农田水利建设项目范文

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1工程概况

华士镇，徐霞客镇为江阴市2014年度小型农田水利重点县，该区域因泵站老化，设备陈旧等问题，灌溉水利用系数低，严重影响了该区域的农业发展，根据新农村建设水系相关的规划要求，两镇根据相应的防洪标准，排涝标准，灌溉保证率等进行了农田水利工程建设，其主要内容包含更新改造泵站17座(灌溉泵站11座，排涝泵站6座)，新建地下渠道7．4km，高效节水压力管道11．12km，整治排水沟5．61km，铺设排水暗管10．373km，喷滴灌1320亩，1000亩智慧农田水利信息化系统1套，维修改造排水沟10．389km。在该项目中，由于工程量大，涉及面积广，笔者根据实际工作，对提高工程质量，提高监理水平进行了相关探讨。1制定科学的监理工作规划首先，要依据我国的相关法律法规等制定完善的监理制度，即完善技术文件审核，审批，原材料，设备检验，工程计量付款签证，各类会议，工作报告，工程验收等等制度。其次要明确监理工作的主要内容，包括合同，质量，进度，安全等内容。三是要组建监理组织机构，对常驻现场人员合理分配，明确其岗位职责。四是对原材料，半成品，工序过程等，配置相应的检测仪器设备和制定相应的检测方法，以保证监理工作的科学准确。

2在实施工程监理的过程中做好各项环节质量控制工作

2．1施工前的控制

在本工程中，由于工程现场地形地质条件复杂，且排水沟，暗管等线路较长，工程点多，施工内容多且分布在二个镇区。监理组会同业主与施工方对施工图纸进行详细审查，确保其准确性。另外将项目经理，地方农技站分管领导，现场施工小队几方协调在一起到工地现场进行事前技术交底，对下面的施工人员说明施工规范和技术要求，详解施工图纸，施工要点，做到事前控制，因为大多数施工队伍本意还是想把工程质量抓好，苦无专业技术人员指导，导致施工质量有偏差，最后还要他们返工，损失量大，执行起来就困难，所以我们采用事前控制的措施得到了他们大力支持，效果非常好。

2．2施工过程中的控制

首先，严格落实“三检制”，针对原材料这一块，监理组事前编制材料送检计划表，督促施工单位按计划要求送检，例如一标段(华士，马镇项目区)排沟工程中部分预制混凝土板钢筋不合格，现场实际测的4mm～4．8mm，监理组要求不合格的板全部清场，如三标段(喷滴灌项目区)检查发现黄砂，石子不合格，监理组要求不合格的原材料全部清场。其次，在工程建设过程中，根据事先编制的质量控制点和待控点加强事中控制过程的巡视和旁站，记录好第一手原始资料。例如，对于各主要工程的施工，监理采取以下措施。泵站工程中，编制了质量控制点和待控点，常规的原材料进场控制，土方开挖，立模，砼浇筑等施工工序作为质量控制点，平时进行旁站和巡视为主，经检测或经现场整改后符合施工规范和设计要求。重点还对泵站基坑处理(超深部分)，底板高程，泵站平面尺寸，回填土压实度，水泵中心线安装高程，水泵试运行等作为质量待控点进行重点控制，必须经报验现场监理在旁站确认无误的情况下施工，检查是否符合图纸规定，施工的过程中要求施工单位经常进行测量和校核开挖区的位置，水平标高和边坡是否符合设计要求，安装机泵设备是否符合规范要求等。排沟工程中，线型放样控制由施工单位联系地方村委，就施工区域的排沟线型放样进行确定，排沟开挖采用小型挖机，根据沟断面大小定制挖机斗，设置不同的样架(一级沟，二级沟，三级沟)进行开挖，这样既能保证开挖质量也能够保证进度，排沟高程控制，要求各种类型的排沟顶高程控制，高出该地区田面10cm～20cm。沟底高程控制，新开挖段，控制底高程在田面高程以下30cm～50cm，原有老排水沟段，以清除沟底淤泥面至原始土层为沟底高程控制。排沟最终顶面高程和沟底高程由业主代表，现场监理，施工人员及地方村委现场确定。沟板预制选择预制场进行预制，钢筋抽样送检，砼浇筑采用抽检砼做试压块控制。运至现场后再对板的断面尺寸和钢筋，强度进行复核，合格后方同意施工。预制沟板安装根据样架拉线放置，板后土方回填密实，在沟板施工过程中一般要求板后回填土经过一段时间的自然沉降后再压实，最后才同意压顶施工。板前采用木方对向支撑，确保排沟线型顺直，一致。渠道涵管铺设中，由于地下渠道的砼管规格有Φ400，500，600，800四种，管道基础为C20素砼浇筑。砼的粗，细骨料采用人工小车过磅计量，划线标记。拌和采用0．35m3搅拌机进行搅拌。砼熟料运输采用小车运输，砼振捣采用插入式震捣器震捣。经监理检查，砼制作及输送工艺可行，砼质量稳定。对脱模后的砼质量及时检查，对出现的质量缺陷勒令施工方修复，尤其在试压过程中如发现有渗水现象的，及时以满浇的方式进行返工，最终确保无渗水点。由于各标段施工点多且比较散，对此监理过程加大了现场巡视力度，以保证对每道工序都能及时控制，对于重要部位以及隐蔽工程，如灌注桩施工，基础处理，泵站进水池，排涝站底板，墩墙砼浇筑，水泵安装等，必须实施监理旁站，并做好监理记录。

2．3验收的控制

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二、项目建设的可行性

（一）自然条件好。该项目区选在7个村，是因为这几个村都属典型的阴湿区，面积大，集中连片，土质以重壤为主，适宜修筑土埂，并可就地采集部分石料，供修筑水池、道路等配套设施。

（二）干部群众积极性高。项目区群众热情高涨，纷纷要求修建蓄水池、供水管道和渠道，并愿意筹资筹劳。村组干部班子团结，战斗力强，能充分调动群众积极性和协调修建过程中的占地、青苗赔偿等问题。

（三）技术保障有力。该类项目在我乡部分村已有实施，当地技术人员也有修建技术，条件优越。同时水利局派专人进驻项目区指导作业。

三、项目建设规模

在乡的7个村共修筑30m3的蓄水池14个，30cm×30cm渠道6公里，40cm×40cm渠道2公里，110管道34公里。整治山坪塘2口。

四、投资概算与资金筹措

（一）根据目前的造价，建蓄水池每方造价400元，包括挖方、用石料和砖筑墙、水泥、河沙、盖水池顶板钢筋，以及技术工人工资，则建14个420方的蓄水池,需资金16.8万元。

（二）30cm×30cm渠道6000米，每米按150元计算，需资金90万元，40cm×40cm渠道2000米，每米按200元计算，需资金40万元，110mm管道34000米，每米按100元计算，需资金340万元。

（三）整治山坪塘2口。因为交通运输难，共需投资70万元。

以上建设渠道、管道和蓄水池共需资金426.8万元。

五、效益分析

该项目建成后，将使7个村的水资源得到充分合理利用，全面解决35个村民小组的人畜饮水问题和农田灌溉，新增灌溉面积12000亩，为农民群众粮食增收打下坚实的基础，保证群众安居乐业。并且能带动一大批加工业的发展，扩大农民增收，推动整个乡域经济的全面发展，其社会效益、经济效益、生态效益十分显著，为后续财源培植，社会稳定起着关键作用。

六、施工组织和项目管理

（一）组织领导。成立项目领导小组。成立以乡党委书记为组长，乡长为常务副组长、副乡长为副组长，相关职能部门负责人为成员的项目实施领导小组，负责项目的组织领导、工作协调、计划管理、合同签定、工程进度控制等工作。

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一、小型水利建设历史问题及原因

2009年之前全国有小型农田水利设施控制的灌溉面积4.6亿亩，占总灌溉面积的55%，生产的粮食占全国的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。这是由于我国大部分水利工程建于上世纪五、六十年代，骨干工程严重老化，末级渠系功能衰竭，并且小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面积减少，灌溉保证率下降。例如黑龙江全省已建成小型农村水利工程26704处，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，设计灌溉面积653.3万亩，实际灌溉面积199.7万亩，仅为设计能力的30%。

仔细分析我国小型农提田水利建设的问题，我们发现财政资金投入小水利建设比较少是一个很重要的原因，在政府实施财政补贴小水利建设之后这一问题得到了极大的改善。但是除财政资金投入少之外还有一些很重要的原因，这些原因将会为我们目前政策的进一步推进带来一些启示。

（一）资金使用及管理问题阻碍资金使用效率的发挥

09年之前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设的资金是多头投入，分割使用，缺乏统一规划。同时，由于资金来源与项目决策实行自上而下的“条条”体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金使用效率非常低。此外，中央和省的小型农田水利补助专项资金是通过财政一并下达到项目县的财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，这就挫伤了项目单位实施小型农田水利项目的积极性。

