社会行政的功能范文

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[中图分类号] R749.3[文献标识码]A [文章编号] 1005-0515（2010）-11-206-02

慢性精神分裂症患者在病情稳定后，尽管精神药物能有效控制精神症状，但对受损的社会功能及精神残疾却无能为力，会有明显的社会功能下降，主要表现为行为退缩、兴趣缺乏、孤独、情感反应平淡，学习、生活、工作及社会能力下降，很难适应家庭生活，近年来，慢性精神分裂症患者的康复逐步由单一药物治疗向药物治疗与心理社会干预的综合治疗康复措施方面发展。我院于2007年1月～2009年6月对150例住院慢性精神分裂症患者实行整体护理，并与145例采用常规护理的患者进行对比，现报道如下。

1 资料与方法

1.1一般资料选取2007年1月～2009年6月我院的精神分裂症患者，入组标准：①符合CCMD-3中精神分裂症诊断标准[1]；②病情控制；③SSPI评定精神残疾三级以上；并排除其他严重躯体疾病及智能障碍者，共295例，随机分为干预组与对照组。干预组150例，年龄22～71岁，平均46.7岁；病程10～42年，平均21.6年，服药折合氯丙嗪为380 mg/d。对照组145例，年龄19～69岁，平均45.2岁；病程12～39年，平均19.8年，服药折合氯丙嗪为320 mg/d。两组患者的年龄、病程、服药剂量比较，无显著性差异(P＞0.05)。

1.2 方法干预组150例在抗精神病药物治疗基础上予以整体护理，对照组145例在抗精神病药物治疗的基础上予以常规护理。

整体护理主要是以患者为中心，以现代护理理论为指导，把患者看作一个整体，从生理、心理、社会、文化、精神等方面全方位考虑患者的问题，根据不同问题予以相应的护理措施。精神分裂症患者整体护理的具体内容[2]: (1)健康教育:①精神疾病的基本知识，如疾病诱发因素，临床表现及如何防治复发的知识。②用药的注意事项: 按医嘱用药，常见的药物副作用。③心理卫生知识。(2) 行为技能训练方面，其方式采用引导、示范、评估、矫正指导等，训练目标可与患者协商制定。主要包括:①加强日常生活能力的训练：由护士督促患者按时起床，洗漱卫生，衣着整洁，同时整理好个人床铺，管好自己的物品等等，目的是矫正患者生活懒散，卧床少动及不良的卫生习惯，及时纠正各种不良行为，提高患者的日常生活自理能力。可以采用代币疗法，物质奖励，矫正行为。②加强社交能力提高的训练：护士应该主动与患者进行交流沟通，增进护患感情，改善护患关系，鼓励患者积极与别人沟通，主动与他人交流，逐步提高患者的社会交往的能力。③加强行为技能的训练：根据患者的个人特点、爱好及精神状态，由护士积极组织患者参加一些简单的劳动或手工制作等等。如制作工艺品、绘画、做玩具或者其他。可以采用奖励制度，按劳取酬，以增进患者的自信与自强，并激发患者的劳动创造性及积极性，增强行为技能，适应现实生活。④鼓励患者积极参加工娱疗活动：根据病人的爱好、兴趣及需要，制定不同的文体娱乐活动，尽量调动患者的积极性。如打扑克、下棋、唱歌等，以分散其注意力，减轻不良情绪，鼓励定期写心得体会，并给予正确的心理疏导，帮助他们掌握处理突发事件的技能，提高其心理安全感，调动主观能动性，树立正确的人生观，增强其自信心及自我护理的能力。⑤定期每周与家属见面，家属的探视人员可以不固定，提倡亲戚朋友轮流探视，在探视后要求患者相互谈论心得，以改善情感平淡的现象，并要求患者提出合理性的建议和意见。⑥采用奖励制度，要求患者每周进行互相评比，尽量做到让每一位患者发言，对表现突出的予以奖励，对于表现差的予以精神上的鼓励。

1.3评定工具 用住院患者护士观察量表[3](NOSIE)在入院时、入院后1月、3月、6月、12月对两组患者分别进行评定。此量表主要是对精神分裂症患者的行为进行评定，用于观察患者的表现治疗后变化，可评定治疗及护理后的效果。

1.4统计学处理使用SPSS12.0软件进行数据分析，计数资料采用X2检验，计量资料采用t 检验，x±s表示。

2 结果

NOSIE 测评，在干预后的1月、3月两组在改善患者的症状、生活自理能力、适应等方面无明显差异(P＞0.05)，6月、12月比较有显著性差异(P＜0.01)。两组患者NOSIE评分总分比较，见表1。

3 讨论

精神分裂症是一类以思维、情感及行为的分裂，精神活动与周围环境不协调为主要特征的常见精神病[4]。本病病程快慢不一，约有25%的患者可临床痊愈，约有16%的患者衰退。本病的特点是慢性迁延、反复发作，严重损害患者的社会功能，从而影响其生活质量。精神分裂症的恢复过程实际上是患者社会再适应的过程[5]。长期住院精神病人社会功能缺损的严重程度与其住院时间有一定关系。本人用社会功能缺陷量表对住院8个月以上的精神分裂症患者进行连续6个月的社会功能测评，结果患者社会功能缺陷发生率为100%，PANSS总分、病情严重程度、病程和住院时间及住院次数相关[6]。目前我国大部分精神病医院为封闭式管理，患者活动于病房与工娱室之间，生活单调而刻板，再加上住院时间长，不能感受外界生活事件的应激，患者的社会功能和生活技能出现严重退化。临床实践证明，恢复期只停留在单纯药物治疗加常规性护理不能解决疾病的康复问题[7]。本资料研究发现，整体护理的实施有助于社会能力、社会兴趣，保持卫生整洁及稳定的情绪，而在初期与常规护理无明显差异。随着时间延长，干预组疗效明显增加，同时社会功能缺陷程度也明显降低。整体护理是以现代护理观为指导，以护理程序为核心，将临床业务与管理的各个环节系统化的工作模式，以患者为中心，发现和解决患者在生理、心理、社会文化诸方面存在的健康问题。整体护理的开展提高了患者对治疗的依从性，降低了复发率，对恢复期和慢性精神分裂症患者有显著疗效。

参考文献

[1] 中华医学会精神科分会.中国精神障碍分类与诊断标准.济南:山东科学技术出版社,2001:75-78.

[2] 郝伟.精神病学.第6版,北京:人民卫生出版社,2005,3.

[3] 张明园.精神科评定量表手册.长沙:湖南科学技术出版社,1998:81-92.

[4] 蔡红霞,王晓慧.现代精神疾病护理学.北京:人民军医出版社,2004,3.

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一、提升效能主体素质，增强工作动力。

效能提高，人是主体。效能建设对人的素质要求很高，要培养一支效能型队伍，我认为一是要革新思想培训理念。一方面，工商所党支部要大力引导全所人员的效率意识和服务意识，按照“五个不让”的标准提高效率和服务质量。即“不让政府布置的任务被延误；不让办事群众多往返；不让企业的需求打折扣；不让人民的利益受损害；不让政府的形象受影响”。另一方面，要通过激励人、培养人、正确使用人来提高队伍活力，提高效能。二是加强学习，提高能力。通过评选办案能手、服务能手、注册能手等，促使广大干部职工加强自身学习，提高自身素质。要按照不同年龄段开展岗位练兵，干部分级达标活动，促使干部职工“为胜任岗位而学，为促进发展而练”，岗位履行能力、服务经济能力全面提高。

二、提速行政效率，向信息化要效能。

提高行政效能首先要规范机制，落实制度，简化程序，更重要的是先进的工作手段。在信息化程度不断提高的今天，作为工商部门，要充分利用现有的信息化硬件资源来提高行政效能。要加快数字工商建设，尽快实现工商局与工商所联网，完善网上受理、网上审批、网上投诉等方面的网络建设，规范网上受理、网上审批、网上投诉的时效、制度。

