金融监管问题范文

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（一）强调以宏观审慎的态度来监管控制系统性风险

在这一轮金融危机产生以前，西方主要国家的金融监管理念过于注重微观审慎监管，而对宏观审慎监管重视不够。过于注重微观审慎监管的直接后果就是不能有效应对金融市场的新变化，不能有效应对不同市场、不同机构之间的风险蔓延。随着此轮全球金融危机进入后危机时代，美国、欧盟和英国的改革方案不约而同地提出，设立独立的宏观审慎监管机构或者增强现有机构的宏观审慎监管职能，防范系统性风险，维护金融稳定。

（二）金融监管从顺周期监管向反周期监管转移

国际社会认为，金融监管的顺周期性使得金融监管难以及时采取有效措施预警和防范金融危机的发生和扩散，而缺乏反周期缓冲措施则放大了危机的破坏作用。因此，开展逆周期监管，平滑顺周期效应造成的市场波动，成为新一轮金融监管改革的一项重要内容。从关注资本制度的顺周期特征，到逐步引入反周期机制和相应的工具，完善反周期监管措施以提高应对经济周期性波动的能力成为未来的发展趋势。自全球性金融危机爆发以来，巴塞尔委员会先后发表了三个重要的监管指南，都与调整金融监管从顺周期监管向反周期监管转移有关。

（三）扩大监管范围，减少监管豁免，强调全员监管

为降低监管豁免对金融危机的深度和规模的影响，各国金融监管机构已就加强金融监管、扩大金融监管范围达成了共识。美国政府认为，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。因此，应将监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，除银行控股公司外，基金公司、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围。而欧盟则认为，混业经营的银行体系脱离实体经济发展需要的自我膨胀，应对此次金融危机承担主要责任，必须强化对所有金融机构的监管。

（四）改革国际金融监管机构，加强国际金融监管合作成为共识

从国际金融监管机构的改革来看，在2009年4月举行的G20伦敦峰会上，与会成员国达成一致意见，同意将金融稳定论坛扩展为金融稳定委员会，并赋予后者更强的制度基础以及促进金融稳定的更宽泛职能。同时国际国币基金组织也进行了一系列改革，一个以G20为重要平台，以金融稳定委员会和国际货币基金组织为主要支柱，以国际证监会组织、巴塞尔委员会、八国集团等为主要辅助的国际监管合作体系正在逐步形成。而在加强国际金融监管合作方面，危机爆发以来，加强国际金融监管合作的呼声高涨。欧盟和美国的改革方案都将金融监管国际合作作为一个重要议题加以强调，加强国际金融监管的密切协作成为各国的共识。

二、当前中国金融监管存在的主要问题

随着中国经济融入全球化程度的加深，中国的金融监管也慢慢和国际接轨。在此轮国际金融危机中，中国经济受到的主要冲击在于外需下滑带来的出口需求下降，金融市场和金融机构受到的冲击相对较小。但是这并不能说明我们的金融监管没有问题，相反，为了履行中国加入WTO时的承诺，中国金融市场也需要逐步对外开放。在这种背景下，审视我国金融监管的现状及存在的主要问题，显得尤为重要。

当前中国金融监管存在的主要问题有一下几个方面。

（一）宏观金融监管框架不完善

虽然我国金融监管的基本架构已经形成，但面对日新月异的金融环境，特别是全球金融危机以来，各国调整自己的金融监管体系，何其相比，当前我国的金融监管框架显得不够完善。首先是宏观金融监管执行者的定位问题。央行的目标定位在《中华人民共和国中国人民银行法》中的规定是：央行在国务院领导下制定和执行货币政策以防范和化解金融风险、维护金融稳定。但对于银行、证券和保险的监督又分别由银监会、证监会和保监会承担，这种目标与手段不平衡的现象不利于宏观监管目标的实现。其次是宏观金融监管在跨行业维度上的问题。这主要在于一些大型金融机构大规模开展混业经营，同时又有很多金融机构经营业务同质化，金融监管体系的变革跟不上金融市场的变化，导致容易产生系统性风险。三是宏观金融监管在跨时间维度上的问题。主要是我国对金融机构的流动性资本要求缺乏动态性监管和逆周期性监管。

（二）金融监管法律法规不健全

我国与金融监管有关的法律法规主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》等法律及一些与金融监管有关的部门规章制度。我国没有专门的金融监管法，如果将这些零散分布的作为金融监管依据的法律法规统称为我国的金融监管法律法规体系的话，这个体系也具有巨大的缺陷。首先是法律法规覆盖面不够广泛，如私募基金和产业基金，就没有有关的法律法规对其进行规范。其次一些法律法规条文过于笼统，缺乏具体的实施细则，操作起来难度较大。另外，金融立法滞后，金融立法没有能够很好地结合金融市场的发展，立法缺乏前瞻性。总之，我国有关金融监管的法律法规还有待完善。

（三）金融监管标准与国际金融监管标准差距较大，协调性不够

在当前世界经济一体化加速，各国经济联系日益紧密的情况下，金融的国际化趋势尤其明显。金融的国际化要求金融监管的国际化。为使金融监管更具公平性，让监管者和被监管者具有同样的约束，以巴塞尔委员会为代表的一些权威国际组织公布了一系列金融监管的指导性文件，这些指导性文件都是被大多数国家所接受的。但是，我国由于金融业发展起步较晚，计划经济体制遗留的问题也较多，使得我国现在的监管机构对一些发达国家监管部门所不能容忍的问题放宽了监管标准。随着我国加入WTO时承诺的金融市场逐步开放时间的临近，提高我国金融监管的标准，争取早日和国际金融监管标准接轨，增强国际监管的协调性势在必行。

三、提升中国金融监管水平的对策建议

随着国际金融危机进入后危机时代，世界各国针对在这次危机中发现的一系列问题，提出了各自的应对办法，形成了一系列关于金融监管的最新成果。针对我国当前金融监管存在的问题，笔者认为，应该从以下几个方面入手加以解决。

（一）完善宏观金融监管框架体系

危机后各国进行的金融监管改革的核心思想均是加强宏观监管的审慎性，以防范系统性金融风险。同时，维护整个金融体系的稳定也是我国金融监管改革的重要目标，因此完善宏观金融监管框架对我国具有重要意义。首先，重新明确央行在金融监管中的定位，扩大央行权限，以监控系统性风险。尽管央行已经依法具有维护金融稳定的职能，但到目前为止，我国仍缺少一个监测并防范宏观金融系统性风险的专门机构。可以借鉴美国扩大美联储权限的做法，扩大央行权限，赋予央行识别、监控、预警整个金融体系风险的职能。其次，强化逆周期金融监管和动态性金融监管。2010年1月13日，银监会公布了《商业银行资本充足率监督检查指引》，这是强化逆周期金融监管的一个很好的尝试。而为了强化动态性金融监管，我国可逐步全面采取动态拨备的制度。

（二）完善金融监管法律法规体系

强有力的监管体制必须依靠完善的法律体系，《巴塞尔核心原则》明确指出，适当的金融监管法律框架是必要的，法律法规体系是公共金融基础设施的重要内容。首先，要建立健全金融监管法律框架体系。针对缺乏监管的监管对象出台专门的法律法规，建立存款保险制度，将现行金融监管的法律法规进行整合，形成金融监管法律框架体系。其次，要加快制订有关法律的具体实施细则。根据金融市场的发展情况，不断完善相关法律法规的实施细则。只有实施细则明确了，金融监管才能落到实处。同时，在建立健全金融监管的法律法规体系时，必须提高我国金融立法的前瞻性和适用性。

（三）完善金融监管协调机制，加强金融监管的国际协作

我国金融监管的监管主体多，并且金融监管的协调性较差，这会在金融监管的工作中形成监管真空，必须完善金融监管协调机制。首先，健全“一行三会”联席会议和磋商机制，进行渐进式的金融监管改革。我国目前应将重点放在如何加强各监管机构之间的协调合作上，而不是重新建立一个“大一统”的金融监管主体。其次，扩大金融监管协调的主体。借鉴西方国家建立有效金融监管协调机制的经验，我国可以成立一个体制健全的金融监管协调组织。该组织除包括“一行三会”外，还应包括行业自律组织。同时，我们还必须提高我国金融监管的标准，和国际接轨，努力按国际金融监管的标准来要求自己，加强金融监管的国际协作。

参考文献

[1]弗雷德里克.S.米什金.货币金融学（第七版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006：228-261.

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二、完善我国金融监管体制的对策建议

（一）改进和完善现行金融监管体系

1、建立统一的金融监管体系

近年来，我国金融业发展迅速，与国际接轨的步伐加快，我国分业监管的体制也越来越暴露出很多弊端，而建立统一集中的金融监管体系是当今的世界趋势，也是历史的必然。我国“一行三会”的分业监管体系，存在职责不清、重复监管、监管漏洞、监管效率低等问题，应该建立一个统一的监管体系，进一步加强金融监管的协调机制，能够更好地协调各监管机构之间的矛盾，使各机构可以加强沟通，实现信息共享，对监管工作中的重叠部分进行明确分工，从而提高监管效率，减少资源的浪费；对工作中的真空和盲点进行弥补，对金融活动实行无缝隙覆盖监管。

2、完善金融监管操作过程

首先，通过建立严格的“问责制”引入权责对称机制，强化金融机构市场准入、市场运作和市场退出三个阶段的连续性。其次，通过强化非现场监管，加强银行监管的完整性。虽然一般情况下，现场监管所获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本高、缺乏连续性，相比之下，非现场监管获得的信息真实性较低，但获得难度较小，具有连续性。因此，我国应加大非现场监管的力度。具体实施时，应先建立严格合理的规章制度，来保证非现场监管信息的真实性和及时性；然后还要建立起科学的考评监测系统，利用非现场监管信息对金融机构进行评估分析；最后要通现场监管和非现场监管的紧密结合，建立起完整的金融实时监管制度，对各金融机构进行及时的规范和引导。

3、完善金融监管主体自身建设

我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、证监会和保监会。为适应金融业迅速发展的需要，应加强监管主体的自身建设。应弥补法定监管主体的局限性、补充监管主体，可建立金融同业公会，借助同业自律补救现有的法定监管不力，制约和防范法定监管主体权力的滥用。

（二）完善金融监管体系的配套改革

1、建立和完善金融监管法律体系

金融监管工作的有效运行需要一个完善的法律体系做后盾。金融监管工作人员需要有法律依据对金融机构进行依法监管。我国金融监管的法律体系尚不完善，虽然颁布了《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等相关法律，但其内容简单，缺乏细节，操作性差，而且在很多方面存在法律缺失，使我国金融监管处于“无法可依”或“有法难依”的境地。因此应尽快制定已经出台金融法规的实施细则，增强其可操作性；对于一些监管法律缺失的空白地带，应尽快着力立法，这些法律法规应能够涵盖所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。

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一、金融监管的意义和必要性

随着经济的一体化和金融的全球化，全球各国经济的贸易往来以及金融业务的联系日益密切，国际金融环境也变得日益复杂，金融业对世界经济的影响不断加深，影响范围不断扩大。在当今的经济金融背景下，金融监管制度的创新就变得尤为重要。2008年美国次贷危机所引发的全球金融危机，使得各国经济都受到了不同程度的重创，金融危机的发生也使得各国更加注重金融监管。而我国在这次金融危机中所受的影响较小，这主要由于我国的经济开放化程度不高，无形中的城墙对我国的经济起到了一定的保护作用。可是近年来随着一带一路战略的提出、亚投行的建立以及近来人民币可能加入SDR，这意味着我国经济开放化程度加深，经济的一体化将促进金融的全球化，传统的金融监管制度已经不能满足如今的监管要求，进行金融监管制度的创新势在必行。

二、我国金融监管制度的现状以及存在的问题

我国金融监管制度的发展分为两个阶段，一是1998年以前由中国人民银行实行统一监管，二是从1998年到2003年逐步建立的分业经营，分业监管的金融监管模式，形成了如今的“一行三会”的金融监管体系，即中国人民银行、证监会、银监会、保监会各司其职，分业监管。现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势比较突出，便于分散风险，但从我国金融监管的现状来看，我国的金融监管制度还存在一些不容忽视的问题和不足。

（一）金融创新出现监管的真空区域

互联网金融的出现对传统金融机构产生了巨大的冲击，应对互联网金融带来的冲击，银行的网上银行、电子银行业务的大规模的创新使得金融体系得到了改革、调整，适应了当今电子商务经济发展的需要以及经济主体的多样化服务需要，同时也出现了金融监管的真空区域，使得传统的金融监管存在不足，同时随着经济主体需求的多样化以及存款利率市场化进程的推进，传统银行业金融机构不断地进行业务创新应对经营困境，导致金融产品以及表外业务的增加，也使得当今金融监管中的不足逐步的暴露出来。

（二）金融全球化对金融监管提出挑战

在当今经济一体化金融全球化的大背景下，全球的经济联系更加的紧密，金融业务的交叉也日益密切，为了顺应经济一体化的大趋势，对我国的金融监管制度也提出了挑战，一方面是因为金融监管的专业人才缺乏，另一方面是对我国金融监管的国际化提出挑战。

（三）分业监管模式与当今的混合经营模式不匹配

目前我国实行“一行三会”分业经营，分业监管的经营模式，这与我国初露端倪的混业经营模式不匹配，也使得当今金融监管模式的不适宜性暴露出来，对金融监管部门协调性提出挑战。

