基层社会治理的重要性范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇基层社会治理的重要性范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

在五天的学习过程中，我严格遵守了培训要求和纪律，细致听讲，认真学习并做好笔记，老师们精彩讲述，通俗易懂，丰富的学习内容，紧凑的课程节奏，让我的思想得到了提升。特别是经过专题讲座、现场教学、交流讨论，让我从先进典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。

篇2

“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。

篇3

学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。

（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

篇4

学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。__街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有__市最大的关闭国有企业—__氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有__区人口最多的城中村—__村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，__地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给__地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从20__年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。20__年3月份形成了《__街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、__公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以__地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科

学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以__地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑__街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从__地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

篇5

知识尽管目前学界对于地方性知识的界定众说纷纭，但地方性知识无疑是与普遍知识相对的一个概念，它强调的无疑是一种新型的知识观念，其地方性一方面旨在强调特定的地域，另一方面在于强调知识形成所依赖的特定情境，包括由特定的历史条件所形成的文化与亚文化群体的价值观,由特定的利益关系所决定的立场、视域等。[2]具体而言，地方性知识乃是某一特定区域（一个国家、一个民族抑或一个村落）的人们在长期的生产和生活实践中所自主生产和传递的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、习惯、信仰和思维方式。[3]正如中医在疾病治疗中往往表现出神奇的功效一样，地方性知识对于当地事物和事件具有普遍知识无法企及的解释与调节能力，这也正是地方性知识的魅力与优势所在。正如苏力教授所言：“一个民族的生活创造了它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论。”[4]法律在本质上是一种地方性知识，因为法律不是单纯的哲学范畴抑或逻辑体系，它乃是特定时间特定地域的民族生活经验的总结。无论是一般性的法律概念，还是具体性的法律知识，都是在特定的历史条件和文化背景下生成，是对特定场域中的现实社会关系的概括。也正因为如此，只有站在具体地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意义。尤其是被称为“活法”的民间法，它生于民间，在乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中逐渐形成，乃是一种典型的地方性知识，且对当地民众的行为发挥着不可替代的规范作用。这些民间规范作用于不同的地域，在当代法治社会、和谐社会的构建中发挥着重要作用。由于法律知识的地方性以及不同地域的法律文化的多元与差异，各地的法律实践无疑更是一种地方性知识。“这种知识是在司法活动别是在近代司法职业化进程中逐步生产并再生产出来的”。[5]法律实践的目的乃是要保证法律的有效运作，而这总是需要更多更具体的地方性知识来应对具体的个案。比如在笔者所熟悉的某县法院，所有离婚案件孩子抚养权（尤其是男孩）归属的裁判原则并不是严格依照《婚姻法》及相关司法解释的规定，而是遵循“孩子在谁手里就判给谁”的原则。之所以出现这种情况，就是因为该法院解决的该类纠纷大多发生在农村地区，而在这些村子里，妻随夫居，即便是离婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的抚养权归夫，女方一般也不会反对。（因为女方如果再婚的话，带着孩子很难找到“好婆家”），况且“孩子抚养权”的执行会非常困难（实际上几乎是不可能）。事实证明这样的裁判在当地社会中为多数人所认可。而如果是在城市，这可能是不可理喻的。可见，在不同场域中，法律实践的具体知识具有明显的差异性。这就要求我们在法律实践过程中，除了要重视国家的法制外，更要重视地方的文化、传统、习俗等地方性知识，而这些知识无疑也是法学教育过程中不可忽视的部分。

二、新建地方高校法学教育办学

篇6

一、导论

中国社会正经历着深刻的社会变迁，城市化是其重要特征，这表现在城市的地域、数量、规模、人口的有效增长。根据第六次全国人口普查主要数据公告，2010年城市化率为49.68%，同2000年第五次全国人口普查相比，城市人口比重上升13.46个百分点，相较于1949年与1978年分别提升了42.38%、31.76%（如图1所示）：

若将城市中非农就业的农村流动人口计算在内，毋庸讳言，城市已成为主导国人的生活区域，学术界已有的研究比较关注乡村社会的治理研究，对于城市基层社会的治理研究相对薄弱。学术界对城市基层治理的研究主要围绕两个方面：1.以街区权力的行政运行为视角。Benjamin Read认为城市居民委员会是行政性草根接触（administrativegrassroots engagemem）的邻里组织，在其中国家创造、支持并管理着城市底层的组织网络，此种组织网络发挥着推进治理与政策执行的功能；朱健刚用“社区行政建设”分析1949年以来街道权力的变迁。2.从社会发展与政治建设的角度：先生认为在城市社区建设的目标中，应确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向；林尚立将城市社区视为中国政治建设的战略性空间。

本文试图从分析城市基层治理现状入手，通过具体的案例分析，探讨纷繁复杂社会现象背后基层治理所隐蔽的逻辑机制以及国家与社会之间是如何实现有效合作的问题。在案例研究的基础上思考善治的内在理路与社会机制。相较于实验法、大样本统计分析而言，案例研究有助于检验与创造理论、辨识前提条件、检验前提条件的重要性、解释内在的运行机制。以案例为导向的研究注重探寻客观现象之间的联系以及直接当事人对自己在事件中动机和信念的访谈，这些联系和参与者的陈述可以为揭示因果关系提供线索，而本文需要进一步追问的是：这些具体的原因和结果代表了什么样的更为普遍的现象和内在的逻辑？案例研究的不足在于个案的普推性问题（generalization），因而本文的研究设计采用案例研究、社会调查与理论分析有机结合，从而来理解城市社会管理的真实世界，实现公民的美好生活。

二、城市基层治理的逻辑：以N市X社区案例进行分析

逻辑是对客观世界的推理、总结、抽象以获得系统知识的思维过程，是关于“一切物质的、自然的和精神的事物的发展规律的学说。换句话说，逻辑是对世界的认识的历史的总计、总和、结论。”而基层治理逻辑主要包括基层治理的基本预设、运行机制与价值取向。下文以N市x社区案例进行分析。

1.案例描述

x社区位于南京市Q区东部，占地24.1万平方米，居住着约1600户居民，不少业主租用小区车位。2010年8月开发商张贴告示：自2010年9月1日起不买地下车位的业主，车子一律不准进小区，由开发商聘用的世豪物业公司随之执行该规定，阻止未买车位业主驱车进入小区。2010年9月1日早上小区物业公司不让未买车位的业主私车进来，引发冲突，傍晚下班时因为小区物业的阻拦导致几十辆小区车停在小区大门外，堵住小区入口与杉湖西路，愤怒的业主打断了小区入口的门栏，9月4日冲突进一步升级，开发商雇佣了当地的小混混，穿上保安物管制服，协助物管暴力打伤部分业主，这期间辖区派出所多次接到业主报警电话。

9月5日多名业主驱车来到Q区政府，将大门堵住寻求说法，z副区长接见业主代表，答应在一定期限内回复相关问题，9月6日x社区所在的仙林街道办事处（归属Q区政府管辖）责令开发商和物业公司必须让业主车辆正常停放，在征求小区业主意见的基础上，拿出一个妥善解决问题的方案。小区于2010年9月24日召开“首届业主大会”，并且设立10个流动票箱，每个票箱由2名小区居民和2名街道工作人员保管，通过民主选举产生了业主委员会，而后由新组建的业主委员会重新聘用了名城物业公司，取用“租售”并行的方式，“车位门”冲突渐渐平息。

2.案例分析

从上述案例出发，取用博弈论为分析工具从冲突与合作两个层面来理解当前中国城市基层治理的基本逻辑：

首先，市场的逻辑。在基层社会场域中，理性的主体即使不是全部也是大多数，追逐各自收益的最大化。假设车位出租，开发商有一定的收益，也方便了业主停车，双方的收益各自为1，业主是以较低的价格实现停车，开发商也会获得相应的报酬。如果开发商将车位出售，则可以获得更高的收益，与此对应未买车位的业主相较过去则须付出很高的报酬，开发商与业主的各自收益为（9，-9），因为月租200元的车位还是较昂贵的，而此时若买车位则已从开盘时的8万元涨到13万元，业主难以接受，因而与开发商之间形成了如图2所示的博弈关系：

个体理性的策略使得拥有地下车库产权的开发商将车位“只售不租”视为最优策略，并且贴出告示：“从2010年9月1日起，不再对地下车库有产权车位进行出租，如需固定车位位置的业主请联系……”，物业公司系由开发商聘用，他们之间形成了“共谋”的关系，物业公司随即通知：“不允许地面停车”，“不买车位，业主开车回不了家”，他们认为业主别无选择，只能购买车位。

业主的理I生选择是拒绝接受，并且打断了物业公司封门的护栏，在小区内悬挂“无良开发商、强卖车位没商量”，“反对强卖车库，还我和谐家园”的条幅。因此在这里，开发商与业主（不合作，不合作）不仅是纳什均衡（Nash equilibrium），也是各自的优势战略（dominant strategy），一旦锁定（look in），双方都陷入困境之中，这就蕴含了深刻的隐喻：单纯依靠市场机制的治理是不完善的。

新公共管理（NPM）主张建立以市场为导向的政府，通过市场力量来进行变革。其基本假设为只要满足社区个体的需求则为良好的治理，市场是万能的，依靠“这只无形的手”，人们之间就可以相互合作，提供帮助。通过追求个人利益的最大化，可以使资源的配置得到最优，舍此别无他途，亦如亚当·斯密所言：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。”但是个体自利的理性选择，也可能导致集体的非理性，甚至整体利益的最小化。这就需要外部力量的调节，霍布斯认为要保障大家生活得幸福，须“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。……在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断”，因为大多数人不但缺乏发现所有定律的能力，即使有也不见得能准确运用。

