法院审计存在的问题范文

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中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）04-0106-02

现在的人民法院审判管理方面存在一些缺点，这些缺点的存在，制约了法院的发展，影响了人民法院在人民心目中的地位，所以，加强人民法院的管理工作，有效推动人民法院工作向前发展，保证司法公正，是广大人民群众寄与人民法院的深厚希望。

一、当前法院审判管理存在的主要问题

（一）审判管理权力过于行政化

当前对于审判管理的性质不能很好的明确，不能准确认识审判管理的职能，造成我国法院的审判管理权力向行政化方向倾斜，片面追求司法效率，而忽视了司法公正的地位。比如，在确定审判绩效时，应该把审判的合法性与公正性放在首要位置，必须保证司法公正，然后考虑审判效率，但在实际审判管理中，有一些单位在考察绩效方面设置了复杂的审查标准，从而增大了法官的压力，不能很好地行使手中的权力，因为绩效考察注重排名，导致一些法院运用了一些妨碍司法公正的做法，违背了司法公正的初衷，造成一些较坏的影响。

（二）审判管理模式过于程式化

审判管理过于注重模式化，重视审判考查的量化考核和数据排名，没有关注事物的合理性和人自身的因素，现在法院审判管理都或多或少地存在一些程式化，在以下方面有所体现：重视量化考核，审判管理权应该重视指导、管理和为法官服务，全面来讲，审判管理权应该注重管理审判的全面工作，利用计划、指导、约束等方法，监督审判工作的过程，使审判行为更加科学化与合理化，如果只注重审判工作的量化考核，并不一定有利于审判工作的开展，这都是审判管理模式化的

作用。

（三）审判管理组织过于分散

管理审判工作一定要有科学的组织机构，而当前法院审判管理当中存在的主要问题就是管理组织的分散化。有一些法院已经单独设置了审判管理部门，也有相当一部分法院没有单独设立审判管理部门，而是与审监庭等一些机关合并到一起来办公，目前存在的现象是不论是单独设立审判管理机关，还是与其它机构合并到一起来办公，承担审判管理工作都是由审判管理办公室、立案庭、审监庭、研究室、办公室等共同对审判工作进行管理，因为各个不同部门对于审判工作的目标认识程度不同，对于审判工作的全局理解也不一样，各个部门依据自身的理解分头进行管理，在很多方面都存在一定的差异，把审判工作分成若干个部分进行管理，形不成管理合力，造成管理工作分散，不能很好地发挥管理的作用。

（四）忽视审判管理流程

审判管理流程指的是审判管理过程中的各个步骤形成的全部过程，就目前情况来说，学术界等普遍关注的是审判流程的管理工作，没有注意到审判管理流程，这种现象的存在，形成了缺少审判管理流程理论的研究工作，由此产生了在实际工作中不重视审判管理流程，由于上面两种因素的存在，出现了不能正确理解两个概念的现象，或者单纯地认为审判管理流程无所谓的现象，由此又把管理流程推向了随意性发展，上面这些因素都导致了审判管理绩效的提高。

（五）依然运用原来审判管理方式

目前我国法院审判管理的方法依然停留在过去的水平，在两个方面能够体现出现：一是在审判管理中没有重视信息化建设，有很多法院单位仍然对于信息化建设存有一定的观点，没有迅速转变的决心，没有充分认识到信息化建设的重要性，从而在完善管理中信息化的作用不能得到很好地发挥。二是依然运用原来的审判管理方法，缺乏灵活性。现在对于审判管理的主体存在众多因素、并且能够影响审判管理的全过程，这一点都已经认识到，但在实际审判过程中，人们常常关注的是审判管理当中的一个步骤，没有注意到全部过程的管理，对于审判管理工作存在动态发展的特性没有充分估计到。

二、优化法院审判管理的措施探讨

（一）建立新型审判管理组织

打造新型的审判管理组织，主要问题是使审判管理组织形成组织合力，为了使管理组织形成组织合力，应该成立审判管理办公室，负责协调各个职能管理部门的工作，实现跨部门沟通，在全面与局部分别管理每个职能部门与审判工作的关系。审判管理办公室在进行全面管理时，要时刻牢记自身职能，不但要全面考虑法院的审判管理工作，又要加强管理多个局部关系，与业务庭和研究室等单位的协调与沟通工作，使各个职能部门明确自身职责，严防职能缺失，形成审判管理工作的凝聚力。比如，上海浦东法院成立了多个部门参与的审判管理机构，由院长与审委会负责全局把握，法庭庭长和审判长负责中层管理，法官和审管办负责全面协调工作，在一定程度上提高了审判管理工作的效率。

（二）建设完整的审判绩效考评制度

1.评价审判工作不能只注重量化考核，根据审判工作的特征与性质，在评价审判工作时不能单纯地依靠量化考核的办法，以此来排除过于量化给审判工作带来的干扰，从而保证审判工作的公平与公正。

2.建设科学合理的审判评价指标系统，对于审判工作的绩效考核，人们往往认同科学合理的审判评价指标系统，所以在实际评价审判工作时，应该建立科学合理的审判评价系统。

3.要遵守评价指标建设标准，在制订审判绩效指标系统时，要有一定的原则来共同遵守，主要有：系统性、详细性、客观性、稳定性和实用性。

4.应该重视绩效考核的科学合理性。法院部门的司法审判工作有着特殊的规律，而审判的每个步骤都要有充足的时间来保证，并且不同的案件和不同的内容，所需的时间和人力物力都存在很大的不同，所以在制订考核指标时也要重视体现这一点。

（三）打造新型审判管理流程

目前所实行的审判管理流程较为陈旧，不利于提高审判管理工作，要想有效改善审判管理工作，就需要打造新型审判管理流程。所以，适应当前社会发展形势，建设问题导向型审判管理流程势在必行，这也是一种新型审判管理流程。

（四）审判管理方法的创新

打造新型的审判管理工作模式，就要使审判管理方法不断创新发展，随着信息化时代的来临，在审判管理方法上的创新体现在信息化建设方面，重视审判管理工作的信息化建设，包括多层次内容与方式，不但要求建设良好的信息平台与软件环境，并且在审判管理信息内容方面也要实行信息化管理，此外，还应重视信息化人才的培养，这些工作都要齐头并进，争取尽快在审判管理工作信息化建设方面取得优秀成绩。