（四）存款保险制度

存款保险制度的建立意味着银行可以破产，这无疑是为中小银行的竞争提供了坚强的后盾，势必也会加剧银行业的竞争，由此会引发各种风险，诸如道德风险、恶性竞争而违反金融监管制度等。存款保险制度的建立对金融监管制度的要求更是上了一个台阶。

（五）在华外资金融机构的监管

随着全球经济一体化进程的推进，外资银行在我国也掀起了一个新的，但是由于我国外资银行监管法律体系不健全，以及外资银行母行所在国多采取混业监管我国采取分业监管，这就使得外资银行的金融监管中存在监管任务的协调等问题，当发生监管的争议时而无法解决，从而不利于金融监管的稳定。

三、我国金融监管制度创新的建议

（一）完善金融法律法规监管

目前，我国金融监管方面的法律主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等，这些法律法规只给出了金融监管的基本框架，具体的实施细则还不完善。另外监管的法律法规应该根据目前金融业务发展的方向进行及时调整、修改及补充，树立金融监管的权威，做到监管的有法可依。

（二）自律监管、外部监管以及市场监管相结合

金融机构不能只是一味的依靠外部监管部门的监管，而且应该充分调动自律监管的积极性，由于金融机构对声誉风险的重视，避免发生挤兑风险，金融机构可通过确立各个部门的内部监管目标，进行内部风险控制。同时应该充分信息披露，运用市场监管以及外部评级机构进行金融监管。金融机构可通过内部监管、外部监管、市场约束等共同作用来防范金融风险，提高监管的效率。

（三）使用现代化的金融监管手段，降低监管成本

近年来随着互联网移动终端的大范围普及以及互联网金融的出现，传统的现场监管已经不能满足时代的需要，运用电子化的计算机网络系统，依靠大数据以及不同机构网上监管数据的共享可以提高金融监管的效率，降低金融监管的成本。

（四）金融创新推动金融监管制度的创新以及监管范围的扩大

金融体系的创新是金融监管制度的创新的前提，金融监管体制需要对金融创新做出及时的反应、调整。金融制度的创新也是与金融体系创新不断博弈的过程。随着金融产品、以及银行表外业务的创新，金融监管制度应该及时的进行创新、扩大监管范围来确保金融的稳定，防范金融风险。

（五）金融监管的国际化

在经济一体化以及金融全球化的背景下，金融监管的国际化也是必然趋势。近年来，随着人民币国际化以及一带一路战略的提出，对金融监管提出了国际化的要求。在此过程中我国一方面应加大对金融监管人力资源培养的投入，有针对性、目标性的对监管的人才进行专业化的培养。另一方面应本着积极乐观的态度加强和各贸易国家的交流，不断地学习国外先进的监管理念，但由于各国的国情、经济状况不同，适合他国的未必适合我们国家，因此在对外开放的过程中，不能简单地复制其他国家的监管方法，应结合我国国情，摸索出适合我国的监管方法。

参考文献

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一、金融危机的反思

（一）金融危机在美国的爆发

由发端于美国的次贷危机到席卷全球的金融危机的爆发，对全球的经济政治和文化生活都造成了深刻的影响。房地产市场的泡沫不断升级，过度包装的金融产品通过美国在全球金融业的绝对影响力流到世界的各个角落，而监管的过滥和过松又使这些广泛流转的金融产品有了极大的不安全因素，这都为危机的全面爆发和多米诺连锁反映打下了伏笔。在经济层面上，人们开始反思房地产市场的经营和发展模式以及金融创新带来的一系列金融衍生品的风险问题，在法律上我们不得不重新定位监管的地位和其应发挥的作用。

长期以来，美国的金融监管体制以繁杂著称于世，可用“双线多头”概括之。1999年通过的《金融服务现代化法案》在废除金融分业经营体制的同时，构建了以美联储为主、各功能监管机构为辅的“伞形监管”，同时建立了一套允许银行、证券公司、保险公司以及其他金融服务提供者之间联合经营、审慎监管的金融体系。该法解除了银行进入证券业和保险业的所有限制，允许银行、证券公司和保险公司可以通过建立金融控股公司从事各类金融业务，混业经营模式的确立。这一法案在加强了金融服务业竞争积极性的同时，使得监管机构对纷繁复杂的交叉于金融部门间的金融衍生产品的监管成为空白，这也是此次金融危机国际普遍对美国的金融监管存在不满和质疑的问题。

（二）金融危机对我国的影响

美国的这场次贷危机本身已经通过贸易、金融、市场信心传染等渠道对中国产生影响。我国的股市和油价是比较典型的例子，央行数次降低基准利率来拉动内需，大量建设基础设施和发掘农村的消费潜力，所以在这次危机中很多国际方面认为中国式独善其身的，实际上，中国受到的冲击很大，国际社会的货币政策、财政政策和金融监管政策的改革，对中国的金融工具、金融市场、金融机构和金融监管体制都有深远影响，在国际交易和国内金融市场的发展中都可以感受到危机的影子。

二、危机后美国的金融监管改革

（一）美国的金融监管措施

2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。为美国政府在立法方面应对2008年金融危机的努力划上了句号。该法案的出台耗时一年多，历经财政部提案、众议院立案、参议院立案、参众两院协调统一版本、众议院及参议院分别审议两院统一版本等五个阶段是美国大萧条以来最声势浩大的金融监管变革。法案酝酿的过程同时是美国政府对2008年金融危机暴露出的金融监管不力等问题的反思和纠正过程，体现了美国金融监管当局规范金融机构经营、整顿金融市场秩序、保护金融消费者及纳税人利益的决心以及促进金融业可持续发展的最终意图。该法案将对美国乃至全球金融业发展产生重要影响。该法案共有八项措施，具体可以概括为两个方面：

1.增设4个新的监管机构。金融服务监督委员会负责促进信息交流和协调，确定新出现的风险，为监管机构提供解决争议的论坛，对联邦储备委员会识别“重大系统性风险公司”提供建议。全国银行监理会负责对所有联邦级别的存款机构及其分支机构和外国银行的机构进行审慎监管。消费者金融保护署将负责对证券交易委员会和商品期货交易委员会管理规定中不包含的金融产品、服务进行管理。全国保险办公室将作为财政部内设的机构，主要用来为资料交换提供场所，同时为全国和各州提供专业的金融保险信息服务。

2.提升联邦储备委员会的监管系统性风险的能力。授予了联邦储备委员会更大的监管权，用来监测、识别系统性金融风险，对重大系统性风险金融企业、非银行控股公司进行监管，同时改组联邦储备委员会，使联邦储备委员会将与财政部和其他机构共同商讨改组方案，以更好地协调新监管的权责分配问题。

在以美国为首的受到危机重创的银行金融机构纷纷倒闭的背景下，致力于银行业的稳健运行的巴塞尔银行监管委员会出台了一些规范监管的文件，包括2008年的《稳健的流动性风险监管原则》，2009年的《稳健的压力测试实践和监管原则》、《新资本协议框架改进方案》、《新资本协议市场风险框架的修订稿》、《交易账户新增风险资本计提指引》、《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》的征求意见稿。这些文件在规范银行加强自身的风险管理和资本构成方面有非常积极的促进作用，对各国的银行业的监管改革都有很好的指导意义。

（二）美国的金融监管改革存在的问题

美国监管改革大方向值得肯定，不过，美联储权力空前庞大的全能型监管机构也可能带来一些问题：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能是否出现冲突？美联储在大权在握的前提下能否继续保持其货币政策的独立性？其二，谁来监管美联储？现在能否对真正掌握实权的美联储构成有效制衡还未可期，这将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。其次，新法案仍遗留一些未解难题，如“两房”等问题。

另外，对银行的风险的界定并没有一个完整的识别标准，新设立的金融稳定监管委员会与其他机构在运行中是否能协调运作，上文提到其对系统性风险进行识别，但具体权限并没有清晰界定。而且美国的消费观念和消费结构并没有彻底改变，对金融衍生产品的消费还将继续，对于将来可能产生的更加复杂的金融衍生产品，现有的金融监管机构是否能完全覆盖监管，还是只能像这次的危机一样只是临时的处理机制。从一定程度上说，法案对这些问题都不能做清晰的解答，只能是摸索前进，不断完善。

三、对我国金融监管改革的几点思考

（一）人民银行的职能转变和实现监管的全面性、系统性

1995年的《商业银行法》和1998年《证券法》确立了我国分业经营、分业监管的基本模式。我国现行的“一行三会”的金融管理体制有利于提高金融宏观调控和微观监管的专业性，但毋庸置疑的是，这一体制的形成深受国际金融监管体制变革的影响。所以此次危机所暴露的国际金融监管中的宏观金融管理缺位、金融监管不协调等种种弊端，也就会在我国目前的金融管理体制中有所反应。由于国内市场相对封闭、金融创新相对不足，我国金融体系免遭国际金融危机的直接冲击，但随着金融市场的不断发展和创新产品的出现，大量的游离于监管真空带的金融创新产品的出现呼唤着一种更加全面而系统的配套监管机制的产生。

借鉴美国金融监管改革经验，结合中国国情，我国应强化中央银行职能，明确人民银行在防范系统性金融风险中的主要角色，确立人民银行在宏观审慎管理框架中的主体地位。与受危机重创的美欧国家一样，当前我国金融监管领域也存在宏观审慎管理缺位和微观监管“合成谬误”的问题，银、证、保三个行业监管部门以防范单个金融机构风险为目标，无法对金融机构之间的关联性以及由此导致的系统性风险给予足够的关注。

从承担的具体职能上看，人民银行具有制定和实施货币政策、维护支付清算系统正常运行以及维护金融稳定的法定职能，在宏观审慎管理上具有不可替代的特殊地位。所以要赋予人民银行在系统重要性金融机构监管上的主导作用。系统重要性金融机构通常是引发系统性金融风险和金融危机的源头，应明确人民银行在监管系统重要性金融机构中的主导作用。同时要树立中央银行权威，赋予人民银行在金融监管协调中的牵头人职能。在宏观审慎管理与微观审慎监管分离、金融业分业监管的情况下，监管协调对于防范系统性金融风险而言尤为重要。建立和健全金融监管协调，关键在于确立监管协调牵头人，当前，这一角色应由履行防范系统性金融风险职能的中央银行来承担。

（二）重点加强对银行业的监管

上文中提及了巴塞尔银行监管委员会在改革文件中关于流动性标准的新建议，结合我国已经加入这一组织的实际情况和银行业发展的现状，应当继续深入推进新资本协议的实施和相关规制的落实，督促银行业金融机构完善风险管理的政策、流程、工具和方法，提高商业银行全面识别和管控风险的水平。在将资本和流动性监管并重的前提下，不断提高银行业抵御风险能力在坚守资本数量和质量审慎监管底线的基础上，引导商业银行在业务发展和资本的规划上能结合市场需求以及自身的业务水平科学发展，合理把握表内外资产扩张速度，促进风险抵御能力建设与自身业务的协调一致发展。

推动银行业建立新的信贷管理制度，持续优化信贷结构通过强化针对固定资产贷款、流动资金贷款、个人贷款和项目融资等业务信贷管理制度，推动银行业建立更加严格有效的信贷管理政策和流程，有效防范不良贷款风险。按照中央关于加快经济发展方式转变的战略部署，引导银行业进一步调整信贷投向，优化信贷结构，合理把握信贷增速、节奏和投向，加强行业风险监测和管理，把银行业改革发展的良好形势巩固和发展下去。

在这场危机之后学者都在大力呼吁监管，实际上我们同样不能忽视的是金融业自由发展的空间，不能因噎废食，金融业的自主竞争和发展是有利于其探索更加富有效率的经营模式，开发新的金融产品，给金融发展注入活力，关键是相配套的金融监管模式和内控机制能够协调发挥作用。

参考文献

[1]秦国楼.以金融稳定为本的美国金融监管改革[J].中国金融,2010(16).