其次，国家的逻辑。x社区因“车位门”所引发的困境由行政权力的介入得以化解，在区政府、街道的支持下，社区业主第一次民主选举产生的业主委员会，重新选聘物业公司，车位采取售租并用的双轨制，冲突渐渐平息。由于行政体系的权威性、公共性，对社会资源的掌控与分配能力，使得城市基层政府仍具有较高的危机化解与服务能力。我们以随机抽样的方式对N市6个社区520户居民发放关于“组织信任度”的结构化问卷，问卷题目为：“你认为下列哪些组织能代表与保护居民的利益？”统计如图3所示：

当前随着城市行政资源下沉，国家的逻辑体现为“两级政府、三级管理、四级网络”科层制结构，如图4所示：

自上而下的制度设计一方面使得国家政令得以有效地贯彻执行，而另一方面科层制结构的等级化、封闭性、逆向负责制使得基层政府对社会事务的管理往往存在着迟缓、被动、前瞻性匮乏，自下而上的沟通渠道出现梗阻，问题由萌芽生成危机之后才会着手治理，正如参与集体行动的x社区业主所言：“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。同时，这种命令——控制型的治理结构也使得不少决策难以反映公众的真实诉求。例如，Q区政府房产局决定对F社区整治出新，施工队进场对居民楼粉刷出新，可当工程进行到一半时，突然停工了，原来区政府拆迁办通知房产局这里将拆迁，结果居民楼的外墙黑黄相间夹杂在一个立面上，再加上原先还夹杂着一些白色和紫色的涂料，社区居民说：“整幢楼看上去是一张不折不扣的大花脸，比以前还难看”。基层政府10多万元的花费并未带来群众的满意。

国家的逻辑体现了城市基层治理的一条主线，正如马克斯·韦伯所言：“（中国）城市在这里——基本上——是行政管理的理性产物，城市的形式本身就是最好的说明。”国家逻辑的基本预设是只有政府才可以做出正确而理性的决断，通过政府的深度干预维护公共利益、提供公共服务，但实际情况是在纷繁复杂的当下社会，指令的者无法做到全知全能。正如约翰·密尔所言：“政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”

本文并不否认国家的逻辑与市场的逻辑在治理方面的优点，但是当这两种逻辑在基层治理实践变得绝对化后，往往会走向事物的反面。因此，需要一种辩证的思维方式来应对日益复杂的社会，国家与市场之间并非简单地二元对立。正如“车位门”冲突的平息所揭示：国家通过有效的制度构建，可以为基层民主与社会自治的实现提供安全保障，破解治理的困境，实现社会的可持续发展。

三、城市基层治理的善治逻辑与路径：社会管理的创新

“车位门”事件平息后，x社区所在的仙林街道进行了基层社会管理的改革，将群众自主参与社会管理与政府公共服务下沉相互集合，形塑多元治理的网格化平台，具体做法是以社区为基本单位，楼栋为基本单元，街道23.17万平方米具体分为6个一级网格，40个二级网格，1144个三级网格（驻街单位），覆盖辖区8个广场、11所高校、14个商业网点、1个经济适用房小区、24个商品房小区、25条道路、908家五小行业、1341个楼栋，如图5所示：

“头痛医头，脚痛医脚”式的社会管理方法，结果是减轻了一个症状，又导致或引发了多个症状的出现，难以标本兼治。与此不同，仙林街道社会管理将自上而下的行政管理与自下而上的公众需求有机结合，其基本模式为：网格连心、服务为先、多元联动、协同发展的复合治理（如图6所示）：

“网格连心”：以公众为关注焦点，建立横向到边、纵向到底的社会管理网格化体系，使社会管理服务覆盖到街道每一个区域、各类人群以及所有社会组织，同时在社会管理中减少中间环节，缩短管理过程，实施“贴心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心计划”，架起政府与群众之间的“连心桥”。

“服务为先”：以群众的需求为导向，通过街道干部制度化、常态化地下沉到底、深入群众、前移关口，把握群众意愿需求，及时发现社会管理中的矛盾和问题，强化风险应对、过程控制，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性，把工作重心从治标转向治本、从事后应急转向源头治理。

“多元联动”：充分依靠群众的力量，民主选举产生居委会与业主委员会，自主管理社区公共事务，优化街道内部干部的岗位责任体系，打破机关干部与社区干部的条块分割，建立街道、社区、网格、驻街单位、社会组织、社会成员之间的联动机制，促进政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。

“协同发展”：把公众利益放在首位，将经济发展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明等工作统筹兼顾、整体推进，促进社区的全面协调与可持续发展。

网格化管理打破了科层制，一方面发挥政府在社会管理中的引导作用，主动发现问题，解决在民众投诉之前，从源头上解决因决策不慎所造成的社会矛盾与冲突，另一方面重视多元主体的自主、自治与协议作用，构建互惠、合作与信任的社会资本，力图实现国家与社会之间的良性互动。在政府、市场和社会之间维持一种必要的张力，保持三者之间的中道，从而形成多中心的治理结构，实现互惠互利的合作，弥补政府失败、市场失灵与社会局限。

仙林网格化管理实施一年多来，取得了良好的效果：街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为前列，2011年全年月度综合排名获得10个月第1名，2个月第2名，街道综合工作全年在全区月度排名10个月第1名，2个月第2名，先后与驻街高校联合成立了5个科技园、引进项目24个，没有发生一起安全责任事故，由于及时解决民众问题，保障其合法权益，有效提供公共产品，政府与民众的关系明显改善，民调满意度达到95%以上，并且实现了“零上访”。那么，仙林网格化管理为什么能成功呢？下面从治理的结构、主体、机制与技术四个方面具体分析其运行特点。

治理结构：由金字塔形结构向扁平化结构转变，街道干部下沉到具体网格，“办公室”设在各自负责的网格中，实现“人到格中去、事在网中办”。依据社会管理对象的特点成立网格服务中心、高校服务中心、物业服务中心和商业服务中心，集中解决独立网格难以解决的问题，从而形成网格与中心相结合，提高了行政效率。

治理主体：由单一管理主体向多元管理主体转变，政府、居委会、业主委员会、企业、学校、物业公司成为网格治理的节点，通过定期召开的网格联席会议，改变了科层制政府垄断性的制度安排，形成了政府、社会、企业协同参与，多元共治、相互制约的管理格局。

治理机制：由被动处置向主动预防转变，由条块分割向网格集成与综合治理转变，实施“全方位、无缝隙、精细化”管理，力图将矛盾解决在萌芽状态。

治理技术：植入了计算机领域的“云管理”模式，街道建立的中枢架构及高位协调处理、信息服务，形成松散耦合而统一的云处理共享模式，三级网络相互支撑的储存器单位元将社区管理、公共卫生、安全生产、民众全部纳入网格化平台，及时采集、存储、分析、反馈与决策，实现信息交换与共享。

由上述对仙林网格化管理模式的分析可知，网格化治理是一个上下关切、左右协调、紧密相连的有机体。从知识谱系上溯源，网格化治理可以归结到苏格拉底。他认为：“当一个国家最最像一个人的时候，它是管理得最好的国家。比如像我们中间某一个人的手指受伤了，整个身心作为一个人的有机体，在统一指挥下，对一部分所感受的痛苦，浑身都感觉到了，这就是我们说这个人在手指部分有痛苦了。”

四、结论与讨论

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中图分类号：F29文献标识码：A

收录日期：2014年6月17日

一、加强城乡社区建设的重要性和紧迫性

（一）加强城乡社区建设是加强基层组织建设的迫切需要。基层组织建设是整个社会管理的根基。在城乡基层社会结构发生深刻变化的新形势下，社区在社会建设和党的组织建设中的基础性作用更加显著，承担的社会服务和管理任务更加繁重，维护社会和谐稳定的功能更加突出。大力推进城乡社区建设，是加强基层组织建设的重要内容，是社会管理创新的重要组织部分。加强城乡社区建设，有利于发展基层民主、巩固基层政权，有利于密切党群干群关系、扩大党的群众基础。各级党委、政府要深刻认识加强社区建设的重要性和紧迫性，把城乡社区建设摆上更加突出的位置，加强领导，统筹推进，强化服务，创新管理，为社会管理奠定坚实的组织基础。

（二）加强城乡社区建设是改善人民生产生活条件的迫切需要。社会管理的重要内容是民生，民生问题关乎群众的“幸福”，做好民生工作就是做好群众工作。社区是社会最基本单位，能准确了解群众诉求，社区服务与广大居民群众日常生产生活直接相联系。加强城乡社区建设与管理，有利于保障和改善民生、提高居民生活质量，有利于基本公共服务的供给，更好维护群众利益。

（三）加强城乡社区建设是维护社会稳定的迫切需要。社会稳定的根基在基层，加强社区建设和管理，有助于促进社会良好秩序的形成，为社会稳定创造基础性条件。要充分认识加强社区建设工作的极端重要性，认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，从社区开始，建立解决问题的基层机制，注重从源头上减少矛盾、注重维护群众权益、注重做好群众工作，切实维护好人民群众的利益，为社会和谐稳定发展积极创造良好社会环境。

二、加强城乡社区建设面临的困难和存在的主要问题

从当前城乡社区建设的情况看，社区建设虽然取得一定的成效，但随着形势的发展，社区建设也面临一些困难，在体制、理念、政策等方面依然存在制约社区发展的深层次问题，影响了社区建设进程。