三、结语

审判管理是社会管理的重要组成部分，也是做好人民法院审判工作的重要途径。只有不断优化法院审判管理水平，才能适应社会发展需要。

参考文献

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（一）送达难的问题突出

送达是审理民事案件的必经程序，而对基层人民法院审理民事案件的效率影响最大的因素，恰就是送达问题。根据我国《民事诉讼法》的规定，诉讼文书应当直接送达给当事人，在直接送达有困难的情况下，可以采取留置送达、委托送达、公告送达、邮寄送达。应该说，法律规定的送达方式种类是比较齐全的，基本上能符合民事诉讼的要求。但是，法律规定的送达方式不够灵活，送达程序过于严格、苛刻，客观上造成了法院诉讼文书“送达难”，并在一定程度上制约了审判效率的提高，影响着法院审判工作的顺利进行。其主要表现有：

1、直接送达。我国《民事诉讼法》规定的直接送达的送达地点单一，签收人范围过于狭窄。有的当事人外出经商、居无定所；有的当事人地址不详或者地址发生了变化；有的当事人躲避送达，客观上送达困难。而且送达签收人仅限于“同住的成年家属或法定代表人、主要负责人或者法人、组织负责收件的人”。对于有相当识别能力的同居人或受雇人员则不属送达签收人之列。所以，法院送达诉讼文书时，有时需要反复多次才能送达，有的则是无法送达。

2、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，根据《民事诉讼法》第79条规定，送达人应当邀请有关基层组织或所在单位的代表在场见证。但是，在实际送达中，由于基层组织界限难以把握，特别是对于农民工、外来暂住人口等人员的基层组织难以确定。同时，是否到场见证，完全取决于基层组织人员的自觉，对于不愿或不配合法院送达的情况下，法院无能为力。大部分的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到了也不愿意来，来了也不愿意见证。所以，留置送达实际操作难度较大，要求过于繁琐。

3、委托送达。有的受委托法院出于地方保护等原因，在接受外地法院委托送达诉讼文书时，往往敷衍了事，明明可以送达的，却说当事人找不到，能够及时送达的却拖延送达。所以，造成委托送达周期过长，客观上影响了办案效率。

4、公告送达。民事诉讼法及其解释对公告送达作了较为详细的规定，但在实际操作中仍存在诸多问题。首先是期限太长。一次公告即为60日，一件民事案件从立案到结案需经多次送达，从而延长了案件审理的期限，进而影响了案件审理的效率。其次，费用太高。在报纸上刊登公告送达的，对经济拮据的当事人是不小的负担，对标的额较小的案件则明显增大了诉讼成本。最后，不利于操作。在法院的公告栏或者受送达人原住所地张贴公告的做法，虽简洁、方便、成本低，但因不便于证明人民法院确已送达的事实而在实践中很少被采用。

5、邮寄送达。由于当事人地址变更等原因，邮寄多次被退回，不仅延长了诉讼文书的在途时间，而且也增加了当事人的讼累。根据我国法律规定，采用邮寄送达的法律文书其送达日期以邮局回执上注明的收件日期为准。在送达过程中，有时邮局不是直接送达到当事人手中，而是先由村委、企业传达室等签收再转交当事人。由于种种原因，有时诉讼文书几次周转才转到当事人手中，如果以邮局回执记载的日期计算上诉期限，则早已超期，当事人如何行使上诉权成为一个难题。同时，由于邮局的投递规定不等同于法律规定的送达，投递的法律文书通常由他人代签，所以达不到送达的效果。也为将来案件执行等环节埋下隐患，甚至引起当事人的上访。

（二）、法律适用和执法尺度不统一

基层人民法院承担着绝大部分的一审案件，也直接面对着社会的底层人民，纠纷多、矛盾大。由于基层法院一直注重解决社会的具体纷争，而司法理论工作相对薄弱，对一些因法律本身的缺陷和滞后而造成的矛盾没能深入研究，制定统一的适用标准。特别是广大的农村地区，经济发展水平不平衡所引起的城乡差别和地域差别，导致同一法律制度在不同地域的适用遭遇不同程度的尴尬。主要表现在以下几个方面：

1、证据采信的标准不统一。特别是举证期限、举证责任的分配和证明程度及证明力大小的确认问题较为突出。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第34条第1款规定“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的视为放弃举证权利”；第33条第2款规定“举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院许可。”该条第3款同时规定“由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于30日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算”这就意味着当事人必须于庭审前，在其双方约定或人民法院指定的举证期限内向人民法院提交必要的充分的证据，否则就要承担败诉的风险。在不同区域，特别是城乡之间的经济发展水平存在较大差距所导致的公民法律意识的差异，使《证据规定》中的“举证期限”制度在具有差异性的不同区域所适用的实际效果表现出更大的差距。在农村地区，虽说农民的法律意识较之以前有了很大提高，但与城镇居民做横向比较，则明显存在很大的差距。在当前，仍有不少农村居民对法律规定和法律程序缺少必要的了解，对什么叫证据、怎样收集、什么时间提交、逾期提交的法律后果等不甚清楚，同时受经济条件的限制，很少请律师，通常都是两手空空来进行诉讼。他们认为，只要我“有理”，什么时候说出来都一样。基层人民法院在审理农村民事案件时，若严格按照《证据规定》来操作。则必然达不到查清事实、正确区分责任、准确适用法律的基本要求。可能出现同样的案情，同样的事实，因不同的人，产生截然

不同的法律后果。由此也导致当事人对法院工作不满。 2、自由裁量权的把握尺度不统一。法官应当有自由裁量权，但自由裁量权的行使应当具有一定的范围和标准，在同一地区，甚至是同一法院，因自由裁量权的尺度不统一，导致判决结果相差甚远，这既不利于维护法律权威，也极易引起当事人的不满和误解。特别是在医疗事故、道路交通事故、侵权等赔偿案件中，由于缺乏切实可行的统一标准，很多案件在计算赔偿金额时相差很大。有些是因为法律的规定，如城镇与农村赔偿标准是不一样的；有些是因为不同法官的酌定标准不同，如人身损害赔偿里的精神损害赔偿、护理费、营养费的标准，离婚案件中小孩的抚养费等标准，都会因不同的法院，不同的法官，甚至是不同的当事人而产生不同的结果，有时相差悬殊。这些都会让当事人很不理解，他们会把经济发展不平衡、法律制度不健全而引发的矛盾转嫁到法院，觉得法院不公正，因人而异，继而丧失了对法律，法院的公信力，甚至选择不断的上访和申诉，给法院的正常工作带来很大的负面影响和压力。