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陈学彬(1953～)，四川自贡人，博士、教授、博士生导师，复旦大学金融研究院常务副院长，研究方向为宏观金融理论。

摘要：金融全球化的动因是放松管制和技术进步，引起了金融机构和市场结构的巨大变化。新兴市场经济国家因此面临许多新的金融监管问题：新的监管需求，传统监管方法的局限性，处理金融竞争方法的调整，消费者保护，监管成本的控制，监管协调等。新兴市场经济国家需要进一步面对跨国金融活动、国际金融标准和监管执行力的挑战。

关键词：金融全球化：金融监管：问题与挑战

中图分类号：F830.9

文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2008)03-0050-05　收稿日期：2007-12-10

金融全球化早期(1870年至1913年)实行自由主义的经济思想，由于缺乏金融监管，引发过度投机和借贷，导致了一系列银行危机。在1929年的经济大萧条中催生了1933年的凯恩斯主义，政府开始干预国家经济的发展，采取了许多金融控制措施，出台了分业经营分业监管的《格拉斯一斯蒂格利茨法案》，标志着现代金融监管的真正开始。金融业在随后的几十年间又发生了系列变化：跨市场的并购、跨区域的金融服务、金融产品的创新、市场交易系统的多元化，传统金融服务的重新定义，新的金融资源配置渠道(如网络金融)，这些变化通过市场力量和技术进步又引发了新一轮的自由化和金融全球化…，同时也带来了新的监管挑战。为了确保金融市场的稳定与效率。面对新的金融全球化进程，需要考虑银行等金融机构具体角色的变换，金融竞争环境的改变，消费者保护问题，监管成本的评价与控制，跨市场产品规则的协调。这些因素给新兴市场经济国家提出了许多具体的挑战。

一、金融全球化的动因：技术进步与放松管制

技术进步和放松管制共同触发了金融机构和市场结构的变化。技术进步使银行和其他金融机构能够绕开很多经营限制，更好地展开竞争。新的技术使得远距离的金融服务能够很快实现(如国际汇兑)，催生了新的市场和交易系统，改变了金融消费习惯。新的金融从业机构迅速增加，如金融超市、远程电信公司、互联网提供商等。在许多国家出现了金融控股公司，利用已有的销售渠道和人力设备资源从事多种金融服务。现代信息技术提升了从事高水平金融服务的能力，能够根据消费者的行为偏好，很快开发出新型的金融产品，促进了金融产品的融合，产品的行业界限变得日益模糊，并使金融服务业的成本迅速降低，成本优势进一步传递给消费者，他们能够以更低的边际成本获得高质量的金融服务。

技术进步引发了世界金融图景迅速的变化，面对激烈的市场竞争，金融监管面临如何权衡监管与效率的问题，各国开始纷纷放松金融管制：金融业务经营类型的限制取消、资本账户限制的减少、允许银行业的跨国经营和并购重组等，这些使整个金融市场规模和市场结构出现了巨大变化。为了适应新的形势，美国1999年11月4号通过了《新金融服务法案》，取消了在银行、证券和保险之间的经营限制；2004年6月《新巴塞尔协议》的通过，使统一金融监管逐渐成为主流的监管方式。

二、金融全球化下新兴市场经济国家面临的金融监管问题

金融全球化进程使全球金融业的发展变得更加富有效率，广大消费者和企业能够获得多样化的金融服务，但这些也给金融监管部门和政策制定者如何正确发挥金融市场的功能。用最低的成本更大范围地获得最好的金融服务。实现安全与效率的目标带来了新的问题。下面具体针对新兴市场经济国家的金融监管进行讨论。

(一)金融机构市场定位的变化提出了新的监管要求金融全球化意味着新兴市场经济国家的银行和其他金融机构从只要满足最低的审慎监管要求和很少竞争的市场环境进入到竞争激烈和风险管理水平要求很高的国际市场环境中。在大多数发达国家，现有的金融监管方法使它们的银行和其他金融机构已经能够承受最近十年来几次大的金融危机(如1990年代互联网泡沫破灭引发的金融危机)，但最近由非银行金融机构引发的美国次贷危机表明金融风险能够由超越传统金融体系的分支机构引发。如何前瞻l生地考虑可能出现的新风险并且防止出现大的冲击仍然是金融政策制定者面临的问题。这些问题的解决需要密切关注银行等金融机构的市场角色变化。由于企业、个人能够很快地从资本市场、非银行金融机构获得流动性支持，相比于传统的流动性供应者，银行的重要性正不断降低。为了适应这些变化，现在的银行等金融机构从事包括银行、保险、资本市场的各种负债金融交易，为他们的客户承担风险，提供专门的反向套利和风险管理产品，从事高杠杆的融资活动，因此许多银行成为了风险管理者，而不只是传统的融资和流动性提供商。因此，金融机构和金融市场的溢出程度和范围变得更加难以预测和管理，通过各种金融市场的流动性传导机制的分析变得非常困难。很多传统的非银行管理规则正用到银行领域，如类似于非银行金融机构的报告、公司标准化管理和市场化规则。近年来银行等金融机构业务的变化要求持续性的监管，从规则监管向风险管理转变。然而政府政策，特别是关于公共安全网，根据银行系列变化作的改变不太明显。

(二)一些传统的监管方法不再适用按照国际标准，加强和保护金融系统基础要素(支付系统，结算与清算系统，基本流动性的供应)的有效性是最为必要的。在日益综合的金融领域，基于风险管理的更加复杂的监管技术已经成为金融监管机构的核心成分。设定特定金融事件和金融危机程序进行模拟仿真有利于我们识别金融体系的弱点，发现决策过程的可能差距。资产鉴定和处置，信用信息的有效性，注册和包括重组、破产清算的金融重构框架，这些组织制度已经成为现代金融监管体系建设的重要部分。基于银行证券保险的传统分业监管容易出现监管漏洞，许多规则是1990年代采用的，然而在金融全球化背景下，作为孤立的金融业务实体在许多金融体系已经不再存在。因此传统的分业监管存在很大的现实局限性，需要用一个综合的风险管理方法取代，即需要建立横跨银行、证券和保险的跨部门方法。

(三)处理金融业竞争的方法需要调整竞争是金融业改善提高的重要驱动力。使金融体系更加开放和富有活力，实现更多的差异化产品。降低金融中介费用，更容易获得的金融服务和增强金融体系的稳定性。这些效果从美国到欧盟等发达国家直至大多数新兴市场经济国家都得到了印证。美国和欧盟的迅速增长归因于国家和地区间放松管制，在新兴市场经济国家归因于银行体系的开放和外资的进入。由于过去十年间金融业的并购重组，出现了许多全球性质的大型金融控股公司，它们拥有资本、技术和品牌上的优势，在经营上具有规模效应，并且出现

了大规模的沉淀成本，使完全竞争难以保证，大规模的金融服务产品引发了高的固定成本和沉淀成本，导致规模优势和垄断优势。在消费者方面，当自动支付与具体的银行账户相联系时，消费者不容易改变金融服务的提供者。在许多股票交易、衍生产品和其他的正式交易市场。所有权和管理结构因为少数所有者的互利正在改变。除了这些因素外，市场和产品的定义变得更加困难，银行和非银行金融机构的业务界限变得日益模糊。这些变化使得传统的保障竞争方式日显不足，需要进行相应的调整。由于金融本质上强调稳定性。意味着金融服务业的竞争被考虑得更加复杂。但至少需要考虑以下两方面的因素。

1　关于竞争政策的制度组织需要改变。全球化条件下金融服务规定的改变意味着许多其他的参与者和观点影响了竞争环境，如电讯业通过电子金融影响了市场结构：金融服务的产品需要配套投入，包括网络服务；像其他行业一样，金融消费者能够得到统一的服务承诺和定价规则。

2　识别和解决竞争问题的工具需要调整。根据银行和金融市场的日数据观测全球金融风险是无法跟上市场变化的。如果不清楚金融产品的特点和金融服务生产销售的打包方式，很难将其他行业更加复杂的分析和实验工具应用进来。例如用传统的行业分析工具很难有效分析银行业的竞争。因此需要开发新的工具。

(四)金融消费者保护问题随着金融服务品种和金融服务提供者的多样性增加，金融消费者保护变得更加复杂。虽然广大消费者仍然生活在原有的生活范式下，但他们需要不断地了解市场环境的新变化。这种改变要求政策制定者关注消费者选择的责任，确保消费者获得正确的信息，对消费者进行正确的教育，当出现纠纷时，用正确的监管和法律工具进行协调，引导他们做出正确的选择。在银行业，虽然产品创新受到很多限制，但产品的渠道已经发生很大的变化，许多新的市场参与者加入，使消费者基于信息的选择变得更加困难。对于消费者已不只是早先传统的意义，由于在消费者保护、竞争政策和保障适当和完整的金融市场功能的发挥之间如何有效地配置资源有点主观，因此，对于所有的消费者来说，如何确保市场更好地运行，为消费者提供正确的交易指引，保护个体消费者，通过正确的信息和消费者教育保证消费者从提供的金融服务中实现最大的利益。成为全球所有国家监管者和政策制定者面临的新课题。

(五)金融监管成本的控制更多金融监管放松的同时，也带来了许多使市场更加有效和合理的再监管。一个长期的问题是在监管成本和监管收益之间如何实现合适的平衡。近几十年来，由于全球化和各国金融监管政策的主动调整，许多新的监管措施发生了变化，新的成本已经被强加给了金融服务业。这些成本直接表现为合规、增加的报告和国内系统的进一步发展等。此外，过量和过度的监管导致金融产品的开发失效，银行因此不能以最小的成本配置金融服务。这些额外的费用和引起的失效最终被转嫁到金融消费者身上，同时过度监管也会阻碍金融服务的使用。监管的成本有的超出了实际的合理要求，需要限制新的监管保持现有的监管流程规则。欧盟2005～2010金融服务法案计划的白皮书强调更好地满足实际需要，而不是更多的监管。政府需要避免过量的监管并且不要对金融业强加太多的监管执行费用，为了取得监管目标，需要对新的监管措施进行持续性的效果评价，严格成本收益的平衡。为了更好地满足金融业发展的要求，在制定新的监管规程时。要多方咨询和提高透明度，反映金融业的要求，兼顾国内外的相应标准。

(六)监管协调的问题为了消除或防止有效金融产品和服务进入市场的障碍，需要结合监管的成本收益评价，实现跨部门的监管方法和产品更大的一致性。金融服务的提供商(银行、保险公司、养老基金、资产管理公司等)和金融功能相似的金融产品之间需要保持协调一致。跨部门和产品的协调可以避免监管套利。使相同的产品受到同样的监管，实现市场公平竞争。采用共同的监管方法有利于金融机构开发综合型的金融产品，实行分类定价，实现在不同金融市场和机构间的跨期交易。从金融稳定和金融服务提供的效率来看，存在金融机构和监管部门间的平衡。目前在许多国家仍然采用银行、证券、保险市场分离的市场运行体系，没有解决跨部门和产品的监管一致性问题。金融工具间理论和实践上的差异在监管制度方面尚不明显。跨市场和国家的金融监管协调不只是区域性的问题，很大程度上依靠国际性的标准。如BCBS，IOSCO，IAIS和CPSS这些国际组织制定的规则标准。这些标准是相关要求的最低标准，但也超出了现有一些国家的需求水平，如Basel(II)。这些标准没有强制性，由各国自愿采用，但有的已经成为国际惯例，对各国影响很大，包含广泛的国际规则。

三、新兴市场经济国家面临的金融监管挑战

一方面，新兴市场经济国家非常快地融入全球市场体系，由于这些国家薄弱的制度基础使得国际通用的方法在国内无法实行，国际性的监管实践对于新兴市场经济国家来说存在应用上的困难；另一方面。新兴市场经济国家面临跨国金融服务、金融市场的波动性和路径依赖、国家发展战略的先后顺序、国际标准的本土化、政治经济因素的制约。迅速的金融一体化迫使新兴市场经济国家在较短的时间内做出许多调整，金融部门的监管和政策的制定面临一些特殊的挑战。

(一)跨国金融活动的挑战新兴市场迅速的国际金融一体化吸引了大量外资进入本国资本市场，跨国的金融活动给新兴市场经济国家提出了很大的挑战。一些是技术层面的，如外资银行在本国存款保险机构的负债如何安排，对外资银行存款保险准备金的要求如何确定：不良外资银行引发的风险如何解决。这些问题还没有找到很好的统一解决办法。随着国际化进程的加快，在不同领域出于监管和其他目的成倍增加的报告增加了新兴市场经济国家的奉行成本。在不同国家间监管信息共享中新兴市场经济国家仍处于劣势。单个银行的失败和系统性的银行危机在新兴市场经济国家比发达国家严重，关于处理失败银行的跨国安排较多地考虑了发达国家的因素，对新兴市场经济国家不一定合适。目前处理跨国的金融分支机构在监管者之间尚缺乏实体性的国际框架。由于有限的市场容量，不完全的国际框架使新兴市场经济国家具有明显的劣势。大型的外资银行出现在一些新兴市场，引发了市场波动性问题。给本国的一些借款人和金融消费者带来负面冲击。实践表明，如果外资银行在本国银行体系占了大的份额。可能会阻碍当地信息的产生和信息的有用性，并进一步影响到监管质量。

新兴资本市场的问题也是复杂的。一方面，协调规则和监管也许能够减少商业资本从新兴市场转向国际市场；但是与国际规则保持一致会增加本国企业的公司治理成本和信息披露标准。另一方面，流动性吸引流动性，更加一般的标准有利于促进交易在某一个地方集中进行，如金融衍生品市场采用相同

的合约集中在某一市场。最有活力的市场一般靠近信息产生的中心。由于规模、地点和其他因素在新兴市场不同，地理或时区接近大的市场更有利于实现一体化。这要求新兴市场当地的监管应该针对不同国际市场活动采用不同的策略。

(二)国际金融监管标准的挑战大量外资金融机构和离岸金融的活动，增加了金融一体化进程。重要的国际标准提出了一些基本原则性的问题，如外资金融机构的国家和包容性问题。部分全球化减少了新兴国家独立自主的自由和既得利益。限制了当地政策制定者的自由度。随着大量外资的出现，国家在协调外资金融机构和本土企业间将发挥更大的作用。政府仍然能够通过金融体系实现具体的国家目标。包括国家在金融调解中直接和间接的作用。采用国际金融部门的标准对新兴市场经济国家具有挑战性，因为这些标准是以发达国家更加自由的制度环境和成熟的监管结构安排为基础的。与新兴市场经济国家存在很大的差异。虽然这些标准有利于促进新兴市场经济国家的进一步发展。但也面临执行上的挑战。标准对于新兴市场经济国家太复杂，并且需要太多制度上的组织支撑。很大程度上解决这些问题需要新兴市场经济国家采取许多行动：需要建立更好的立法体系、监管制度和组织保障以及技术上的支持，结合新兴市场经济国家自身的特点区分采用标准的优先顺序，对所有标准的执行进行指导。