（二）建后管护体制不顺，配套政策不完善

农田水利设施“三分建、七分管”。过去，我国小型农田水利设施一般由乡（镇）村社集体或个人管理，县级水利部门提供相应技术指导和服务。20世纪90年代中期，按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁管理”的思路，我国开始了小型农田水利设施产权制度改革的探索。从改革的实践看，盈利能力强且受益对象少、范围明确的农田水利设施如水库、机井、灌溉站、水窖等，因为有一定的直接经济收益，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排涝站以及有防汛任务的塘坝等因为很难盈利，一般无人承包经营，这样一来水利设施建后便管护体制不顺，配套政策不完善。

（三）管理不完善和产权不明

由于农村实行家庭承包责任制, 使得农村集体经济组织退出农田水利工程建设和管理的主体行列, 加之农村小型农田水利设施的归属不明确, 导致其管理责任不落实, 农民的分散经营和农田水利的集体受益之间的矛盾日益突出。由于产权界定较困难，使得公益性小型农田水利设施管护责任难落实，陷入“农民管不了、集体管不好、国家管不到”、“有人用、无人管”的困境。一些修建好的小型农田水利建设项目，因为没有明确的责任主体，因而建后不到几年，便已经损毁。

二、推进中央财政小型农田水利建设重点县建设项目持续发展

总结以往建设小型水利设施的经验教训并结合目前的现实实际，要推进中央财政小型水利建设重点县项目持续发展，就要从以下几个方面进行严加把关。

（一）因地制宜，实施小型水利建设重点县项目

1.项目实施与当地经济现状相适宜

中央财政小型农田水利建设重点县项目所要求并不是完全的依靠于财政资金，最好的方式是与当地的经济情况相结合。可以根据财政收支确定追加，可以探索多种融资方式。同样，水利建设也不应该大幅度超过本地的经济发展，因为当水利建设过多而导致后期养护费用成为一个负担或者是当水利建设资金占用其他项目资金都不利于当地的经济发展。因此，水利建设应与当地的经济现状相适宜。

2.项目实施与已有水利设施相结合

列入小型水利建设项目的重点县每年将会得到一定的专项基金进行小型水利建设以完善本地区的水利设施，以助于本地的农业经济发展。但是本项目的实施应该与现有的水利设施相结合进行，因地制宜，应该根据本地区现有的情况合理安排新建项目以及维修已有水利设施的资金，这就避免了将所有的水利资金全部放在新建水利设施之上，导致很多还可用的设备白白浪费。

3.项目实施与当地水利已有建设、管理模式相结合

因地制宜进行小型水利建设重点县项目还应该包括项目的实施应与已有的建设、管理模式相结合。当地方拥有自己成熟的项目招标、建设经验时，应该将此经验与水利设施的建设相联系。如果可行便不失为一个好的方案。管理模式方面，中国的部分县乡在原有的水利设施管理方面有一定的经验并且取得了一定的效果，这种情况下也可以应用于新建的水利设施。同样，成功的建设以及管理模式应该进行互相交流，使得参与这个项目的重点县可以有更多的借鉴经验。

（二）完善财政资金使用，提高效率

1.水利设施建设财政资金拨付更规范

近年来，中央财政累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金172亿元。其中，2010年安排小型农田水利建设专项资金78亿元，比上年增长73%。在重点县农田小水利建设的财政政策是以中央和省级财政投入为主，省级财政安排的重点县建设资金原则上不少于中央补助资金规模。如此大规模的财政资金支付要求水利建设的专项资金拨付更加规范，包括时间上及时、配套资金足够以及资金确保到位。

2.水利设施建设财政资金管理更专业

省级财政部门要根据中央1号文件精神，建立省级小型农田水利工程建设专项资金，专项核算专项管理。并且在切实加大专项资金投入的同时，要加强资金整合，进一步拓宽农田水利建设投入渠道。各级财政以及有关部门努力创造条件，充分调动各方面积极性，以县级农田水利规划为依据，以小型农田水利工程建设补助专项资金为引导，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金，统筹安排，集中使用。

3.借鉴国外水利建设融资经验，努力多元化融资

根据国外水利建设融资经验，大多数国家采取并鼓励多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系, 归纳起来主要有各级政府拨款、政府优惠贷款、政府基金债券、股票税费业主自筹和社会团体或个人捐赠等, 融资形式多种多样，值得我国借鉴。

我国水利投资在一定程度已经有所提高，但单纯依靠国家投入资金的增加也难以满足不断增长的水利建设需求。可考虑BOT、TOT 两种融资方式吸引社会投资，盘活现有国有资产存量。BOT简单来说就是建设、经营、转让，即政府建设但是由其他机构经营一定时间后再度转让给政府的融资模式，而TOT就是移交、经营、转让，即出售现有投产项目以得到新建项目资金。

（三）加强水利设施后期管理，使其效用长期延续

水利设施的后期管理以及维护可以从两个方面出发达到目的，确立水利设施产权以及提升农民对水利设施维护的意识。水利设施的公益性和外部性是农民不愿意参与到水利设施维护工作的一大问题，要解决这一问题就必须使其“私有化”，即将水利设施的所有权归本村所有，水利设施后期的管理权在村政府手中，使用权在村民手中，原先需要交费使用的项目可以免费使用，但是后期若破坏的修复资金必须由村民集资而成。这就一定程度上使得村民可以更加珍惜这些设施并且杜绝了国家后期需负担的大笔管理费用。

同样，近年来气候的变化无常使得广大农户意识到农田水利建设的重要性，如果政府能够出台有效的激励、补偿措施加以引导，完善“以奖代补”政策，将会鼓励更多的农户、农村合作组织投入到农田水利建设以及维护之中。比较中外农田水利建设补贴政策时可以发现，农户经营规模越大的国家，政府的农田水利建设财政补贴就越少。因此鼓励农民从小农户家庭经营向规模经营转变，可以提高农田水利设施的私人性质，从而提高农户作为主人翁的意识以及参与农田水利维护的意愿。

（四）加强考核机制，确保项目实施效果

任何一个项目的后期执行情况都离不开考核机制，针对中央财政小型农田水利建设重点县项目，我们可以指定一系列的考核制度。设定一定的考核指标，例如以重点县小型水利建成后的灌溉面积以及收益人员或者覆盖率为标准，进行定量的考核，并且同时进行定性的实地调查，这样可以更好地确保项目的持续实施，不至于使项目在几年后流于形式。

中央财政小型农田水利建设重点县建设项目是造福国计民生的重点项目，不仅仅需要各级财政部门的努力，更需要众多部门的共同参与继续推进此项目发展，使其产生应有的经济效果。

参考文献

[1]张淑欣.推进小型农田水利设施建设的财税政策[J].西南农业大学学报(社会科学版）,2011(03）.

[2]李宗才,韦春生.对农村小型农田水利设施建设的思考[J].合肥师范学院学报,2010(10）.

[3]张琰,叶文辉,杨小明,沈青.近年来农田水利设施建设问题的研究[J].经济问题探索,2011(05）.

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中图分类号：F323.2文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）36－0095－02

1基本情况

为加快小型农田水利建设步伐，我县紧紧抓住中央财政小型农田水利重点县和省级财政小型农田水利重点县建设机遇，2009年7月，通过竞争立项，富顺县在全省107个县中脱颖而出，进入全国第一批中央财政小型农田水利重点县，10月编制完成项目实施方案，并经省水利厅、财政厅审查批复，下达了投资计划和资金。该项目总投资6 599万元。项目实施后将使项目区内基本形成较为完善的灌排工程体系，实现“旱能灌、涝能排”，灌溉水利用系数由0.35提高到0.60，新增和恢复灌面0.107万hm2，改善灌面0.093万hm2，将大大提高项目区粮食综合生产能力。

1.1项目建设计划

2009年中央财政小型农田水利重点县建设项目计划安排在富顺县北部富世镇、互助镇、狮市镇3个乡镇实施。主要建设内容有：

（1）水源工程。改造山平塘111口；改造石河堰18处；改造堤灌站13处；新建和改造蓄水池271口。

（2）灌溉工程。新建和改造渠道125.7 km；新建排灌渠14.1 km；高效节水灌溉区2处，各类输水管道共计30 km。

1.2项目投资计划

工程总投资3 155.23万元：中央投资900万元；省级配套资金400万元；省级整合资金700万元；县级配套资金500万元；群众自筹及投劳折资655.23万元。工程建设完成后可新增蓄水55万m3，恢复和新增灌面积0.107万hm2，改善灌面积0.093万hm2，排涝面积0.015万hm2。

1.3项目区整合情况

2009年，以小型农田水利建设项目为平台，通过整合发改、农发、国土、农业、水利等部门对项目区进行整体打造，从而建成高标准的现代农业示范园。整合项目主要集中在富世镇现代农业示范园区，面积约0.067万hm2，其地点主要分部在富世镇的海棠、光灯、共和、团结及互助镇的李寺等村。共整合资金3 444.76万元，其中，农业综合开发项目财政投资798.9万元、金土地项目总投资1 155.9万元、渠系配套项目总投资227万元、集雨节灌投资165.96万元、现代农业项目400万元、标准粮田建设697万元。计划新建和改造渠道66.3 km，改造山平塘178处，改造石河堰6处，新建蓄水池256口，改造堤灌站7座，改造囤水田449座。