3.对法律的认知水平和适用不统一。法官对法律规范的理解存在个体差异。法律、法规和司法解释的规定虽然是明确的，但法官在对其理解上，则可能受不同知识框架、个体认知背景、经验和价值评价等因素的影响，而导致对法律文本理解上的差异。在解决实际问题时，会根据自己的理解选择适用不同的法律规范。在同一法院，特别是基层法院，没有深入调查研究，没有在相似案件的法律适用方面形成统一认识。基本相同的案件在法院的不同审判庭审理，有的选择适用《民法通则》，有的选择适用《合同法》，还有的选择其他部门法，从而导致不同的结果，让当事人很难接受。

（三）司法水平不高

1.办案效率低下。“迟来的正义非正义”,司法要做到真正的公正,必须以司法的效率做保证。在司法实践中，基层法院司法效率低下的情况表现得尤为突出，很多审判执行案件久拖不决，社会纠纷不能得到及时解决。

2.案件质量优劣不均。法官的庭审驾驭能力，当庭宣判能力，当庭调解能力，查清事实准确适用法律等方面能力有所差异，而这些能力直接影响到案件质量的高低。基层人民法院的法官素质参差不齐，很多案件的审理质量不高 ，导致二审改判、发回重审，造成了司法资源的严重浪费，也破坏了法律的威信，破坏了法院在人民群众心中的形象。

二、上述问题产生的原因

（一）法律法规不够健全。送达难以及法律适用不统一的问题，都不同程度的反映出我国的法律制度不健全。在司法实践中，由于不能引用准确的法律规范，致使很多社会纠纷不能及时解决，甚至又引发了其他矛盾。

（二）调研工作不够。基层法院的调研工作过于薄弱，没有对审判中遇到的新问题深入研究，并提出可行的对策。导致审判同实际脱离，不能很好的履行人民法院的职责。

（三）审判力量不足。由于法官审批制度的严格和法院进人渠道的狭窄，致使法院审判力量不足，基层法院没有自主招录工作人员的权利，加上经费紧张，不能聘用一些从事辅助工作的人员。很多庭室没有书记员，甚至连一个合议庭都不能组成，只能相互借用。基层法院法官除了开庭审理，制作裁判文书，还需投入精力参与送达，调查取证。这就使得法官怠于在制作裁判文书上下过多的功夫，对裁判文书的质量有一定的影响。同时，有限的书记员要参与庭前、庭中、庭后等一系列，工作，任务相当繁重。造成审判人员、书记员均感到分身乏术、疲惫不堪，长此以往将严重影响工作热情，进而影响办案质量和效率。

（四）知识更新不及时。随着社会经济的不断发展，各种新型案件和新的法律法规不断出现，法官的既有业务知识已经无法满足现实工作的需要。但法官业务知识更新渠道和制度不够健全，致使法官业务素质没有得到提高。新型案件的不断出现与法官业务知识更新的不及时的矛盾在基层法院显的尤为突出。

（五）工作考核机制不健全。在当前构建社会主义和谐社会的大环境下，法院的工作也在接受着新的挑战。法院原有的工作机制已经无法满足人民群众对司法工作的新要求、新期待。法院的审判执行工作与当事人的司法需求的矛盾逐渐显现，例如法官调解率的考核机制在促进调解的同时也带来了个别法官为了追求调解率导致案件久调不决。

三、解决问题的对策与建议

解决以上问题长远的根本的方法，应当是努力发展国民经济，消除地区、城乡差异，加大法律的宣传普及力度，培养和提高人们的法律意识。但这是一项长期而艰巨、系统而复杂的工程，非一朝一夕可作到的。所以在不断朝着这方面努力的同时，可采取一些其他措施来弥补现实工作中的不足。

（一）针对送达难问题的措施

1.借鉴民事诉讼法规定的军人和被监禁人或被劳动教养人的转交送达的制度，并扩大其适用范围，使村委会、居委会、企业法人、机关、事业单位和社会团体法人均成为转交送达的转交主体，以满足对那些生活、工作不规律的当事人的送达需要，改变多次送达而不能的局面。

2.缩短公告送达的期限。在报纸和人民法院的公告栏和张贴公告，并不能达到实际通知当事人参加诉讼、告知其诉讼权利义务的作用。因为这两种公告方式通常被送达者是很难通过正常途径得知的。公告送达的另一作用是将无法找到被送达人的案件向社会公开，接受社会公众的监督。而公告送达的案件一经公告，即可达到接受监督的作用，无须再等60日。所以规定公告送达以60日为限，缺乏必要性，可考虑适当缩短公告送达的期限，以提高办案效率，及时的化解社会矛盾。

3.在人民法院公告栏和被送达人原住所地公告送达的，应引入见证人制度。在建立人民监督员制度的基层人民法院，可邀请监督员作为公告送达的见证人。

4.建立送达时间告知制度。在当事人出庭参加诉讼的情形下，若不能当庭宣判，则可在庭审结束时告知当事人具体的宣判时间，并明确其不按时到庭即视为宣判和送达的法律后果，并将这一内容记入庭审笔录。在当庭宣判的情形下，可直接告知当事人领取法律文书的具体时间和逾期不领即视为送达的法律后果，并记入笔录。如此可避免当事人在庭审后因逃避裁判结果而造成的送达难的问题。

（二）针对法律适用和执法尺度不统一的措施

1.对法官进行专题知识培训。针对本院审判实践中出现的裁判标准

不统一的问题，对法官定期进行专题知识培训，提高正确认识和理解法律、法规的能力，以求对法律、法规理解上的一致性，对理解和应用上有分歧的问题统一认识。 2.强化审委会的指导和监督职能。在法院内部以审委会为依托，对于本院在审判实践中遇到的新类型的、认识不统一的问题，进行深入研究，形成具体的指导意见并定期予以，指导本院以后的审判实践活动。

3.定期召开理论研讨会和专业审判经验交流会。在基层法院内部和不同法院之间定期召开理论研讨会和专业审判工作会议，就在理解和适用上不统一的法律问题以及在审判实践中出现的新类型案件进行探讨，总结审判工作经验，以求同一法院和不同法院之间在这些问题上达成共识。

4.以典型案例指导司法人员的法律适用。对于在典型案件中出现的模糊的或没有明确规定的法律问题，报送上级法院，由上级法院典型案例，对下级法院或本院进行指导，以达到同一法律问题在同一地域的统一适用，从而做到同一类型案件在一定地域内的“同案同判”。