(三)监管执行力的挑战合约被有效地执行是经济发展中的决定性因素。新兴市场经济国家关于标准的关注更多的是它们的执行。制度约束和增加接受力的范围不只是法律和技术上的问题，而且也是执行力的问题。执行要花一些时间完成，需要采用平衡公众的不同执行手段。同时也需要政治意愿和责任来进行执行约束。授予监管人员更多权利的同时，如果没有责任约束要求，将会引起滥用权力的风险。在大多数发达市场经济国家，私人执行机制一直在发挥作用。例如行业标准，通过声誉和私人部门组织的融合，发展为一个非常普通的行业间强制执行机制。但在大多数新兴市场经济国家标准的作用依赖于政府的执行。当标准的执行更多依赖于公共的强制执行和政府行为时也许并不是一个很好的解决办法，完全自由化的私营部门体系也不是最好的，往往是在两者间的权衡。有着大量外资银行的小型新兴市场可能获得来自外国资本市场的溢出效应更大。但在外资金融机构之间用道德劝告和其他工具可能效果有限，政府需要采用透明的方式进行干涉可能效果更好。在有了大量外资金融机构的金融一体化中期，这种方法是可行的。因此最好的方法也许是更多地强调市场力量，使新兴市场经济国家更好地适应国际标准，监管执行更加富有效力。

四、结论

金融监管者和政策制定者已经对过去20年间全球金融体系的系列变化做出了许多反映。许多教训(有时候是昂贵的)告诉我们在促进合理和有效的金融发展方面，什么样的监管方法更能发挥作用：也有许多方面仍然存在很多争论。金融服务业正在发生连续的变化，需要长期关注的问题主要包括以下3个方面：

(一)金融监管标准及其执行力的问题为了适应全球化下的金融监管要求，许多国际标准进行了调整，标准的制定需要保持一个连续的学习过程。关于标准怎样设计和评价以及在国际间实施和沟通，需要给予更多的关注。在全球的标准制定中。很少有新兴市场国家的声音，它们不能够影响强加给自己的条款，处于要么接受要么放弃的境地。标准设置的过程，是区域和全球金融合作的结果，但标准的合理性是一个非常复杂的问题，新兴市场经济国家有着不同的制度体系，因此面临很大的挑战。由于它们很少参加标准的制定，它们的发展水平很难被正确评价并反映在标准里面。在一些关键的监管领域促进一致性标准有利于公平竞争，但它如何得到有效地执行，是否有更多的负面冲击，这些问题需要不断的深入分析。

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一、关于金融监管发展的历程回顾

我国的金融监管是伴随着金融业改革的深入，逐步发展起来的，目前基本的观点是，我国金融监管的发展大体上可分为四个阶段，具体如下：

初始阶段(1984-1992年)，主要依靠行政手段管理金融。人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体，但对金融监管工作研究不多，重视不够，金融监管的作用发挥不理想。

偏重于整顿式、合规性监管的阶段 (1993-1994年)，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。但监管方式主要是整顿式、运动式，监管以合规性为主。

金融监管立法阶段(1994-1997年)，我国金融领域的立法速度大大加快，颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》及《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融法规，使我国的金融监管逐步走上依法监管的轨道。

金融监管体制改革深化阶段(1997年至今)，吸取东南亚金融危机的教训，我国的金融监管改革在这一时期得到了深化。这一时期，我国金融分业经营、分业监管体制进一步得到完善；人民银行管理体制也进行了重大改革，从按行政区划设置分行改变为按经济区划设置。

回顾我国金融监管的发展历程，可以说我国的金融监管事业取得了很大成绩。具体，我国金融监管的发展表现出如下特点：一是金融监管组织体系伴随经济金融的发展逐步完善，形成目前人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别负责证券业、保险业监管的分业监管格局；二是金融立法在建立社会主义市场经济体制的背景下得到加强，使金融监管由单纯的行政性监管变为依法监管；三是人民银行对商业银行监管的内容，从只进行合规性监管转变为合规性监管与风险性监管并重； 四是对商业银行各级机构的分层次监管，转变为强调对商业银行的法人监管；五是对商业银行监管的形式，从管监合一转变为管监分离。

二、关于改革现有金融监管体制的若干争论

(一)分业监管与混业监管的问题

现阶段，我国已建立了中央银行、证监会、保监会分业监管的金融监管组织体系、法律体系以及相应的指标体系和监测体系。随着国际上对金融业实施混业监管的趋势加强，以及我国加入WT0后与国际金融业的逐步接轨，我国是否应改革现有的分业监管体制，过渡到混业监管，理论界及实务工作者展开了探讨。

主张应过渡到混业监管的观点认为：一是混业经营、混业监管是国际发展的主流，我国已经加入WT0，从与国际接轨的角度讲，应实行混业监管；二是从目前分业监管体制实际运行的效果看，存在着诸多缺陷，如缺乏有效金融监管的条件、多元化监管主体缺乏必要的信息交流与合作、证券业和保险业的监管资源 (包括人力、物力和技术) 与行业发展不匹配、金融监管缺乏完善的实务操作系统等；三是分别设立多个监管主体不仅要花销很大的行政成本，而且不同监管主体之间的协调与合作成本也是很大的。因此，持有这些观点的入主张应改革现有的分业监管的体制，并设立一个统一的金融监管机构。

主张分业监管的观点认为：一是西方发达国家的混业监管是从分业监管经过较长的时期发展而来，中国目前尚不具备混业监管的土壤；二是银行、保险、证券拥有比较独特的金融活动，有各自的收益和风险特征，这将导致监管目标上的差别，将不同的监管目标统一到一个监管机构内，使统一的监管机构在监管目标上可能没有像专业化的分立监管者那样有清晰的重点，可能会带来不同监管目标的冲突等难以处理的问题；三是统一的监管机构由于规模过于庞大，内部合理分工是一个问题，可能会滋生官僚主义，因此，他们主张监管应设定在按功能分业的形式。

是否应该实施混业监管要依据一国金融发展的实际水平来决定。我国的内资金融机构目前仍实行分业经营，因此我国对金融业的监管仍然应该是分业实施的。但近年来事实上的金融控股公司的出现(如：光大集团、中国国际信托投资公司)，以及加入世界贸易组织后外资金融机构混业经营的出现，客观上要求对纯粹的分业监管进行完善，我国目前逐步加强人民银行、证监会及保监会三大金融监管机构的合作就是适应这种要求的变革。2002年全国金融工作会议明确我国现阶段仍保持分业监管的格局后，关于分业监管还是混业监管的争论有所减少，但由分业监管逐步过渡到混业监管是个长期趋势，因此适当地就该问题继续进行讨论对我国及时进行监管组织体系的改革很有意义。

(二)央行制定执行货币政策与银行监管是否分离的问题

中国人民银行集制定与执行货币政策及实施银行监管于一身，这种安排是否，或者说是否符合形势发展的需要。不同的观点，按照不同的理论依据，设计出了本身都具有某种科学性的方案。

主张银行监管独立的观点认为：中央银行集银行监管与货币政策的职能于一身，不利于提高制定和执行货币政策的水平及提高银行监管的效率，也加大了银行体系潜在的风险。监管不力的主要原因有两个：一是中央银行担负着货币政策和银行监管双重责任，客观上分散了监管的力量，主观上形成了某种道德风险；二是现有的监管体系设置和监管水平有问题，包括监管司局之间，大区行、监管办、支行之间关系等，监管人员素质有待提高等等。还有学者(魏加宁，2001)认为：监管和货币政策的制定应该分开， 因为监管和货币政策的制定两种工作所希望达到的目标有时是冲突的，过去的情况表明，两者一旦发生冲突， 中国人民银行往往是“保一头”——更多的时候是保货币政策。因而，最有效的办法，是集中力量、调整关系，把银行的监管职能从中国人民银行分拆出来，成立一个独立的专门的监管部门，这个部门与证监会、保监会并列处于同一层次。

反对将货币政策与银行监管分开的观点认为：银行监管与货币政策具有较强的相关性，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者目标密不可分；人员素质问题不能成为监管体制变动的理由，除非完全撤换现有人员；人民银行内部体制设置问题，同样不是银行监管独立与否的理由，而是一个内部体制改革的问题；中央银行同时承担货币政策和银行监管的职能，的确会对银行监管产生一些不利的影响，但是由此产生的监管信息优势、与货币政策的协调优势，以及作为最后贷款人的风险处置优势等，要远大于不利影响；由于中央银行与国际清算银行和巴塞尔委员会有着紧密的合作关系，由中央银行负责银行监管，有利于及时交流执行银行监管国际准则的新情况，便于银行业国际间的合作与交流。

(三)金融监管与金融发展的关系问题

谢平认为：金融监管应优于金融发展。他提出，在金融领域，强调“发展是硬道理”，要以监管为前提，“在发展中规范”的观点是不对的，因为金融业的道德风险高，与其他行业相比金融业的外部性与社会成本大，中国过去 20年中已经为“重发展、轻监管”而付出了沉重代价，同时金融业的违规收益极高，这在各国都具有普遍性，因此监管必须先行。

尽管此外很少有人论述金融监管与金融发展的关系，但无论是在金融研究与实务工作中，“先发展、后规范、再完善”的指导思想总是占据了主要位置，表现为与金融发展相应的监管法规建设滞后、监管技术手段落后、监管人员素质不高等。比较典型的例子是部分城市信用社、城市商业银行等中小金融机构的设立，最初由于缺乏科学的分析和统一规划、市场准入把握不严、资本金不足、不实等，导致风险积聚，监管困难增大。

(四)我国金融信息披露制度问题

在我国，直到《商业银行信息披露暂行办法》颁布以前，银行业一向被作为严守商业秘密的行业加以保护，报表的秘密性是保护商业银行和客户利益的重要基础。当然，其中也有不良贷款比例较高而不宜公开方面的原因。

鉴于此，多数人认为我国金融机构经营与监管透明度比国际上通行的惯例差，公众应享有的金融信息权力没有受到应有的重视，特别是国有银行领域有不少信息披露的“禁区”，而实际上金融机构信息封闭，虚假报告与统计信息盛行，系统性金融风险深埋于中国金融业缺少透明度的“灰箱”运作中，当金融业开放达到一定程度时，原来没有外来竞争者没有透明度尚可隐藏的一些风险与矛盾就会大量地暴露出来影响金融运行，因此迫切需要构建国际标准的金融信息披露制度。2002年5月人民银行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》，就是适应这种要求而产生的。

三、关于未来强化监管的策略选择

如何着眼未来，选择适合我国的强化金融监管的策略，是当前金融工作者和决策者最为关注的。近年来，对这一问题的主要集中在以下几点： 一是我国已经成为WT0的成员国，日内瓦协议要求全球952的金融服务贸易纳入逐步自由化的进程，我国中央银行如何提高监管能力，尽快实现与国际接轨，将是一个迫在眉睫的问题；二是的银行监管过多依靠人民银行对商业银行的外部监管，而来自商业银行内部的监管、银行业协会的同业自律及来自中介的外部监管明显过于薄弱，

如何完善银行监管体系也是亟待解决的问题；三是目前监管手段方面存在的非现场监管力度不够、监管合力不强、对法人的集中监管尚需强化等，要求对监管手段进行策略性调整；四是我国对银行的监管仍是以原有监管机构和监管范围为主，不设新的机构，也不增添新的条款，这种对网络银行监管明显滞后的状况亟需改善。针对上述问题，比较一致的观点有：

(一)银行监管应尽快与国际接轨

第一，实现对银行业的监管标准与国际共同标准接轨。加入WT0，不仅意味着市场准入标准的逐渐趋同，而且意味着市场监管标准的趋同。由于各国对种种金融风险认识的提高，国际上有一种趋势就是要加强金融监管，要求金融监管的基本原则和基本标准一致，以便于加强国际金融监管合作。目前在金融监管领域，最大并基本上得到国际社会认可的是巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管的核心原则》，由巴塞尔委员会于1997年9月。加入WT0，《有效银行监管的核心原则》的主要条款、以及要求会随着金融市场的逐渐开放而要求金融监管当局采用。

第二，维护正当竞争，保护国家金融安全。外资银行经过长期的市场竞争，具有雄厚的资金、灵活的经营机制、丰富的管理经验、较强的金融创新能力和成熟的全球经营战略。我国金融机构的商业化经营才起步不久，商业化经营还不成熟。外资银行的进入必然会加剧市场竞争，内资银行的部分优质客户将流失，市场份额会减少，盈利能力将下降。监管部门应灵活运用市场准入手段，鼓励内资银行的合作与创新，适当保护内资银行的生存与，维护内、外资银行的正当竞争，确保国家的金融安全。

第三，加强对国际游资的监控。外资银行进入我国后， 国际游资将有可能随之进入我国金融市场，从事套汇、套利等投机活动，在一定程度上增加我国金融市场的不稳定因素。我国对此应予以足够重视，一方面要提高对游资活动的预警能力，防患于未然；另一方面要加快外资金融立法，明确对游资的限制及惩罚措施，克服金融市场开放所带来的不稳定因素。

第四，扩大金融监管的国际合作。普遍认为，要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，有关国家的金融监管当局之间必须开展有效的双边和多边合作，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流。我国金融业正在逐渐融入世界市场，加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。

