低点。我国人口约占世界总人口的20．0％，耕地面积占世界耕地总面积的9．5％左右，人均耕地面积不到世界人均水平的47．0％，人均牧草地面积不到世界人均水平的40．0％，人均林地面积不到世界人均水平的30．0％，属于土地资源相对短缺的国家，可用于农业和建设的人均土地面积相当有限。特别是随着近几十年的经济发展，城市的面积迅速扩大，各种建设占地数量不断增多，使得农业用地特别是耕地的面积快速减少，建设用地与农业用地的矛盾越来越突出。

1．2土地用途管制制度

为了有效使用土地，我国以法律的形式对土地的归属和使用进行了界定。现行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》是我国进行土地管理的基本依据。为了便于执行，颁布了国家标准《土地利用现状分类》。《土地法》规定我国实行“土地用途管制制度”，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。出台了多个文件对保护耕地做出规定，明确我国的耕地面积不能低于1．20亿hm2（耕地红线），无论是十报告，还是“十三五”规划建议，都提出要坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。国家实行基本农田保护制度、占用耕地补偿制度、鼓励土地开发制度、闲置土地处置制度等。国家对土地资源利用实施计划管理，编制土地利用总体规划和土地利用年度计划。经过几年努力，政策实施略显成效，与2008年相比，耕地面积稍有回升。由国土资源部对外公布的《2014中国国土资源公报》显示：截至2013年底，全国共有农用地64616．84万hm2（占比68．1％），其中耕地13516．34万hm2，林地25325．39万hm2，牧草地21951．39万hm2；建设用地3745．65万hm2（占比4．0％），其中城镇村及工矿用地3060．73万hm2；其余为未利用地（占比27．9％）。公报显示：2013年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积35．47万hm2；通过土地整治、农业结构调整等新增耕地35．96万hm2；年内净增加耕地面积0．49万hm2。

2正确把握土地用途分类，合理使用土地

由于农业基本建设项目地域分布广泛、偏远、不集中，不便于管理和监督检查，加之有的项目单位对《土地法》及相关政策理解不深、把握不透，思想上重视不够，因此在项目实施时个别项目单位不顾国家法规和政策，我行我素，不按照国家土地用途分类标准执行，造成单项工程用地类型出现错误的情况时有发生。例如，有的项目单位为了使用方便，将砖混结构的组培室、检验室、工具房、苗木储藏室等建筑物建设在耕地上，这样造成的后果是强拆或补办农转非指标迟迟得不到批复，最终浪费资金、延误进度，影响项目竣工验收。农业基本建设项目是指全部或部分使用农业主管部门管理的基本建设投资，以扩大生产能力或新增工程效益、保障农业可持续发展等为主要目的而实施的新建、改扩建和迁建项目。农业基本建设项目工程建设内容包括农业建筑工程和农业田间工程。常见的农业田间工程是指为保障农业生产或服务而在农用土地上修建的工程设施，其单项工程主要包括：土地整理、土壤改良，水源工程、灌溉工程、排水工程，田间道路、桥涵、防护林网、围栏，田间供电，种植圃、大棚、网室，晒场，以及雨水蓄积利用等其他构筑物工程。农业田间工程用地类型比较简单明了，应规划建设在相应类别的农用地上，一般不容易出现错误。农业建筑工程的用地类型要根据国家标准《土地利用现状分类》视不同情况区别对待。常见的农业建筑工程的单项工程主要包括：温室、畜禽舍、孵化厅、育苗车间、种质资源库等主体工程，消毒室、兽医实验室、库房、饲料加工间等辅助工程，以及场区供水工程、供电工程、道路和绿化工程等场区配套工程。其中，温室、畜禽舍、孵化厅、育苗车间等主体工程及其相应附属建筑物的用地类型应为农用地中的设施农用地，不应占用农用地中的耕地、林地、草地园地等类型农用地；但是临时性水稻育秧大棚的用地类型可为农用地中的水田；种质资源库及其相应附属建筑物的用地类型应视建设单位及种质类别情况而定，其项目建设单位通常为农业科研单位或大型种子公司，用地类型通常为农业科研用地或工业用地，应避免占用农用地。

3节约集约利用土地，提高土地利用效率

我国正处在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的快速发展阶段，用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地进一步增长；建设新农村还需要一定规模的新增建设用地。但是随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限。农业基本建设项目应当从以下几方面节约利用土地，提高土地利用效率。

3．1充分利用存量建设用地，尽量控制新征建设用地

在满足环保、安全以及农业基本建设项目基本要求的前提下，项目选址宜尽量靠近居民点、工业区等建设用地聚集区。尽量利用存量建设用地，不仅可以减少对耕地等农用地的占用，还可以充分利用已有的公共基础设施，减少项目配套设施的再投资。

3．2优化布局，减少农业基本建设项目对农用地的占用

农业基本建设项目用地规模的确定应严格遵循土地、规划、农业、环保等行业标准，用地规模应与生产工艺、项目规模相匹配，不宜盲目求大、圈地占地。应严格控制建设用地标准，促进土地节约集约利用。农业基本建设项目必须占用一定量的土地时，应严格按照现行标准，进一步完善工程技术方案，优化平面布局，采取以下措施减少工程建设占用土地，尤其是农用地。一是尽量利用原有建筑物或构筑物，通过改造利旧使其继续发挥作用，既可以减少投资，又可以减少新建工程占用土地。二是新建工程必须将节约集约利用土地的理念运用到规划设计和建设当中，以达到节约土地、减量用地的目的。在日光温室、连栋温室建设项目中，既不能想当然加大温室间距而盲目占地、浪费土地资源，也不能为了增加温室数量刻意减小温室间距而影响农业生产。温室的平面布局要严格执行《日光温室建设标准》《连栋温室建设标准》，使温室间距科学合理。在猪场、牛场、鸡场等畜禽场项目的建设中，平面布局应严格按照《种猪场建设标准》《标准化规模养猪场建设规范》《集约化养猪场建设标准》等畜禽场标准规范执行。规划时除了考虑将各种建筑物按照生产工艺流程和不同卫生防疫要求进行合理分区外，还应当采取措施尽量减少占地。例如，将性能相近的建筑物合并，或采用多层的辅助生产建筑及管理、生活建筑。在田间工程项目中要严格执行《高标准农田建设标准》《土地开发整理项目规划设计规范》，合理规划、精确计算田间工程占地面积，避免不必要的土地浪费。例如，田间道路宽度、路网密度要根据项目区农业生产需求进行规划；沟渠的规格尽可能与排水和灌溉的流量要求一致；道路带边沟的成套布置可以节约一部分工程占地；沟渠在过水断面确定且工程条件允许的前提条件下，其高度尽可能取较大值，宽度尽可能取较小值，以减少工程占地。农业项目应当加强土地法规政策的宣传，加强对违反土地管理法律法规行为的监督检查。根据“一要吃饭，二要建设”的原则，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，强化节约利用土地理念，健全法制，执行最严格的土地管理制度。

参考文献

［1］张素玲．略论土地利用现状及其变更调查［J］．乡镇经济，2004（6）：36－37．