（三）针对司法水平不高的对策

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（一）法律诉讼问题在国家建设项目审计中日益突出

法律诉讼问题已逐渐成为国家建设项目审计中的焦点和难点问题，引起了多方关注，其中，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。以发生在浙江省嵊州市的一起价款结算纠纷案为例：2001年，嵊州市审计局对本市烟草局办公大楼装修等工程进行审计，发现已结算支付工程价款1047万元不实，审计核减242万元，并决定将多付工程款予以全额收缴财政。随后，烟草局在行政复议维持审计决定和要求施工单位退款遭拒的情况下，向绍兴市中级人民法院提讼，要求法院依据审计决定判令施工方返还多付的工程款。结果法院认为烟草局与施工单位是平等的合同关系，且施工单位不是审计机关行政法律关系的一方主体，所以审计决定对其不具法律约束力，判决烟草局败诉。烟草局不服，向浙江省高院提起上诉，省高院维持一审判决。官司败诉后，烟草局以追不回多付的工程款为由迟迟不肯执行审计决定，后经嵊州市人民法院强制执行，242万元多付工程款才如数上缴财政。这种由于审计结果而使有经济往来的双方产生纠纷，直至诉之于法院，而法院的判决又与审计结果相矛盾，虽然审计决定得到执行，但事实上国有资产仍然流失的法律诉讼案件在全国各地时有发生，并带有几个明显的特点：一是诉讼案件的数量呈不断上升趋势。近年来，全国不少地方都出现了类似的诉讼案件。二是诉讼的内容主要围绕工程价款展开。提讼的一方，除了建设单位，还有施工单位。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提讼，施工单位则为了多结工程款而提讼。三是在民事诉讼中，诉讼的结果与审计结果相矛盾的占很大比例。法院在审理此类案件时，往往抛开审计决定及其反映的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，仅仅依据双方签订的合同进行判决，大多数情况下判决施工单位胜诉。

（二）诉讼的结果对国有资产的安全产生了实质性影响

诉讼案件因审计结果而起，诉讼结果又大多与审计结论相矛盾，对国有资产的安全产生了实质性的不利影响，不仅造成了国有资产的流失，而且挑战了审计的权威性。国家建设项目的投资，少则上千万，多则达数亿，其中建安工程投资亦即通常所说的工程造价占有较大比重，也是较容易掺杂水分的部分，工程造价审计核减的高比率说明，对工程造价进行严格审计，可以节约大量的建设资金。但从国家建设项目审计中法律诉讼案件的结果不难看出，在现行法律框架范围内，审计法律依据的不完善和审计执法主体资格的不明确，使审计面临着对工程造价能不能审、审计处理有无效力的疑问和尴尬。1993年颁布的审计法对国家建设项目审计的界定已显滞后，同时与其他法律法规如《合同法》没有很好地衔接，使审计人员面对项目审计中的新情况、新问题无法可依，有法难依。审计机关的执法权限不明确，从而导致在对被审计单位的违纪违规行为能否依据有关法律法规进行处理处罚的问题上，存在较大争议。而且，其他部门和审计机关在职能上的重叠、对法律法规理解的差异也加大了工作的难度。这些，都对审计的权威性产生了较大的负面影响，降低了审计这道国有资产保护屏障的有效性，最终造成项目建设中的国有资产可以被“合法”地侵蚀。

改革开放以来，虽然国有资产的经营状况从总体上讲是在稳步发展，但确实存在着一些不容忽视的困难和问题，如经济效益不高，资产质量下降，资产流失严重等等。如何提高国有资产经营效益，实现其保值增值，防止国有资产流失是一项复杂的系统工程。那么，作为在国家宏观调控体系中起重要作用的审计部门，又如何结合自身特点，以防止国有资产的流失呢？这是摆在各级审计机关面前的一个较为迫切的问题。而前面的情况，则从一定角度反映了审计机关在保障国有资产的安全完整方面的无奈。所以，从保证国有资产的安全和增值高度来看，这一问题的解决亦已是迫在眉睫。

（三）充分认识解决好项目审计中法律诉讼问题的重要性

应当看到，项目审计中产生法律诉讼问题并非偶然。审计要充分行使监督职能，必须在国家利益和个体利益发生矛盾，特别是在个体利益损害国家利益时，采取有效措施，保证公共利益的安全完整。审计署五年规划提出要在整个审计领域内逐年加大效益审计分量。要求审计更深入、更全面地查处问题，就在于更好地维护国家利益和公共利益，同时也会触及更多的利益层面，不可避免地会涉及到更多的法律诉讼问题。实际上，由于审计对象的特殊性——不仅包括项目建设单位，还包括施工、设计、监理等单位，以及审计内容的复杂性——建筑领域缺乏有效管理，在项目招投标、合同管理、工程监理等方面钻空子、弄虚作假，采用合法形式掩盖非法行为的问题较为普遍和突出，国家建设项目审计早已突破了单纯的财务收支审计范畴，深入到了建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面，也触动了建设项目相关各方的利益，从而导致了法律诉讼的频频出现。而其他专业审计的对象是行政企事业单位，审计决定所引起的资金走向也往往只是在国家本体内部循环的问题，利益冲突在某种意义上是被掩盖住了。但随着绩效审计的逐步开展，一旦审计真正涉及到个体利益时，一样也会出现较多的法律诉讼问题，影响、制约审计工作的发展。因此，能否解决好项目审计中的法律诉讼问题，不仅对于国家建设项目审计的发展具有较大意义，而且还涉及到整个审计法律体系的建设，甚至对于整个国有资产保护体制的完善都有着深远的影响，必须深入分析原因，积极探讨对策，从改善审计法律环境、健全审计法律体系的角度出发，降低国家审计的诉讼风险，最大限度地维护国家利益和公共利益。

二、对于制约国家建设项目审计发展的几个关键问题的认识

如前所述，当前社会各界对于审计领域的很多问题都存在着较大的争议，而其中有几个关键问题，如对于审计的范围和内容、审计的执法主体资格以及司法部门对审计结论的认可等等问题，严重制约着国家建设项目审计，乃至整个审计事业的发展。那么，如何科学、合理的认识这些问题，以更好地发挥审计监督职能，维护国有资产的安全完整，是审计机关首先要解决的问题。