（一）城乡社区服务功能定位不清。社区服务是社区建设的基础，但由于社区管理体制不顺，管理职责模糊，服务功能错位，社区服务业发展比较单一，削弱了其应有的管理和服务的职能。主要是由于基层政府管理的边界不清，造成社区组织承担了许多不该承担的职能，侵蚀了社区自治的空间，社区自我管理、自我服务受到很大限制。如不少地方社区建设基本上以解困济贫、解决孤寡残困人员和下岗职工、失业人员的困难为主要内容，缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，社区服务功能不完善，在实现社区全方位建设方面做得不够。特别是随着市场经济的发展，大量社会成员从“单位人”到“社会人”的转变，需要回归社区，原有的单位组织管理网络被逐步弱化，而新的社区管理网络还没有建立起来，以至于出现了管理缺失的现象，同时也影响政府职能转变，给我国社会管理带来不少难题，大大增加社会治理成本。

（二）城乡社区基础设施建设滞后。社区原有基础设施较少，工作场所多是租用或借用，条件相对简陋，办公用房普遍达不到要求，不能满足日常工作需要。同时，社区活动场所严重不足已无法满足当前民众生活的诸多要求。要保障社区的办公条件，解决社区综合服务站建设问题非常严峻。社区建设经费及办公经费短缺，也是困扰社区开展正常工作的主要问题。资金投入已经成为制约社区建设的“瓶颈”。由于投入严重不足和缺乏统筹规划，已影响到社区服务中心和服务网点建设，导致社区服务设施不全，影响社区服务和活动的开展。

（三）城乡社区服务人才十分缺乏。做好群众工作，关键在干部，社区管理人员素质高低直接关系着社区治理水平。社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的较高素质人才还相当缺乏。主要是缺乏激励机制，待遇低，难以吸引较高素质的社区管理人才。同时，社区中许多人力资源也没有得到发挥，专业化、职业化程度不高，难以适应社区建设发展的需要。社区人才队伍素质亟须提高，社区人才结构亟待优化，基层社会管理和服务的工作能力亟待加强。

（四）城乡社区治理思路不够明晰。由于自治理念不清，目前仍有很多社区工作负担过重，承担大量行政性工作，削弱了社区居委会在带领社区居民建设和谐社区中的凝聚力和协调力。有些社区成员对社区建设这一与自身生活息息相关的工作知之甚少，缺乏对社区的认同感和归属感，参与社区建设的积极性没有被激发、调动起来，使大量的社会资源没有得到很好地利用。现阶段城市的社区服务已经发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，而社区社会组织力量比较薄弱，又因重视不够和受政策影响，成立和运作门槛设置较高，导致社区社会组织发展缓慢，难以满足社会管理要求。

三、加强城乡社区建设的路径选择

（一）加快社区功能定位，明确社区服务职能。“社会千条线，社区一根针”。社区是居民自治组织，肩负着基层自我管理的任务，肩负着几十种服务功能。从国际社区发展经验和我国的实践来看，社区建设必须依托于比较完善的服务体系。在这方面，美国、加拿大、新加坡等国家有许多好的经验值得我们借鉴：新加坡为加强社区组织管理，发挥基层社区组织作用，在政府部门专门设立职能管理机构，直接从政府部门中选派公务员到社区任职等，政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导，来把握社区的活动方向。要加快政府职能转变，划定基层政府与社区边界，赋予社区自治功能，科学合理配置社区服务职能，大力推进社区公共事务服务中心建设，为居民提供“一站式”服务。各级政府应通过政策引导、行政推动等措施，加快构建政府公共服务、市场化服务、志愿互助服务相结合的城乡社区服务体系，大力开展社区救助、就业、卫生、养老、计生、文体、教育、安全及生产生活服务，搭建面向社区的综合服务信息平台，使社区居民不出家门就能享受到定向、便捷、周到的服务。加强企业离退休人员社会化管理服务工作，鼓励社区兴办居家养老服务等福利服务项目。要优化社区布局规模，加快构建横向到边、纵向到底的管理服务网络，建立健全新型社区管理服务体制，切实完善社区服务功能。

（二）加强基础设施建设，改善社区服务条件。各级财政部门要加大对社区建设的投入力度，增加社区基础设施建设专项资金。在办公用房上，可以借鉴新加坡的经验，通过立法来解决社区工作用房、居民公益设施建设问题。新加坡国家设有住宅发展局，早在1967年，该局就制定了“土地所有权法案”，其中规定，由开发商建设的公共组屋，每栋楼底层都不得安排住户，而是用于开设商店或娱乐室，供居民休息、娱乐和购物之用。因此，要切实加强社区服务设施建设，重点加强城乡社区公共用房建设，将社区工作用房、服务设施和户外活动场所纳入城乡建设规划、土地利用规划和社区发展专项规划，根据社区布局，在综合考虑增强社区造血功能的基础上，合理设置办公用房面积、地点、结构，配齐公共配套设施，建议可在土地出让时，将社区办公用房建造设置为前提条件，由受让方负责建造，无偿提供给社区使用。在保障措施上，财政应进一步加大支持力度，将社区建设经费等纳入同级财政预算，建立社区基础设施项目扶持资金和社区社会组织发展资金。国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人捐款，以及收取的服务费用。在加拿大，政府拨款占60%左右，捐助占11%，服务收费占29%。我们可借鉴国外经验加快建立多渠道的社区资金投入机制，采取共驻共建、社会支持、街道自筹等多种形式，筹措社区建设管理资金。

（三）推进社区信息化建设，创新社区服务模式。社区信息化不仅能显著提升社区的工作效率，而且能大大提高社区居民的服务满意度。从国际发展经验来看，我们应加快社区服务网络建设，建立完善的社区服务体系，实现社区服务功能由单一型向综合型、被动应付型向主动创造型转变。为此，要把社区信息化纳入当地信息化建设总体规划，充分利用现有信息网络资源，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的信息服务网络。在社区服务上，以社区服务中心为核心，综合各类服务资源，建立完善社区服务行业信息平台，开设热线电话和社区服务网站，提供家政服务、家电维修、水电维修、房屋工程、房产服务、法律指南、劳动结业、教育培训等多种服务信息。要大力支持社区信息化建设，整合社区服务内容，运用现代信息技术装备提供更加便捷的社区政务、商务服务，着力推动“平安社区”建设，提升社会管理科学化水平。

（四）建立激励考核机制，稳定社区人才队伍。要完善优秀人才服务社区的激励机制，鼓励优秀人才参与社区管理工作，积极为社区人力资源提供施展空间。在干部待遇上，建议在继续强调社区干部的奉献精神的同时，应尽可能提高他们的收入，把报酬与工作岗位、工作实绩、年终考核相挂钩，建立由基本工资、职务津贴、值班补贴、年终工作目标考核奖等组成的工资报酬形式，提高工资水平，以进一步激发干部工作的积极性与责任感。同时要创新人才激励机制，选聘一批年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才，充实社区干部队伍，提高社区工作者素质。要积极探索城乡社区用人机制的改革，广泛吸纳社会工作专业人才从事城乡社区工作。要大力培养社区卫生服务技术和管理人员，满足社区日益多样化、方便化和家庭化的卫生服务需求。要积极动员、广泛发动，大力发展城乡社区志愿者队伍，积极引导社区居（村）民开展自助互助服务，不断壮大社区志愿者队伍，促进形成强带弱、富帮贫、老帮小、我帮你、你帮我的社区和谐新风尚，使社区潜在资源都集聚到提升社区服务工作水平上。

（五）发挥社会力量，提高社区自治水平。社会组织是加强和创新社会管理的重要力量。社区建设的主体是社区成员，社区成员的参与和自我管理、自我教育、自我服务是社区建设的生命力所在。新加坡的经验告诉我们，推进社区建设，必须提高社区居民对社区的认同感、归属感和对社区事务的参与意识，增强社区凝聚力。社区建设如果缺乏社区成员、社区居民、驻区单位的广泛参与，社区建设就不能说是成功的。政府与社区及非营利组织、企业建立密切合作、相互补充的伙伴关系，政府引导支持、社区和非营利组织主办、企业通过市场提供多样化服务，是国际上社区发展成熟的组织模式和重要经验。我们可以借鉴国外的经验，制定促进城乡社区社会组织健康有序发展的政策措施，立足社区，以社区居民为参与主体，着力培育社区服务性、公益性、互组织，强化其自我管理、自我服务功能，引导社会组织有序参与基层管理和服务。同时，要加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确其管理和服务的社会责任。在组织建设上，要依照《居委会组织法》，强化自治职能，抓好居委会基础制度建设，把社区建设纳入制度化、规范化轨道，使社区建设有法可依、有章可循，将城乡社区打造成基层社会管理和服务的平台，为社会和谐稳定奠定坚实的基础。

主要参考文献：

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二、武陵山片区地方高校法学专业课程实践性特色建设

实践性特色建设指为增强法律人才服务地方基层社会能力，通过有效利用地方法治建设资源，加强对法学专业学生法律思维、法律方法、法律实务能力等训练，以适应地方法治建设需要的过程与行为。法学实践教学是为了实现法学专业人才培养目标，与法学理论教学相配合，着重培养学生分析法律问题和解决法律问题的能力⑤。法学实践教学是培养应用型法律人才的核心内容，而基层应用型法律人才的基本品质就是具有较强的法律实践技能，具有解决基础法律纠纷的综合素质，因此，加强实践教学是优化基层应用型法律人才培养的关键。武陵山片区区域发展需要大量的应用型法律人才作为保障。作为与武陵山片区有着血脉关系的地方高校，其法律专业应以培养适应与服务区域发展需要的法律人才为基本目标，加强法学专业课程的实践性特色建设是实现该目标的基本路径。教育法学属于法学、教育学、管理学等交叉性学科，主要研究教育法律关系原理及教育领域纠纷解决等问题，具有很强的实践性。加强教育法学科学实践性特色建设对于提高法律人才实践能力极为重要。武陵山片区地方高校法学专业实践教学特色可从以下方面加强建设：（1）在学生培养上，围绕实践能力培养为核心统筹安排教育教学内容，突出实践操作能力在教育法学课程培养能力体系中的核心地位。（2）在教学内容上，将理论与实践、知识与技能有机结合，结合教育法基本原理进行教学，增加武陵山片区教育法制实践与典型案例等教学内容，适当增加实践教学内容与时间。（3）在教学方法上，结合教学内容，系统采用案例分析、社会调查、诊所教育、模拟法庭教学、研究性实践教学等方法强化学生实践能力培养。（4）充分利用专业实践基地教学资源，发挥其在学生教育法学课程实践能力综合培养与检阅方面的功能。（5）在课程考核上，增加实践能力在教育法学课程中考核的比重，完善实践教学激励与考核机制。