三、完善规章制度，以制度管人。

要按照规范化、法制化、科学化的要求，进一步完善管理和工作制度，促使效能建设有规可循。

四、强化效能监察，提高办事效率。

近年来，我局制定并实施了旨在提高监管水平、规范监管行为的效能监察制度，但是，在实施效能监察中，往往只注重市场管理、证照管理、规费收取等方面的督查，而忽视了对人员素质、办事效率、工作能力的检查。而人员素质的高低，直接影响到办事效率、服务水平、行政执法能力的好坏。建议市局在开展效能督查的同时，适时督查工商所人员的学习情况。如采取问答的方式，检查工商所人员对承诺的时限、一次性告知的内容等，并将解答情况记录在案，及时向相关人员发出要求加强学习的告诫，促使学习自觉性的提高。实现整体素质和办事效能的提高。

五、积极建章立制，落实效能建设长效机制为确保行政效能建设深入持久开展，各项整改举措落到实处并取得预期效果，我局针对行政效能建设方面存在的问题，从制度入手，既抓当前突出问题的对照整改、又抓长效管理的落实，着重建立、健全三方面的制度。（一）加强日常管理制度

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文章编号： 1672-3783(2008)-4-0065-02

【摘 要】目的 对住院慢性精神分裂症患者给予社交技能训练以促进其社会功能的恢复。方法 采用对照组研究的方法将住院的慢性精神分裂患者随机分为研究组与对照组。研究组给予社交技能训练，及疾病知识教育，对照组采用常规抗精神病药物治疗并于入组前及入组治疗后进行SDSS，SANS量表评定。结果 研究组SDSS SANS 的减分率明显高于对照组。结论 住院的慢性精神分裂症病人进行社交技能训练有助于促进病人的社会功能恢复，可以减缓衰退，提高生活质量。

【关键词】社会技能训练 慢性精神分裂症 社会功能

精神分裂症是一种慢性迁延性疾病，其社会功能会随着病情的进展而逐渐丧失，尤其是慢性精神分裂症患者。大多已存在不同程度的社会功能缺损，如何减缓衰退促进社会功能恢复？本文作者通过对住院慢性精神分裂症患者进行社交技能训练及生活技能训练，并通过对照组研究发现这类训练能明显促进患者社会功能的恢复，现将本研究结果报告如下:

1 对象和方法

1.1 对象 入组病人均来源于我院住院病人共64例，全部符合CCMD―3关于精神分裂症的诊断标准，病程5~20年，平均(12.64±10.31)年，年龄35~61岁，平均(38.25±11.27)岁；入组时住院时间(5.36~11.28)月，平均(7.17±4.36)月；入组时社会功能缺陷量表（SDSS）社交技能训练对于慢性精神分裂症社会功能的影响评分8~14分平均(9.47±3.25)分；阴性症状量表（SANS），评分[1]45~97分，平均(63.35±71.66)分；所有病人按入院时间随机分为研究组男20例，女12例；对照组男23例，女9例，两组病人在年龄、病程、入组时已治疗时间及量表评定等方面均无显著差异（P＞0.05）见表1。

1.2 方法 研究组病人采取以下方法，而对照组病人则采用常规抗精神病药物治疗。

1.2.1 环境安排及设施的配备 研究组病人的病室中放置衣柜，床头柜，换洗衣服，洗漱用具等，并确定家务操持，基本社会技能训练项目内容及相应设施。

1.2.2 技能训练内容 活动缺乏及不良行为矫正，社会独立生活技能训练见表2。

1.2.3 技能训练方法 研究组病人在指定场所由专人负责按预先设计好的内容进行训练，并不断重复，强化达到要求，在训练过程中采取奖惩制度，以增强患者的主动性，提高效果。

1.2.4 疗效判定 评定者不参加活动，两组病人于入组后共同进行一次评定，所用量表为SASS、SANS，两个均由精神科非参与本研究的2名主治医师评定，研究时间为6个月，未满6个月出院的，向患者家属交待其回家后的训练方法，并指定专人跟踪随访指导，定期上门评定。

1.2.5 结果处理 对统计所得数据进行显著性检验，计算t值，比较其结果。

2 结果

2.1 研究组SANS ，SDSS 评定较入组时明显降低，详见表3。

2.2 对照组SASS、SANS 治疗前后无明显改变 见表4。

2.3 两组研究结束时量表评定结果显示研究组SDSS、SANS 的评分率明显高于对照组，详见表5。

3 讨论

精神分裂症是一种常见的病因未明的精神疾病。多在壮年期病，病程迁延，进行性加重，常引起感知，思维情感，认知及社会功能的损害，尤其慢性精神分裂症长期反复发作者多残留明显社会功能损害，如不积极治疗并加强康复训练，有约25%的患者最终走向衰退[2]。

目前，对于慢性精神分裂症的治疗，主要是通过药物控制精神症状，改善认知功能，而对于残留的社会功能损害，须通过综合的手段来恢复，许多临床实践证明社交技能训练可以减轻或消除精神残疾[3-4]。

本文通过对32例慢性精神分裂症患者为期6个月的跟踪研究，并与对照组比较发现，在常规精神科药物治疗及护理的同时加强社交技能训练，能明显改善这类患者阴性症状，量表评定发现SDSS，SANS的减分率明显高于训练前及对照组结果有显著差异（P＜0.01）。综上所述，对于慢性精神分裂症患者在研究药物治疗的同时，积极开展社交技能训练，有助于其社会功能的恢复，降低致残率，最终回归社会。

参考文献

［1］ 费立鹏，熊卫，赵祖安.精神病阴性症状评定量表使用有关问题［M］. 武汉：湖北科技出版社，1990,5:141-193.

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自今年2月全县集中开展转变干部作风加强机关行政效能建设活动以来，全县各镇、各单位根据各级党委、政府的统一部署，在县委、县政府的正确领导和市作风效能办的具体指导下，我县转变干部作风加强机关行政效能建设活动取得了阶段性成效。刚才卢家有主任总结了动员部署阶段的情况，并就如何更扎实、更有效、更深入地推进下阶段转变干部作风加强机关行政效能建设活动作了具体部署，我很赞成，希望大家会后认真贯彻落实。

总的说来，前阶段，全县转变干部作风加强机关行政效能建设工作抓得比较紧，抓得比较实，抓得比较严，取得了积极的成效。一是领导重视，工作扎实。各镇各单位认真落实全县转变干部作风加强机关行政效能建设动员大会精神，按照自治区党委、政府和钦州市党委、政府及县委、县政府的总体要求，切实把这项工作摆在重要的议事日程，精心筹划，周密安排，扎扎实实地开展了工作；二是目标明确、重点突出。各镇各单位通过深入广泛的思想发动和组织学习，提高了认识，明确了基本要求。通过深入调查研究，广泛听取意见，查找存在问题，充分结合本单位的职责、任务、目标要求，认真制订了本单位的作风效能建设工作方案；三是加强监督，敢动真格。各镇各单位加强对转变干部作风加强机关行政效能建设工作的监督检查，敢于碰硬，敢动真格，切实解决了一些群众反应强烈的突出问题，不少单位做到边学边查边改边干。四是务实创新，富有特色。从前阶段县作风效能办组织的督查来看，许多单位勇于探索创新，创出了不少各具特色的好经验、好做法，为这项工作的深入开展奠定了比较好的基础。

同时，我们也要清醒地看到，目前这项工作的进展还不够平衡，一些单位在认识上、措施上、工作力度上还有一些差距。一是个别单位对开展转变干部作风加强机关行政效能建设工作的目标任务和重要意义认识不足；二是少数单位制订工作方案时没有很好地与本单位工作实际结合起来；三是少数单位在学习与查摆问题阶段只停留表面上，学习不够深入，查摆问题不够具体。

目前，我县转变干部作风加强机关行政效能建设工作正处于查摆问题阶段，这一阶段是承上启下的关键阶段，关系到整个活动是否取得实效。下面，我就如何扎实推进查摆阶段的工作讲三点意见。