(二)逐步完善我国的银行监管体系

多数人主张构建以中央银行监管为主体、机构内控为基础、行业自律为纽带、社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管模式，从而形成一套全方位、多角度、分层次、立体化、综合性的太监管新格局。当务之急，一是要充实自律性监管体系。因为外部监管虽然重要，但它通常发生在严重违规行为之后，违规行为的危害已经产生。为寻求事先的预防性监管措施，就必须发挥行业自律性组织的作用。通过自律性监管，可以构筑三道防线：第一道防线是金融从业人员自律，即从业人员讲究职业道德和职业操守，自我约束，自觉遵守有关法规，这是自律的最高境界。第二道防线是金融机构自律，即金融机构通过健全内部管理制度和机制，以防止本机构职员或机构本身出现违规行为。第三道防线是协会自律，即金融业协会通过制定自律规则或自律公约约束和监督会员行为，防范或惩戒会员违规行为。二是要加强社会监管。具体的思路有：加强舆论监督，通过新闻媒体让社会公众熟悉金融监管、支持金融监管，以博得社会各界对金融监管的支持；聘请金融监察专员，即由金融监管部门向人大、政协、派等职能部门聘请监察专员， 以扩大金融社会监管的外延；培育独立公正的社会性监管机构，包括审计师事务所、师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构等，尤其是强化审计意见在金融监管中的作用。

(三)对监管手段进行策略性调整

一是突出非现场监管的主体地位。非现场监管的显著优势在于能够运用电脑统一程序和网络等手段和计量工具，对大量金融业务进行连续处理，并为现场检查提供有针对性的导向，不但可以节约监管成本，提高监管效率，而且可以促进公平监管，提高监管权威，因此，金融监管手段从现场向非现场转变是加入WT0以后加强金融监管的迫切需要。另一方面，以现场检查为主要手段的合规性监管，在日常业务监管中主要表现为利率的合规性监管，这将随着利率市场化改革的完成而失去大部分意义，因此，利率市场化改革将促使金融监管手段从现场监管向非现场监管转变的实现。应当看到，这种转变还需要有两方面的条件：第一，进一步完善非现场监管指标体系，能够通过分析非现场监管数据，对金融机构经营状况、财务状况和风险状况做出定性评价。第二，加快实现中央银行机监管网络与商业银行计算机业务网络的连接，使中央银行各级监管部门能够通过计算机网络自动获取商业银行金融业务的原始数据，保证非现场监管数据的真实性和完整性。

二是强化合力监管，建立人民银行各级行内部通畅的协调机制。当前，要进一步完善现行“管监分离”制度，实现监管信息的集中化、监管规划的统一化和监管操作的专业化；进一步深化监管分工，逐步实现非现场监测、现场检查、 日常监管、风险预警、信号对外的专业化；建立健全金融监管信息系统，实施信息共享制度；建立全过程的监管操作流程，实现监管操作的程序化、规范化；探索建立对监管部门和人员的再监管机制，切实防范监管工作中的道德风险。

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1989年5月，招商银行在深圳率先获准开办离岸银行业务，开启我国离岸金融服务先河，其后深圳发展银行、广东发展银行及其深圳分行、工商银行和农业银行深圳分行相继获得离岸银行业务牌照，离岸金融市场在深圳开始发育。1998年年底，由于亚洲金融危机的影响，国内银行离岸资产质量恶化，央行和国家外汇管理局叫停了所有中资银行的离岸资产业务。2002年6月，央行全面恢复招商银行和深圳发展银行的离岸业务，并同时允许交通银行和浦东发展银行开办离岸业务，上海开始发展离岸金融市场。尽管不少地方政府和其他商业银行对离岸业务抱有极大的兴趣，但央行至今只对上述四家中资银行发放了离岸银行业务经营许可证，且在管理上均是按“试点”和“试验”的标准进行审慎监管。

上述四家银行能全面经营离岸银行业务，为我国“全面持牌中资银行”，负债规模在15亿美元左右。目前，工行深圳分行、农行深圳分行、广东发展银行及其深圳分行只被许可从事离岸负债活动，即有限持有离岸业务牌照或持有“半块牌”，负债规模加总大约在15亿美元左右。除中资银行外，在大陆可为非居民提供服务的金融机构还包括外资银行在华分支机构和部分合资银行(如华商银行、厦门国际银行)。外资银行国内分行大多数以所谓“全球服务”的名义即“国内接单，境外处理”的方式，通过内部电子系统为非居民提供全方位服务。2004年年底，国内外资金融机构的外币存款余额近90亿美元，假设非居民存款相当于在岸外币存款的1/3，则离岸存款约有30亿美元，再加上中资银行的33亿美元，我国大陆的离岸存款规模在60亿美元左右，已经是一个初具规模的、主要集中在深圳和上海两地的新兴金融市场，不能不引起监督管理部门的重视。

二、发展国内离岸金融市场的客观性

离岸金融服务对象主要有非居民个人、非居民企业(主要表现为国际商业公司InternationalBusinessCompany,简称IBC)、境外金融机构和一些政府组织。其中最主要、也是最活跃的是非居民个人和IBC，这些个人和企业通过离岸金融市场运作其投资和贸易活动。离岸金融服务于离岸商业运作，离岸商业活动反过来又促进了离岸金融的发展。

无论IBC注册地和司法管辖地在哪里，IBC大都具有以下特点：其一，发起、设立和撤销手续简单。有民事行为能力的个人、公司和机构均可发起成立IBC，且注册资本不须实付，没有行业准入限制，门槛极低。其二，运作和保有费用低廉。多数离岸注册地实行简单税制和低税率，甚至零税率，IBC每年只需缴纳200～500美元的年费；其三，法律对私有产权的隐形保护极好。多数离岸注册地法律属于英美法系，严格保密股东、董事等商业信息。

改革开放以来，我国大陆一直是世界上经济增长最快、最具活力的地区，并形成了一种“磁铁石”效应，吸引全球离岸公司从事与我国有关的贸易活动。据商务部近两年的统计，在大陆所有的外商直接投资（FDI）来源地中，位居前列的是香港（HK）、英属处女岛（BVI）、开曼群岛（CAYMAN）等地区，来自美国、日本、欧盟的外商直接投资（FDI）也大多数以离岸的方式操作。此外，我国对外投资也在迅速增长，极有可能取代日本成为亚洲最大的对外投资国。目前，上海和深圳两地对外投资和贸易活动比较活跃，占国内对外经济比重较大。对外投资需要相应的运作工具，IBC模式就是最好的选择。可以预见，以大陆为中心的非居民和以中国居民为实际获利人的国际离岸公司将继续蓬勃发展。离岸商业运作这种客观趋势需要一个离岸金融市场为之提供配套的金融服务，以上海、深圳为中心发展国内离岸金融市场也同样具有客观性。

三、培育国内离岸金融市场和离岸金融中心的必要性

国际离岸商业运作的客观性决定了离岸金融服务的客观性。以我国为中心的国际离岸商业活动在选择金融服务时有两种选择：一是国际离岸金融中心(OffshoreFinancialCenter，简称OFC)，包括国际金融中心(IFC)、地区金融中心(RFC)和簿记中心(PapercompanyorShellbranch);二是我国离岸金融机构。显然，如果监管部门不向中资金融机构开放离岸业务，以大陆为中心的大量的离岸金融资源就会流向OFC，我们不能以任何方式阻止这些离岸商业和金融活动的正常运作并从我国取得巨大的商业利益。

国际竞争重要的是争夺国际战略资源。除了石油资源、高新技术资源外，金融资源也是重要的国际战略资源之一。美国长期以来虽然在经常项目上显示为巨额赤字，但经济却能保持高速增长，其中最重要的原因是美国在国际金融竞争中保持了绝对优势的地位。大量廉价的国际金融资源源源不断流入美国，平衡了美国国际收支的逆差，拉动了美国的经济增长。国际金融资源不仅包括国外直接投入的金融资源，也包括游离在境外的离岸金融资源。以中国大陆为实际投资目的地的离岸金融资源属于能而且应被我国利用的重要国际战略资源。开放境内金融机构离岸业务，在形式上是居民开办非居民业务，实质上是一国如何利用非居民资源的问题。在适当承担风险的前提下，用境外的钱去赚国内外的钱，这既是一个机会也是一种挑战。被吸引到中国投资的境外资金和为国内所有但通过各种方式游离于国外的资金，没有理由不纳入我国金融机构服务范围，否则是对稀缺资源的浪费。我们应该允许境内金融机构特别是中资机构开办离岸业务，鼓励离岸金融创新，利用这些国际金融资源为我国经济增长服务。因此，监管部门应将向中资金融机构开放离岸业务作为一种战略来研究和选择，不能因为存在风险而在政策上忽视该项战略资源的社会经济价值，当务之急是加紧研究鼓励和允许中资金融机构开办离岸业务的政策措施。根据目前我国金融发展态势，我们认为，北京、上海、广州、深圳有条件发展成区域金融中心甚至国际金融中心，其中上海和深圳有望同时朝着离岸金融中心的方向发展。

四、按国际惯例发展和监管我国离岸金融业务

我国离岸金融业务是国际离岸金融市场的一部分。国际离岸金融市场自成体系，按长期形成的惯例运作，熟悉、掌握和顺应这些国际惯例是开办离岸业务的基本原则和前提条件。从国际离岸金融市场的变迁过程看，其具有两个基本特点：

一是在监管上逃避管制。离岸金融市场的形成是逃避管制的结果。逃避管制是离岸金融市场存在的前提，同时也是离岸金融市场创新和发展的最大动因。没有管制就没有放松，就没有逃避于管制之外的离岸市场。只要在岸业务存在着准入管制、信贷管制、利率管制和外汇管制，就会出现一个相对应的离岸市场以逃避这些管制。管制与放松是离岸市场存在的一对主要矛盾，二者的关系形成了这样一个理论：任何管制都会引发一种逃避管制(放松)的力量，逃避在岸管制就会产生一个自由的离岸市场。任何试图将离岸市场纳入在岸式管制和管理的政策取向违背离岸市场逃避监管的客观本质，将被实践证明不切实际或得不到预期的收益。在不完善的法律和市场制度下，可以理解对离岸业务的税收、外汇、法律等方面所持有的保留态度，但试图沿用在岸思维，将离岸国际商业公司和离岸金融业务纳入在岸统一管制的做法将产生“南辕北辙”的效果。

二是在业务上实行自由化经营。世界离岸金融市场是一个典型的自由市场，没有一个有法律意义的统一的监管部门和监管规则，其运作基本规则是自由竞争，没有市场限制与市场准入，没有信贷利率管制，没有外汇管制，基本没有税收管制。在提品和服务方面，市场相关方拥有自由的创新能力，只要市场存在金融需要，便可创新出并销售相应的金融供给。比如离岸银团贷款(SyndicatedLoan)，除了必要的法律文件外，其金额是可以自由确定的，利率是自由协商的，甚至其贷款方式、风险保障、资金运用、还款方式和法律文本都是一事一议的，且包括安排、分销和转让等在内的整个过程均按约定俗成的游戏规则执行。可见，离岸金融市场是金融自由化的典型表现，如严格审批和审查离岸金融产品和业务，将导致新一轮产品创新规避监管，循环往复的猫鼠游戏将使离岸金融运行成本增加。

五、我国离岸金融监管模式比较适宜的选择是从内外严格分离型或隔离型适时向适度渗透型变迁

监管模式的不同会导致运作模式的不同。我们按下表对目前世界上主要的离岸金融市场及其相应监管模式进行了分类：

“内外一体型”的监管模式对监管能力和市场成熟度要求最高。在这种模式下离岸账户和在岸账户没有明显区分，资金可以自由往来，事实上是要求本国货币资本账户完全开放。但目前的中国仍然实行外汇管制，资本项下的开放还没有时间表，这种模式显然不能立即在中国实施。

“内外分离型”模式严格区分在岸账户与离岸账户，离岸与在岸资金严禁自由往来，是将离岸市场分离出来单独监管的一种模式。目前，我国实行的是“离岸账户与在岸账户严格区分，银行的离岸资金与在岸资金不得相互抵补”，是一种“隔离型”监管，有必要从理论与实践两个角度分析这种“分切”式、“隔离型”监管的有效性和成本收益。从理论角度看，只要在离岸资金与在岸资金之间存在着综合成本和综合收益的差异，这种隔离仅能是非常态的、相对的和有限的，而内外资金“虹吸管”式的平衡流动和相互渗透则是常态的、绝对的；从实践角度看，根据商务部有关课题分析，我国每年大约有300亿～500亿美元的资本外逃，打击逃套汇一直是外管部门经常性任务。在我国，相当部分的资本外逃在实质上是在岸资金通过非法渠道向离岸市场转移(不一定通过监管范围内的离岸账户，大量的境外银行、境外账户可让这些资金在境外合法隐身)。因此，我国现行的内外严格分离型的监管模式在严格的外汇管制下的有效性和必要性仍值得探讨。

资本逐利本性决定其规避任何管制投向存在机会收益大于成本的市场。如果资本的跨境流动和投资目的地的资金收益能够满足资本转移的最低要求，上述外逃资本完全可以被吸引到我国市场，为我国经济服务。最近在人民币升值预期下，出现大量资本又潜回国内的现象，充分说明管制存在有限性。百堵不如一疏，同样可以适用于离岸国际流动资本的监管。如果我们采取“适度渗透”的离岸金融监管模式，按照“科学调控、严格监管、分步放松”的监管理念，采用“因势利导、疏堵结合”的方法，应该可以收到大禹治水的效果。新加坡ACU账户就应用了上述原理。在吸引短期和中长期国际资本以满足国内需求时，我们可以适当放开境外居民在本国存款（OUTIN）的账户交易，将国际离岸资本在规模、时间、投资期限和投资领域等方面纳入我们的监管范围；在国内资本存在强烈的走出去的需求时，我们应该放开本国居民在境外的存款（INOUT）交易，合理引导对外投资，促进国际投资便利化。