三、本片区高校法学专业课程地方性、基层性、实践性特色建设的关系

加强武陵山片区地方高校法学专业课程地方性、基层性与实践性特色建设的协同性与整体性，是建设实践中必须解决的关键性问题。因此，厘清三者之间的关系十分重要。

1．地方性、基层性是武陵山片区法学专业课程特色建设的着力点。

武陵山片区法学专业课程特色建设的凸显，关键在于地方性、基层性。只有加强地方性、基层性特色建设，才能有效彰显武陵山片区地方高校法律人才的优势与特色，才能使培养出来的法律专业人才满足区域经济社会发展的需要。因此，地方性、基层性特色建设是核心内容。其中，地方性特色建设主要目的在于凸显武陵山片区地方高校法律人才培养目标与服务区域指向；基层性特色建设主要目的在于凸显武陵山片区地方高校法律人才培养目标指向与服务区域。武陵山片区地方高校应以满足区域发展法律人才需求为旨归，不断加强法学专业课程地方性、基层性特色建设，才能推进特色发展，提升竞争力。

2．实践性是推进武陵山片区法学专业课程特色建设的基本载体和重要路径。

地方性、基层性特色建设需要通过法学专业课程教学来体现，实践教学是地方基层应用型人才培养的关键环节。因此，在实践教学过程中不断强化地方性、基层性特色建设，是实现法学专业课程特色建设的科学路径。可见，实践性是法学专业课程特色建设的基本载体与实现的基本路径。地方性、基层性特色建设应主要落实于法学专业课程的实践教学目标、内容、方法及评价体系之中。

3．“三者”统一于武陵山片区基层应用型法律人才培养过程之中。

武陵山片区法学专业课程地方性、基层性、实践性特色建设目标、内容及侧重点有所不同，但这三者是统一的整体，应服务武陵山片区基层应用型人才培养目标。也就是说，这三者之间要以培养服务区域发展人才为指引，充分利用武陵山片区法律培养资源，加强法律人才服务地方基层的理想与信念教育，加强法律人才的实践技能培养，从而培养“下得去、用得上、留得住”的服务武陵山片区区域发展与扶贫攻坚战略的应用型法律人才。只有将这三者统一于武陵山片区基层应用型人才培养目标，才能使其建设形成合力，以避免建设的零碎化、片面化。

四、完善本片区高校法学专业课程特色建设保障机制

1．完善地方高校法学专业人才培养方案。

完善法律人才培养方案是加强武陵山片区地方高校法学专业课程特色建设的关键问题。当前，武陵山片区地方高校法学专业人才培养方案大多与其他高校大体一致，缺少特色。这不仅导致法律人才培养规格同质化，而且影响到法律人才对区域法律实务的适应性和课程特色建设的推进。为保障法学专业课程特色建设的顺利推进，武陵山片区地方高校应尽快完善法学专业人才培养方案：（1）基于加强内涵建设与基层地方法律人才需要特点，将人才培养目标定位于面向武陵山片区基层的应用型法律人才。（2）优化地方高校法律人才实践教学课程体系。第一，就法学专业的特点来看，实践教学对于强化法学学生的经验能力是远远高于理论教学的，客观上要求法学专业教学体系中应分配适当比例的实践教学⑥。依据法学专业必修课、选修课的特点，适当增加课程实践教学与训练的内容。第二，适当压缩理论教学课时数，增加诸如基层法律实务实训、法律谈判技巧与社会热点法律实务问题研究等实践教学课时数。第三，在加强现有法学专业基本课程特色化建设基础上，适当增加有关武陵山片区习惯法与民族法律传统、基层法律纠纷解决机制、武陵山片区区域法制建设等本土性课程。第四，改革培养模式。增加武陵山片区有关法律实务能力培养的选修课，充分发挥基层实践教学基地在实践能力培养中的作用，进一步加大实践教学力度。

2．加强师资队伍建设。

教师是大学最宝贵的智力资源，是大学得以存在和发展的关键性条件⑦。构建一支熟悉武陵山片区法律实务、具有较强理论修养的“双师型”师资队伍，是推进武陵山片区地方高校课程特色建设的基本保障。当前，武陵山片区地方高校法学专业师资队伍普遍存在法律实践经历欠缺、实践能力不强等问题，制约了法学专业课程特色建设。为此，一方面要加强对现有法律教师队伍实践能力培养，通过支持法学专业教师到实践部门脱产进修与挂职锻炼、鼓励其考取法律职业资格证、积极开展武陵山片区社会调查等途径，提高其对武陵山片区法律问题的认识和实践教学能力；另一方面通过多渠道聘请具有丰富经验的武陵山片区基层法律实践部门专家担任兼职教师，并通过教学理论培训等形式提高教师从事实践教学的理论素养。同时，建立法律专业学生校内与校外导师协作培养机制，构建校内和校外指导教师共同制定法学专业培养课程体系、培养计划和毕业论文选题等机制，形成培养合力，共同培养人才。

3．推进教材特色建设。

教材是法学专业特色建设的基本载体，加强专业教材特色建设，是推进法学专业特色建设的重要保障。当前，武陵山片区地方高校对法学专业教材特色建设重视不够，特色建设成果少，成为制约法学课程特色建设的瓶颈。因此，加强教材特色建设极为重要。（1）武陵山片区地方高校法学专业可在遵循普适性教材规律基础上，编写适合于培养面向武陵山片区基层应用型法律人才的补充性教材。（2）编写具有区域特色的诸如武陵山片区习惯法与民族法律传统、基层法律纠纷解决机制、武陵山片区区域法制建设等本土特色教材，以使学生系统掌握武陵山片区基层法律实践的基本知识与技能。

4．健全基层实践教学基地。

法学实践教学基地是训练法律人才实践能力、检验实践教学有效性的核心场域，是应用型法律人才培养的基本保障。为加强武陵山片区法学专业课程的地方性、基层性与实践性特色建设，在武陵山片区不断加强基层实践教学基地建设是必然选择。这不仅有利于通过基层实践教学增强法律专业学生对武陵山片区法治发展的直观印象，也有利于增强其服务基层社会的使命感和实践能力。当前，武陵山片区地方高校实践基地建设存在制度不规范、合作机制松散、实践教学效果不佳等问题。健全武陵山片区地方高校法学专业基层实践教学基地建设是推进课程特色建设的重要保障。（1）应加强其基层实践教学基地管理制度建设，就法学专业实践基地管理体制、机构、实习教学、利益分配及责任等方面进行规范。（2）加强基层实践教学基地功能建设。健全基层实践教学基地在专业见习、专业实训、专业实习中的实践操作技能示范、训练与实战中的功能，健全实践基地指导与学校指导的协调机制。（3）健全实践教学基地质量管理机制，促使基层实践基地对实践教学成绩评定、效果评价及质量管理规范化。

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二、坚持改革创新，积极构建综合服务体系

坚持以改革的精神，创新的手段，切实发挥供销社在组织、经营、市场等方面已经建立起来的比较优势，抓项目、抓基础、抓服务，增实力、强活力，积极构建适应当前农业农村需求的综合服务体系。

推进项目建设，壮大实力，提升发展质量和规模。2015年，完成基础服务项目总投资1500万元。加快推进供销大厦鲜活农产品冷链加工配送中心建设，馒头、面条、豆腐、豆芽菜等超市加工车间实现正常运行，并满足区域总农产品、海产品、冷饮产品的大宗储存。以农产品市场和日用消费品市场建设为主，建设具有供销社特色的各类市场，新建码头综合服务中心，扩建魏桥联华超市，筹划工业品公司的商业开发。切实发挥供销大厦、宾馆、农资有限公司、土产公司的龙头作用，带动全系统流通服务网络建设，不断提高网络的运营质量与效益。生资公司、棉麻公司、再生资源回收利用公司、周村储运站等单位在确保资产经营效益稳步提高的基础上，力求在开辟新的经济增长点方面有所突破。

推进基层社建设，夯实基础，提升服务能力。以省供销社关于加强基层工作的意见为指导，紧密结合党的群众路线教育实践活动，通过发挥全系统的资本、市场、网络等优势，与村集体紧密结合，深入推进“党建带社建、社村共建”工作。以服务“三农”为出发点，以组织共建、资源共建、合作共赢为着力点，通过共建综合服务中心、共建发展项目、共建干部队伍等形式，努力培养基层社、村两委、农民合作社和资金互助组织“四位一体”的基层组织发展新体系，实现供销社基层组织向村居延伸，经营服务向田间地头延伸。不断完善基层供销社自身建设，力求在整合资源、盘活资产、深化服务等方面发挥作用，取得突破。2015年，全系统领办农民合作社15个，农民合作社联合社3个，农产品龙头企业2个，资金互助合作社5个，开展“党建带社建、社村共建”的村5个。