2工程进展和管理情况

2.1领导重视，机构健全，责任落实

成立了“富顺县小型农田水利重点县工程建设领导小组”，由县长官勇任组长，分管副县长金永久任副组长，成员由县水务局、财政局、发改局、国土局以及项目乡镇等相关单位主要领导组成。领导小组在县水务局设立办公室；县发改、财政、农委、农业、国土等相关部门各司其职，各负其责，全县一盘棋，整合力量，通力协助，目标一致，整体联动；各工程建设项目乡镇建立相应机构，加强领导，把工程建设和管理落到实处。县水务与项目乡镇政府签订目标责任书，将任务层层分解、责任落实，定任务、定工期、定质量、定地方配套资金的落实到位，并将农田水利工程建设纳入政府阶段性和年度目标考核，奖惩制度明确，确保工程建设任务的全面完成。

2.2精心设计，认真组织，确保工程质量

为确保工程建设质量和加快建设任务，该县认真组织施工设计，邀请县外具有相应资质的设计队和自身的水利电力勘测设计队同时设计，逐个项目到现场精心组织测量和设计。认真落实施工监理队伍和质量监督，在项目未实施前，我们公开招标监理单位，落实监理人员，质量监督由县水务局水利水电质量安全监督站负责，确保工程质量。

2.3结合实际，灵活建设形式，加强项目管理

2.3.1工程建设方面

根据不同的建设内容和形式，采取不同的建设办法：①对农民自筹较多和施工较易的单项工程，山平塘、蓄水池由镇政府组织当地用水户协会实施，目前，蓄水池、山平塘已经现场放线和材料的准备工作。②技术含量较高，施工难度大的项目工程，公开招聘具有相应资质的施工队伍实施，现已经将施工设计预算送财政评审。严格按国家基建程序，全面实行项目法人制、招投标制、建设监理、合同制，认真组织专业技术队伍，精心设计和施工，确保工程优质，干部廉洁。

2.3.2建立管护制度

项目区为确保工程良性运行，采取灵活多样的管理形式。按照“明晰所有权，放开建设权，搞活经营权”的原则，根据不同类型的工程特点，合理确定工程管理主体和法人主体。一是对主要干支渠由水库管理所统一管理，负责渠道的维护。二是对末级渠系和山平塘、石河堰等实行灌区用水户协会管理，代表村民行使经营和管理权，并合理收费。三是对蓄水池工程实行自建自管，乡镇政府颁发所有权证，让拥有者终身受益。目前，项目区已成立用水户协会5处，管理灌溉面积576.2 hm2，参与人口达5 782人。

3存在的问题及下步打算

小型农田水利重点县建设项目时间紧、任务重、要求高，我县调动一切积极因素，加班加点，推进项目建设，取得了一定进展。但从总体上看，仍显进展较慢，主要原因是：①单项工程较多，工程设计不断发生变更，增加了施工设计工作量。②工程前期准备工作程序多，严重影响工程开工时间。

在下步工作中，全县将进一步查漏补缺，加快建设进度，严格管理，强化考核，全力加快农田水利重点县建设，改善农业基础条件，提高农业综合生产能力，切实造福于农民群众。

On Small－scale Farmland Water Conservancy Project Construction

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〔关键词〕

以奖代补;农田水利;作用

0引言

2009年，乌拉特前旗被列为全国首批小型农田水利建设重点县之一，重点县建设以《乌拉特前旗小型农田水利重点县建设方案》确定的范围分年度计划实施，严格按照中央财政小型农田水利设施重点县建设的相关要求执行，项目实施后，受益群众反应良好。财政厅、水利厅于2012年9月21日对小型农田水利重点县实施情况进行考评，取得了良好的绩效考评成绩，因此，自治区对乌拉特前旗进行了奖励，拨付以奖代补资金800万元。以奖代补资金主要用于:抵减项目区筹资或投劳折资;高压线路等影响工程实施或发挥工程效益的辅助工程建设;项目区农民培训、宣传和信息化建设;水资源及工程效益监测及设立公示牌等内容，将建设的内容、资金投入、完工时间等向社会公开。本次乌拉特前旗以奖代补资金项目区选择在西小召镇土城村和新安镇庆华村。西小召镇土城村项目区周边已经由土地整理、农业综合开发等项目进行了节水改造及建筑物配套，只留下土城村320hm2没有进行节水改造。新安镇庆华村项目区是乌拉特前旗人大代表提出议案，要求解决葛蛇渠引水困难、灌水时间长等问题。这部分地区镇政府重视，村、社群众积极性高，通过小型农田水利重点县以奖代补项目的实施，能够切实解决一部分“最后一公里”问题，充分发挥小型农田水利建设的整体效益。

1项目区概况

1．1项目区地理位置

内蒙古乌拉特前旗以奖代补项目位于巴彦淖尔市乌拉特前旗西小召镇及新安镇境内，属河套灌区乌拉特前旗长济灌域和塔布灌域。西小召镇土城村项目区南至包兰铁路，北至长济干渠，东以南张贵排干沟为界，西至九排干沟，总控制面积340hm2，灌溉面积320hm2。新安镇庆华村项目区南起塔布干渠，北至九排干，东至草立毛支沟，西至塔布支沟，总控制面积826．67hm2，灌溉面积740hm2。

1．2农田水利工程现状

西小召镇土城村项目区、新安镇庆华村项目区经“世行”配套后，形成基本的灌溉排水系统，基本条件相对较好。当地镇政府重视末级渠系改造项目工程，前期工作充分，群众积极性较高。该项目区与乌拉特前旗2008年庆华村、2009年树林子村、2010年长胜村农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点项目相连成片，形成规模，可以更好地发挥小型农田水利工程总体效益。两项目区内斗、农渠共有21条，斗渠为南北走向，农渠为东西走向，且均为土渠，输水渗漏损失严重，建筑物年久失修。项目区全年灌溉分3个阶段，即夏灌、秋灌、秋浇。西小召镇土城村项目区利用贾海小渠从长济干渠提水，采用斗、农渠输水灌溉。新安镇庆华村项目区利用北场渠和葛蛇渠从塔布干渠引水，采用斗、农渠输水灌溉。作物生育期灌水一般为2～4轮次，每轮10d左右。现状斗渠渠道水利用系数为0．824，农渠渠道水利用系数为0．85。

2工程建设任务与内容

2．1建设任务与内容

本次以奖代补项目的工程建设任务是:西小召镇土城村更新400HW－4型混流泵2台;;更换S11－M－160/10/0．4KVA变压器1台;更换10KV架空线路200m;对项目区内1条斗渠长2．52km和6条农渠长4．593km进行防渗衬砌，重建斗渠节制闸1座，农渠进水闸4座、节制闸6座，毛渠进水闸68座，生产桥1座，涵管桥8座，田口151座。新安镇庆华村项目区对2条斗渠长5．517km和2条农渠长2．956km进行防渗衬砌，重建斗渠节制闸2座，农渠进水闸12座、节制闸3座;毛渠进水闸54座，生产桥3座，涵管桥6座，田口1座。

2．2工程概算及资金筹措

本次以奖代补项目工程总投资为817．10万元，其中建筑工程678．94万元，机电设备及安装工程25．56万元，金属结构设备及安装工程41．89万元，独立费用62．62万元，基本预备费8．09万元。建设资金全部为国家投资，由财政部门实行项目管理，保证工程资金专款专用，确保建设项目的顺利实施。

3以奖代补项目在农田水利建设中发挥的效益

乌拉特前旗小型农田水利重点县以奖代补项目实施后，项目区内的渠、建筑物以及工程运行管理体制均达到进一步完善，减少了引黄水量，促进了农业节水，减轻了农民负担，理顺灌溉管理体制，探索出一条适应农村经济社会特点的群管模式，提高了灌溉效率，缩短了轮灌期，充分调动了农民自觉维护管理工程的积极性，使农业生产协调发展。对缓解和遏制当地地下水位持续下降起到积极作用，向发展节水农业迈出了实质性的一步。

(1)以奖代补项目通过农业节水改造工程措施，提高了灌溉保证率，节约了灌溉水量，实现了灌溉用水“定额管理、按方计量计费”，减少农民用水纠纷，可有效缓解黄河流域用水紧张的矛盾。

(2)以奖代补项目通过农田水利基础设施的配套改造，使地下水位下降和土壤盐碱化得到了有效遏制，农业生产得到了很大的提高，为保障粮食生产安全、改善人民群众生活、增加农民群众收入、保障当地经济社会可持续发展起决定性作用。

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1.基本情况

东平县位于鲁西南，辖14个乡镇、街道办事处，716个行政村、居委会，总面积1343平方公里，总人口78万，境内山区、平原、湖泊大体各占三分之一。东平县是一个传统的农业大县，农村人口占87%，耕地总面积90多万亩，是全国粮食、油料生产基地。东平县水资源充沛，是黄河、大运河、大汶河三河汇流，22条内河纵横交织，我湖是山东省第二大淡水湖，库区总面积627k，相应库容27.31亿m。全县多年平均水资源总量3.53亿立方米，其中可利用水资源2.9亿立方米。