一、要进一步加强学习，提高认识，把学习和提高认识贯穿转变干部作风加强机关行政效能建设活动的始终

开展转变干部作风加强机关行政效能建设工作是自治区党委的一项重要工作，也是自治区加快推进富裕文明和谐新广西建设过程中作出的一项重大决策，具有重大深远的意义。我县的发展正处于关键时期，要加快发展，就要以优质的服务态度和快捷的办事效率，创造让人民群众和投资者看好的发展软环境，特别是创造良好的时效环境，让人民群众和投资者感受到我们的机关单位和公务员都是热情的、周到的，办事效率是雷厉风行的。让人民群众和投资者满意，我们灵山的发展就大有希望。要做到这些，除了各级党委、政府的正确领导以外，关键在干部、在机关。机关之所以是关键，是因为机关特别是党政机关“是经济、政治、文化和社会生活的组织者、管理者，是改革和社会经济各方面工作的指挥部、参谋部”，负有特殊历史责任。干部之所以是关键，是因为“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，广大机关干部的素质高低、工作优劣、作风好坏，直接关系到一个地区、一个部门、一个单位的工作面貌。机关以效能为本，干部以作风为先，必须从全局和战略的高度深刻认识转变干部作风加强机关行政效能建设工作的重大意义。开展作风效能建设，就是要改进机关作风，提高办事效率、能力和水平。各单位要把转变干部作风加强机关行政效能建设工作与当前中心工作有机结合起来，认真贯彻县委、县政府3月2日召开的转变干部作风加强机关行政效能建设工作动员大会精神，认真加强学习，深入学习上级作风效能机关规定的学习文章，学习刘奇葆书记关于《群众向你投诉是对你有信心》的精辟论述。通过学习把思想认识统一到县委、县政府的重要部署上来，切实增强搞好作风效能建设工作的责任感和自觉性，按照县作风效能建设工作领导小组及其办公室的具体指导，把作风效能建设各阶段的工作抓实、抓好、抓出成效。

二、要进一步强化责任，确保转变干部作风加强机关行政效能建设工作扎实有效开展

一是要加强领导。作风效能建设的责任主体是各镇党委、政府和各部门、各单位党政领导班子。各级领导机关和领导干部要带头转变思想观念、转变服务态度、转变工作作风；要带头深化学习、查摆问题、剖析原因、解决问题；要带头遵守各种规章制度，凡要求下级做到的，上级首先要做到，要求一般干部做到的，领导干部首先要做到。机关的工作如何，直接关系到党和政府的形象，关系到党的路线方针政策的贯彻落实。如果机关干部作风不正，执行决策不力，工作效率低下，就可能引发人民群众对党和政府的不满，甚至影响到改革发展进程和社会政治稳定，直接关系到党和政府在群众中的威信。因此作风效能建设，不仅仅是一个简单转变干部作风、提高工作

效率、优化服务质量的问题，更重要的是一个加强机关的执行力的问题，所以必须充分发挥党政领导班子的核心作用，站在提高执政能力和执政地位的高度上，进一步坚定信心、狠下决心、步步为营、扎实推进，把作风效能建设作为机构改革、转变职能的深化和延伸，作为“万人评议机关”活动的延伸，作为推进廉政建设和强化行政监察的治本之策，作为贯彻落实发展县城经济和落实县委“2188”工程的有力抓手，切实加强领导。二是要强化督查。对作风效能建设的督查要“严”字当头。实践证明，严是“爱”、宽是“害”，严是对党和人民的事业负责，也是对广大机关干部负责。只有切实加强作风效能建设督查，强调严肃的工作态度、严明的工作纪律、严谨的工作作风，强调建立在明确责任制基础上的严格要求、严格管理、严格监督，才能确保整个作风效能建设取得实实在在的成效，进而促进全县良好的党风、政风的形成。所以，对查摆工作敷衍塞责、落实不到位的部门、单位，要责令“补课”，并进行责任追究。对搞得好的要给予表扬，对于工作开展不力的要进行通报批评，特别不力的要进行问责。

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同志们：

在全国“两会”召开、全县上下加速推进灾后恢复重建和经济社会发展的关键时期，县委、县政府召开全县加强机关行政效能建设工作会议，意义重大。如果说，这么几天开的会多，讲的多，安排部署的多，那么，今天这个会就是要抓落实、抓逗硬、抓扎实。前面，大家观看了暗访录像，听取了县效能办的负责同志关于考评情况的通报和大会交流发言，应该有所感触。海生同志对20__年全县行政效能建设情况和20__年工作的安排部署讲了很好的意见，我完全赞同。下面，我再强调三点：

一、认识要再深化

通过全县上下的共同努力，我县的机关行政效能建设在推进职能转变、改进工作作风、优化发展环境等方面取得了明显好转，但离上级要求和群众的期盼还有很大差距。省委省政府在2月13日召开电视电话会议，对加强机关行政效能建设再次作出了安排部署。因此，全县各级各部门认识必须再深化、再提高。

一要在把握主题中强化效能建设的重要性认识。发展是我们党执政兴国的第一要务。不管是省委提出的“两个加快”的总要求，市委确定的“提速加快、又好又快”的工作主基调，还是县委确立的“立足川北、面向全国、放眼世界的特色资源转化强县”战略定位和未来三年奋斗目标，其核心和主题只有一个，那就是一门心思抓发展、齐心协力推动发展。抓发展，人是最关键的因素。效能建设是调动人积极因素的有效手段，是改善党群、政群关系的重要途径，是推动加快发展的催化剂。我们要大力开展机关行政效能建设，推动工作作风明显改进、服务能力明显增强、办事效率明显提高、发展环境明显优化。

二要在认清形势中强化效能建设的紧迫性认识。发展不足是我们最大的县情。虽然，近年来我县纵比发展速度明显加快，成为苍溪历史上发展最快的时期之一，但我们在工业产值等衡量富民强县的主要经济指标排位上，还明显处于全省、全市下游水平。同时，全县10多亿的债务、1万多工程移民、1万多破产企业下岗失业职工、6万多返乡农民工等突出问题需要破解。可以说，我们发展道路上的挑战前所未有，任务异常艰巨。但同时也应看到，我们除拥有国家扩大内需、提速加快灾后恢复重建等共同拥有的宏观经济政策，还有被列为全省第二批扩权强县财政直管县、重大政策出台前秘密征求基层意见县、以工代赈山区现代农业园区示范样板等政策优势和水电天然气、特色农产品以及生态旅游等三大优势资源的加快转化，兰渝铁路、广南高速公路建成后苍溪将彻底改变“不三不四”的区位劣势，融入成渝经济圈辐射带。这些美好的前景需要我们用双手去开创，政策和机遇不只是给苍溪的，我们已经等不起、耗不起、折腾不起了，必须增强服务发展的紧迫感，抓住机遇，振奋精神，爬坡奋进。

三要在优化环境中强化效能建设的必要性认识。良好的政务环境已成为决定资金、人才、项目、技术流向的主要因素。各地发展之争，更多地是比环境、比服务，核心是以政务环境为重点的软环境之争。刚才，大家都看了录像片，一些干部上班时间进茶馆打牌、喝茶，把单位当旅馆、把工作当消遣，目中无纪，这些虽然是极个别现象，但是极大地影响了苍溪发展，影响了苍溪的环境，给苍溪人民抹了黑，既对不起自己的岗位、家庭，更对不起生养自己的苍山溪水；一些干部不办实事、作风飘浮，只想家事、不想公事、更不想群众的事，九点钟来，十点钟走，这样的工作作风能为群众办成事吗？一些乡镇干部下村不留言，群众好不容易利用赶场天办回事，就是找不上人。管理这样的干部，我们的局长、党委书记、乡镇长们要切切实实地拿出管用的办法来。还有一些部门领导和干部履职不到位，遇事层层打批发，不亲自研究，不亲自布置，造成群众就同一个问题老是重复上访；清洁城乡行动是省委奇葆书记抓的工程，县上三令五申，个别单位就是无动于衷，到处脏乱差，群众意见很大。所以，优化发展环境，效能建设必须长期抓下去，县级新闻媒体要加大宣传力度，曝光一批典型的人和事，推动效能建设。

四要在凝神聚力中强化效能建设的主动性认识。我们的发展能不能够持续推进，我们能否以开放、合作的良好姿态吸引四方创业者，最终根源还是在于我们以什么样的精神状态对待工作，对待自己所从事的事业。要爬坡、要破难、要攻坚，就要在思想上敢于突破，在精神上

突出重围，始终保持一种“等不起”的责任感，“慢不起”的危机感、“坐不住”的紧迫感，“欠不得”的使命感，以攻坚破难的闯劲、勇攀新高的冲劲和奋力爬坡的韧劲，逆势而上，强势而进，顺势而为。