推进农产品经营体系建设，丰富服务内容。根据农村特点和当地实际，加快各类农产品市场建设。加强与专业合作社、种植养殖大户、经纪人之间的对接，完善生产基地建设，积极探索发展订单农业，提高农产品组织化、规模化、标准化生产水平。发挥供销社网络优势，放大市场功能，拓展产销对接渠道，促进不同类别、不同特色的优质农产品进城市、进超市和城乡农产品批发市场、交易中心。依托鲜活农产品冷链加工配送中心，各基层社、专业社在保持好现有基地生产规模与质量的基础上，协调配合龙头企业，建立具有示范带动作用的优质小麦生产基地2000亩，由基地直供的蔬菜、禽蛋、果品等农副产品突破10000吨。

推进现代农业规模化服务，拓展服务空间。紧紧围绕农业产前、产中、产后服务需求，坚持经济效益和社会效益兼顾，因地制宜，创新思维，鼓励探索，循序渐进。以探索“新形势下怎么种地”为向导，以规模化服务为切入点，以“流转式”、“订单式”、“参股式”全托管服务为主要形式，结合生产要素集约化投入、标准化生产等现代化农业经营方式，围绕玉米、小麦等大田作物，实施耕、种、管、收、售等托管服务，提高农业生产效率，降低农业生产成本，建立起从播种、田间管理、施肥用药、农资供应、经营销售为一体的完整服务链条。推进“菜单式”半托管服务，在耕种、浇水、打药、收割、加工、销售等环节开展社会化服务。2015年，建立服务规模化基地40000亩，各基层社规模化服务取得明显成效。

推进品牌建设，增强发展活力。高度重视品牌效益，维护好品牌，利用好品牌。将各类资源要素向优势企业整合投入，进一步培植壮大联华超市、农资有限公司、烟花爆竹、宾馆等传统龙头企业，改进提升经营服务质量与水平，扩大对外宣传，提高品牌的社会知名度，增强社会影响力，努力争创省、市优质品牌。龙头企业与基层社协调配合，在流通、餐饮等各个领域加强合作，统一内部运作模式，统一对外形象设计，形成一个龙头、一个品牌、一体化管理的新格局，创造系统品牌化、规模化、合作化的新优势。以县农村合作经济组织联合会为主体，以“供销”连接、凝聚各类专业社及其它服务资源，加强指导与监管，创建既有品牌、又有内容的真正意义上的合作社。

积极参与小城镇建设，大力推进公共服务向社区农民延伸。加快推进存量土地确权工作，并通过出让、置换等方式在小城镇建设中优先开发，建设供销社为农服务中心、商贸中心和连锁经营网点。按照新型社区建设到哪里供销社服务就延伸到哪里的原则，重点在合村并居后的新型社区建设综合服务中心，全面参与农村社区和经济园区“两区同建”。2015年，完成青阳、焦桥、临池、长山等新型社区综合服务中心的启动，新建综合服务中心2处。

三、完善管理机制，不断提高企业运营质量

深化财务管理改革。不断健全财务管理的各项规章制度，加大财务人员培训，积极推行会计电算化。在保证收支主体和资金使用权不变的基础上，建立县社综合经营服务中心结算中心，将基层社、流通公司的财务纳入结算中心，统一管理与核算，实现规范化、制度化、系统化。严格按照封闭运行的原则，加强社员股金管理，严惩违规行为。明确社员股金定位，年终对社员股金效益进行单独考核，不再列入企业综合业绩考核。认真执行资产经营管理的一系列规定要求，明确任务职责，规范运营体系，确保资产完整和经营管理效益最大化。

实施“人才兴社”战略。加强干部职工的培训工作，高度重视人才的引进、培养和使用，让人才成为供销合作社事业重要支撑点。通过系统内部选拔、社会招聘等各种形式，不拘一格，把那些热爱供销合作社事业，富有开拓进取、拼搏实干精神，想干事、能干事、干成事的人吸引进来，打造一支符合时代要求的干部职工队伍，推动供销合作社事业发展。2015年，将在政治素养、办公自动化、业务技能等方面，分期分批对机关干部、基层单位领导班子成员进行教育培训，每期培训时间不少于10天。对新招用人员及部分年轻机关干部，完成院校培训、实际考察等工作，品行优良、业绩突出者予以提拔重用。以文化建设为引领，组织开展各种形式的劳动竞赛、技能大赛等活动，提高职工队伍素质。严格落实职工的社会保险，并综合利用系统资源，采取灵活、多样、自主的激励措施，不断提高职工福利待遇，增强职工的归属感和自豪感，激发工作热情，调动积极性，创造留住人才的良好环境。

时刻抓好安全管理。坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，严格落实“一岗双责”，健全安全生产管理机构和管理制度，实现安全生产责任全覆盖。多形式普及事故预防、避险、自救和应急处置知识，强化重点单位、重点岗位监督检查、消防演练和专项整治，切实增强防范和自救能力。严格责任追究，坚决实行“一票否决”。完善全系统安全统筹制度，进一步提高整体抵御风险能力。积极妥善处理各类来信来访，努力化解各类矛盾纠纷，全方位维护好稳定。

四、全面加强党的建设，为加快科学发展提供坚实的政治保障

坚持把党的建设摆在全局工作的首要位置，以开展党的群众路线教育实践活动为契机，全面加强党的建设，为全系统科学发展提供坚强保障。扎实开展党的群众路线教育实践活动。充分认识开展教育实践活动的重要性、必要性和紧迫性，严格按照统一部署，在坚守“规定动作”的同时，注重理论与实践相结合，突出工作实际，将重点工作、重大项目、企业文化、教育培训等融合到活动中来，丰富“自选载体”，创新“自选动作”，扎实推进各个阶段的活动，确保活动不走形式、不走过场，取得实实在在的成效。按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，对本单位存在的问题进行一次大检查、大整改，切实解决好党员干部思想作风方面存在的问题，真正实现以活动开展促进作风的大转变、素质的大提升、工作的大改进。

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中图分类号：TU984文献标识码：A

社区治理内涵与我国社区发展的三个阶段

内涵

社区是社会存在和发展的基础，社区治理成效如何将直接关系着一个社会的稳定程度。

随着我国经济社会的不断发展和法制建设的不断完善，社区治理的实效性越来越受到人们的关注。作为城市治理的微观体现，城市社会管理体制的创新首先应当从社区治理开始。

“治理”与“统治”相对而言，社会治理理论兴起于上世纪90年代，是社会管理领域的一个重要理论，对我国的社区建设有着重要的理论价值和借鉴意义。它的内涵主要体现在以下几个方面：第一，政府不是唯一的治理主体。治理是一个社会层面上所有行动者参与的结果。在这种模式下，政府以及各种社会机构或私人机构都不是独自解决复杂、动态和多样的社会问题。因为他们不可能各自拥有解决问题的所有资源。因此，只要在这个社会层面上得到公众的认可，他们都有可能成为治理主体。第二，多元治理主体之间有一定的互动。治理理论认为社会问题的解决过程中，多元主体之间存在着界限的模糊性，在解决问题的过程中，治理主体的参与结构往往具有多样性，可以是一种契约性合作，也可以是政府让渡部分管理权限给其他的社会组织，不再坚持政府职能的排他性和专属性，而是更加强调政府与社会组织之间的互动与合作。第三，强调参与的主动性。按照治理理论进行社会管理时，强调参与者的自愿主动，而不是强制的被动行为。治理理论期望达到的最佳状态是在整个治理系统内部形成一个自组织网络，加强系统内部的主动性和自主性。第四，注重管理手段和方法的创新。强调社会问题的解决不再囿于传统政府社会治理模式的束缚，主张采用新的管理方式和技术，以提高社会管理的绩效。

单位体制、单位人作为中国的重要政治社会遗产，上世纪40年代开始萌芽，50年代逐渐形成，六七十年代得到进一步的强化巩固，改革开放以后才开始弱化。在这个过程当中，社区中的街道职能慢慢的被强化，形成了多元化利益主体、动态化的资源配置结构。根据西方理论视野下的治理观点和我国目前的城市治理实际，我们可以把社区治理定义为：以社区为基础，政府与社会组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动；在管理过程中，具体表现为不用的治理主体依托各自资源而进行的相互作用模式。

社区发展的三个阶段

社区治理作为社区发展的一个目标，其治理模式也是随着社区发展的不同阶段而有所调整变化。目前看来，我国社区发展主要经历了三个阶段，可以概括为三种类型：行政型社区、合作型社区和自治型社区。

1.行政型社区。主要是政府主导，政府实际上处于社区治理的核心地位。虽然根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，居委会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织，但是实际操作当中，都是把居委会纳入到政府管理体系当中，与街道办一样变成政府的派出机构。而居委会作为最底层的一级，直接听命于其所在辖区的街道办，平时办公经费来源以及工作内容的决定都要根据街道办的安排，因此，时常受到政府下派的各种行政事务的困扰，其最主要的功能，即自治功能难以得到充分的发挥。

在这种治理模式下，不仅仅是作为基层群众性自治组织的居委会功能发挥受到限制，社区居民和社会组织参与社区活动和建设的积极性无疑都会大打折扣。行政型社区是目前社会管理格局中最活跃的一种存在模式，它的形成受我国政治社会发展中人治思想的影响深厚。究其根源，单位制作为上世纪我国计划经济的重要特征，在当时环境下，对社会资源配置、满足社会成员需求以及维护社会稳定方面产生了巨大的促进作用，在当时的城市管理制度下，发挥了巨大的功能。然而，随着改革开放以来，街道职能的不断强化，人民权利意识的不断觉醒和社会发展的需要，这种单位制的治理格局已不能适应当下的社会治理需求，其功能和地位必定不断弱化，最终退出历史舞台。就当代中国社会整体转型变迁的进程而言,“单位社会的终结实际上是中国改革开放,建立社会主义市场经济进程中不可逆转的必然趋势。”

2.合作型社区。政府通过授权，把原来由政府承担的部分社会管理职能权限转交给社会组织来承担。实际上是政府放权，通过找有资质的社会组织，利用其自身丰富的资源，达到更好的社会管理效果。