（一）各界对审计法规所规定的审计内容和范围存在歧义

目前《审计法》及《审计法实施条例》对国家建设项目审计内容的规定过于专业、范围过于狭窄。一般说来施工阶段以前的活动决定了项目90%的工程造价，如果仅仅对项目的竣工决算报表实施审计监督的话，只能是对记录项目发生成本的真实性监督，而对构成项目成本的重要活动如设计、招投标、合同的签订以及监理环节却被舍弃了，这无疑影响了审计监督在有效保护国有资产中的重要作用。所以，在审计实践中，审计人员很自然地把与国家建设项目有关的建设、设计、施工、采购和监理纳入到审计对象的范围之内。虽然《审计机关国家建设项目审计准则》规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作，而且这些审计内容与《审计法实施条例》规定的财务收支概念在字面上存在差异。如《审计法实施条例》第二条规定：“审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”第二十一条规定：“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目的技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”第二十二条规定：“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”这些差异极易引起审计机关内外人员的误解，甚至外界包括被审单位认为审计机关只能对财务收支活动进行监督，只能对财务资料实施监督检查活动，而除此之外的活动都属超出权限范围的活动，这给投资审计实践带来了很大的困难。特别是随着审计署五年规划提出审计要从收入审计向支出审计为主转变，从财务收支审计向绩效审计为主转变的思路，审计法规部分内容的修订已势在必行。

（二）审计机关在审计处理处罚中的执法主体资格不够明确

长期以来人们对审计执法主体资格问题存在着争议，《审计法实施条例》、《违反财政法规处罚暂行规定》明确规定审计机关为执法主体，但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题意见不一致。在国家建设项目审计中，这一矛盾又特别突出。

在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面存在的问题实施监督，但能否依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较大。因为这些法律法规明确了其相应的执法部门，并未规定审计机关也是执法主体之一，同时《审计法》也未明确规定。如建设单位与施工企业违反招标投标法的有关规定签订了施工承包合同并造成多付工程款，审计机关根据《招标投标法》的有关规定，责令改正并处以罚款。但《合同法》规定，只有法院和工商行政管理部门才是合同法的执法主体，有权确定合同是否有效。因此，上述审计处理处罚行为，在法律诉讼中能否得到支持，就成为问题。因此需要在《审计法》中进一步明确审计机关有权依据哪些法律法规进行定性、处理和处罚。

（三）司法部门处理此类诉讼案件时在程序上、实体上存在问题

目前许多施工单位对审计决定不服，不通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时也往往撇开审计机关所作的审计决定，一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论为准。

这里涉及到两个法律关系。一个是审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。而建设单位和施工单位根据合同法签订经济合同，他们之间产生的是另一个法律关系，即民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。在处理两者关系时，既要防止政府权力在民法领域中不适当的或无止境地延伸或干预，保护私权的独立地位和私人的合法权利，同时也要通过国家权力对民法领域实行适当的强制性干预，进行利益调整，兼顾个人利益和国家利益，防止出现片面强调个人利益而损害国家利益的情形。

我们认为，首先司法机关和国家行政执法机关都应正确行使法律赋予自己的权力。司法机关和国家行政执法机关各自具有不同的职责和权限。任何一个执法部门在履行法律赋予自己的权力时，应当严格按照法律程序和权限办事，不应当超越法律规定的权限范围，更不应当否定法律赋予其他行政执法部门的权力。

审计决定是一种具体行政行为，是国家权力的体现，具有确定力、约束力和执行力，一经作出，就产生法律效力，非经法定机关和法定程序不能撤销或变更。被审计单位等对审计决定不服，只能根据规定先申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。人民法院也只能通过行政诉讼程序变更或撤销审计决定，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定。

此外，根据法理上的先行后民原则，人民法院审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件后，应将审计机关已经依法作出的审计决定作为审理证据。如果当事人对该证据有异议的，人民法院应告知当事人按照行政复议和行政诉讼程序提出申请，民事诉讼程序暂时中止，待行政复议或诉讼程序结束后，再恢复民事诉讼程序。审计决定正确的，按照审计决定进行判决；如果审计决定被变更的，按照变更后的结果进行判决。这样既维护了国家法律的权威，也促使当事人积极行使行政救济权。人民法院在审理这类案件时，如果审计机关已经进行审计的，就不应该再委托中介机构进行审价，以中介机构的审价结果来具有法律效力的审计决定。

最高人民法院《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院的批复》（〔1990〕法民字第2号）规定，行政机关对土地处理决定生效后，一方不履行，另一方可向行政机关提出申请执行，由行政机关申请法院强制执行或依法强制执行。按照该规定精神，上述案件中嵊州市烟草局可以要求嵊州市审计局根据审计复议决定申请法院强制执行，向施工单位收回多付的工程款，而不必提起民事诉讼。

所以审计机关在审计过程中，只要审计程序合法，审计结果又是在双方代表签字认可的工程量和主要材料数量的基础上，依据国家定额及有关配套取费文件确定的，就具有法律效力。如果事后某一方有异议，可以申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。非经行政复议和行政诉讼程序，不得撤销或者变更审计决定。

此外，从保护国有资产的安全完整角度看，国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但他能否真正行使好国家赋予的权力，在行使权力过程中是否会损害国家利益，需要进行监督。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同除要遵循平等、自愿、诚实信用等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。所以在与施工、设计和监理等使用国有资产的相关责任单位签订合同时，不应过分强调合同当事人的意思自治原则，而应更多地受国家关于保护国有资产的有关行政法规的约束。

大量的审计实践证明，在国家建设项目建设施工中，利用合同高估冒算，串通作弊，侵占国有资产，危害国家利益的问题比较普遍。因此，在国家建设项目审计中对合同实施审计监督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在国家建设项目审计中，审计机关要对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，必然要涉及到对合同的真实性和合法性进行审查，如果合同内容真实合法，审计机关应坚决维护和监督其执行。如属于虚假和违法的合同，审计机关有权在职权范围内进行监督处理。审计机关在国家建设项目审计中主要是对合同履行过程中的真实性进行审计。如果建设项目实施过程中未按合同条款或设计文件真实履行，或偷工减料、或高估冒算、甚至未做的项目虚假进入了结算，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究，这实际上不是否定合同，而是维护了合同的严肃性，也维护了国家人民的利益，阻止了一些人利用合同违法犯罪。由于审计结论对一些工程项目的结算价款作了调整，而据此就认为审计行为否定了合同、违反了《合同法》，违反了市场经济体制中平等主体之间经济活动的意思自治原则，这种认识是片面的，也不利于国有资产的保护。