六、WTO过渡期临近条件下我国离岸金融监管的若干政策建议

随着我国经济国际化、全球化步伐不断加快，离岸金融监管问题不可回避。我们认为，离岸业务除了要纳入相关国际合作和国际监管外，注册地宗主国应重点加强相关领域的监管。我们建议，我国对离岸业务的监管应着重以下几点：

(一)银行监管部门应重点加强离岸银行的市场准入监管和离岸银行的风险监管。在市场准入方面，要将所有实际正在开展非居民业务的金融机构一并纳入监管范围，无论是外资银行、中资银行、合资银行，还是其他金融机构，如从事非居民业务，就应一并纳入监管，对未获牌照的机构应勒令停止从事离岸业务。要疏理政策，对中资、外资金融机构均实行国民待遇，“一样的牌照，一样的政策和待遇”应成为公平监管的理念之一。在政策执行方面，不能让内控不健全、规模扩张冲动明显的经营机构进入。

(二)外汇监管重点应放在对居民外汇管制政策的有效执行方面，不能将监管范围扩大到境外非居民。资本项目应为当前外管重点，同时防止混杂在经常项目下的资本的非法流动。为此，一要要严格监控国际离岸短期资本的流入，主要监控好居民收汇账户及其用途的审查；二要管理好资本流出，既要打击非法逃汇、套汇，同时也要鼓励居民合理的对外投资的资本支出；三要严把业务政策关，对离岸资本跨境流动中的“inout”和“outin”交易链上的相关政策要因势、因时调控，将重大的国际经济金融风险拒之门外。如近期应重点关注国际离岸资金流入国内货币市场冲击人民币汇率，流入房地产市场冲击房地产价格等问题。

(三)税收监管重点为居民对外交易的合法性和合理性。离岸公司享受注册地的相关税收优惠，这不是我国税法所能管理和调控的范围，所以税收监管的重点应该放在在岸公司与离岸公司交易特别是关联交易上。除了审查离岸、在岸交易的真实性与合法性之外，应重点监管交易价格，防止用“高进、低出”转移定价的方式进行逃税。同时应在向国际税收惯例靠拢的基础上改革税制，建立我国的“价格事先预约机制”(APA)，并建立税收征管的国际磋商机制。

(四)加强对国际惯例的研究和学习，适当将国际惯例转化为国内立法。监管人员和离岸从业人员都应掌握境外相关法律知识，适当引入境外专业律师等中介机构，将法律审查手续外包。将WTO规则和国际惯例转化为国内制度是长期的过程，也是必须研究的重大课题。

【参考文献】

1.沈光朗：发展我国离岸金融市场研究，北京大学硕士论文，1997

2.宋亮华：世界离岸金融中心地理分布、竞争态势及启示，福建金融，1997.2

3.连平：离岸金融研究，中国金融出版社，2002

4.第一届、第二届中资银行离岸业务研讨会论文汇编

5.梅新育：中国与离岸金融中心跨境资本流动问题研究，商务部研究院课题，2004

6.KooandPartner:LegalRiskonOffshoreBusiness,2002

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中图分类号:F83文献标识码:A

一、金融监管的主要内容

根据金融监管的主要内容和范围,金融监管主要分为市场准入监管、金融风险监管、金融业务监管和市场退出监管四个方面。

(一)市场准入监管是指对金融机构筹建、设立、经营的监管。市场准入监管是关系到金融业是否能够健康发展,金融业结构和规模是否适度、金融机构是否具备设立资格,是否会给社会经济带来消极影响的重要环节。因此,金融监管当局必须切实把握好市场准入的软硬条件,得出准确的审查审批结论,从源头上消除危害金融消费者、社会其他成员和金融体系健康运行的因素。

(二)金融风险监管。金融机构的变化、金融工具的不断创新、表外业务的逐步扩展以及企业改制的发展,孕育了新的金融风险,各种风险之间的联系和影响也更加紧密和复杂。于是金融监管的一个重要内容就是监管金融风险,主要包括资本充足率监管、最低实收资本金监管、资产负债比例监管,等等。

(三)金融业务监管。金融业务监管主要是对金融机构的经营范围、经营品种、经营合规性进行的监督与管理。

(四)市场退出监管。市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合(兼)并、变更等实施监督管理。金融业的负外部性决定了金融机构不能擅自变更、停业、关闭或合(兼)并,而必须经监管部门审查批准。

二、我国金融监管存在的问题

(一)金融监管法律体系不完备。我国现行的金融监管立法由《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》、《外资金融机构管理条例》等法律法规构成,其中均规定了金融监管问题。但这些立法中存在着众多的原则性规定,缺乏实际可操作性,而且监管内容简单化,滞后于金融业发展现状,并随着金融创新的不断推进,对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制,改革和发展的重大决策和立法的结合问题也都没有彻底解决。同时,在实践中还存在着法律、法规重复立法和法律之间相互冲突的现象,这些都影响到监管的效率和社会公平的实现。

(二)分业监管模式存在弊端。随着人民银行职能的调整和银监会的成立,我国对金融业的监管形成了“一行三会”的局面,金融监管更具专业化,但这种监管体制也存在需要我们引起注意的问题。首先,分业监管难以对金融业做到统一监管。目前,我国三个监管机构在法律上是独立的平级主体,由于各个监管机构的监管目标和指标体系不同,相应的操作方式也不相同,由此得出的监管结论也可能不同;其次,分业监管容易出现监管真空。随着金融创新的发展,各金融机构及其相应的业务界限越来越模糊,很难区分它们是什么类型的机构;第三,分业监管通常成本很高,效率却不高。在分业监管体制下,各监管部门的监管规章、条例和监管报告要求的内容不同,被监管者必然会不可避免地受到重复或交叉监管,这就增加了监管成本,从而影响金融市场的效率。

(三)金融机构自律监管不足。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线,我国的金融监管是以监管当局的外部监管为主,而忽视了金融机构自身的内部控制。虽然我国政府和央行颁布了关于加强内部控制的指引,但在金融机构产权监护人功能缺失的情况下,我国的专业银行没有真正实现商业化,缺乏“自求平衡、自我约束、自我发展、自担风险”的内控机制,监管当局的风险监管要求未能转化为商业银行自身的风险管理要求。从而使监管部门承担了过多的责任,使得监管成本攀升,监管效率低下,官方监控与自律监控不能并重。

(四)缺乏必要的市场约束机制。目前,我国金融监管仍主要是一种救监管,缺乏必要的产权约束机制。我国会计师事务所和审计师事务所的业务水平能够胜任监管工作要求的凤毛麟角;普通社会公众的金融意识普遍不强;信用评级机构无权威性可言;信息披露制度刚刚起步;存款人只关心利率高低,不问金融机构信誉好坏;金融机构热衷于短期利益投机,甚至恶意经营,大大加剧了金融机构的风险以及我国金融体系的整体风险。

(五)网络金融业务监管水平滞后。进入20世纪八十年代以来,高科技和网络的日新月异,极大地推动了我国经济的快速发展。尤其是网上金融服务以其方便快捷、全天候、低成本的优势,迅速得以发展。现代高技术和网络与金融业的结合,更加推动了全球经济一体化和金融创新向纵深化发展,使我国金融监管面临新的挑战。首先,随着金融业务电子化和网络化程度的不断提高,使金融监管的手段过于落后;其次,有关网络金融业务监管的法律法规不够健全。目前,主要集中在电子银行的监管上,而对网上保险的监管,则至今没有出台相关的法律法规。

三、金融监管问题解决对策

(一)加强金融监管法制建设。为了规范监管行为,实现金融监管稳定,当务之急应当是参照国际法律准则,加快对金融法律、法规的制定、修改和完善,建立与国际金融法规接轨的金融法律体系。鉴于我国在金融监管方面的法律空白,应尽快制定《金融监管法》、《期货交易法》、《存款保护法》、《金融控股公司法》、《合作金融法》、《外资金融法》等法律法规。与此同时,按照国际惯例和WTO的规则,对一些不适应经济发展和金融发展的法律法规的条文进行修订完善或废止,切实解决当前金融监管过程中无法可依、有法难依的问题。此外,根据已建立的法律在实施过程中出现的问题,出台相应实施细则。

(二)加强各监管主体间的有效配合。建立金融监管信息系统,完善信息共享制度是持续性监管的基础,是提高金融监管效率的重要手段。金融监管信息系统的主要功能是:为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务;通过信息共享制度,节省各监管部门监管信息的搜集成本,提高监管效率。监管系统实行集中管理与分散管理相结合的管理办法,对重要的监管信息实行集中管理,监管职能部门和监管人员对所辖业务资料进行分散管理。实行监管信息共享制度,凡是经过正当途径、手续齐备的,需要查阅有关监管资料,有关部门应积极配合和协助,以最大限度地提高信息资源的利用效率。金融监管信息系统的建立能降低信息的不对称性,避免逆向选择和道德风险的形成。

(三)重视金融机构自律监控机制的构建。20世纪九十年代以来,世界金融业的交易结构日趋复杂,金融机构的倒闭事件频频发生,使国际银行和各国监管机构日益重视银行自律监控制度的健全性和有效性。1998年9月,该委员会又通过《银行机构内控体系的框架》的国际性文件,第一次全面阐述了关于监督、指导和评估银行建立有效内控制度的原则。就我国而言,要健全内部控制制度。外部监管与金融机构内部控制对监管有效性的影响类似外因与内因对事物的发展的影响,外因只有通过内因才能起作用。监管当局的监管政策和措施只有被金融机构理解并得到执行,才可能达到监管目标,至于金融机构的内控制度到底能发挥多大的作用,关键还是看商业银行对内部控制及其重要性的认识,是否不折不扣地执行了内控制度。

(四)充分利用市场约束机制加强银行监管。有效的市场约束是有效银行监管的前提条件之一,充分利用市场约束机制加强银行监管,促使银行稳健经营,体现了银行监管新的发展方向和要求。我国在发挥市场约束作用方面应从以下几方面做起:一是建立规范的银行信息披露制度。信息披露可以提高银行的透明度,促使银行管理层稳健经营,又有利于银行及早发现问题,促使银行尽快采取措施,改善经营管理;二是加强对社会公众金融法律法规和风险防范知识的宣传,增强其金融法规、风险隐患的识别意识和监管意识;三是建立和实施银行评级制度,发挥社会中介机构的监管职能。监管当局可借助信用评级全面了解银行的各种情况,以便采取有的放矢的监管措施,提高监管的有效性。

(五)完善网络金融业务监管。第一,建立一流的监管技术装备和高素质人才库,只有在拥有高技术软硬件配备的条件下,才能谈得上对金融机构有效的监管。这一方面要求监管当局加快自身电子化建设步伐,依托先进的科技手段,以不断适应金融监管中出现的新情况、新问题;另一方面“软件”建设应与“硬件”建设同时并举,应加强对现有监管人员的技术培训;第二,加强网络银行相关立法建设。一是政府有关部门应就网上银行的通讯安全、控制权的法制责任、存款保险、保护措施和争端的适应条文等问题加以立法;二是制定有关数字化,电子货币的发行、支付与管理的制度以及网上银行业务结算、电子设备使用等标准。为给网络银行发展一个规范、明确的法律环境,立法机关要密切关注网络银行的最新发展和科技创新,集中力量研究、制定与完善有关的法律法规。

四、完善金融监管的现实意义

首先,金融市场的参与者成分复杂,为了维护公平、公正、公开、健康的市场秩序,使金融市场在规范的轨道上运作,为了金融市场的安全,就需要一定的监督管理。

其次,金融市场作为市场机制,带有不定期的自发性和盲目性。这样,就需要进行监督和管理,需要进行必要的引导、干预和调控。

再次,金融市场的监督管理也是政府调节和管理国民经济的重要内容之一,所以金融监管问题是一个国家经济金融良好运转的很重要的方面,我们应该有所思考,及时发现并解决金融监管问题。

(作者单位:1.石家庄经济学院会计学院;2.河北大学经济学院;3.河北国防科技工业职业技术学校)

主要参考文献:

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[2]张留禄等.金融危机背景下德国金融监管体制对我国的启示[J].南方金融,2008.12.

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[5]赵晓霞.浅析中国金融监管[J].北方经济,2008.3.

[6]李祖坤.浅议我国金融行业法律监管制度.商场现代化,2009.1.