东平县现有中型灌区16处，小型水库50座，机井8898万眼，小型机电灌溉泵站41座，排涝泵站61座，小型雨水集蓄工程1200处。现有小型农田水利工程的完好程度在80％以上。这些小型水利设施的建设，为保障当地农业增产、农民增收、财政增收奠定了坚实的基础，有力地推动了农业经济的持续、健康、快速发展。

2.小型农田水利工程存在的问题

东平县的水利建设事业虽然取得了很大成绩，积累了许多经验，灌排系统框架已基本形成，其他水利设施也初具规模，水利化程度有了一定提高，对抗御自然灾害发挥了一定作用，改变了过去那种单一靠天吃饭的局面。但是，近几年来，仍存在一些问题，具体也来讲主要存在以下四个方面问题：

2.1工程建成运营时间较长，老化失修严重，效益锐减

全县小型农田水利工程建设时间较早，大都始建于上世纪 60、70 年代，工程老化严重，灌溉渠系特别是末级灌溉渠系配套差、损毁严重，由于运行时间长，加之管理不善，损毁严重，造成大部分末级灌溉渠系不能使用，且原建设标准较低，防渗效果差，不能适应现代农业发展需要。

2.2财政补助比例偏低，增大了农民筹资投劳的难度

以前财政对小型农田水利工程项目的补助比例为总投资的20～30％，不分项目大小和类型，中央和省级财政补助资金捆绑使用，统筹安排。这个补助比例与当前国家实施的其他支农项目比较，补助份额偏低。

2.3部分农田水利设施管理问题突出

当前利用的农田水利设施多数已运行四十余年，老化破损严重，加之县、乡、村财力困难，农民管护意识淡薄等因素，缺乏必要的维修改造资金，农田水利基础设施多数处于“农民管不了，集体管不好，国家管不到”的“三不管”境地，特别是农村税费改革以来问题更加突出。

3.经验做法

2010年以来，东平县紧紧抓住实施全国小型农田水利重点县的重要历史机遇，按照集中力量、重点投入、成片建设、整体推进的总体思路，以建精品工程、树示范项目、创典型经验为努力方向，积极采取多种有效措施，着力实施了小农水重点县建设项目。主要建设内容包括：节水改造引湖灌区末级渠系5.6万亩，发展高效节水灌溉4万亩，共改造斗农渠121公里，打井483眼，铺设管道240公里，变电房及配套设施35处，铺设电缆线127.74公里，疏挖排水沟34公里，建设桥、涵、闸建筑物836座，自动化测水系统一套。新建项目把原来分散、独立的渠系，连成一个系统，打通干渠与支渠、支渠与斗渠、斗渠与农渠的连接，将水从源头直接送到田间地头，完善水网建设，实现水源共享。灌区内将达到 “渠相通、路相连，旱能浇、涝能排”的高标准农田示范区。

项目实施后，实现了经济、社会、生态等多重效益。一是农业生产条件得到很大改善。灌溉水利用系数提高到0.66。二是农业综合生产能力将有明显提高。年粮食综合生产能力提高13.3%，年增加粮食生产能力1215万kg，农民年人均增收219.5元。三是生态及环境效益显著。通过斗农渠的节水改造及自动化测量水设施等新技术的应用，大大降低了灌水定额，减少了灌溉水渗漏，进一步改善下游河道、渠道内的水环境条件。小型农田水利重点县建设工作的扎实开展，为东平县水利事业的健康发展注入了生机和活力。

作为国家和省的重点项目，在项目建设中我们锐意进取，周密组织，科学管理，精心施工，该工程的建设有很多经验和做法我们总结如下：

3.1加强领导，落实责任

成立了由县长任组长，分工副县长任副组长，财政局、水利局等部门负责人为成员的重点县建设项目工作领导小组。并把该项目列入了县委2012年1号文件，确定为全县实施的重点项目及十一件为民办的实事之一。项目实施以来，县政府多次召开专题会议进行研究部署；县政府与有关乡镇签订了责任书,纳入了有关乡镇政府年度目标责任考核体系。县委书记赵德健，县委副书记、县长王骞多次亲临建设现场检查指导；市、县人大、政协多次对项目建设情况进行视察。

3.2严格程序，高标准建设

项目建设过程中按照基本建设程序，全面实行 “四制”管理。经县政府批准东平县水利局为项目法人。通过公开招标选择有资质、懂规范、精技术的单位来承担施工和监理，为确保工程建设质量，制定出台了《东平县实施〈山东省小型农田水利重点县建设管理办法〉细则》。抽调县财政、水利等有关部门业务人员成立了重点县建设施工指挥部，具体负责小型农田水利重点县项目建设的协调、技术指导、安全检查等工作。监理公司及施工单位落实质量责任制，严格按照 “三检制”进行质量控制，各项工序施工单位自检合格后，报监理复检，未经复检的工程严禁进行下步工序施工。还引导受益群众参与工程质量监督，建立起政府监督、监理检查监测、社会监督 “三位一体”的质量保证体系，从而保证了施工质量。

3.3加强资金管理，确保专款专用

成立了由审计局、财政局、水利局分工领导及业务人员组成的财务管理小组，实行全程监督，加强对该项目的资金筹集、管理和使用情况的监督检查；先后出台了《东平县中央财政小型农田水利重点县建设资金管理暂行办法》、《东平县实施〈山东省小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法〉细则》等资金管理文件，制定了具体的实施细则，进一步明确了报账提款的具体操作程序。确保了资金安全，干部优秀，工程优良。

3.4投资多元化，加大资金投入

2011年小农水重点县专项资金补助项目完成总投资3320.8万元，其中中央补助资金1200万元，省级资金850万元，市级资金410万元，县级资金500万元，已全部到位。群众投工7.22万个，折资360.8万元。各级资金足额到位，为工程建设顺利实施提供了可靠保证。同时以小农水重点县建设为平台，积极整合各类涉水项目，2011年实际整合资金3440万元。

3.5坚持新技术支撑，推进文明式发展

项目建设过程中推广应用大田暗管输水及喷灌技术、无井房技术、射频卡控制自动付费技术、喷灌自动控制技术、防盗玻璃钢出水口等5项新技术，有效提高了工程的建设标准，方便了工程的运行管理。同时注重了与周边环境相和谐，把小农水工程建成坚固耐用、美观整齐、与田间风光融为一体的工程。

3.6深化管理体制改革，建立用水协会新机制

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1实行领导领办制，强化组织领导

1.1在成立中央财政小型农田水利重点县建设工作领导小组基础上，落实一名副县以上领导领办负责，建立“一个项目、一名领导，一支队伍、一抓到底”的工作机制，领办领导定期开展调研检查，全程负责项目推进的指导协调和攻坚克难，确保项目按期保质完成。

1.2建立重点县建设专报制度，专送县主要领导和领导小组成员。

1.3将县委办、县府办、效能办、重点办“四办”充实到领导小组，加强工作考核力度。

1.4为加强协调管理，提高效率，又专门从财政、农业等成员单位抽调骨干力量充实到办公室。

2实行项目“双业主制”，优化建管模式

2.1本县中央财政小型农田水利重点县建设实行“双业主”模式，遂昌县乡镇水务公司为县级项目法人，负责项目申报、年度实施计划编报、施工招标、项目日常管理、阶段验收等工作属地乡镇政府、街道办事处为项目区业主，主要负责政策处理确保无障碍施工工作，协助项目法人的现场管理，引导受益群众参与工程建设，具体负责农民的筹资投劳工作。

2.2为增强群众参与重点县建设的积极性，作为遂昌县出台了《遂昌县小型农田水利工程建设管理一体化实施办法《（式行）》，重点县高效节水项目采取“建设管理一体化”模式建设，即采取“新型主体直接申报项目，并负责项目实施和建后管护”的模式。

3突出“中介+群众”的管理体系，确保工程质量

3.1拓展“四制”管理。中央财政小型农田水利重点县建设以“小项目大工程”的理念规范管理，质量管理严格执行“项目业主负责、监理单位管理、施工单位保证、政府强制监督”的体系，在项目管理“四制”基础上，结合本县实际扩展为“十制”管理。

3.2强化中介的管理体系。在设计、监理、检测等中介单位的选择上，好中选优，以人员到位、承诺兑现、服务质量为核心强化对中介单位的标后管理。

3.3建立农民质量监督员监督机制。对实施项目实行“立项前、实施中、竣工后”公示，以村级水务员为基础，在各受益村推选出一批有一定专业基础且责任心强的群众成立质量监管小组，参与到工程质量监督，依靠群众实现“自主监管”，重点县管理办公室定期组织村级水务员培训，提高专业能力。