二、重点要再强化

行政效能建设是提高党的执政能力、改进党风政风行风的重要途径。要以深入开展“效能建设落实年”活动为主线，突出重点，狠抓落实。

一要持续推进行政审批改革。要在精简事项、减少环节、整合职能、创新形式等方面下功夫，既要大幅度减少审批事项，又要着力加以规范，统一行政审批项目和流程。同时，要建立行政审批定期清理、公示机制，实现对行政审批项目动态监督和对行政审批流程的动态优化；建立健全行政审批事项审核论证机制和评估机制，严把审核关，从源头上控制行政审批项目；加强行政审批实施的动态监督、评估和调整等措施，不断深化行政审批改革，为机关行政效能建设的推进奠定坚实基础。

二要深入推进“两集中、两到位”。要通过部门行政审批职能向一个内设机构集中、该内设机构向政务服务中心集中的“两集中”和向政务服务中心窗口授权到位、审批事项在政务服务中心窗口办理到位的“两到位”，理顺部门之间和机关内部的职能关系，加强协调配合，推进并联审批改革。要根据不同行政审批事项的办理难易程度，科学设定整体办理时限和各环节标准办理时限，不断优化审批流程，提高效率。

三要配套完善政务服务体系。要扩大服务范围、拓展服务领域，尽可能地把服务基层、服务企业、服务群众的事项纳入政务服务中心，尽可能地将服务范围向基层延伸。在服务领域拓展上，要积极开展便民服务，要主动与相关部门协调，创造条件逐步将涉及人民群众切身利益的社会保障、医疗保险、社会保险等纳入政务服务中心。在服务范围延伸上，要探索在乡镇建立便民服务中心、在社区建立全程代办站，不断完善服务功能，为群众办事提供方便。

四要加快政务中心标准化建设。政务服务中心是开展机关行政效能建设的重要载体和依托，也是党委政府窗口形象的缩影。省上提出了争创全国一流政务服务中心，我们是否也提一个“争创全市一流政务服务中心”建设目标，这方面要向旺苍县学习。今年，要按照争创一流的标准和要求，加快推进行政审批项目和流程标准化、政务服务类型和模式标准化、政务服务中心场地标准化等标准化体系的建设，把政务服务中心建设提高到新水平。

三、措施要再落实

效能建设是手段，归根到底是为加快发展服务。要不断创新效能建设的运行方式，积极开辟新途径、探索新办法、创造新经验，增强新实效。

一要完善考核体系。要结合实际，明确绩效考核内容，制定针对不同部门、不同岗位的绩效评估标准，出台可量化、能操作的绩效考评办法，建立既科学合理又简便易行的评估指标体系。要注重考核结果的运用，把绩效考核结果与行政问责以及干部选拨任用、奖励惩戒等结合起来，充分发挥导向和激励约束作用，切实解决“干与不干、干好干坏一个样”的问题。要进一步拓宽投诉渠道，强化对服务窗口、审批事项、审批单位和责任岗位的监督，及时受理、处理群众投诉，做到投诉有门、办理有效、有诉必查、查明必处。

二要开展效能活动。要围绕全面提速加快灾后重建、全力推进经济社会协调发展和全民维护安全稳定和谐“三全”目标，开展“一个核心、三个深入”活动，一个核心，既以各级领导班子和干部队伍思想作风转变为核心；三个深入，既深入开展学习实践科学发展观活动、“三心一弘扬”活动、“三爱（爱祖国、爱家乡、爱岗位、）活动”，每个党员要重温入党誓词，要过思想政治道德关，做人要实在，要真诚待人、真心做事、真情为民，顾全大局，推动发展。

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社会转型是整个社会系统由一种结构状态向另一种社会结构状态的过渡，它不只是社会要素某个部分或层面的局部发展，而是社会系统整体性、结构性的变革。以现代化为基本目标的当代中国社会转型，内涵很复杂。但可以肯定的是，各种非政府组织的培育和发展，是当代中国社会转型在组织结构层面上的一个重要内容。非政府组织的存在和发展，在转型期我国社会调控中发挥着越来越明显的社会作用的同时，也在社会上承担越来越多的功能和职责，成为人们日常社会生活中日益频繁与之接触的对象。

一、发挥非政府组织在社会调控中的功能的必要性

（一）弥补政府和市场失灵的需要

随着计划经济体制向市场经济体制转轨，政府对社会调控的方式发生了根本性的变化。在中国单位制度改革之后，社会利益主体由单位转化为多元化，包括个体户、私营企业、新兴产业阶层、外资企业等利益主体。这些主体在市场竞争中需要有属于自己的组织来维护自身的利益。另外，在社会转型的过程中，出现了诸如弱势群体、妇女问题、环境问题、慈善事业、贫富差距等问题，这些问题不能单靠政府来解决，因为政府自身财政汲取能力下降，解决能力有限。而单靠市场也难以解决这些问题，市场讲究的是效率而不是社会公正和稳定。在政府和市场双双“失灵”的情况下，需要新的组织来弥补这些缺陷。非政府组织适应了这一要求，其低成本，高效率，灵活创新等优势，可以弥补政府和市场的不足，在解决诸如弱势群体等社会问题方面，具有政府和市场不可代替的作用。

（二）承载政府转移的部分经济和社会职能的需要

自上个世纪50年代开始，我国先后进行了多次政府机构改革。每次改革的重点各不相同，但问题始终未得到根本性的解决，机构改革依然没有走出精简---膨胀---再精简---再膨胀的怪圈。究其原因很重要的方面就是政府转移的部分职能没有承接的载体。在非政府组织发育不成熟的情况下，政府一旦撤出它曾经控制的那些领域，这些领域内的就会出现“管理真空”，社会生活就会失控。因此各种社会力量就要求政府继续干预社会各领域的运作，政府就再次成为“无限政府”和“直接政府”。

在不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的前提下，非政府组织的成熟发展将会承载政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，从而使政府从具体繁杂的微观管理中解脱出来，集中精力搞好宏观调控。宏观调控能力的强化和微观调节能力的转移，可使政府的职能逐步合理化。

二、非政府组织在社会调控中的功能分析

社会调控的基本目标是通过对人们行为的控制实现稳定有序的社会秩序。转型期要促进社会调控目标实现就要发挥非政府组织的服务和监督、协调和交流等功能。

（一）非政府组织具有服务社会和监督政府的功能

1．服务社会功能。非政府组织的社会服务功能主要体现在为公民服务和为社会良性行为培育服务。非政府组织在提高公民素质、维护公民权利、提供公共产品以及保护环境、慈善事业等方面发挥着政府组织不可替代的作用。

转型期不仅需要培育新型的社会成员，政府还要通过社会调控构建新型的人与自然的和谐发展关系，维护可持续发展的自然环境。环境保护这样的社会事务涉及到人类社会的每一个角落，需要每一个社会成员的自觉参与，这不是单纯的行政命令所能解决的问题。目前，绝大部分环保方面的工作是由世界各地的各类民间组织来承担的。由于其广泛的自愿性，非政府组织在这些方面所做的工作也是政府组织无法代替的。

2．监督政府功能。政府本身是受群众委托行使公共权力的，政府的行为应该受到群众的监督。但是单个的民众是很难行使监督权的，因为监督的成本可能很高。非政府组织作为群众自愿的集合体，可以通过合法的渠道，参政议政，表达合理的组织利益，发挥对政府的监督功能，很好的承担起监督政府行为的角色。无论是有明确的目标设定、采取积极干预的行动策略的非政府组织，还是只有行动取向设定、采取温和的广告宣传行动的非政府组织，由于其监督是柔性的，因此这种监督更具有客观性，富有人情味，是人性化的监督，是确保政府不违背其宗旨的必要条件。