三、审计机关应对国家建设项目审计法律诉讼问题的对策

我们分析国家建设项目审计出现法律诉讼问题所产生的原因及其引发的这些问题，关键是要进一步探讨在新形势、新问题下，审计机关如何加强风险意识，完善法律法规，提高审计监督水平，以更好的维护国有资产的安全完整。

（一）健全审计相关法律法规，营造良好的审计法律环境

要解决上述有关问题，需要对《审计法》及其实施条例进行必要的修订和补充，具体有：

1.拓宽审计内容。现审计法将审计内容仅限于财政、财务收支，而随着绩效审计的逐步开展，审计将会更多地涉及经济管理、经济决策行为，迫切需要对审计范围和内容有一个明确的定位。因此建议在《审计法》中将审计内容调整为“财政、财务收支及相关经济活动”，将国家建设项目审计范围界定为包括工程技术审计、财务收支审计、技术经济审计、建设管理审计。在《审计法实施条例》中明确对建设项目整个领域，包括项目的立项、方案的选择、可行性研究、初步设计、项目的招投标、监理单位的选择、合同的签订、施工、交工验收以及竣工决算的技术经济活动有权进行审计监督，以加强对项目建设的管理控制，确保国有资产不受流失。

2.明确审计依据。由于我国将审计机关定位在行政执法部门，既然要处理、处罚，就应明确处理、处罚的权限，所以审计法及实施条例中应进一步明确审计机关可以适用哪些领域的财经法律法规作为定性、处理处罚依据，解决审计机关执法依据问题。

3.确立处理处罚划分原则。由于目前各界对审计处理处罚的界定不是很明确，往往审计机关认为的审计处理被法院认为是处罚，一旦审计机关不按《行政处罚法》履行告知义务，法院就会判审计机关程序不合法而撤销审计决定。所以在审计法及实施条例中应明确处理处罚划分原则，同时根据《行政处罚法》规定，在《审计法》中增加行政处罚告知程序，或修改目前审计报告征求意见的程序和具体做法。

4.提高法律效力。必须在审计法中明确凡涉及使用国有资产，特别是公共产品的相关单位，在进入国有资产市场时首先应遵循保证国有资产的安全完整，必须要接受包括审计在内的行政执法监督。也就是说，在《审计法》中明确规定审计决定对涉及使用国有资产的各相关单位、部门都具有约束力。

（二）完善审计内部制度，提高审计质量，规避审计风险

1.抓住审计重点，改进投资审计方法。随着即将执行的工程量清单结算方式和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞。审计机关应将审计关口前移，突出抓住建设过程的三个重要环节：一是招投标环节。审计既要监督是否实行招投标，也要对邀标、评标、竞标及中标各环节程序的真实性、合理性进行全过程监督，避免一家投标多家陪标的现象及人为操作标底的可能。二是工程变更洽商环节。变更洽商涉及项目资金的调整，且资金多属追加，对变更的合理性与真实性的监督应特别关注。三是材料采购价格确认环节。即将实施的工程量清单结算方式要求材料价格实行市场价格，如果审计滞后，由于价格的时效性与施工工期长的特性，一方面工程竣工后很难对施工过程中所购材料价格进行准确认定，另一方面如价格不合理，审计也无法变更承发包双方就材料价格签认的材料价格，因此要对大宗采购材料及单位价格较高的材料价格在合同签订进行监督。

2.加强审计内部培训。对于审计人员如何降低审计风险，在实务操作中必须有一个规范性的、原则性的技术指导，建议尽快出台有关操作办法和审计指南，以指导审计人员正确操作。各级审计机关应时刻关注审计工作中碰到的一些问题，及时分析，总结经验教训，并加强各级审计机关之间的交流合作，为完善审计法制建设，指导今后工作创造条件。

3.经费问题。由于国家建设项目资金来源不同、决策者不同、所有者不同，故审计的绩效归属也应不同，应区别不同的资金来源来解决审计经费。如财政预算内投资的建设项目，审计经费由财政全额保证；非财政直接安排或筹资的建设项目审计经费作为建设成本的组成部分；建设单位已签证承诺多支付的工程款，则上缴财政，其中一部分款项由财政返还用于审计所需经费。

（三）加强对社会中介机构的监督管理

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一、现阶段固定资产投资审计存在的主要问题

（一）审计制度建设的相关问题

1.投资审计的法律法规有待进一步健全

投资审计不是单纯的财务审计，而是综合大量项目建设信息的综合审计。审计法及审计法实施条例中投资审计的针对性条款较少，操作性不强。同时，与财政法规相比，建设领域的法规还不够细致，虽然国家在完善建筑法规，突出可操作性方面做了大量工作，如招投标法实施条例的出台对进一步规范招投标市场有极大的作用。但还需要进一步健全建设投资领域法规，出台诸如《固定资产投资违法行为处罚处分条例》等操作性、针对性更强的法规，使投资审计对违法行为的定性更准确，依据更充分，治理更有效。

2.审计行政执法的主体资格存在争议

投资审计中，审计人员依据审计法、建筑法、合同法、招投标法等法律法规，审查项目的工程财务，审查工程建设过程中建设程序的履行情况，对工程造价进行核实，对工程管理过程和效益进行评价。但对于审计发现的问题，审计机关是否能依据以上法规进行处理处罚，执法主体资格的争议较大，相关法规也未明确。而审计移送制度要求，不同违法行为，移送至相应的部门处理，事实上延长了执法的过程，影响了审计的权威性。

3.审计法与合同法的协调适用问题

根据法律要求，不服审计决定，可以通过行政复议或提起法院诉讼。对于施工单位因工程价款结算争议提起的诉讼，法院通常以合同纠纷受理，依据合同法裁决。进而出现不同的法律调整同一事项的情况，在实际工作中，也出现了民事法院审计结果的情况。因为审计法是行政法，协调行政关系，而合同法属于民法，协调民事关系。协调的关系范畴不同造成结果可能不同。但在客观上这也影响了审计的权威性。