4突破政策瓶颈，完善两化五到位的项目推进机制

4.1政策处理难一直是制约项目推进的瓶颈，针对该情况，遂昌县出台了《遂昌县中央财政小型农田水利重点县工程山塘综合整治项目推进工作考核办法》，办法明确考核范围、对象、内容、要求、时间节点以及“以奖代补”标准，对项目推进顺利的政策处理费用以“以奖代补”形式进行补助，因政策处理不力，造成窝工、停工、延误工期的，其政策处理经费全额由乡镇、街道、村自行承担。办法的出台极大的激发了乡镇、村项目推进积极性，破解了制约项目推进的瓶颈。

4.2在项目推进方面，继续深化“遂昌两化五到位”的工作机制。一是人员责任到位，由重点县建设管理办公室专职管理和监督项目的实施工作，责任书由县政府与各乡镇政府签订，逐个项目落实到技术联系人、监管与现场直接责任人，项目推进与年度综合工作考核相挂钩，建设不力的要问责。二是领导重视到位，县政府安排县领导对重点县项目推进实行“领办制”，项目推进与领导小组成员单位工作绩效考核挂钩。三是考核督查到位，水利、财政、“四办”联合进行定期和不定期对项目推进情况进行督查，考核结果实行排名，定期通报，相关情况定时报送县主要领导，与乡镇工作经费安排、领导干部提拔任用进行挂钩。四是部门联动到位，县财政、水利、农业等涉农的部门要密切配合，充分整合项目资金资源。五是宣传到位，利用报纸、电视、广播等舆论工会以及培训座谈会、现场推进会等方式，提高全县乡镇部门和项目区群众对工程建设重要性、紧迫性的认识，从而更加关心和支持项目建设。六是常态化巡查，动态化服务，重点县管理办公室量化和细化建设任务，实行动态化管理，做到周周有目标，天天有进度。

5实行县级报账制，规范资金管理

5.1中央财政小型农田水利重点县建设资金严格实行县级报账制，遂昌县已出台了《遂昌县中央财政小型农田水利重点县资金管理办法》，资金管理实行专户存储、专账核算、专人管理、专款专用，建设资金报账严格实行“二对三审四杜绝”的内部控制制度，拨付资金须通过县水利局和财政局审核，为加强投资控制，项目实行工程预、决算中介审价。

5.2县政府将按照项目建设要求，把重点县建设县级配套资金列入年度财政预算，严格落实土地出让收益用于农田水利建设，并有效整合农业综合开发、“两区”建设等资金，发挥财政资金的导向作用，吸引社会资本投入农田水利建设，激发村集体经济组织和农民对农田水利建设筹资筹劳，确保建设资金全部落实到位。

6实行管养分离，确保发挥长久效益

6.1遂昌县出台了《遂昌县农村小型水利工程管理体制改革实施方案》、《遂昌县小型农田水利工程产权确权和移交管理办法（式行）》，根据工程的规模和受益对象，明确建设主体和建后管理单位。

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近年来，为贯彻落实中央及省市惠农政策的目标要求，加强小型农田水利重点县建设管理，提高农业抗御自然灾害的能力，地方审计机关开展了对本区域小型农田水利设施建设项目的效益审计，在探索审计思路、创新审计方法、反映带有普遍性问题、提出有利于顶层设计建议等方面，有了较大的提高与发展，为今后项目建设提供了一些有益的借鉴。下面以沈阳市某区域小型农田水利设施建设工程项目效益审计为例进行实践探究。

一、深入实际，创新审计方法

（一）以了解项目建设背景为切入点，审查立项、设计等方面的科学性和必要性

该区域地处辽宁省沈阳市北郊，以发展现代农业为主，由于受当地农业生产条件所限，其经济发展受到制约。西北部是全区水稻主产区域之一，灌区末级固定渠道（即农渠）为土渠，增加了渗透量，且极易产生脱坡，急需对农渠进行修建；中西部区域主要以种植中草药、花卉等特色经济作物为主，对水资源要求较高，采用喷灌和滴灌工程的建设势在必行；在个别街村，由于田间作业路跨斗渠的农桥是当地农民通往田间作业的必经之路，农桥急需改建。因此，针对上述实际情况，该区于2012年、2013年连续实施了小型农田水利设施建设。

（二）深入项目现场，调查了解项目建设的现状及存在问题

项目共涉及三个乡镇街、8个自然村，改善灌溉总面积21695亩，总投资2551.17万元，建设内容为：在西北部的水稻主产区域修建U型槽农渠衬砌514条，总长116.45千米，受益灌溉总面积16900亩；在中西部区域的中草药、花卉等特色经济作物项目区发展固定式喷灌4000亩、发展大棚滴灌795亩；在个别街村改建农桥1座。经调查了解得知，项目建设存在项目资金整合不到位、财务核算制度不规范、项目管理模式滞后、管护主体不明确等漏洞与缺陷。

（三）走访受益农户，听取项目的实际效果和现实需求

据受益农户反映，项目投入使用后，有效改善了农业生产条件，提高了水稻灌溉的节水节电效果和特色经济作物生长能力与品质，同时也改善了部分村民的日常出行条件，带来了田间作业的方便与安全，给项目所在村村民带来了“看得见”的经济实惠和良好的社会效益，深受广大农民朋友的欢迎。但还存在部分村屯土渠未进行改建、喷灌和滴灌项目的配套设施不齐全、其他排涝桥还有待修缮等问题。

二、多角度全方面，查摆问题

从实际项目建设与管理来看，还存在以下亟待规范的问题：

（1）项目布局缺乏系统性，影响水利建设体系的管理和资源共享。“小农水”项目长期存在分散建设的现象，使各类水利设施之间缺乏互补与衔接，配套设施不完善，造成有限且宝贵的水利资源未能得到有效配置和高效利用，大部分农业耕作仍“靠天吃饭”，一旦遇到极端气候，农业生产极易遭受巨大损失。

（2）项目资金管理不规范，影响了小农水资金使用效益的最大化。小农水资金分散在发改、水利、财政、农业综合开发、扶贫等多个部门管理，易导致资金在项目选择和投向上各自为政，影响了资金使用效益的最大化，也极易产生同一个项目多头申报、重复申报等骗取上级财政资金的行为和损失浪费现象的发生。

（3）项目建成后缺乏管护，导致毁损影响了小农水设施正常使用。小农水设施竣工后全部移交给村委会负责管护，由于村委会没有经济来源，无力承担工程管护费用，易导致小农水设施后期管护不到位，甚至无人管护，毁损严重，没有很好发挥工程建设效益。

（4）项目需求量日益增加，建设力度加大与资金供给不足相矛盾。小型农田水利设施建设属于公益性范畴，需要各级政府的资金投入。随着农民群众对设施建设需求量的日益增加，项目建设力度及规模不断加大，建设所需资金数量也在不断递增，然而仅靠有限的上级财政补助资金，很难加以解决。

三、强化审计服务，为顶层设计献策。

（1）广泛开展调研，科学规划，逐步形成“小农水”灌溉体系。各级政府要从农村实际出发，深入调查了解农民对“小农水”工程的需求，充分考虑民生工程的多功能性和生态效益，确定建设内容和标准，科学制定建设方案，有的放矢进行建设，做到统一规划、统一实施、统一管理、规范操作，不断完善项目建设机制，加大投资建设范围和力度，切实改善和提高农村农业现代化生产条件，让有限的财政资金真正发挥出无限的惠民便民效用。

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[中图分类号]S-01 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2013）02-0209-02

一、加强小型农田水利建设和管理的必要性和紧迫性

浙江省建德市目前小型农田水利工程的建设现状仍存在一定的困难和制约因素。如何更好地加强农村小型农田水利基础设施建设，直接关系到该市水资源的可持续利用，直接关系到粮食生产的安全，直接关系到农业乃至全市经济和社会可持续发展，直接关系到全市的民族团结与社会安定。

建德市位于浙江省西部，钱塘江中游。东与浦江县接壤，南与兰溪市和龙游县毗连，西与衢州市衢江区相交，西北与淳安县为邻，东北与桐庐县交界。全市行政区域面积2321平方公里，设三个街道办事处、12个镇、1个乡，232个行政村。2007年末全市总人口510424人，其中农业人口384962人，占总人口的75.42%。全市行政区域面积中，耕地总面积27.94万亩，人均0.54亩。建德属亚热带北缘季风气候区，气候温暖湿润，雨量充沛，四季分明，全年平均气温16.9℃，年总积温6180℃，无霜期254天，年平均日照1940小时，年总降水量1500毫米，雨日160天，是一个适合亚热带多种作物和果木生长的综合农业区。

改革开放三十年，建德市经历了10次较大暴雨洪水、7次新安江水库泄洪、3个台风严重影响和5年干旱缺水的考验。建德人民在与洪涝台旱不断争斗的历程中，认真总结经验教训，在党和政府的领导下，不断加大水利投入，大力兴建防洪除涝和蓄提引灌溉工程，坚持不懈治理水患，基本形成了10年一遇标准防洪减灾体系。水利在农业生产和国民经济发展中发挥了命脉和基础保障作用。

然而，该市农村水利设施仍比较脆弱，农田水利化程度低，农业抵御自然灾害的能力较差。目前，由于缺乏工程供水设施，导致该市农村工程性缺水问题比较突出，加强小型农田水利工程建设任重而道远。