在这种治理模式下，对社区的资源投入仍然是以政府部门为主，政府的职能转变和社会组织的职能加强同步进行。这种模式是在上世纪我国改革开放以后，单位制逐渐弱化的背景下逐渐形成的。这种“非单位制”型的社会格局改变了我国传统的政府管理的微观基础，政府无法再通过对其直接控制的单位将社会成员纳入到整个社会管理体系当中，所以政府需要整合社会资源，通过调动社会组织，借助社会组织的力量将自主但分散的社会成员重新组织起来，进行社区治理。对政府部门和社会组织来说，这其实是一种双赢的过程。至此，我国的社区治理应当说取得了巨大的进展，然而，随着社会的进一步发展，这种模式必然会遇到其发展瓶颈期，居委会，业委会，社会组织，和街道，政府之间的关系错综复杂，这种多元社区治理主体的博弈势必会影响到社区治理的长期效果。

3.自治型社区。由社区自治组织和社会组织对社区的公共事务进行管理和决策，政府从法律上、制度上为这些组织提供的发展提供保障，并进行监督。根据目前学术界围绕社区自治的各种观点来看，主要有两种取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不论哪一种取向，对社区自治不能简单地理解为政府与社区之间的简单割裂，也不能理解为社区完全自组织的自我治理，而是与社区治理相关的各方利益相关者通过社区内的决策中心对社区的公共事务进行共同治理，尽管实现这种真正意义上的“社区自治”还有很长的路，但它是城市基层社会管理发展的最终归宿。

二、社区治理中存在的主要问题

法律缺位

进行社区治理并最终实现社区自治离不开法律法规的支持和保障。然而，我国的《宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然对居委会的地位、性质、任务、工作制度等作了规定，但是明显过于原则化，实际操作性不强，像对社区的界定，社区自治的性质，管理运行方式等都处在无法可依的状态，给居委会的工作内容带来了很大的模糊性，也为各级政府把居委会当做一些行政事务的落实层和最终操作层留下了空间。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作为居民自治依据的唯一一部法律，已经有20多年的时间，其内容已经不适应当前社区建设的新形势，存在明显的滞后性。比如，第六条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。 而在许多大城市，像上海，武汉等地，一些住宅小区规模明显扩大，这项规定明显已不符合现实情况。这些问题都迫切需要从立法层面予以解决。

居民参与度不高

首先，居民对社区事务的参与热情不高，从观念层面上分析，旧有的“单位参与意识”一定程度上影响了居民参与社区事务的积极性，阻碍了社区居民社区自治参与意识的形成与塑造。其次，参与社区事务的广度和深度不够。由于计划经济体制下形成的对社会生活的行政化管理模式在目前还大量存在，社区居民某种程度上也习惯并认同了政府行为，被动接受安排的多，主动参与管理的少。即便参与到社区事务中，大部分情况下也是参与具体实施过程，民主决策等方面的参与则普遍不多。另外，社区志愿者和社会组织的发育不够成熟，没有形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境，影响了社区管理工作的深入展开。

公共配套不完善

目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，如在上海，主要是为老年人、残疾人、少儿提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民利民服务，服务对象相对固定，服务内容比较单一。另外，从总体上看，发展社区服务，完善公共配套设施的主要困难是资金不足，缺乏资金保障的长效机制

职能异位

街道办事处作为政府的派出机构，承担着越来越多的政府工作职能，而这些街道承担的行政事务，其中大部分又摊派给了下面的居委会来承担。目前，居委会的成员组成中，年龄多在40岁以上，以中老年群体为主，每天疲于应付街道交派的各项任务，本应面向社区居民服务的居委会，在大多数时间却为政府和社区其他职能部门做许多份外的或与社区居民联系不大的工作，使得居委会的工作内容和服务对象都发生了异位，居委会服务基层群众自治的功能难以发挥。

三、进一步完善社区治理的几点建议

实现社区治理形态从政府主导到公民自治的变革，其实质就是实现国家权力向社会的回归。尽管目前，实现完全的居民自治困境很多，但仍可以从理论层面进行一些可行性的探讨。

加强法制建设，确保有法可依

修订完善现有的相关法律法规，确保社区治理有法可依。随着城市进程的加快，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在实施过程中遇到了不少的新问题新情况，流动人口的迁移、人口老龄化、动拆迁的转移安置等问题，使居委会在管理上力不从心。因此要通过立法或对现有法律的修订，廓清居委会的职能，权限以及与各方面的关系，从而使政府更好地依法行政，社区依法自治，社区治理有法律的保障。

培育社区居民自治参与意识，完善参与机制

社区治理理论的核心是参与、自治、共享。通过社区居民的积极参与，实现共同的发展目标。居民能否有效参与社区事务，一方面取决于居民是否有成熟的社区理念；另一方面取决于是否有完善的参与机制。因此，一是开展全方位、多层次的社区活动，为不同背景的居民提供交流场所，塑造共同的社区价值。二是以人为本，坚持社区需求，用共同需求来调动居民的积极性。三是完善居民参与机制，通过法定程序制定相关规章，形成一套健全的参与机制，以保证居民参与的积极性和有效性。

完善相关配套措施，增强服务意识

在社区建设的同时，要完善社区服务功能，推进配套设施建设。一是通过搭建自治平台，充分发挥社区居民的自治作用。发展志愿者队伍，推动社区志愿服务的规范化和制度化，实现社区居民的自治服务与管理。二是优化社区软环境，打造特色服务，开展特色活动。三是利用电商打造社区服务平台，实现从对物的管理转向对人的服务。目前中国服务业产值仅占GDP的30%，而挖掘社区服务的商业潜力，在我国亦大有可为。

对政府职能进行科学定位，拓展社区自治空间

合理界定政府管理与社区自治的边界，进一步明确政府、街道和居委会的各自职责，政府职责有专门的部门来履行，不随意向居委会摊派。确需居委会协助的行政事务，要有明确的经费和人员，以减轻社区工作负担，创造必要的自治条件，使居委会真正的回归到《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织”的定位。

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1 基本情况

1.1 精神疾病的流行病学 据有关报道我国目前严重精神疾病患者约1600万人，还有约600万癫痫患者。全国每年约25万人死于自杀，估计自杀未遂者不少于200万人。根据第二次全国残疾人抽样调查结果，临沂有精神残疾人4.14万，占全市残疾人总数的6.29%。而这部分精神病患者的基本生存面临着许多困难和问题，急需得到有效的治疗和康复服务［2］。

1.2 临沂市贫困精神病人救助情况 为落实《临沂市精神病防治康复“十一五”实施方案》，加大对贫困精神病患者康复医疗救助，我市自2007-2010年选择8个县实施贫困精神病患者康复医疗救助项目，其中为800名贫困精神病患者免费提供精神病治疗基本药品，120人减免3600元治疗费用进行住院治疗。

2 基层社区精神卫生服务存在的问题

2.1 医疗机构设置不健全，配套措施不到位

2.1.1 据了解我市到目前为止还有许多县未设置一所县级的精神卫生医疗机构，在县级综合医院更是见不到精神卫生康复门诊。而全县精神卫生服务的公益活动则是由乡镇社区医院的精神科负担，其工作量、服务范围、服务质量可想而知。

2.1.2 精神专科医生稀缺 据2009年6月全国第九次精神病院管理学术会议在山西太原市召开。大会报告我国各类疾病大约15%，重性精神疾病发病率1 ‰, 而精神科医生16383人，相当10万人有1.26名精神科医生，与3.96名国际水平相差很远。据笔者调查有的县注册精神科医生只有3-5名。

2.1.2.1 补偿机制不完善 许多县的精神科是设置在综合医院里，由于其专业的特殊性以及服务人群的特殊，所以在管理上，业务提升、经济效益、科室职工工资补助与同等医院综合科室相比悬殊很大。一些公共卫生项目具体落实到精神科上多是提供无偿服务，这就很容易挫伤职工的积极性。

2.1.2.2 职业厌倦 因为精神病是一种慢性疾病，病人服药依从性差，家人配合不到位，导致许多病人病情反复发作，最后治疗效果不明显，则会招致来自病家无休止追问：为何一个月还治不好？为什么又犯了？这是什么病？为什么不能除根？使得本来就没有成就感的医生很容易对职业产生厌倦，最后纷纷改行，另谋发展。

2.1.2.3 多重风险行业 精神卫生行业流行这样一句话“意外不可避免，风险是绝对的”。精神科医护人员与其他科室相比确实是高风险职业，高情感负担职业。同时面临着健康风险、医疗风险、特殊法律风险等多重风险。住院期间精神病患者在症状的支配下会做出常人难以想象的事，造成各种意想不到的严重后果，但家属往往认为把病人送到医院就万事大吉了，一旦出事往往首先认为医生没有起到很好的监护责任，一纸诉状告到法院要求赔偿。病人的权益充分体现了，而医护人员的身心受到精神病人的伤害时，其权益保障根本无从谈起。另外，由于精神卫生知识普遍缺乏，有些媒体有意无意歪曲精神医生的形象，导致精神科医护工作者的社会地位一直难以提升。

2.2 管理落后，仪器陈旧，设施简陋 基层社区精神病院的管理绝大多数仍是封闭式管理，各类精神病患者住在一起，长期封闭在病房内，没有户外活动场所，更无从进行一些体疗、音疗、娱疗等康复治疗，这对他们回归社会，保持社会功能很不利。另外，医院仪器陈旧跟不上临床需求，无法及时准确监测精神病药物的血药浓度。众所周知，精神病药物反应个体差异很大，病人又无法客观提供主诉，这给临床的治疗埋下很大隐患。