（二）审计自身建设的相关问题

1.投资绩效审计未得到有效开展

审计署颁布施行的《政府投资项目审计规定》将投资绩效审计作为固定资产投资审计的重点之一，但现阶段对投资审计的重点仍局限在财政资金使用的真实性与合法性，对投资的绩效重视不够。不仅审计人员缺少绩效审计的概念，相关审计条例、规范也缺乏对开展绩效审计的指导。同时，建筑市场的复杂性也造成审计人员将大量的精力放在基本建设程序的履行情况、工程造价的核实以及建设资金使用真实性、合法性方面的审计，从而绩效审计未得到有效开展。

2.事后审计仍是投资审计的主要形式

目前，固定资产竣工决算审计仍是投资审计的主要形式，事前介入和事中监督不够。不符合增长较快的投资趋势，也不符合发挥审计“免疫系统”的要求。面对投资已经完成，资金的拨付使用已基本完成，大量建筑工程已经隐蔽的工程，事后审计，不仅不利于对工程质量、工程造价的核实，而且对发现的问题整改难度较大。即使通过审计披露投资项目选、立项存在重大问题，也无法收回已经形成固定资产的大量资金。

3.新形势下复合型审计人才更显匮乏

投资审计涉及专业学科较多，领域较广，随着城镇化建设的深入，要求审计人员不仅应具备财务和工程建设领域的审计技能，还应该具备法律、金融和项目管理方面的知识储备。目前审计人员基本都具备财务审计的能力，但工程建设和工程造价审计的能力明显不足，法律和项目管理方面能力更是薄弱，金融投融资方面的经验比较匮乏。复合型审计人才的匮乏和审计服务于经济社会建设的矛盾比较突出。

二、改进固定资产投资审计工作的建议

（一）筑牢法律基础，维护审计权威

进一步完善审计法规，充分发挥审计的国家治理作用。首先要解决审计法与合同法等民事法规的适应性问题。对于政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照规定应当经审计机关审计的，建设单位应在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。同时，对于施工单位有争议的工程结算价款，法院在裁决时，应分清不同法律调节的对象，只对建设单位和施工单位合同双方之间的价款纠纷进行调节，因审计机关的审计对象是建设单位，下达的审计决定也是对建设单位的法律文书，法院不能依据施工单位的诉求而否定审计机关做出的对建设单位的审计决定。同时，审计法与合同法之间的交集也应通过完善法律法规尽快予以解决。

其次，法律应针对投资审计，明确赋予审计机关相应的行政执法处罚权，维护审计机关的权威性，减少执法环节，提高执法时效。最后，应尽快出台《固定资产投资违法行为处罚处分条例》等法规，完善政府投资领域的法律体系，提高审计执法的可操作性。

（二）探索审计创新，加强人才培养

第一，加大跟踪审计的比例，积极探索有效的跟踪审计模式，特别是在重大项目的选立项阶段，积极有效地跟踪审计无疑会对项目实施的预期效果起到促进和保障作用。

第二，审计人员要重视立项阶段的可行性研究报告，依靠可研、环境评价等基础资料，开展有效的、真对性强的绩效审计，对达不到预期效果的项目，可以要求设计单位对项目进行再分析，对可研报告进行再评价。如发现提供虚假数据或出具虚假可研报告的单位，审计机关应坚决予以披露，并给与处理。促进地方政府对投资项目进行全生命周期管理。落实科学的发展观。

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所谓注册会计师的审计法律责任，是指注册会计师因违约、过失或欺诈对审计委托人、被审计单位或其他有利益关系的第三人造成损害，按照相关法律规定而应承担的法律后果。而注册会计师的民事责任，则是指注册会计师及其所在的会计师事务所接受委托人委托后，在为委托人提供职业服务的过程中由于违法执业，或者因其自身的过错给委托人或其他利害关系人造成损失，而应承担民事赔偿的法律责任。

一、问题的提出

2005年度上市公司十大财务舞弊公司排行榜榜首，偷梁换柱之科龙电器，会计师事务所为德勤华永会计师事务所。2002年、2003年、2004年分别虚增利润1.2亿、1.14亿、1.49亿元。在科龙电器2001年末的资产价值不确定的情况下，德勤华永给出了“保留意见”的审计报告。此后，德勤继续对科龙2003年的年报出具了“非标准无保留意见”的审计报告。2006年3月29日下午，德勤被科龙的一位股东告上了上海市黄浦区人民法院，要求其公开道歉和赔偿。新《证券法》的实施给予了股东在遭受民事侵权时更多的选择权，法律明确规定的是会计师事务所承担连带赔偿责任，那么原告就有权只德勤，而且能够就近以节约自己的诉讼成本。全国12个省市22个律师事务所的30名律师，还共同组成了“科龙、德勤虚假陈述民事赔偿案全国律师维权团”，向社会公开《行动宣言》，全面征集在德勤审计期间购买科龙股票的投资者，为这些投资者从法律上讨回损失。发表行动宣言7天后，科龙德勤案全国维权律师团成员扩容，由30名律师增至50名。该维权团所涵盖的省份及直辖市达15个，共有36家律师事务所参与其中。“科龙门”事件全国律师维权团创下了数个纪录，其旨在追究会计师事务所的审计责任，让蒙受损失的中小股东们得到合理补偿。

二、会计界与法律界对于注册会计师法律责任理解上的冲突

1、注册会计师审计的合理保证和绝对保证理解上的冲突

会计界认为，审计的一般目的是注册会计师对被审计单位的会计报表进行审计并发表审计意见，注册会计师的审计意见应合理保证会计报表使用人确定已审会计报表的可靠程度，从而做出相关的判断或决策。与会计界相反，法律界和社会公众更关注审计的结果，期望审计结果无缺陷，而不仅仅是审计过程无缺陷。

法律界和公众的观点是可以理解的，如果注册会计师的审计报告没有完全反映被审计单位财务报表的准确性，那么注册会计师的审计报告是有缺陷的。从法律价值角度出发，法律除了维护社会公共利益，保障社会公众的权益外，更应当保证市场经济的正常运行，而注册会计师行业作为市场经济的必要组成部分，也是需要法律来保障其健康发展的。因而，注册会计师只能是对被审计单位财务报告的合理保证，而非绝对保证。

2、经营失败和审计失败理解上的冲突

企业面临失败、亏损甚至破产的风险，这是经营风险，经营风险的极端情况就是经营失败。而审计失败是指注册会计师由于没有遵循公认审计准则而形成或提出了错误的审计意见。

由此可见，企业经营失败的责任是不能由注册会计师来承担的，注册会计师只应当对审计失败负责。但在现实中公众并不太区分到底是经营失败还是审计失败，他们会认为注册会计师的报告没有真实反映企业财务状况而要求承担责任，这是不合理的。因此，除了要看审计报告与实际财务状况不符的结果外，还应该分析产生差错的原因来决定注册会计师的责任。