二、目前小型农田水利发展滞后成因分析

综合多方面因素，导致小型农田水利发展滞后的原因主要有：

1.小型农田水利工程先天不足

建德市大部分小型农田水利工程均修建于上世纪五、六十年代，由于受当时技术条件等诸多因素制约，建设标准普遍偏低，质量不高，配套不全，大部分引水渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重，灌溉水平远远达不到旱涝保收的要求，一半以上的耕地仍“靠天吃饭”，干旱缺水严重制约了农业生产力水平的进一步提高。

2.管理体制不清晰，农民组织化程度低

计划经济时期，小型农田水利设施都是集体建、集体管，而且人们长期形成的观念是重建设，轻管理，建管脱节。转入市场经济后，土地实行联产承包责任制，但小型农田水利设施依然沿用集体组织建设、集体负责管理的模式。农民种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，利益不直接，水利工程只运行不维修，或者只是简单维修，致使损坏老化现象突出，效益衰减，守着工程却浇不上地、用不上水。

3.投入不足是制约小型农田水利设施建设管理的“瓶颈”

当前，小型农田水利设施按照分级管理的原则，实行“谁受益、谁负担”，地方政府和群众是主要受益者和投入主体。由于地方政府大都是吃财政饭，发工资尚且困难，再拿出大量资金投入小型农田水利基本建设更是捉襟见肘了；群众由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大锅水”，投资投劳顾虑重重，这必然影响水利工程的建设管理，直接造成了现有水利工程维修加固跟不上，新建工程速度慢、规模小，远远不能适应当前农业和农村经济的发展，影响了农业结构调整，优质高效农业的顺利进行。特别是近几年降雨减少，持续干旱，水资源供需矛盾加大，群众吃水浇地没有保障，对小型农田水利建设的需求更加突出。

4.农民未能很好地承担起对农田水利基本建设等公益事业应尽的义务

农村实行税费改革后，农民按规定不再缴纳任何农业相关税，很大程度上减轻了农民负担。但“两工”（农村义务工和劳动积累工）取消后，国家投资有限，地方财政配套资金不足，“一事一议”存在难度，完善小型农田水利设施建设难成为现实。从依靠国家投入来讲，耕地点多面广，地形地貌复杂，改善小型农田水利设施任务重、难度大、投入需求巨大。

三、小型农田水利基本建设对策与措施

综合分析建德市现有水利工程的建设管理现状、存在的问题和制约因素，按照可持续发展战略和科学的发展观，为确保该市小型农田水利基本建设的有序健康发展，必须制定切实可行的保障措施。

1.加强小型农田水利工作组织建设和组织领导

建德市政府要加强对农村水利工作的组织领导，明确每年的农田水利基本建设任务与各乡镇目标考核挂钩，将该项工作列入各乡镇年终主要目标之一进行考核。各乡镇党委、政府要切实加强对农田水利基本建设工作的领导，把农田水利基本建设列入重要议事日程，做到主要领导负总责，分管领导具体抓，认真分配任务，层层建立责任制，层层抓落实，把任务落实到单位和个人。同时，加强农村水利社化服务体系建设，对开改革农村水利管理体制和运行机制，加大对小型农田水利工程的管理，逐步建立起以乡村集体和合作组织基础，积极支持农民自办、联办服务组织。

2.多渠道筹集资金，调动群众积极性

在争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，市人民政府应从全市预算内新增财政收入中增加安排部分资金，设立小型农田水利设施建设专项补助专项资金，并采取“以奖代补”的形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给予奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励、引导作用。此外，应积极引导和帮助广大农民群众提高认识，认真贯彻落实“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”政策原则，制定相应的法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村小型农田水利建设，激发他们自觉投资投劳参加小型农田水利设施建设的积极性，引导农民和社会各界增加对农田水利的投入，广泛鼓励、吸纳社会资金办水利，努力促进农村小型农田水利事业发展投资多元化，确保水利事业持续快速健康发展。

3.建设高素质的农村水利队伍，大力普及节水灌溉技术

采取多种形式和措施，努力构建一支高素质的农村水利从业队伍，逐步建立健全符合建德市实际的小型农田水利队伍建设和管理，建立健全水利合作组织发展的框架体系。积极推行节水灌溉，尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案，促进该市水资源的高效利用。

4.深化体制改革转换运行机制

根据建德市不同地区和不同条件，通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权、放开建设权、搞活经营权，广泛吸纳社会资源，使小型农田水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。积极组建“用水者协会”进行管理的模式和体制，发挥农民自建、自管、自用的优势作用。大力推行合同制供水，完善监督管理机制，确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。要在全市范围内建立起以乡村集体和合作经济组织基础，以专业技术部为依托，以农民自办服务为补充的多种经济成分、多形式、多层次的服务体系。

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（School of Economics and Management，BeijingInformation Science and Technology University，Beijing 100192，China）

摘要： “水利是农业的命脉”，小型农田水利建设的好坏直接关系到农业增产、农民增收及农村经济的发展。与此同时，我国小型农田水利设施在项目建设与运营管理中也存在着诸如经费不足、产权不明、运行机制不合理等问题，本文就这些问题展开讨论，并提出一些相应的解决措施。

Abstract: Irrigation works is agricultural lifeblood. Construction of small-scale irrigation is directly related to the increase in agricultural output, increasing farmers' income and the development of rural economy. Meanwhile, there are some problems for China's small-scale irrigation and water conservancy facilities in project construction and operation management, such as funds inadequacy, unclear property right and unreasonable operation mechanism etc. In this paper, these problems were discussed, and some corresponding measures were put forward.

关键词： 小型农田水利 水利项目建设 项目运营管理

Key words: small-scale irrigation；construction of water projects；project operations management

中图分类号：[TV93]/F323 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）29-0321-02

0引言

小型农田水利设施按建设规模划分，属于基本项目建设中的小型项目（3000万元以下），其辐射和服务范围窄、规模小、建设投资的额度少；按项目隶属关系及在国民经济中的作用划分，分别属于地方项目和生产型项目。小型农田水利主要包括农田灌溉和排涝水渠修建，蓄水塘坝及引水泵站，取水机井，配套建设等内容，它可以蓄水排涝、缓解旱情，同时对农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不能替代的直接作用。然而，实地调查研究表明，近年来小型农田水利的功能越来越弱化，在项目建设与运营管理中也存在着诸多问题。

1小型农田水利设施的现状及存在的问题

1.1 项目建设方面

1.1.1 小型农田水利设施投资不足首先，国家财政及地方政府对小型农田水利（小型项目）的投入不足。我国农村水利基础设施的投资总量是不断增长的，然而这些资金多用于对大江大河(大中型项目)的治理。《水利统计年鉴》表明，中央水利建设投资主要是对大江、大河、大湖的投资治理，水土保持及生态环境工程等。但是，国家财政用于水利支农的资金是有限的。其次，农户投资欲望和能力缺乏。实行家庭承包制度后，由于土地细碎分散且面积小无法形成规模，改善农田水利设施的条件有限。同时，农产品需求的收入弹性和价格弹性较小，农业同其他行业相比经营风险相对较大。因此农民自然会减少对小型农田水利设施的投入。

1.1.2 用水机制不畅，水利设施产权不明由于多数村集体未能组建用水合作组织，过度分散的家庭生产经营不可避免地引发农民杂乱无序的用水行为以及小水利重复建设。另外，水利设施产权不明。未能按照“谁投资、谁受益”的原则确立农村的用水规则，农田灌溉的可分性和排他性也没有合理有效地进行处理，致使不交费的农户也在灌溉中受益，这时，不少农户就有了贪图功利的行为。

1.1.3 灌溉技术水平低，农业科技薄弱目前在我国广大农村，2/3 的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，灌溉水利用系数仅为0.49，造成水利资源的极大浪费。首先，资源浪费型的传统落后生产方式，造成了农业水资源严重紧缺和浪费并存的局面。水资源利用效率低下，农村并不重视地面灌溉中的高新技术。另外，对节水农业综合系统的认识较为片面，忽视节水管理及其配套的政策法规。这不利于区域水资源的整体、高效、持续利用，致使在节水推广中对新的灌溉技术盲目崇拜，而对节水新技术的适用范围及投入产出比缺乏系统研究，以至浪费了人力、物力和财力，却不能实现水资源的有效利用。

1.2 管理运营方面

1.2.1 小型农田水利设施年久失修，无人管理农村现有的水利设施很多是上个世纪修建的，排水标准很低且功能普遍弱化。这既造成排涝能力弱、农田积水无法排除，又导致提灌能力差，不能满足灌溉需要。田间的一些水利设施（小型水坝、池塘、沟渠等）多是计划经济时期修建的，由于管理粗放，有的已是杂草丛生、排灌不畅，使有限的水资源没能充分发挥应有的作用。另外，由于小型农田水利设施缺乏统一规划以致农民随意在良田上大肆开沟挖渠，不仅浪费了土地资源和水资源，而且破坏了农村的生态环境。