2. 3 基本知识缺乏，造成歧视隔膜 在广大的农村精神卫生知识宣传普及教育不够，现在仍存在严重封建迷信，当家中出现精神病人时，他们首先定位为“虚病”寻求江湖游医、烧香还愿、求神拜佛，或狂热信教，就是不主动送病人到正规的专科医院进行就诊治疗，从而错过了最佳治疗时机，造成许多重性精神病患者。正是由于精神病基本知识缺乏，对重性精神病恐惧和歧视，又造成社会对病人隔膜，加重病情，导致恶性循环。

2.4 家庭贫困 由于各种原因导致病人病情反复发作加重，给家庭经济造成沉重负担。据不完全统计临沂市有的县有5%重性精神病家庭，因无力支付医疗费用将他们的病人关锁在家中，致使这部分有肇事肇祸的精神病人处于医疗管理失控状态。

3 发展对策

3.1 加强精神卫生基本知识宣传和健康教育，提高全社会对精神卫生工作重要性认识，提高人民群众的精神健康水平［3］。正确评价精神医护人员的形象，提高精神疾病 的识别率,迫在眉睫［4］。

3.2 加快制定精神卫生相关法律法规相关政策，初步建立与国民经济和社会发展水平相适应的精神卫生工作保障体系［3］。

3.3 倡导在综合医院建立精神卫生服务和心理咨询工作，争取一县有一所正规精神卫生医疗机构。

3.4 各部门联合行动，综合治理减少心理和行为发生，对肇事肇祸的精神病人由公安等司法部门协调精神卫生机构人员进行管理治疗，以确保社会安全，减少社会不和谐因素。

3.5 引导完善配套政策，建立落实精神卫生公共服务补偿机制。一是改善基层社区精神卫生基本设施，进行培训精神专科服务人员。二是各方面提升精神专科医护人员经济地位和社会地位。在他们工资待遇、职称晋升时给予政策倾斜。留住人才，壮大精神卫生专科医护人员队伍。三是与时俱进，改善封闭式管理模式，尽量给病人提供一定自由空间，体现人性化管理，为他们早日找回自我回归社会创造条件。

参考文献

［1］ 沈渔,《中华精神科杂志》,1996年，第1期

［2］ 王远玉,《临沂市精神病防治培训》,2009.2.20 （2-4）

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一、充分认识加强司法所业务规范化建设的重要意义

(1)加强司法所业务规范化建设是实践依法治国基本方略的需要。贯彻落实党的十五大和九届人大一次会议精神，积极推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程是今后各级司法行政机关工作的总纲。司法所作为司法行政系统的基层组织，与其他基层政法组织优势互补，密切协作，共同担负着推进基层依法治理，加强社会主义法制建设的重要使命。司法所组织开展的人民调解、基层法律服务、法制宣传和依法治理以及对刑释解教人员的安置帮教等各项工作，是我国法制建设的基础性工作，是现行法治运行机制不可缺少的重要环节，是司法行政系统实施依法治国基本方略在基层社会的具体实践。

(2)加强司法所业务规范化建设是司法所依法、全面、正确履行职能的需要。近年来，各地在积极推进司法所机构建设的同时，大力加强司法所业务规范化建设，取得了初步成效。但是目前各地司法所业务发展得不平衡，有的司法所建立后，片面强调硬件建设，没有迅速有效地开展各项业务工作；有的开展工作很不全面，没有把司法所承担的“八项职能”落到实处；有的开展工作很不规范，在履行职能时不能严格依法办事，甚至超越职权范围，滥用强制手段，造成了恶劣的影响。这些问题的存在，不仅不利于司法所职能作用的发挥，还将动摇司法所在基层政法组织建设和法治机制中的地位，影响到它的进一步巩固和健康发展。因此，要大力加强司法所业务规范化建设，严格按照司法所的职能及开展业务应当遵循的基本原则和要求，建立健全各项工作制度和监督制约机制，加强基层司法行政工作人员的职业道德和工作纪律建设，促使司法所各项业务在制度化、规范化、法制化的轨道上运行，保证司法所严格依法、全面、正确履行各项职能，更好地为基层服务，为群众服务。

(3)加强司法所业务规范化建设是司法所自身巩固、提高、发展的需要。司法所只有不断加强业务规范化建设，全面履行职能，积极开拓业务，努力地“为一方服务，保一方平安，促一方繁荣”，才能显示其不可替代的地位和作用，为自身的发展壮大创造良好的内在条件和外部环境。

(4)加强司法所业务规范化建设是强化县区司法行政机构地位和职能的需要。司法所作为县区司法局的派出机构，它所承担的各项职能是县区司法行政工作职能在乡镇(街道)的延伸，它所开展的各项业务工作是县区司法行政工作的重要组成部分。加强司法所业务规范化建设，保证县区司法行政工作有效地落实到基层，是不断提高基层司法行政工作整体水平和社会效益，强化县区司法行政职能的重要环节。这对于在地方各级政府即将启动的新的机构改革中进一步巩固县区司法局的地位显得尤为重要。

二、要正确认识和全面履行司法所管理基层司法行政工作的各项职能

(5)司法所作为县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，是承担乡镇人民政府(街道办事处)管理司法行政工作的职能部门，必须以依法治国基本方略为纲，以“大服务”思想为指导，正确把握和全面履行《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通［1996］081号)所规定的各项职能，充分实现司法行政系统所承担的法律保障、法律服务、法制宣传教育等重要职能向基层的延伸和拓展，促进和保障经济发展与社会进步。

(6)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作。这项工作的重点是，协助本乡镇政府(街道办事处)制定依法治理工作规划，积极推进和逐步深化依法治乡(街)、依法治村(居)、依法治厂(矿)等各层次依法治理活动的有效开展；充分发挥参谋助手作用，主动为乡镇政府(街道办事处)的政务决策、建章立制和行政执法提供法律咨询和建议，协助基层政府依法处理好本地区的重大经济、社会事务，特别是事关社会稳定和群众利益的各种涉法的热点、难点问题；指导辖区内各村(居)委会依法自治，依法制定和实施村规民约(居民公约)，特别是农村地区要帮助建立健全村民选举、民主议事、村务公开等各项制度，逐步实现村务管理的民主化、规范化、法制化；协助乡镇政府(街道办事处)建立行政执法责任制和行政执法检查、监督机制；加强对乡村基层干部法律培训，不断提高其依法行政意识和依法行政的水平。

(7)指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作。这项工作的重点是，指导村(居)委会和辖区内的企事业单位、城乡集贸市场建立健全调解委员会和三级调解网络，在城乡结合部、厂村(街)结合部和纠纷多发的毗邻地区建立发展联合调解组织，并指导调解组织搞好队伍建设、思想建设、业务建设和制度建设；坚持调解主任例会制度，多形式开展对调解人员的业务培训，不断提高调解队伍的法律素质和调解水平；要及时总结交流人民调解工作的经验，加强对调解工作的业务指导，结合本地区民间纠纷发生、发展的规律及新情况、新特点，重点抓好防止纠纷激化工作，有针对性地组织开展民间纠纷排查和专项治理活动，积极协助和参与重大疑难和易激化民间纠纷的调解，并虚心接受有关部门和群众的监督，及时发现纠正不当和错误的调解；主动向本地党政领导和有关政法部门反映情况和意见，争取重视和支持，解决调解工作遇到的困难，有效维护调解人员履行调解职能的正当权利，保障调解委员会的组织、制度、工作、报酬的落实。

(8)指导管理基层法律服务工作。这项工作的重点是，根据司法部的有关政策、规定和本地司法行政机关的部署，负责规划、指导、监督本乡镇(街道)的基层法律服务工作，巩固健全基层法律服务组织，建立健全各项工作制度和内部管理与运行机制，争取基层政府支持，不断改善办公用房以及装备设施建设；指导法律服务所认真充分地履行法律服务职能，围绕基层工作重心，大力开拓业务领域，积极探索和实践新的业务切入点和增长点，不断提高服务质量，严禁越权或违法执业，并主动争取本地律师、公证组织的支持和协作；加强基层法律服务工作者队伍的思想建设、业务建设和执业监督检查工作，保障其依法执业，恪守职业道德和执业纪律。

(9)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷。这项工作的重点是，代表基层政府及时受理调处群众要求政府解决的纠纷或调解委员会解决不了的疑难纠纷；在处理民间纠纷中要坚决贯彻调解为主和依法处理的原则，主动争取有关部门协助，努力解决纠纷所涉及的实际问题，对重大疑难纠纷特别是群体性纠纷的调处要及时向基层政府请示汇报，对随时可能激化的纠纷应采取必要的措施有效控制事态的扩大与恶化；对作出处理决定的纠纷，应当监督当事人自觉执行，对事后反悔拒不执行又不的，可以采取法律许可的措施督促执行，或动员帮助当事人诉诸司法程序解决。

(10)组织开展普法宣传和法制教育工作。这项工作的重点是，根据全国和地方人大普法决议和本地有关普法工作部署，承担本乡镇(街道)普法工作的规划、组织和实施工作；组织建立基层法制宣传网络，负责培训法制宣传员队伍；根据各时期普法重点并结合本地实际，切实加强有关重点法律的普及宣传工作，把普法工作与逐步推进依法治理工作紧密结合起来，重点加强对乡村干部、企业经营管理人员和青少年的法制教育；充分利用广播、电视、墙(板)报、讲台、夜校等宣传阵地，大力开展法律讲座、以案讲法、知识竞赛、咨询解答、文艺表演、巡回演讲等丰富多彩、群众喜闻乐见的法制宣传教育活动；定期对普法工作进行考核验收，及时总结交流普法宣传和法制教育工作的经验，不断提高普法宣传和法制教育工作的质量和实效。