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一、我国金融监管所面临的问题

随着国际经济、金融一体化的发展和我国金融体制改革的不断深化，金融业将面临着更大的考验，金融监管所肩负的责任更加艰巨，维护金融稳定发展的难度将进一步增加。而目前我国的金融监管体系已经逐渐不能适应经济发展的要求，面临的问题也日益增多。

1. 现行的金融监管体制已经不能适应金融混业经营的趋势。在金融自由化和金融活动全球一体化趋势不断强化的推动下，混业经营将成为国际上各国金融业经营发展的基本模式。而我国目前仍然实行分业经营的模式，但是包括中国国际信托公司等事实上已经存在混业经营。在这种情况下，银行、证券、保险三个监管部门往往不能实现监管信息的共享，不能在监管制度上达成有效的配合，很容易产生新的金融风险。

2. 各金融监管部门自成系统，缺乏配合。我国目前分业监管体制的目的是实现监管的专业化分工，提高监管效率。2000年9月初，中国人民银行、证监会、保监会虽建立了监管联席会议制度。然而，随着金融创新的发展，银行、证券、保险相互业务的发展，金融机构业务日益走向综合化。这种分业监管体制容易造成某些领域的监管真空，也容易由于监管责任不明确而造成重复监管，提高了监管的成本。

3. 监管手段单一。在市场经济发达的国家，通常由五类机构对整个金融市场行使监督职能，分别是董事会、中介机构、媒体、行政监管、司法诉讼。越靠前面的机构所起的作用越直接、纠错效果越好，成本也越低；越靠后，最后补救性质也越强。因此，行政监管属于外部监督的重要组成部分，但不是唯一的监管手段，而我国目前金融机构内部审计独立性差，自我约束和自我管理的机制并不完善，造成对金融机构的监管主要依赖于金融当局的外部监管，监管的效率比较低。而且我国金融监管主要以现场监管为主，哪里出现了问题就到哪里监管，实质是事后监管，缺乏主动性和超前意识。

二、金融监管模式的国际比较分析

在金融监管模式中有四种模式：美国模式、德国模式、英国模式、日本模式。美国模式可以称为“双线多头金融监管体制”，即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。联邦制国家因地方权力较大往往采用这种监管模式。德国、英国模式基本可以划为“单线多头金融监管体制”，其优点是，有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但需要各金融管理部门之间的相互协作和配合。从德国、英国的实践来看，人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间配合是默契的，富有成效的。然而，在一个不善于合作与法制不健全的国家里，这种体制难以有效运行。而且，这种体制也面临同双线多头管理体制类似的问题，如机构重叠、重复监管等。虽然德国和英国同划为“单线多头金融监管体制”，但是德国模式和英国模式相比，更加强调其银行监管局、证券监管局和保险监管局之间既要相互协作而且还要保持各自的独立。而日本的金融监管事务完全由金融厅负责，因此日本模式可以划为“集中单一金融监管模式”，其优点：金融管理集中，金融法规统一，金融机构不容易钻监管的空子；有助于提高货币政策和金融监管的效率，克服其他模式的相互扯皮、推卸责任弊端，为金融机构提供良好的社会服务。但是，这种体制易于使金融管理部门养成官僚化作风，滋生腐败现象。

三、对我国金融监管模式选择的建议

（一）我国的混业监管模式的选择

通过国外模式的分析比较，我认为德国模式值得我国借鉴，即建立一个统一的监管当局，下设银行、证券和保险三个监管部门，实行一种混业监管和分业监管的混合模式。

这种模式的优势体现在以下几个方面。首先，银行、证券和保险三个监管部门相互独立，各部门对自己的职能范围较为明确，有利于各部门进行专业化管理。同时各部门之间可以形成一定的竞争，从而有效地提高监管效率。其次，由于三个监管部门统一在一个监管当局下，因此有利于各部门之间的信息交流与合作，能够同时对分业经营和混业经营的金融机构进行监管，从而避免出现监管的真空和重叠，同时也有利于根据金融市场的变化在各部门之间合理分配监管资源。再次，我国金融混业的主要形式，即金融控股集团，具有“集团混业、个人分业”的特点，而德国模式下的监管机构设置与这种金融机构设置相对应，因此其监管效果会更好。最后，这种混业监管模式的建立是将我国现有的三个监管委员会进行整合，不需要重新设立或撤销机构，既能减少现行体制下机构和功能重复设置导致的资源浪费，又使得改革的社会成本最低。

具体对我国来说，首先可以在中国人民银行成立一个分部，专门负责处理全国金融监管事务，并从银监会、证监会和保监会抽调人员和资源设立一个协调委员会。该委员会受人民银行管辖。其主要职能是：三个监管委员会收集的各种信息和数据汇集到协调委员会，由该委员会负责整理和分析，建立相应的金融信息数据库，结果由三个监管委员会共享，并且与中国人民银行、财政部等部委的数据库进行实时的交流和互换；协调委员会没有监管权力，仅负责三个监管委员会之间的协调与合作，负责召集联席会议和经常联系会议，并由协调委员会与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。为了节约成本，可以成立协调委员会常务委员会，进行日常协调。

（二）建立适合我国混业监管模式的途径

1. 对现行的中央银行法、商业银行法、证券法和保险法等进行修改，确立混业经营的合法地位，为金融机构进行混业经营预留空间，并鼓励金融机构进行金融创新。针对现行的混业经营的机构和方式，制定相关的法律法规，使得监管机构有法可依。

2. 转变监管理念，加快监管创新。一是要调整监管目标，二是将监管重心转移到新业务、新品种的监管上来；三是监管手段要创新，改变目前金融监管“救火队”的现状，实现专业化的监管；四是加强金融立法的创新，一方面对中国现行金融监管法律法规进行系统清理，另一方面，补充制定新的金融监管法律规范。

3. 注重金融监管专业人才的培养和选拔。在这里，我们不得不承认和尊重监管的专业性。金融业是现代经济的核心，其组织形式和业务活动相当复杂，是最体现技术性与专业性的领域。金融监管专业化是必然选择，其运作离不开强大的专家体系。因此，选拔专业监管者必须极度看重专业能力。在机构、人员设置上摒弃“官本位”。

4. 建立有效的危机处理机制和存款保险制度。由于金融业的高风险性，出现金融机构破产倒闭是不可避免的。因此，建立有效的危机处理机制和存款保险制度是必不可少的。只有这两种制度的存在，才能将金融机构破产倒闭的发生率降到最低，最大限度地保护存款人的利益，从而维护金融秩序和社会的稳定。

5. 监管部门实现非现场检查与现场检查的有机结合。为提高我国金融监管的有效性，充分发挥预防、控制和化解风险的功能，我国的金融监管方式也应由过去粗放式监管向风险目标监管转变，必须使非现场监测和现场检查成为有机的整体。必须建立统一、科学、规范化的非现场监测体系、法律体系和风险监控指标；必须建立规范化、程序化、标准化的会计报告制度；必须充分利用计算机等先进工具，发挥其网络监测作用；必须尽快实现由事后发现和化解风险向事前预警和预防风险转化，必须健全非现场监测评级与信息披露制度，实现现场检查与非现场监测的协调一致，真正使非现场监测成为现场检查的目标导向，现场检查成为非现场监测的基本依据，最后形成统一的监管结论，采取统一的监管行动。

6. 加强金融监管的国际合作。在金融全球化条件下，为了有效监管本国金融机构的境外业务以及外国金融机构在本国的金融业务，进一步加强跨国金融监管的交流与合作已经变得越来越迫切和越来越重要。因此，我国金融监管部门必须与相关国家开展有效的双边和多边合作，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流，在全面了解、认真学习、研究借鉴国际上的先进做法和有益经验的基础上，提高我国金融监管的国际认可水平，实现我国金融监管与国际惯例接轨，达到在国际范围内有效的防范和控制金融风险的目的。

参考文献

[1]杨文云，论中国金融全球化区域化进程中金融监管法律的协调，《国际金融研究》.

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近年来，在互联网技术飞速发展的推动下，我国互联网金融行业也得到了迅速的发展。第三方支付、P2P借贷平台等都属于互联网金融模式，这些模式推动互联网金融行业成为人们最为关注的焦点，促使互联网金融资产规模更加庞大。电商、门户网站以及搜索网站争先恐后成为互联网金融的主力军。互联网金融与传统的金融相比较，具有更多的优势，比如说:互联网金融的成本更低，流动性更高、所跨的地域更加广泛等特性，给传统金融的发展造成了巨大的压力。但是互联网金融也存在着巨大的风险，比如说:具有虚拟性、隐蔽性等特点。互联网金融的风险也给互联网监管带来了巨大的挑战，这就需要不断采取相应的措施，充分发挥互联网金融的优势，规避其劣势，从而更好地推动互联网金融的发展。

一、互联网金融监管中的问题

(一)互联网金融监管法律法规不健全。目前互联网金融监管环境的不完善已经成为互联网金融发展中最严峻的问题，而互联网金融环境的不完善主要是由于互联网金融监管相关法律法规不完善造成的。互联网金融作为新兴行业，专门针对互联网金融的法律法规还没有及时跟进。即便互联网金融法律监管不完善问题已经引起国家相关执法部门的关注，但是出台一部规范、统一的法律法规，还需各相关部门在加强互相联系的情况下，从立法、经费、人员等方面做好必要的准备工作。互联网金融立法监管法律法规的不完善，更加大了互联网金融行业的风险。同时，由于立法不健全，即使投资者的合法利益在互联网金融活动中受到侵害，投资者也难以运用相关法律进行维权，致使不法分子的犯罪行为更加猖獗，给互联网金融的监管造成更大的困难。

(二)互联网金融的虚拟环境给监管带来困扰。互联网金融活动主要是以互联网为媒介，然而互联网技术本身存在一些弊端，为互联网金融虚拟环境的监管工作带来了一定的困扰。例如，上网注册等可以采用匿名，还可以设置虚拟账户等，互联网金融在这种虚拟的环境下进行交易，很有可能不留下对方的签名或者是影像等相关证据的记录。在网上进行交易一般都是通过密匙、证书数字签名等一些虚拟认证方式来确定交易双方的身份。这样的交易存在着隐蔽性，金融机构识别客户也主要凭借这些电子方式，很容易被不法分子所利用。不法分子通过非法手段获取客户的身份验证信息，轻易就能获取巨额的资金。从以上分析我们可以看出互联网金融活动自身存在的隐蔽性，给其监管工作带来了很大的困难。

(三)互联网金融存在监管空白。随着互联网金融业务的发展，第三方支付企业已经获得了法律认可。人民银行于2010年出台的《非金融机构支付服务管理办法》中规范了第三方支付的行为，也完善了第三支付的监管环境，防范了支付清算中存在的风险。但是随着互联网金融业务的发展，P2P平台悄然崛起，而P2P贷款平台由于监管的主体不明确，仍旧被排除在监管之外。银监会在2011年出台《人人贷有关风险提示通知》，人民银行也曾在2013年出台了《支付风险业务提示》，但是这些只能对投资者起到风险提示的作用，没有实质性的采取防范风险的措施。很多P2P借贷平台的资质参次不齐，不法分子也利用金融创新的名义开始实施非法集资活动，这给监管带来更大的困扰。

二、规范互联网金融监管的措施

(一)健全互联网金融监管体系。一是确定互联网金融监管的主体。互联网金融监管主体朝着地方化发展，金融监管的整体发展趋势是把互联网金融监管纳入金融监管体系。目前互联网金融中除了第三方支付已经被纳入了监管体系，其他互联网金融平台仍旧游离在监管之外，比如说P2P借贷平台与众筹融资平台等。P2P借贷平台与众筹融资平台起源于民间，在地方呈现出了多元化的发展方向。互联网金融与传统的金融活动存在着本质的区别，传统金融机构集权式监管方式不适合新兴的互联网金融，为了促进互联网金融的发展，互联网金融监管可以采取因地制宜的方式，逐步把监管的权限下放给地方政府，并不断强化地方政府防范中小金融机构发生风险的责任。同时政府相关监管部门，也要承担起监管指导与统筹的责任;二是加强互联网金融监管部门之间的联系。构建互联网金融相关部门联系会议制度，比如说:一行三会、工商、司法等部门。规定期限举行例会并交流互联网金融的相关情况，并加强监测与预警，控制互联网虚拟性风险向着实体金融蔓延;三是积极促使互联网金融行业发挥自律作用。只有加强行业间的自律才能有效防范风险的发生。为了更好地推动行业间的自律，可以成立互联网行业自律组织，制定相关的规章制度，加强信息披露机制建设，更好地维护互联网金融行业市场的活动秩序，维护行业会员的合法权益;四是完善互联网金融风险预警机制。加强对互联网金融的监测，并制定出风险发生以后的应急处理方案，及时监测并防控风险，维护互联网金融正常活动秩序。五是加强与其他国家金融监管部门的合作。对于跨国际性的互联网金融交易行为，需要与其他国家的金融监管部门加强联系与合作，共同实施监管，才能够更好地维护互联网金融活动秩序。

(二)采取原则导向式监管方式。目前互联网金融处于发展初期阶段，不管是在发展方向还是发展模式方面都还未定型，金融监管部门在对互联网金融活动实施监管时，处理一些出现的问题时应该保持一定的弹性。采取原则导向式的监管，就需要监管部门不断吸收新兴金融行业初期发展阶段的监管经验和教训，防范出现死管乱管的现象。另外，在金融风险安全的基础上，支持金融监管创新，从而促使互联金融的快速稳定发展。

(三)健全互联网金融监管法律体系建设。一是完善金融法律法规建设，不断完善与修订我国现有的金融法律制度，并根据互联网金融活动的特殊性以及其中的风险特点，制定新的监管规则。通过立法形式明确互联网金融机构经营范围以及性质，对互联网金融机构的组织形式、资格条件以及风险的防范与监督管理等作出明确的规定，进而把网络信贷以及众筹融资等新兴的互联网金融模式尽快纳入监管的范围之内;二是完善互联网金融配套体系，健全个人信息保护制度体系以及互联网安全等与互联网金融相关的配套法律体系建设。涉及到互联网金融发展相关内容要进行明细划分。并要尽快系统化构建与互联网金融相联系的配套法律法规制度;三是制定与互联网金融监管部门相关的规章制度，明确监管部门的职责范围，并要求监管部门为互联网金融平台、出借人以及借款人等提供规范化的指引。