（二）非政府组织具有利益协调和国际交流的功能

1．利益协调功能。在国内事务中，政府所面临的并不是处于离散的个体状态的大众，也不可能与每个人产生互动，因此，在公与私之间、政府与个人之间，非政府组织的存在可以直接了解社会成员的具体需求和具体利益，最能代表民众的各种各样的制度需求，从而合法地、有序地表达不同群体的意愿。由于非政府组织是基于认同自愿加入，因此组织内部易于协调，很多原本需要政府解决的问题，在组织内部可能就可以协调解决了，有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认可、接受新的社会规则，帮助扩大有效的制度供给。所以，非政府组织可以很好地协调其内部成员之间的利益，是沟通政府与企业、政府与社会，政府与民众之间关系的桥梁、纽带和中介。

2．国际交流功能。非政府组织在科学技术、文化教育、资源环境、人权保护、扶贫助残等领域具有较丰富的对外交流经验和参与国际非政府组织活动的能力。中国非政府组织有序参与国际非政府组织活动，争取在合作项目、融资方式、管理水平、信息技术等方面，得到国际社会的支持和帮助，发展对外交流和国际合作，对有效配合我国总体外交产生重要影响，对增强我国在联合国等国际组织中的影响发挥着很大作用。与此同时，非政府组织还可以学习国外非政府组织成长和运作的经验，加快自身的结构调整和改造，从而使自己的管理和运作逐步规范化。

三、我国非政府组织社会功能发挥的影响因素及对策分析

我国非政府组织尚处于发展阶段，由于历史和现实的原因，其社会功能在发挥过程中存在诸多的制约因素。主要表现在：有相当多的社团组织本来就是政府部门蜕变出来，具有很深的政府官僚组织的烙印。其组织的管理或运行方式基本上与政府无大区别， 运营缺乏独立性，决策不科学，人事、财务等管理混乱，组织成员素质不高，因而影响了这些组织的灵活性和效率。同时，组织的法制观念、社会责任、社会公益活动主要是靠政府在进行推动，很大程度上带有行政动员的成分，加之民间互助资源的缺乏或私人慈善精神的有待发展，以致于制约了非政府组织在人力、财力方面的发展和行动范围的扩展。此外，由于政府对非政府组织的监管疏忽和组织自律的缺失，许多非政府组织甚至利用非营利的幌子从事追求组织和个人利益的活动，使得组织信誉缺失。这些因素严重影响到我国非政府组织健康运行和可持续发展。

针对影响发挥我国非政府组织在社会调控中的功能的诸多因素，非政府组织在发展中应采取如下对策：

（一）准确进行角色定位

服务性是非政府组织的根本属性。非政府组织是市场的产物，是特定群体利益的代表，非政府组织要有危机意识，应明确组织的生命之源是公众的信任和支持，将自己定位于服务角色，服务对象是广大社会公众。非政府组织应把视角投向社会，投向公众，及时、敏感地分析公众的要求，并尽最大可能地满足这些要求或是将公众的要求向有关部门反映。组织成员是基于对宗旨和使命的认同参与组织，不应仅仅将组织作为谋生的手段或追逐利益的手段。

（二）加强与公众的交流与沟通

非政府组织是面向公众的服务性组织，但我们不可否认，由于交流和沟通渠道不畅及信誉缺失的影响，许多人还不能深入地理解并支持非政府组织。因此非政府组织应加强与公众的交流与沟通，将自己的宗旨、规模、范围、结构和行为方式等信息，通过各种渠道传递给公众，努力提高自身的公众信任程度，树立起品牌意识，保证组织的长期发展。

（三）处理好与政府的关系

非政府组织的发展不可回避地要处理好与政府的之间的关系，政府的支持和鼓励对非政府组织的发展至关重要。在政府与非政府组织关系处理上，我们存在着两个明显的误区：一是政府包办，将政府利益混同于组织利益，组织机关化、行政化倾向明显；二是强调非政府组织为政府服务，对组织发展缺少必要的政府扶持。使我国非政府组织过分依赖政府，缺乏自身发展的动力。因此建立一种成熟的交流、沟通渠道和监管机制，加强与政府合作，自觉接受政府和社会的监督，以辅助者和支持者的身份与政府合作或采取联合行动，从而在分散的公共事务领域中发挥他们的自身优势。充当好工具性手段的角色，而不能使其成为政府的延伸机构。否则，非政府组织将异化为官僚制结构的一部分。处理好与政府的关系，既要避免组织丧失独立性，成为沟通各方的桥梁，又要成为政府的合作伙伴，而非仅仅用来执行原本由政府执行的部分职能的人。

（四）积极借鉴国外非政府组织发展的经验，加强国际交流与合作

代表特定群体利益的非政府组织，是社会经济、文化、政治信息的有效传播载体，是国际交流中不可替代的“第二渠道”。国外非政府组织有许多值得我国非政府组织学习的地方，尤其是其市场化运营机制、科学合理的评估机制、职业化管理团队等方面，是我国非政府组织所缺乏的。可以利用这些较为成熟的经验和有利的资源，解决诸如资金不足等难题，为我国非政府组织提供必要的支持。但是，我国非政府组织在发展过程中，也要汲取俄罗斯等国非政府组织的经验和教训，在对外交流中保持自身的独立性，明确自身的宗旨和使命。

（五）提高组织的专业化程度和员工素质

随着我国改革的进一步深化，非政府组织将更多地参与到社会问题的解决之中，社会对非政府组织的服务质量、工作效率和专业化程度要求越来越高。因此，非政府组织应加强对组织成员特别是高层管理者的专业化培训，加强对财务人员的管理，从而保证组织的专业性，有效发挥灵活性强、与社会联系密切、运营成本低的优势，为公众提供尽可能多的公共产品。

综上所述，当代中国社会转型过程中，需要多种整合形式对我国社会成员和群体进行有效的整合，以适应我国社会发展的需要。我们应理性地分析和看待具有公益性、福利性的非政府组织的作用和局限性。然而，毋庸置疑的是我国非政府组织在促进社会良性运行和发展、推动公民社会形成和社会调控目标实现中正发挥着无可替代的特殊社会功能。

参考文献

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【Abstract】 Objective To research influencing effect by cognitive behavior therapy combined with drug therapy on social function， life satisfaction and quality of life in anxiety disorder patients. Methods A total of 80 patients with anxiety disorder were divided by their intentions into experimental group and control group， with 40 cases in each group. The experimental group received cognitive behavior therapy combined with drug therapy for clinical treatment， and the control group received drug therapy for clinical treatment. Comparison was made on clinical effect after 12-week treatment， global assessment of function （GAF）， generic quality of life inventory （GQOLI74） and life satisfaction scale （LSR） scores between the two groups. Results After 12 weeks of treatment， both groups had effectively relieved symptoms. The experimental group had 27 cured cases， 7 excellent cases， 4 effective cases and 2 ineffective cases， with total effective rate as 95.0%. The control group had 19 cured cases， 9 excellent cases， 4 effective cases and 8 ineffective cases， with total effective rate as 80.0%. The experimental group had obviously higher total effective rate than the control group， and the difference had statistical significance （χ2=4.114， P

【Key words】 Cognitive behavior therapy； Drug therapy； Anxiety disorder； Social function； Life satisfaction

焦虑症属于常见的临床精神障碍疾病之一， 其主要症状， 体现在精神焦虑、社交焦虑障碍以及精神恐惧障碍等症状[1-3]。以往药物治疗的目的是要致力精神障碍症状都得以缓解， 而忽略了在治疗一种精神障碍的同时造成另一种精神障碍病情恶化， 这也是目前临床治疗上的一个挑战， 因此在药物治疗的基础上需要接受相应的心理治疗， 避免因自身心理疾病导致在治疗过程中出现一些人文问题。同时也可避免因行为失常导致的严重后果和并发症[4， 5]。本院在针对这些精神疾病的临床治疗进行总结中， 发现采用认知行为疗法联合药物治疗具有良好的临床效果， 报告如下。

1 资料与方法

1. 1 一般资料 选取本院2013年10月～2014年10月接诊临床焦虑症患者80例， 所有患者均符合中国精神病障碍疾病对焦虑症患者的临床评定标准， 排除了其他精神病障碍患者[3]。患者与家属签署了病情知情通知书， 按患者意愿将其分为实验组与对照组， 各40例。实验组男26例， 女14例， 平均年龄（32.6±6.8）岁；对照组男27例， 女13例， 平均年龄（34.5±6.9）岁。两组患者性别、年龄等一般资料比较， 差异无统计学意义（P>0.05）， 具有可比性。