(11)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作。这项工作的重点是，在本地社会治安综合治理部门领导下，承担本乡镇(街道)安置帮教工作的规划、组织、实施和有关协调工作；组织辖区内的村(居)民组织和企事业单位建立健全刑释解教人员过渡性安置帮教队伍及其组织网络，并指导其建立健全相应的工作制度和运行机制；要全面掌握本辖区刑释解教人员和在押在教人员情况，组织落实接茬帮教措施，建立实施帮教责任制；积极协调争取多方支持和有关部门扶持性政策与经费保障，及时解决安置工作中的困难和问题，广辟安置就业渠道，有条件的应利用社会企业发展过渡性安置基地或创办安置实体；加强工作调研、指导和检查督促，不断提高安置率和帮教质量。

(12)参与社会治安综合治理工作。这项工作的重点是，在本地综治部门领导下，充分利用自身职能优势，通过法制宣传努力提高广大群众遵纪守法和依法维权的自觉性，积极参与对本地区治安隐患和不安定因素的排查、治理和防范工作，协助参与对外来流动人口的管理工作，协助组织开展创建“安全文明小区”、“治安模范村”和评选“遵纪守法光荣户”等群众性活动；按照综治部门的部署，积极配合、参与本地“严打”斗争和各种专项打击统一行动。

(13)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。要不断增强全局意识和组织观念，认真完成基层政府和上级司法行政机关交办的有关工作和法律事务，充分运用各项职能手段，自觉地服从服务于基层党委、政府的中心工作和改革、发展、稳定的大局。

三、必须严格依法行使司法所的工作职责，提高司法所的规范化建设水平

(14)要正确处理司法所工作与当地党委政府中心工作的关系。司法所要增强大局观念，把业务工作与基层党委政府的中心工作紧密结合起来，通过开展本职业务和发挥职能优势，为中心工作提供服务和保障，但不得超越职权范围，更不得以任何理由参与侵犯群众权益、加重农民负担等违法乱纪活动。要正确处理司法所工作与基层法庭、公安派出所、等有关部门工作的关系。司法所对依法应由其他政法部门处理的事务，既不应越俎代庖、越权办案，又不可敷衍塞责、一推了事，应当加强与其他政法部门的信息沟通与业务协作，实行联动服务，优势互补。要正确处理司法所与基层法律服务所的关系。两所职能既不能交叉，更不能替代混淆。有条件的地方，两所应当分设，各司其职；不具备条件的，可以保留现行合署办公的体制，但要分清两种职能，人员应适当分工，防止以司法所名义开展有偿服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象发生。

(15)要严格依法开展业务。司法所在开展各项业务工作中，必须准确掌握和正确执行国家的有关法律、法规、规章和政策，严格依法行政，依法办事。在协助基层政府开展依法治理工作中，要运用审查、修改、咨询、建议等各种服务手段，充分发挥法律参谋、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法律为准绳，及时化解纠纷矛盾，严禁采用强制压服手段，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利；在协助基层政府治理关系群众利益、容易引发社会矛盾特别是农村工作中的热点、难点问题时，要严格依照法律和政策办事，主要运用疏导教育和依法定程序处理的方式，严禁采取任何违法的强制性手段，严禁非法拘禁或变相拘禁(如强制办班)，严禁实施处罚和变相处罚，严禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人员在履行职责时必须恪守职业道德和工作纪律。司法所工作人员要树立公仆意识，密切联系群众，全心全意为人民群众服务，为基层社会服务；要充分履行应尽职责，维护群众和当事人合法权益，维护法律和政策的正确实施，维护正常的经济、社会和法制秩序；要秉公执法，廉洁自律，自觉维护司法所的声誉和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蛮横、推诿或拖延的态度对待当事人，不得利用职权或执行职务之便向当事人“吃、拿、卡、要”，不得利用职权强制、压服甚至打击报复当事人，不得侵犯或限制当事人的诉讼权利或其他法定权利。

(17)司法所应当建立健全各项工作制度。要根据司法部的统一规定和要求，结合当地实际和工作需要，建立健全有利于不断提高队伍素质和执法水平的政治、业务学习制度和培训、自学的激励机制；建立健全职责分工与岗位目标责任制度，重大业务请示报告、集体研讨制度以及对突发、易激化事件的快速反应机制；建立健全体现责权一致原则的定期考评、勤政廉政、奖勤罚懒等人事管理制度和激励机制；建立健全与开展业务相配套的登记、统计和档案管理制度；建立健全司法所工作公开公示制度，做到工作职责、工作程序、工作结果三公开，并通过设置举报电话、接待群众来访、聘请执法监督员等多种形式，自觉接受群众和社会的监督，同时建立健全自我监督制约和执法过错责任追究制度。

(18)司法所应当高度重视和大力加强队伍素质建设。司法所必须严把进人关，切实按照干部任免权限、任职条件和考录程序，协助县区司法局和乡镇(街道)选配好干部；要大力加强思想政治工作，在队伍中形成讲政治、讲学习、讲正气、讲奉献的良好风气；要认真抓好业务学习和选送培训，注重智力投资，鼓励自学成才；要加强对干部的考核、检查和监督，做到奖优罚劣，对违章违纪的要严肃查处，绝不姑息，对不适宜从事基层司法行政工作的要及时清退。

(19)司法所要积极创造条件不断改善办公用房、设施以及装备建设。各地司法所应当本着量力而行、因地制宜的原则，积极争取本地乡镇政府(街道办事处)的财力、物力的支持，不断改善办公用房建设，配置必要的交通、通讯、文印、档案管理等办公设施。

四、切实加强对司法所业务规范化建设的指导和监督

(20)各级司法行政机关要充分认识加强司法所业务规范化建设的必要性和重要性，切实把这项工作摆上议事日程，强化指导管理，加大监督力度，积极推进司法所业务规范化建设进程，不断提高司法所依法、全面、正确履行各项工作职能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地区，司法行政机关应把指导管理工作重点转移到加强司法所业务规范化建设上来。按照本《意见》的规定和要求，对本地区司法所业务工作开展情况及存在问题进行一次认真调查分析，有针对性地研究制定本地区司法所业务规范化建设发展规划和实施意见。在贯彻实施中，应首先组织力量，下功夫抓好试点，总结经验，树立标杆，以点带面，逐步推开。

篇13

人民调解制度一直是有效解决人民内部矛盾纠纷、促进社会稳定的重要途径。当前，要建设小康社会，必须营造一个和谐稳定的社会环境，人民调解工作更显其重要性和紧迫性。对此，我们要有充分的认识，要从贯彻落实“三个代表”重要思想，维护人民群众的根本利益，确保社会政治稳定的高度，切实加强对人民调解工作的监督和指导，坚持依法治区、以德治区，努力促进人民调解工作的改革与发展。

（一）认真贯彻执行《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》，做到依法、及时解决人民调解工作中的突出问题；

（二）注意总结、推广人民调解工作的成功经验和先进典型，分析研究人民调解工作中的新情况、新问题，拓宽思路，创造性的开展工作；

（三）加强与区人民法院在工作上的沟通联系，建立民间纠纷定期排查、防激化通报制度、涉及人民调解协议的专项通报制度、相互建议函告制度、联络员制度等，把指导人民调解委员会的工作抓紧抓实。

二、建立健全和发展多种形式的人民调解组织，提高人民调解队伍的整体素质

基层司法所要在所在街道党政的领导下，按照《居民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》的要求，对现有的人民调解组织状况深入调查摸底，针对不同情况进行整顿、充实和提高，力争三年内实现全体调解员达到高中以上文化程度。

(一)在调解员的选任方式方面，要在民主选举人民调解员的基础上，推行聘用制。有条件的人民调解委员会可聘请专职调解员或专门工作人员。一般可聘请辖区范围内的人大代表、政协委员、学者、律师、司法行政工作者以及离退休的法官、检察官等担任兼职调解员，或者组织他们为调解志愿者队伍，全面建设调委会、调解小组、调解员三级调解网络。

（二）在建立健全街道、居委调解组织的基础上，局将与区有关部门商榷，探索在区工业城、残疾人联合会建立人民调解委员会，为务工者、残疾人解决矛盾纠纷、保护他们的合法权益提供服务。

（三）要开展多种形式的岗位培训、示范培训、素质培训，造就一支高素质的人民调解队伍。局将每年组织举办一场调委会主任培训班，今年拟安排在第二季度。其他调解员的培训由当地司法所负责。

（四）局将试行人民调解员持证上岗制度。初步拟定同益街道人民调解委员会和*街道寨头居委调委会为试点单位，并逐步在全区铺开。

三、积极推进人民调解工作的规范化、制度化建设

各级人民调解组织和广大人民调解员，要严格遵守《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》，坚持人民调解的民间性、自治性的特征，坚持平等自愿原则和便民利民的方向，充分运用说服教育、耐心疏导、平等协商等方法化解矛盾纠纷。

（一）按照《人民调解工作若干规定》的要求，尽快实现我区人民调解委员会的“六统一”（即：标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书的统一）和“五有”（即：有标识牌、相对固定工作场所、印章、调解回访记录、统计台账）。

（二）在调委会建立民情民意分析制度、重大疑难纠纷报告制度、定期排查和专项治理制度、纠纷调解督办制度，为党委、政府决策提供准确依据。

（三）各级人民调解组织要结合本地实际，针对突出的社会难点、热点问题，加强工作机制的建设。尤其是依托司法所建立的街道人民调解委员会，要在街道综治委的协调、指导下，加强与其他有关职能部门的配合，按照综合治理、归口管理的原则，综合运用调处手段，建立矛盾纠纷的联合调解机制，构建大调解格局。

（四）基层司法所要加强对调解协议合法性、规范性的日常检查和指导。

(五)逐步推广首席人民调解员制度，提高人民调解组织对复杂、疑难纠纷的调解能力和调解成功率。