3、关于“不实证明文件”与“虚假证明文件”的含义理解上的冲突

根据《注册会计师法》第21条和《独立审计实务公告第1号――验资》第4条的规定，会计界认为注册会计师严格遵循审计准则出具的证明文件，即使其验证的财务信息与实际不符，亦不影响其证明文件的真实性。最高人民法院函1996（56）号《关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明应如何承担责任问题的批复》中采用“虚假验资证明”概念，而1997年最高人民法院《关于验资单位对于案件债权人损失应如何承担损失的批复》法释（1997）10号，改用“不实验资证明”和“虚假验资证明”两个概念，在一定程度上接受了会计界的观点。司法解释（1998）13号函恢复使用单一的“虚假验资证明”概念，从而使得“虚假”的概念变得模糊不清。

法律界的“虚假”概念并没有剥夺会计界的“真实”概念应有的地位，“虚假证明文件”主观上应具有过错，而“不实证明文件”虽与实际不符，但由于遵循了相关准则而不存在过错。

4、独立审计准则法律地位的理解冲突

会计界认为《独立审计准则》是由国务院财政部门颁布的部门规章，具有法律效力，应当作为评判会计师承担法律责任根据，而且在审计这样的专业领域更应当重视《独立审计准则》的地位。而我国司法实践中在判决涉及会计师事务所及注册会计师的案件时，很少考虑审计准则的影响，往往直接引用法律效力更高的《注册会计师法》或《民法通则》的公平原则来确定其民事责任，他们认为如果注册会计师只要遵循了《独立审计准则》就不用承担法律责任，那么每个行业都会制定同样的标准来规避责任，这样将对社会公众不公平。

审计的产生本质上是为了维护股东或者作为潜在的股东的公众投资人的利益，审计准则固然有减少注册会计师执业风险的作用，但其最根本的目的是为了最有效地、最经济地维护股东以及公众投资人的利益。恪守审计准则的注册会计师应当受到法律的保护，哪怕最终出具的审计报告有瑕疵，或者验资报告是不实的。

5、民事责任归责原则的冲突

会计界认为，根据我国《注册会计师法》第21条规定，只有注册会计师没有遵循独立审计准则，主观上故意或过失地出具与实际不相符的审计报告，注册会计师才依法承担责任。从最高人民法院有关的司法解释即（1996）56号函，司法解释（1997）13号及法院相关的判例来看，只要注册会计师验资证明的资本额与实际不相符，因此遭受损失的利害关系人就可针对不实部分追诉该注册会计师，从而使注册会计师对第三者的民事责任归责原则为无过错责任原则。应该具体规定注册会计师的过错推定原则，由注册会计师来证明审计过程已经完全遵循了《独立审计准则》的规定，否则推定为其由过错。

6、“过程真实”和“结果真实”的冲突

关于注册会计师法律责任的认定标准，到底是尊重“过程真实”（即审计过程遵循了独立审计准则），还是偏倚“结果真实”（即审计报告体现了法律标准），会计界与法律界争议颇多。

会计界认为，只要在审计过程中严格遵循了审计准则，保持了必要的合理的职业谨慎，给予了必要的合理的职业关注，其出具的审计报告即具备了审计标准上的“真实性”，即使与实际不符，也无须承担民事赔偿责任。如果注册会计师由于过错即遵循独立审计准则而出具了与事实不符的审计报告，则需承担相应的法律责任。由此可见，独立审计准则成为认定是否承担法律责任的标准。法律界认为，审计报告与事实不符即为虚假报告，其追求的是结果，而非过程。不论导致注册会计师报告失真的原因是什么，对于公众投资人来说都没有意义，因为他们并不关注、也没有能力来关注注册会计师审计、查验的过程，只能被动地接受注册会计师提供的结论。

三、造成会计界与法律界对注册会计师法律责任界定不明的原因

1、不同法律条款规定之间存在矛盾

《证券法》和《注册会计师法》强调的工作程序与应承担法律责任之间的因果关系，而《公司法》、《刑法》以及《股票发行与交易管理暂行条例》等法律强调注册会计师的工作结果与应承担法律责任之间的联系。这些不同规定导致相关的司法解释不一致，最终是实际司法判决不一，协调各法之间的矛盾是目前注册会计师行业较为重要的问题。

2、有关通知自身存在的问题

《注册会计师法》第42条的规定和《证券法》第202条的规定，都明确阐明了注册会计师的民事赔偿责任，但是最高人民法院却通知，法院不再履行应尽的法律义务，而要以证监会及其派出机构做出的处罚决定为依据方可提起民事诉讼，这个规定不仅对证券市场的欺诈案件判决不利，也不利于对注册会计师的监管。

3、对法律责任认识上的问题

《注册会计师法》明确规定注册会计师仅就自身的“重大过失”和“故意”行为对第三者承担法律责任，《刑法》中也明确提出了注册会计师要为“故意”和“重大过失”承担刑事责任。但是目前尚无区分“普通过失”和“重大过失”和“故意”等的专业标准和细则。另外，《最高人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中对注册会计师的刑事责任追诉规定仅有损失数额的绝对数，没有考虑到相同的损失数额在不同经营规模的公司中所占的重要性不同，这不利于在刑事判决中保护注册会计师的权益。

4、《独立审计准则》的法律地位问题

《独立审计准则》是根据《注册会计法》的规定，由财政部批准实施的，属于部门规章。虽然从专业角度讲，它是判断注册会计师在执业过程中是否有违规或过失的唯一技术标准，但由于是部级标准，法官极少将其作为判决依据。

四、结论

独立审计可理解为主要涉及审计委托人、审计人、经营管理层和监管机构四方的契约。而独立审计准则应当具有其相对的法律地位，在司法实践中具有重要的参考价值，但其不能成为注册会计师免责的法定标准，而是将其纳入法律既有的框架内进行考量，如其符合“公共利益”，则成为注册会计师免责的标准，否则，不能作为免责的标准。

随着会计界和法律界的相互不断的对话，双方都应吸收对方的合理的意见，既要考虑大众的需求，维护大众的利益，也要考虑到审计事业在我国属于刚刚发展起来的行业，需要培养和呵护，从形式公正走向实质公正。

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