1. 2 方法 对照组单独使用药物治疗方法， 而实验组则在药物治疗的基础上实施认知行为疗法。药物治疗：针对每1例患者在睡前口服盐酸万拉法新胶囊药剂， 前3 d用量25 mg， 以后根据病情进行用药调整， 平均每2天增加25 mg， 最终加至150 mg后停止增加， 若患者药物反应强烈， 则应进行剂量上的减少控制。于12周后， 根据实际病情情况进行用药剂量上的适当调整。认知行为疗法：针对患者进行认知重建， 并为其提供信息思维， 结合实际的思维行为建设一个更好的认知环境。锻炼患者的思维能力， 进行催眠放松训练， 并让其有充足的时间进行深呼吸运动[6， 7]。

1. 3 观察指标及疗效判定标准 通过GAF评分观察社会功能、GQOLI74评分观察生活质量、LSR评分观察生活满意。本次的临床疗效评定以通用的评定标准进行分级[8， 9]， 痊愈：症状基本消失， 无消极思想。显著：症状大部分消失， 无明显消极思想。有效：症状部分消失， 消极思想偶尔有发生。无效：症状无变化， 甚至有加深。总有效率=（痊愈+显著+有效）/总例数×100%。

1. 4 统计学方法 采用SPSS16.0统计学软件进行统计分析。计量资料以均数±标准差（ x-±s）表示， 采用t检验；计数资料以率（%）表示， 采用χ2检验。P

2 结果

2. 1 两组患者临床疗效比较 经治疗12周后， 两组患者基本症状均得到了有效缓解， 实验组痊愈27例， 显著7例， 有效4例， 无效2例， 总有效率95.0%；对照组痊愈19例， 显著9例， 有效4例， 无效8例， 总有效率80.0%；实验组总有效率明显高于对照组， 差异具有统计学意义（χ2=4.114， P

2. 2 两组患者GAF、GQOLI74以及LSR评分比较 经过治疗后， 对照组GAF、GQOLI74以及LSR评分分别为（63.59±

5.20）、（58.31±2.21）、（76.20±5.20）分， 而实验组三项评分分别为（75.30±5.60）、（62.65±4.23）、（85.60±5.60）分， 实验组各项评分高于对照组， 差异具有统计学意义（P

3 讨论

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精神分裂症是精神科的常见疾病，具有病程迁延、反复发作等特点；是一种慢性疾病，在慢性阶段往往有不同程度的认知功能损害，人格改变，淡漠退缩，生活自理能力减弱，社会适应不良。药物治疗虽取得长足进步，但对精神功能的全面康复是有限的。促进患者完全康复，减少或杜绝复发，减轻社会和家庭的负担，是治疗的重点[1]。随着医学模式转变为生物-心理-社会模式以来，对精神疾病的治疗除了选用抗精神病药物以外，音乐治疗、心理治疗等作为精神疾病的一种辅助治疗已被临床广泛接受，特别对慢性精神疾病患者更适用。

本研究旨在把两者结合起来对慢性精神分裂症进行系统的治疗，探讨其对慢性精神分裂症整体康复水平的影响。

1 资料与方法

1.1 一般资料 将2012年12月～2013年5月在本院住院，符合CCMD-3关于精神分裂症诊断标准的286例患者随机分成两组，对其中的143例进行音乐治疗和集体心理治疗（研究组），另143例为对照组，给予一般的工娱治疗。入组标准：①入组病例符合CCMD-3精神分裂症的诊断标准，病程>5年，住院2次以上；②年龄27～64岁；③初中及以上文化程度；④排除躯体及脑器质性疾病，无酒精及药物依赖。⑤知情同意。入组病例的临床特征为急性症状控制，病情稳定，精神症状以阴性为主，现实检验能力较好，BPRS0.05）。

1.2 方法

1.2.1 药物 研究组和对照组在观察期内精神科药物不变。对照组进行常规的精神科治疗护理。研究组在对照组治疗基础上合并辅以音乐治疗和集体心理治疗。

1.2.2 音乐 音乐治疗采取主动音乐治疗、被动音乐治疗等不同形式。治疗时间1h/d，5d/w，1个月为1疗程，共6个疗程。主动音乐治疗方法鼓励患者主动参与治疗，提高患者的主动性，让患者增强自信心等；被动音乐治疗中，让患者听一些具有轻松、活泼、欢快、节奏感强的乐曲或歌曲，如民乐、轻音乐、世界名曲等。参与式可多种多样，让患者通过歌唱、舞蹈、演奏等活动来调节情绪以及使行为得到改善，充分激发和调动患者潜在的能力。

1.2.2 集体心理治疗方法 内容和步骤：①相识与认识，通过互相认识，形成团体；了解幻觉妄想等常见精神症状，促进自知力的恢复；②你问我答，针对患者关心的疾病知识进行宣教，让其了解药物不良反应及处理方法，强调坚持服药的重要性，增强依从性；③情绪风向，让患者宣泄情绪，了解和辨别情绪，知道是什么原因引起情绪，懂得在何种情况下向何人求助，学习情绪的调节方法；④沟通：知道沟通需要理解信任别人，体会沟通中语言的重要性；学习聆听与表达，认识到沟通对疾病的恢复及生活工作的重要性；⑤了解自我：知道角色的多重性，接受患者的角色，接纳自我，调整自我，明确自己的责任和义务；知道疾病的恢复及上学、工作需要合作；知道如何与医生、家人的合作治疗；⑥发现和发掘自身的优点增强自信心，通过学习励志任务让患者更有信心主动参与治疗，主动照顾好自己，主动为回归社会做努力。最后通过分享团体的收获，处理分离情绪，强调重点，结束心理治疗。

1.3疗效评定 采用阳性和阴性症状量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）、社会功能缺陷筛选量表（SDSS）、护士用住院患者观察量表（NOSIE）进行评定。由经过培训的精神科医师、护士进行量表的评定，其一致性检验Kappa值达0.86以上。于入组时和第6个月末，进行量表评定。全部病例均完成6个月治疗观察。

1.3 统计处理 所有资料数据在SPSS 16.0统计软件中进行统计学分析。数据采用t检验等方法进行分析。

2 结果

两组治疗前后PANSS、ADL、SDSS、NOSIE评分比较，见表1。入组时两组间PANSS、ADL、SDSS、NOSIE评分比较，差异无显著性。经过为期6个月的音乐治疗和集体心理治疗治疗，研究组的各种量表评分在第6个月末均优于对照组（P

由表1显示，经半年的音乐治疗和集体心理治疗，两组PANSS、ADL、SDSS、NOSIE评分均低于治疗前，以研究组优于对照组；研究组PANSS、ADL、SDSS、NOSIE治疗前后评分的差值大于对照组的前后差值，均具有统计学意义（P

3 讨论

音乐治疗可以缓解患者的焦虑抑郁情绪，对下丘脑、脑干网状结构及边缘系统等产生影响，音乐治疗还能调节大脑左右半球，因此音乐治疗能改善大脑皮层的功能和患者的情绪，有利于患者精神康复[2，3]。

精神分裂症是患病率较高的慢性难治性疾病，也是造成精神残疾的重要原因之一，其病因尚未阐明，起病与病前个性特征及社会心理因素密切相关。慢性精神分裂症患者病程较长，因各种原因需长期住院[4]，虽然患者的精神症状基本消失，对自身的现实状况及周围环境有了一定的认识和分析能力[5]。但因生活于封闭的环境中，在许多方面如社会能力、社会兴趣、个人卫生、自理能力等都存在着严重缺陷，表现为淡漠退缩等阴性症状加重，原有的社会功能丧失，生活质量日益下降。因此，提高精神分裂症患者的社会生活质量已经引起家庭和社会的广泛关注，为提高精神分裂症患者的生活质量，延缓精神病患者的衰退而开展康复治疗意义很大。抗精神病药物可有效控制绝大多数患者的精神病性症状，但对慢性精神分裂症社会功能缺损、精神残疾等症状无明显的效果。单纯的工娱治疗，对患者的全面康复仍是有限的[6，7]。

随着医学模式的转变，人们越来越重视音乐治疗和集体心理治疗在精神疾病康复过程中的作用。音乐通过物理和生理的作用对大脑边缘系统和脑干结构等产生直接影响[8]，欢快的音乐旋律能刺激思维、振奋精神，对周围事物的兴趣增强，刺激中枢神经系统，改善大脑皮层的功能，患者的应急能力得到提高，原有的健康能力得以发挥[9]。集体心理治疗可打破了被动的社会隔离状态，帮助患者树立了信心，获得了自我护理和自我管理能力，产生愉，转移对病态体验的注意力，从而使精神症状减轻[10]。

本研究结果表明，音乐治疗和集体心理治疗后患者的社会功能缺陷程度明显降低。治疗组与对照组在治疗后6个月各量表评分比较均有非常显著性差异，说明音乐治疗和集体心理治疗能有效地减轻患者的心理障碍，提高社会适应能力，对其回归社会将有积极意义，是一种有效、可行的慢性精神分裂症的重要康复措施，值得临床工作中进一步推广。

参考文献：

[1] 张玉美.音乐治疗对慢性精神分裂症治疗前，后的心理效应[J].中华临床医学研究杂志，2007，13（8）：2315.