1.2.2 农村基层干部组织工作困难小型农田水利设施大部分属于公共产品。农村的税费改革使农村的公共积累和提留被取消，进而导致农村原来的“两工”政策被停止使用，使得农村基层干部对农民的集体组织能力和统一调配的功能被弱化。一旦村里的每一件公共事情都要通过“一事一议”的既定程序来进行，这就很难统一农户分散的思想。因此，在新形势下，农村基层干部要做好农民的组织和动员工作确实面临着比较大的压力和困难。

1.2.3 灌溉用水管理体制和政策不够完善首先，灌区没有经营管理的自。灌区的收入来源主要是依靠收取水费，为了自身的利益，自然愿意鼓励用户多用水，进而造成水资源浪费。其次，没有实行梯级水价。同等的水价使得农民在节约用水后经济上不能得到实惠，从而认为实施节水灌溉没有任何益处。以上管理机制必将导致不论是管理部门还是用水户，都缺乏节约用水的积极性。

2小型农田水利设施项目建设与运营维护中的资金筹措

2.1 建立国家、地方、农民三者结合的小型水利建设与管理投入机制首先，国家应该从小型农田水利设施的特殊性和粮食安全的角度出发，加大财政转移支付力度。划拨出一定专项资金对农村的塘、坝、沟渠进行修建规划，确保有一定的比例资金用于小型农田水利。其次，政府应该把小型农田水利建设纳入自己的工作目标，从实际出发，分清轻重缓急，有重点、分步骤地解决农村水利设施建设的突出问题。政府可以根据水利设施的渠系等级，在考虑农民收入的基本情况的条件下，给予不同比例的财政补助。同时，抓大不放小，保证本地区小型农田水利设施配套条件年年有新的改善。最后，农民应明确对自身直接受益的小型农田水利的投入义务。农民是小型农田水利工程建设的受益者，因此，在对其投入中，农民应该占相当大的比重。另外，相关部门尽快研究制定具体的政策办法，把农民分散经营的思想统一起来，调动其积极性，同时，探索民营水利建设与管理办法，鼓励民营水利建设，有效地扩大水利投资渠道。

2.2 选择适宜的融资模式不论国家、政府或个人，任何一方都很难独立承担起小型农田水利这一重大的工程，加之农村水利基础设施项目具有其特殊的属性，即便是在市场经济条件下也要“团结治水”。以水利合作社为基础的PPP模式就是其中一种较好的方式，它是公共部门和用水户以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制。农村水利采取这种模式时，私人投资者（包括用水户）可以通过收取水费获得收益，增加其投资积极性；公共部门参与投资管理，可以对合作组织进行有效地监管，更高效地为农户提供服务；政府更看重的是水利设施所带来的社会效益和环境效益；水利合作社对水利设施具有经营权，是主要的投资者，并从中获取收益。因此，这种模式能达到公共部门、私营部门的共赢及价值增值。具体流程如图1所示。

3小型农田水利设施项目建设与运营维护中的制度创新与机制构建

3.1 强化管护制度，确保小型农田水利建设顺利进行加快农田水利设施建设的管理制度改革，结合当地实际情况建立农民参与建设的管理机制。积极倡导农民参与农田水利项目规划，对于跨乡（镇）、村的河流、沟渠、塘坝等区域性农田水利工程建设，由县乡（镇）政府组织受益乡村或其自愿组合开展相互协作。统一规划小型农田水利设施，并定期对其进行维护和整修。同时，在“一事一议”筹资筹劳限额内实行统筹安排，采用借工、换工或有偿用工等办法组织实施改革。为此，各级地方基层组织或部门应密切协作，在新时期新形势下开创小型农田水利建设管理的新局面。

3.2 明确产权，增强农民责任心按照“谁投资、谁建设，谁受益、谁管理”的原则，积极推进小型农田水利设施产权制度的改革，不断放开、放活现有小型农田水利设施的经营管理权，调动农民对农田水利设施投入的积极性。对于使用、受益农户较多的水利设施，可打破农村水利基础设施集体所有的方式，组建农户水资源协会来承担农村水利技术设计的建设和维护，从而避免集体建设、维护滞后的问题。同时，将农民水资源协会作为一个投入、建设和受益主体对农村水利基础设施进行建设与维护，增强农民维护设施的责任心。

3.3 加强小型农田水利科研工作稳步提升农村水利基础设施建设的科技水平与管理水平。在农村水利基础设施建设中，逐步推进科技成果的应用，积极采取如激光平地、间歇灌、膜上灌、管道输水和小畦灌等技术，因为实施这些技术的运行费用低，维护、管理方便，农民易于掌握，节水效果也比较明显，并且特别适宜我国农村生产责任制的管理体制。另外，要加大农业科技的投入与建设，推广滴灌、渗灌等先进技术，提高水资源的利用率，加快农业发展方式转变。目前，国外已有较成熟的生态农业、节水农业的科研成果，我国也有大量适应不同水文环境的优良传统和经验，如：黄土高原的水窖集水法、新疆的坎儿井引水法以及水袋缓渗法等。

3.4 加强水利灌溉管理，提倡节水意识，建立激励机制农业必须在节水中求生存、求发展，走“节水增产”的道路。目前一些地区实行的阶梯制水价制度有较好效果，即适当提高灌溉用水价格，并根据该价格按实际用水量收取水费。同时由国家向农民发放灌溉用水补贴，补贴费用的高低，以当地采用常规灌溉方式的灌溉定额为度。节约用水者，补贴费会有少量剩余；用水浪费者，则需要自己多付款，这种机制可以很好地激励农户节约用水，从而促进我国节水灌溉事业的健康发展。

总之，小型农田水利设施的项目建设与运营管理是一项长期而艰巨的任务，必须要建立长效机制，做好全面、科学、系统的规划。在积极发挥农民主体作用的前提下，国家也要依据农村的经济承受能力，明确发展目标和重点，编制与国民经济发展相协调的切实可行的农村水利计划和实施方案，从而有效地指导小型农田水利工作健康有序地发展。

参考文献：

[1]唐兴佳.浅谈农村水利基础建设[J].中国新技术新产品，2011（1）：92.

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中图分类号：S27 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0284-1

农村税费改革以来，集安市也和其他地方一样，逐步取消了农村义务工和劳动积累工，农民投工投劳数量大幅度减少，因而导致农田水利建设投入总体下滑，这种趋势将阻碍农业综合生产能力的提高和现代农业的发展。笔者从事农田水利建设管理多年，现就集安市农田水利建设存在的问题及如何建立和完善农田水利建设新机制提出几点看法及建议。

1 集安市农田水利建设存在的突出问题

1.1 农民投入不足

随着政府资金投入的增多，有多数农民对农田水利建设的投入产生了强烈的依赖思想，认为政府资金的投入是农田水利建设投入的唯一途径。缺少政府资金的投入，有不少农民则抱有观望的思想，宁可粮食收益减少，也要等到政府出资搞农田水利建设。

1.2 资金投入分散

政府资金的投入由水利、财政、计委等有关部门管理并使用，尽管总体投入较大，但用于项目类型不同，加之集安市山多地少，且全市农田大多数地块分散，对于形成资金合力使用还有一定的距离，直接影响了工程建设的规模，间接影响了工程所能发挥的效益。

1.3 项目实施管理主体有待加强

根据集安市农田水利工程建设管理现状，可以看出工程技术人员明显缺乏，有很多工程管理不到位，农田水利工程建设管理水平急待提高。［2005］50号文件指出：项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。这项规定有利于工程建设管理及日后管理，但要实现上述目标，需要农户或农民合作组织在技术、资金管理上有可靠的保证。目前，则普遍缺少条件。

2 建立和完善农田水利建设新机制所取得的经验

近几年，集安市以加强社会主义新农村农田水利基础设施建设为目标，各乡镇投入大量人力、物力、财力，重点解决汛后水毁工程及河道清淤、小河堤防加固、中低产田改造、水土流失治理等问题突出的工程。市水利局与计委、财政等有关部门积极筹备建设项目，做好项目资金计划工作，大力争取中央级小型农田水利工程补助资金、省级小型农田水利工程专项补助资金、农业开发建设资金、省财政预算内农业项目补助等多种资金用于全市农田水利基本建设重点工程。政府扶持资金的投入很大程度上扭转了当前集安市农田水利建设的下滑势头，建成了一定规模的农田水利基础设施。特别是国家发展改革委、财政部等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》出台后，集安市加强了农田水利建设的组织领导、做好规划编制、加大资金投入，目前已取得了初步成效。

2.1 做好规划是加强农田水利建设的基本前提

集安市水利局组织人员编制了《集安市农田水利建设规划（2011年～2020年）》，要求项目单位申报农田水利建设项目资金计划时必须符合规划要求。通过编制规划，不仅达到了摸清情况、明确任务、指导和规范工作的目的，还起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。