三、结语

随着网络科技的不断进步与发展，互联网金融这一新兴行业，在互联网发展的影响下，必然会面临更多的风险。为了有效防范风险的发生，就需要合理制定监管机制，不断汲取国内外互联网金融行业经验并与实际的国情相结合，寻找出适合互联网金融发展的新出路，并随着时代的发展进步，不断改革创新，推动互联网金融行业更加快速地发展。

【参考文献】

［1］胡剑波，丁子格．互联网金融监管的国际经验及启示［J］．经济纵横，2014，8

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2．金融行业本身存在风险。以银行为例，银行在制度设计上，具有难以克服的先天缺陷。具体表现在自有资本少，承受的风险却较大。按照《巴塞尔协议》的规定，银行的核心资本只占加权风险资产的4％，加上附属资本，资本充足率也只有8％。实际上，用8％的资本是难以支持银行全部的风险资产的。

3．金融监管理念落后。（1）对商业银行立法不足。法治监管首先需要建立科学完备的金融法律体系，当今经济体制下金融产品日新月异，而我国现行的对商业银行风险管理的法律法规如《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》等主要是在1995年前后制定的，不能适应当前银行的风险管理和监管的要求；此外，由于各项新业务的不断推出，而现有法规体系和各项管理规定跟不上业务的发展需要，管理上出现了很多漏洞。主要体现在商业银行经营自未得到应有的尊重，以及未对商业银行信用风险管理工作足够重视上。（2）人治和立法不足，必定导致目前我国银行业监督执法中的严重的漏洞问题，使目前的金融监管普遍存在着执法不严、执法不公、违法不究等现象，必然使各项监管制度的作用发挥不出来。

4．监管技术低下，导致金融监管效率不高。（1）风险监管缺乏系统性和连续性。目前我国金融监管尚未实现规范化和系统化，还没有真正实现持续性监管，没有建立一个有效的风险监测、评价、预警和处置系统。监管工作还存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性，缺乏各种监管手段的有效配合，缺乏对监管信息的综合运用，缺乏对风险的跟踪监测，从而导致监管成本的不断提高和监管效率的低下。（2）非现场监管的效率不高。非现场监管由于主观客观原因，在提供全面系统信息时、有效评价银行经营状况和实现早期风险预警方面的作用尚未得到充分发挥，也就是目前这样一种非现场监管的效率并不能支撑面向风险监管的资本充足监管制度实现其控制风险的作用。

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（1）金融监管法律法规不健全。首先，存在监管立法空白。我国颁布的金融监管相关法律法规包括：《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等，但是这些法律未能涵盖金融业的全部，金融立法在某些领域还是空白。尤其是随着金融电子化、网络化的发展和金融全球化进程的加快，传统的以有形金融为调整规范对象的金融法律法规体系受到了严峻挑战。其次，存在监管盲区，我国“一行三会”垂直管理的金融监管体系，造成的必然结果是各监管机构只负责其业务模块下的金融监管。在多头监管没有具体的措施可依的情况下，常常使得被监管机构无所适从。一方面可能导致监管过度，监管资源浪费，另一方面又可能存在各监管机构推诿扯皮，责任不清的现象，导致监管盲区的出现。随着金融创新的不断发展演变，有些新业务将会处于不同金融机构的业务边缘，如储蓄保险、储蓄国债等，这些业务的监管机构是否明确将是监管是否有效的前提。

（2）金融监管手段落后，监管效率低下。我国的金融监管是一种权力监管，即行政命令式监管。在这种监管制度之下，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。只要金融机构按照金融监管当局的要求去做，就会降低风险而增加收益，反之，就会增加风险，但却不一定能得到更好的回报。如果中央银行监管力度不够，就会造成金融机构无序竞争，一方面会提高金融机构的经营成本，另一方面也影响了金融秩序和金融环境，加大系统性金融风险发生的概率，大大降低金融监管的效率。

（3）金融机构的内控机制和自律机制建设不完善。金融机构内控方面，虽然建立起了自我管理机制，但机制不完善，运行不佳，存在着很多问题。突出表现在以下几个方面：首先，管理层对金融风险的认识不够，尤其不能与时俱进应对金融业涉足的新业务及新领域；其次，管理层内部以及不同管理部门之间缺乏有效信息沟通，风险管理部门和相关业务部门缺乏及时的沟通和信息交流，导致风险发生后不能尽快规避和解决；第三，基层违规操作现象严重，操作风险加大；第四，缺乏有效的稽查制度，内部审计组织缺乏独立性和权威性。

二、完善我国金融监管的有效措施与途径

（1）健全和完善金融监管相关的法律体系。一是加紧清理和重建现有的金融监管法律、法规和规章，同时制定《金融控股公司法》等新的金融法规，还应加强金融创新方面的立法，使金融监管的法律法规能够涵盖所有的金融领域和金融业务，尽可能出台相关实施细则，增强其可操作性。二是扩展金融监管的内容和范围。范围上可以使监管包含各类金融机构从市场准人到市场退出的全部业务活动。改变我国目前主要针对金融机构的审批和经营的合规性金融监管方式。内容上有必要在监管体系中将金融行业内更多的表外业务和创新业务纳入监管评估乃至审批体系内。

（2）运用现代科技手段加强监管，提高监管效率。21世纪是信息技术高速发展的时代，现代科技对于社会与经济发展的影响已渗透到各个层面，因此充分运用现代科技为金融监管服务是金融监管机制发展的必然趋势。

（3）加快建立切实有效的金融监管协调机制。为适应我国分业监管下的金融混业经营发展趋势的需要，有效解决重复监管和监管盲区问题，我国各金融监管机构之间应切实加强沟通、促进协调，提高监管效率。金融监管协调机制需要法制化和规范化，对特定业务和特定领域实施联合监管和综合监管。虽然我国金融监管当局已经建立了“ 联席会议制度”和 “高层定期会晤制度”，但其监管效果不明显。有鉴于此，我国可建立一个跨部门进行监管协调的长效机制：由各个核心部门组成一个金融监管协调机构，进行统一管理。

（4）建立存款保险制度。国务院日前下发《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，同意发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》。强调加快建立和完善宏观审慎政策框架，研究建立系统性金融风险防范预警、评估体系和处置机制。择机出台并实施存款保险制度，推动实施银行业新监管标准。

（5）妥善处理好金融自由化、金融创新和金融监管之间的关系。金融自由化、金融创新与金融监管是辩证统一的关系。金融自由化和金融创新并没有否定金融监管的基础，相反还强化了金融监管的现实性和必要性；金融监管同时也促进了金融自由化和金融创新。金融监管要努力实现效率目标与安全目标的适当平衡，金融监管要为金融发展和金融创新创造有利的监管环境，并且要有利于提高我国的金融国际竞争力，但是同时也要防范金融风险和避免危机的发生。为此，应该实施渐进式金融自由化改革，并在改革过程中不断改善金融监管的方式和质量，充实金融监管的内容。

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中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）01-0069-02

近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，使得中国的监管体系不断完善，监管力度也逐渐加强，金融监管能力也得到了很大的提高，但消极金融现象仍然时有发生。

一、中国金融监管存在的问题

（一）监管目标不够明确

从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（1986）、《金融机构管理规定》（1994）和《商业银行法》（1995）的内容看，中国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而制约了金融监管的功效。

（二）监管方式和手段存在缺陷

目前中国金融监管方式主要是金融当局的外部监管。自我管理及控制虽然有，但由于银行缺乏自我约束、自我管理的机制，内部控制与监管流于形式，需要进一步完善。同时，行业自律组织及社会监督更是少见，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。政府审计受人员限制不能随时随地监督，金融机构的内部审计独立性又太差。市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种：经济手段、行政手段和法律手段。中国主要采用的是落后的行政手段，行政命令和干预是最直接有效的监管手段。近几年，中国虽然陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则在金融监管实践中难以具体操作。监管应是依法进行，而现实中却有法不依，执法不严，只注重定性，缺乏量化指标，操作随意性大，操作工具滞后，导致金融监管效率低下。

（三）尚未形成效率高的监管体制

金融监管的首要任务当然是为了防范和化解金融风险，但监管本身并不是要绝对保证不出现金融机构的破产倒闭。实际上，市场经济的规则就是优胜劣汰，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的必要组成部分。通过市场的准入和退出机制，可以起到优化资源配置，提高金融效率的作用。而在中国目前的金融监管中仍只强调防范风险，市场的准入和退出机制十分僵化，这事实上保护了垄断，极大地降低了金融效率。

（四）监管人员素质有待进一步提高

在金融监管工作中，无论是对金融机构的审批，还是对金融风险的分析、识别、判断、化解，都需要从事金融监管的人员有较为扎实的理论功底和丰富的实践经验。尤其是在当前金融全球化步伐不断加快、金融创新层出不穷、网络银行迅猛发展的前景下，要想实现监管目标，必然要对金融监管人员的素质提出更高的要求。但是，金融监管当局的许多现有监管人员的知识水平、知识结构与金融监管目标的高标准和监管任务的艰巨性相比，仍存在着较大的差距，由于金融监管所需求的较为全面的经济、金融、法律、高等教学等方面知识的综合型人员较少；许多金融监管人员还不能对金融机构的各项指标进行前瞻性和深层次的分析，从而使现场和非现场监管的效果与预期目标相比存在较大差距；精通计算机及网络技术的人员不多等；这些都影响了金融监管的力度和深度。

二、加强和改进金融监管，提高金融监管绩效的建议

（一）加强金融机构内部控制和社会监督作用

1.加强金融机构内部控制制度的建设

金融机构内部管理控制制度，是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。各国的监管经验表明，金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充，控制风险的根本措施还要靠内控制度。事实上，国际商业信贷银行案、巴林银行的倒闭、日本多起银行案以及其他金融案例中，如果银行制定并执行了严格的内控制度，危机或许可以避免，某些银行或种不致倒闭，即使是由其他原因引发的金融动荡，也可能得到有效的控制和化解。对于中国来说同样如此，中国国有商业银行不良资产的形成有一个历史过程，既有政策性、行政干预、市场变化等原因，也有自身经营管理不善的原因。据有关方面的抽样调查显示，银行因自身经营管理不善形成的不良资产约占40%以上，说明自身经营管理中的问题是形成不良资产的主要原因。因此，金融机构应对自身内部各分支机构、各职能部门以及经营决策者加强约束，使金融机构内部导致的风险得到控制并降低到最低限度。

2.强化社会独立审计体系和其他社会监督的作用

由于金融监管是一项复杂的工作，很难完全由监管当局自身承担，所以应该加强纪检、审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、工商、财税等机构对金融机构的社会性监管，增强金融机构在资金营运、财务管理、业务开展和信用评级等方面的透明度，提高金融监管的效率和质量。同时，还要通过新闻媒体的力量，监督各金融机构认真执行国家金融纪律、方针、政策，监督其遵守相关的金融法规。另外，通过加强金融法规知识和风险防范意识的宣传，建立健全监管公开举报电话，聘请社会义务监督员，建立畅通的渠道等，形成广泛的群众监督。

（二）不断完善金融监管方式，使非现场监管与现场监管有机结合

从中国目前的金融监管方式来看，虽然非现场监管和现场监管都被运用着，但都没能很好地发挥作用，而且非现场监管的作用更加有限。因此，必须尽快建立统一、科学、规范化的非现场监管体系、法律体系和风险监控指标；必须充分利用计算机等先进作业工具，发挥其网络监测作用；尽快实现由事后发现和化解风险向事前预警和预防风险转化，健全非现场监管评级与信息披露制度，实现现场监管与非现场监管的协调一致，真正使非现场监管成为现场监管的目标导向，现场监管成为非现场监管的基本依据，最后形成统一的监管结论，采取统一的监管行动。

（三）建立和完善金融监管的法规体系

建立金融监管法规、监管指标体系及评价标准，颁布实施金融监管操作规程或办法和监管人员守则，主要需从立法和执法两个方面加强工作，努力改变目前存在的金融法制建设滞后和执法不严的现状。一是在立法方面建立和完善金融监管的法规体系，进一步加强法律的可操作性，真正解决当前金融监管过程中无法可依和有法难依及执法不严的一系列问题。二是在执法方面建立和完善金融监管的法规体系，要切实做到有法可依、违法必究和高效执法和严格执法。从当前状况来看，金融执法方面是法制建设中最薄弱环节，迫切需要加大执法力度。

（四）不断提高监人员素质

要建立一支精干、高效并且适应监管需要的监管队伍，首先应该要建立和健全人员资格考核和任职制度、培训制度以及交流制度和奖惩制度。其次可以从商业银行和社会其他部门引进高素质的专门人才，充实监管队伍，监管水平的提高。第三应加强监管人员的国际交流，学习国际上的先进监管经验。

参考文献：

[1] 国生彦.国际金融法读本[M].恒方，译.北京：法律出版社，2008.

[2] 北京大学金融法研究中心.金融法苑[M].北京：法律出版社，2011.

[3] 非利普·伍德.国际金融的法律与实务[M].香港：香港商务印书馆，1999.