[2] 李明真，王合营，李遵清，等.音乐体育疗法对慢性精神分裂症的辅助治疗效果[J].现代护理，2005，11（20）：1677.

[3] 王秋燕，王以云，孙建，等.音乐疗法对慢性精神分裂症的辅助治疗作用[J].中国行为医学科学，2005，14（9）：810.

[4] 胡军， 李小静， 李丹. 慢性分裂症患者院内综合康复措施干预前后MMPI 测查分析[J].中国健康心理学杂志，2009，17（4）：463-464

[5] 方文莉，陶华，季卫东，等.认知行为干预对社区慢性精神分裂症患者康复疗效评估[J].上海精神医学，2010，22（1）：26-29

[6] 沈峰，杨彦春，邓红，等.心理社会干预对康复期精神分裂症病情的影响的对照研究[J].精神医学杂志，2008， 21（3）：161-164

[7] 张杏连，许建雄，谢建文，等.集体心理治疗对住院精神分裂症患者的作用[J].临床精神医学杂志，2011，21（1）：30-32

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一、社会转型的内涵和特征

关于社会转型的涵义，有学者认为“社会转型”一词来自西方社会学的现代化理论。西方较早使用“社会转型”一词的是社会学家D・哈利生，他在其著作《The Sociology Of modernization and Development》中多次使用“social transformation” 这一概念。台湾学者范明哲在其《社会发展理论》一书中把“social transformation”直接译为“社会转型”。我国学者最早提出“社会转型”的是李培林，他认为“社会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现。”目前学术界比较认可的是社会学家陆学艺、景天魁提出来的，他们认为“社会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。

社会转型具有三个特征：一是异质性。即传统因素与现代因素杂然并存。如“摩天高楼”与“木板小屋”、“大水牛”与“喷射机”、自然经济与市场经济并存；二是形式主义。即应然与实然不相吻合，“什么应是什么”与“什么是什么”的相互脱节。有许多事物形式上、表层的是现代的，但实际上、潜层的却是传统的，徒具现代化之名或之形；三是重叠性。即传统社会是结构不分化和功能普化，如帝王的权力是不分化的，他的功能是普化的，即同时具有政治、经济、教育、宗教等多种功能。现代社会则是结构分化和功能专化，如企业家只是“经济人”，官员只是“行政人”等。转型社会则是结构的分化与不分化、功能的专化与普化相互重叠。

关于我国社会转型起始时间的界定目前普遍认为是始于，这一转型过程大致经历了1840年至1949年的启动和慢速发展阶段，1949年至1978年的中速发展阶段和1978年至今的快速和加速发展阶段。在转型过程中我国的社会生活发生了极大的变化，这些主要表现在经济生活市场化，利益结构多元化，政治生活民主化，公民主体意识明晰。

二、转型期行政价值的变迁

（一）行政价值的内涵

王伟教授对行政价值的界定是以黑格尔的价值论作为理论基础的。他借用黑格尔在《法哲学原理》上的原话说，“在这个意义上，公务人员所履行的，按其直接形式来说是自在自为的价值，即行政伦理价值”。张康之教授认为，“行政体系的价值关系是行政主体根据国家和社会公共事务管理的需要自觉地进行价值确定、价值选择和价值追求的结果，行政价值也是行政人员对自我生命的确定，而且正是这种生命构成了行政主体的本质”。王乐夫教授在其论述中阐释到，“公共行政的价值是公共行政所追求的一种应然状态，它反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。可以说，公共行政的价值是公共行政的灵魂和核心。”我很认同乔耀章、芮国强的观点，“行政价值是指行政活动对人的需要的积极意义和满足。一种具体的行政活动或行政行为有无价值、价值大小，既取决于这种行政活动的功能，又取决于一定的人的需要，取决于该行政行为能否满足人的需要和满足的程度。”他们认为行政价值的主体是人，是在行政活动与人的关系上产生的，并且以行政活动的属性为基础，具有个体性、多维性和时效性。

（二）行政价值的变迁

伴随着社会生活中的这些改变，社会价值观念的变化则更加发人深省。已往认为合理的事情变得不近情理了，以往追求的事物变得不再有意义了，过去的种种价值标准受到了前所未有的挑战与怀疑。“正是这些变化了的价值观念，又进一步成为社会的主导理念，推动着社会前行。因而从价值观念的变革中可以深切地体会到社会转型对人及社会的影响。”在社会转型的过程中，我国政府的行政价值观念也发生了深刻的变革，同时也标志着行政管理正走向现代化。何颖、徐增辉、喻剑利等人认为我国的行政价值观念的转变表现为：

（1）由经验走向理性和科学

长期以来，由于受传统农业文明的影响，我国形成了传统社会的经验管理模式和经验的行政价值观，行政管理者往往凭借个人的经验、智慧、直觉来进行行政决策和实施行政管理。这无疑使行政管理和行政决策带有浓厚的个人经验和感彩，致使行政决策失误颇多，行政管理效率低下。伴随着我国由传统农业社会向现代工业社会的转型，人们已逐渐地认识到，现代行政管理是一种以理性为基础的科学理念和模式，积极应用现代科学技术成果，有效地进行管理，创造最佳效益。科学行政的关键是科学决策，它要求以理性的思维方式、方法作为基础，通过建立科学的管理制度和机制，以科学的方法和程序对政府事务进行科学化的决策。

（2）由集权走向民主

由于我国在很长的历史时期内是封建专制的国家，因此，集权、专制的国家管理方式已成了一种根深蒂固的观念。建国后，实行的高度集中的计划经济管理体制，严重地束缚和扼杀了企业、社会组织及个人的积极性和主动性。随着我国改革开放的不断推进，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，这种理念也发生了动摇，并与现代的民主行政价值观产生了激烈的冲撞，同时逐步向民主行政价值观转变。“民主行政的价值观念包含丰富的涵义：首先，行政参与观念是民主行政价值观念的重要内容，它不仅可以表达公民的利益愿望，而且公民还可以直接或间接地影响政府决策。其次，行政公平观念是民主行政价值观念的另一层涵义。现代政府行政的价值和目的就在于此，政府的不公则是其统治发生危机的根源。”所以说“民主行政既是一种激励机制，也是一种凝聚机制，同时也是一种纠错机制。”

（3）由人治走向法制

人治价值观念是我国传统文化长期积淀的结果，在当代的行政管理中也不乏其表现。它导致理性的行政组织退化，使原本平等的关系变成了封建的人身依附关系。伴随着我国的社会转型，法制的价值观念逐渐被认可。它使行政管理有法可依，防止权力异化，减少了管理中的随意性。在转型过程中，人治与法制在理念和现实中的对抗有一个较长的过程，但法制理念不仅是现代行政的基本要求，也是现代社会的一个重大的价值选择。历史和社会的进步与法制同行。