2.2 政府扶持是新时期农田水利建设的重要保障

近年来，省级财政部门下达到集安市用于补助小型农田水利设施建设项目，具体用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费。2005秋，集安市争取到此项补助资金40万元，用于乡镇拦河坝项目建设。2006年，争取到此项补助资金53万元，用于乡镇农田灌溉项目建设。2007年，争取到此项补助资金70万元，用于乡镇农田灌溉项目建设。2008-2010年，每年到位资金超过100万元，逐步增加补助资金规模。市财政局农发办安排农业综合开发资金1100多万元，用于苇沙河流域治理及农业综合开发，市发展计划局投入国债资金450万元，用于全市商品粮基地建设项目，重点补助各乡镇拦河坝、渠系建筑物建设，切实增加了对农田水利建设的投入。市水利局水利勘测设计队一方面为各乡镇提供设计服务，一方面派驻设计代表亲临施工现场进行技术指导。财政、计委等部门牢牢把住资金使用关，使农田水利建设资金达到了专款专用的目的。

2.3 “一事一议”制度是破解“农建”突出问题的好办法

农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，如何调动农民自愿投入农田水利建设当中去，成为新时期急需解决的一大难题。村级公益事业 “一事一议”制度，采取政府协调、村民议事、要件申报、招标施工、严格管理资金、劳务等办法，可以有效地带动受益农民积极地投入到农田水利建设当中去，并且合理地减少农民负担。

2.4 农田水利建设管理制度改革是一个积极的尝试

近年来。集安市根据“谁投资、谁受益、谁所有”的方针，大胆实施小型农田水利设施产权制度改革，明晰小型农田水利设施的所有权，落实管护责任人。探索实施“水户协会”体制，成立用水户协会等合作组织，由协会民主决策、自主管理工程，努力做到小型农田水利设施建后管理工作落到实处，保证工程发挥长远效益。

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一、指导思想

通过开展重点县项目建设，促进小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变，从根本上改变小型农田水利设施建设滞后现状，提高农业抗御自然灾害的能力，为保障我区粮食安全奠定坚实地基础。

二、目标任务

按照“统一规划，分片实施，强化基础，讲究效益”的原则，健全完善全区高标准农田灌排体系建设，着力提高灌排设计保证率。

三、建设时限

本项目建设期限为三年，年度重点县建设片区为，年度重点县建设片区为，年度重点县建设片区为。各年度建设任务原则上要在当前完成。

四、扶持政策

结合上级专项资金，整合各类小型农田水利补助和农业综合开发补助等，对有关乡镇、街道重点县建设项目在规定时间内全面完成且建设成效显著并通过省级验收的，按照工程建设实际进行“以奖代补”，重点扶持小型水源、渠道、机电泵站等工程设施的修复、新建、续建与改造，具体项目以省核定文件为准。区政府将对各建设项目实行定额补助，对于重点、亮点或有示范效应的项目另行奖励。按照工程量进行定额补助的项目，需跟踪审计并出具相应审计报告。

五、工程管理

各级各有关部门要切实按照国家及省、市水利建设有关规章制度和管理办法要求，规范工程建设程序，严格工程项目管理，确保工程质量和资金使用安全。

（一）统一设计标准。重点县建设项目必须请有资质、信誉好的专业设计单位设计，严格执行施工图审查制度，并报请区水务部门审批同意后方可实施。

（二）统一招标程序。要严格实行招投标制，单项工程造价在50万元以上的重点县建设项目，必须由区小型农田水利建设领导小组办公室组织进行公开招投标；50万元以下的项目可以由乡镇（街道）自行组织进行公开招投标。同时严格实行合同管理制、监理制和跟踪审计制。

（三）统一技术标准。重点县建设项目须按照《灌溉与排水工程设计规范》、《节水灌溉工程技术规范》、《渠道防渗工程技术规范》、《泵站设计规范》、《灌溉与排水工程技术管理规程》等国家技术规范要求建设。

（四）统一验收标准。重点县建设项目工程竣工后，有关乡镇（街道）应及时编制竣工资料并进行自查自验，自验合格后报请区小型农田水利建设领导小组办公室组织验收。

（五）统一长效管理。有关乡镇（街道）要按照“分级分类管理、专业管理和群众管理”相结合原则，落实管护组织、管护人员、管护经费，并责任到人，切实加强农水设施的管养和运行，确保工程长期发挥效益。

六、保障措施

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农业的持续性发展离不开水利工程的建设，所以需要强化农田水利建设的管理，以便让农田水利建设的作用能够更加充分的体现出来。因此，需要构建完善的水利建设管理体系、充分利用信息化技术、强化后期的管理，从而推动现代农业更加稳定的向前发展。

1农田水利建设的意义

农田水利工程的建设并不单单是只水利灌溉设施的建设，而主要是一种以增加农产品的生产产品为主要目的的一种农田水利工程建设手段。其中，可以充分充分利用现代科学技术，或者是先进的方法来强化农田水利工程建设，以便改善当地农田水利的建设情况，为全面提升农作物的产量，增加经济效益奠定坚实的基础[1]。农田水利工程建设直接关系到现代农业的持续性发展，所以也在一定的程度上决定了一个地区农业发展的好坏。但是，因为受到多种自然因素的影响，常常会给农业生产造成一定的损害，尤其是出现干旱天气或者是暴雨天气等极端天气的时候。因此，通过强化农田水利建设能够大幅度减少自然灾害所带来的损失，从而推动现代农业更加稳定健康的发展。

2农田水利建设的现状

目前，农田水利建设取得了一定的成效，但也存在着一系列的问题：一是农田水利工程建设结构不合理。当前国家在建设农田水利工程方面，侧重于大型水利工程的建设，从而忽略了一些小型的农田水利工程建设设施。这样很容易导致整个农田水利工程建设之间在衔接和互补方面存在一系列的问题，严重影响了一部分农田水利设施建设的应用。二是农田水利设施的产权管理模糊。一些农田水利工程设施的产权存在不明的现象，严重阻碍了农民参与农田水利建设的积极性。同时，由于国家当前对一些农田水利工程缺乏管理，而一部分水利建设的企业又只负责大型的水利工程建设管理与维护，从而缺乏农田水利建设的资源。三是农田水利建设缺少管理。由于各个地区的经济条件不尽相同，所以管理者缺少主观意识，农田水利工程建设管理的理念比较落后，从而在较大的程度上制约了农田水利工程的发展。

3农田水利建设的科学化管理策略

（1）完善法律法规，规范农田水利建设秩序：为了全面提升农田水利工程建设的科学化管理水平，便需要规范农田水利建设的法律内容，强化农田水利工程的科学化管理。其中，需要不断完善《水污染防治法》、《水法》等条例，有效提升农田水利工程的规范化管理水平，切实完善各项政策法规。加大各项法律条例的执法力度，坚持严查发生的水事违法案例，并给予严厉的惩罚，以便更好的维护农田水利体系的秩序。（2）规范管理过程，明确水利管理责任：农田水利工程建设的科学化管理应该明确各个管理人的责任。其中，应该详细记录需要建设的农田水利工程，并以本区域内的各个水利工程项目建设为主，科学合理的绘制农田水利工程建设的位置图，让每一个水利工程都能够体现在图中。针对一些需要重点关注的农田水利工程项目，政府水利部门应该将监督工作落实到个人，明确各个管理者的任务和责任，详细记录水利工程建设过程中所应用到的资金和物品[2]。同时，还需要在水利工程建设过程中进行突击检查，有效防止一些违法的现象发生。此外，政府部门需要加大对农田水利工程建设项目的关注力度，合理安排资金的使用情况，统筹规划，以便能够更加全面的了解整个区域内部的农田水利工程建设情况。（3）采用信息化管理，促进管理的高效化：现代计算机技术的应用范围不断扩大，逐步渗透到多个领域中。因此，在农田水利工程建设的科学化管理过程中，首先需要管理者采用科学的思想观念和创新的理念来进行管理，科学指导农田水利工程建设，从而有效提升农田水利工程建设管理的效率；其次，政府应该加大科研的投资力度，积极引进国外的一些先进的技术，为农田水利工程建设管理工作提供便利。尤其是一些激光技术、遥感技术，为现代农田水利工程的建设管理注入更加新鲜的血液；最后，需要全面做好科技宣传工作，大力推广科学化的管理方法，让科学技术转变为现代生产力。（4）做好外部管理和后期管理，促进水利项目长远发展：在农田水利建设的科学化管理过程中，需要投入大量的人力、物力和财力资源。因此，为了有效提升农田水利工程建设的科学化管理水平，则需要政府在适当增加资金投入的基础上向社会广大人群进行资金的聚集，尽量求助于团体或者是个人，全面做好农田水利工程建设的宣传工作，以便能够充分调动起广大人民群众的积极性和主动性，鼓励全社会各个群体为农田水利工程建设贡献一份力。通过多元化的途径来获得水利建设的科学化管理资金，能够为农田水利工程项目的科学化管理创造充足的外部条件，从而保证农田水利工程建设项目的质量和使用时间。

4结语

总之，农田水利工程建设是民生基础建设中非常重要的组成部分，所以农田水利工程建设的管理情况和农业的发展情况紧密相关。因此，政府相关部门应该全面做好农田水利工程建设的管理工作，采用科学化的管理模式，充分利用先进的信息化管理理念，从而推动农田水利工程建设能够朝着可持续性的方向发展。

【参考文献】