（4）由权威转向服务

长期以来，我国行政管理领域奉行的是一种权力行政的价值观，它主要表现为政府公务人员有优越的社会地位感，他们在行政活动中只对上级负责，维护上级的权威，官民之间界线分明。然而，伴随着中国社会向现代社会的转型，权力行政的价值观念受到了冲击，一种新的，服务行政的价值观正日益深人人心。当代行政的本质是服务于社会、服务于公众。政府通过维持社会秩序，协调冲突 ，提供服务来体现自身的价值。没有服务的行政价值观念，就不可能真正地、全心全意地为人民服务。

三、转型期我国的行政价值的取向

当代中国公共行政既要跨越农业社会的低水平，又要完成工业社会的生产任务，同时又必须应对信息化时代的全球性挑战。在这种情况下，行政价值的选择就不可能是单一的和单向的，而必须是多元的和复杂的。“任何改革的进行，都是以一种价值观念的更新和突破为先导的，经过广泛而深刻的思想运动才能为新的模式的顺利发展打开道路，指引方向。”因此，在行政价值观领域的改革前置于整个行政改革具体措施进程之前，探讨新时期行政价值观是新时期行政改革的必然要求。国内许多学者在建构公共行政价值观研究方面取得了很大成就，他们的观点虽然各异，但主要持以下几种观点：

（一）以人为本，和谐行政

持该观点的学者认为：以人为本突出了公共行政为人民服务的功利价值目标，“集焦点于人，一人的经验作为人对自己、对上帝和对自然了解的出发点”。 “公共行政价值选择是对行政功能的一种重新选择与定位，其目的是为了构造一种良好的行政状态，即和谐行政。”我国和谐社会蕴含着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的价值取向，这些价值取向对公共行政提出了价值上的诉求，和谐行政是和谐社会发展的内在要求和重要保证，和谐会构建中的公共行政应以和谐行政为目标。

（二）更加突出公平的行政价值目标

从公共行政学之父威尔逊和古德诺的政治行政二分法时起，以效率作为承诺的价值基础就开始彰显其优序的地位，直至新公共行政学派的崛起，才在原有的更有效、更经济的行政管理基础上，“增加了社会公平作为自己的目标和原则，关注所提供的服务是否有助于社会公平”。 “社会公平包含着对包括组织设计金和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性，社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务。” “传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的公平来强调效率和节约，与其说它照顾一般利益，还不如说它照顾特殊利益，它以争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却常常反其道而行之。”在改革开放的语境下，效率占据首要位置，但在此前提下，我国政府作为行政价值主体，必须更加突出公平的行政价值目标，这是政府的职责决定的。当前，城乡、区域、社会经济发展不平衡，收入分配、教育、社会保障等领域也存在着明显的不公平问题。在这些问题的解决过程中，政府必须突出公平的地位，保护弱势群体，提供公共服务，确保公共利益的有效实现。

（三）确立以服务为基础的新效率观

“服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等都还会有着服务价值所派来生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系”。摒弃传统的“效率观”，确立以服务为基础的新效率观是未来我国行政价值生成中极其重要的理念选择。单一的效率和单一的服务都会导致行政价值生成的扭曲，只有建立在服务基础上的效率才是合理的、符合我国未来发展需要的行政价值目标。

目前学术界对于行政价值的研究是基于行政哲学领域的，“当今，哲学的主体正经历价值论的转向，公共行政价值论的建构显然离不开价值哲学发展的发北京，这一趋势无可避免地对公共行政价值论的建构产生积极的影响。”通过对行政价值生成的系统分析与理论构建，可以有效指导行政实践，为行政改革提供有益的思想指引与价值支撑，为我国行政价值取向的理性选择、行政价值生成机制的合理化路径选择提供必要的理论指导。

参考文献：

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只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

二、行政管理法制化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。

1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。

3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。

1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

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[关键字]:公共行政价值中立效率现代性正义

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实和价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值新问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政和其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探索的主题和此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一新问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证实，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政和道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非和行政学的创立者们所想象的和政治全然无涉，而是扎根于政治和道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离新问题，作为现代探索行政新问题的普遍方式，尽管可以探索得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治和道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治和道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。闻名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治和伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德和政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑和印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它和政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数新问题上，它甚至和宪法探究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体新问题的“价值中立”原则和韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治和行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政和道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实和价值两分的价值中立。

二、新问题：现代行政逻辑和道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过和道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，预备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的新问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德新问题如同现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一新问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的新问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用新问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其功能本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证实其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的功能，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的新问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思索公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注重到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参和，作为民主政治的基本特征之一，政治参和是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参和和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判定能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判定和价值筛选起着关键的功能，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，新问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参和的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素经常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些新问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

假如在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而和正义和非正义、善或恶、美德、至善等道德新问题全然无涉，那么行政本身也难以证实其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为新问题。

假如我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决新问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证实的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判定和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参和社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思索行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

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党的十五大提出“依法治国”的方略和把“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,更使我国法治化上了一个大的台阶。十六大以来,行政管理体制的改革也踏上新的征程。如今依法治国必先依法行政的观念已经成为行政管理的共识。而要在新形势下实现依法行政,就必然要求培养法治意识,改进行政组织、约束行政职权、规范行政程序。因此,我国行政法治建设必须解决这四个方面的基本问题。

一、行政意识:行政管理法治化的前提

依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政,就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下,在人民群众的监督下,按照公正、合理、合法的原则从事公务活动,使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见,依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此,广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事,是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲,人是理性自私的,都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以,行政管理中必须注意约束人的自私性,提高公务员的行政意识。事实证明,单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善,都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误,以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定;管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势;服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是,行政的重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张,行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识,正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态;而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提;同时,现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化,就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关,已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见,行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基,如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础,可以不依法而自生自灭,那么,相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的,更谈不上建立完善的法治社会了。

目前,我国组织立法的一个漏洞是,行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言,这些法规往往多强调一些原则性的规定,对于具体问题的规定常常是含混不清的,这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利,造成管理对象的无所适从,从而影响了法治的权威,败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化,必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步,强调加强行政立法体系建设,并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此,不仅要修订一些不合时宜的立法,还要有创新精神,针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前,在行政立法中,不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实,增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容,更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理职权的法治化

行政管理的主体是国家行政机关和行政人员。行政职权只能是由公务员来行使,公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织与其他社会组织不同,行政组织一旦成立,即享有法定的职权,掌握大量的可控资源,并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视,甚至放纵用权者任意行使权力,不仅会使权力本身发生异变,还会造成行政事务的紊乱。因此,行政管理中必须对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。

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我国作为世界上最大的发展中国家，自上个世纪80年代以来，进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程，是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的，所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。

 

一、中国行政生态的异质性

 

里格斯认为异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓“异质性”是指一个社会在同一时间里，同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看，中国的现代化进程时间较短，在基础起点很低的情况下，迅速掌握市场经济运行规律不可能，短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统的农业社会的特征更显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。

 

二、中国行政管理的形式主义

 

中国行政管理的形式主义行政生态理论认为所谓的“形式主义”，是指“理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离，政府有一套漂亮的宪法，但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范的作用，仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，但军人却把持着政权，宪法只是一种形式摆设。有法不依，执法不严的现象极为严重。而在改革开放后，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展，新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻，就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。

 

三、中国政府行政的重叠性

 

行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构并不一定产生其当有的功能行政行为往往受非行政行为的标准所主宰，而不受行政的标准所决定。同理，经济行为不受市场规律控制，而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中，在组织和结构上，由于功能的分工不明，呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代，改革开放后，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围也随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的，因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革，是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。

 

四、行政生态学对中国行政管理的启发

 

社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”，其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。

 

1、参与行政

 

所谓参与行政，广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为;狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促进行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强;另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。

 

2、整合行政

 

作为行政运作的一种基本手段，整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统，控制行政过程，将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起，发挥行政系统的整体功能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文(霍布斯)。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。

 

3、服务行政

 

参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式即服务行政。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府的角度观之，政府既是作为人民的服务者而存在，理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向，站在社会的角度，权衡利弊得失，制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之，使自身的渗透能力得到不断提升;另一方面，从社会的角度来说，基于主权者的身份，社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿，参与到政府的管理活动中来，监督政府的行为，表达自己的意见和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的参与能力越来越高。同时，服务行政还能有效地促进社会发育，提高社会的制度化、组织化和自主化程度，强化政府与社会之间的良性互动，促进各种异质性要素的整合，推动中国公共行政的不断发展。