推进城乡供水一体化的建议范文

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荆州水务集团在1998年开始尝试向周边集镇供水，城区至纪南镇供水干管于当年开始供水，当时的供水范围仅仅局限于镇区。2008年底水务集团会同规划设计院对荆州市城乡供水一体化项目做了研究规划，项目从2009年正式启动，现将荆州市实施城乡供水化的构想及实施情况分述如下，与同行探讨。

1、城乡供水一体化整体规划

1.1规划区域 城乡供水一体化已列入了荆州市给水专业远期规划。荆州市城乡供水一体化项目主要解决以下区域：荆州区下属的李埠、太湖、八岭、马山、川店、纪南、郢城；沙市区下属岑河、观音垱、锣场、关沮、联合、窑湾、省江北农场，项目涉及14乡镇198村，受益人口480008人。

1.2供水状况 荆州市中心城区的供水企业为荆州水务集团，下辖五座净水厂，日供水能力71.5万立方米。规划最高日用水量82.0万吨/日，含周边集镇区域用水10万吨/日，供水量有保障。

乡镇自来水厂现有6座净水厂，水厂水源取自地下水，供水工艺简单，供水规模不大，供水范围为镇区内，且由于环境的污染，水源水质变差，供水工艺简单，设备陈旧老化，管理水平低下，供水水质及供水的保障性不能有效保证。

村级供水设施为上世纪80年代建设，以自然村组为单位建设。深井水加水塔供应，经过二十多年的运行，由于供水水质超标，管理体制及运行机制不明，没有资金投入维修养护等原因，现已全部倒闭报废。

农村分散式供水设施主要是农户简压井，普遍铁锰含量、耗氧量、细菌学指标超标，水质不安全的。

2、实施城乡供水一体化建设思路

结合城乡供水一体化工程的特点，为促进城乡供水一体化的顺利实施，调动多方面的积极性，城乡供水一体化实行一级管理和二级管理想结合的管理模式。水务集团对乡镇供水服务站实行一级管理，乡镇供水服务站对下属单位及居民实行二级管理。一级（城区—集镇）供水主管及相关配套设施由水务集团负责；二级供水管网（集镇—村组）及相关附属构筑物由各镇区与水利局共同建设，近两年来已基本完成或已列入建设计划。

2.1项目建设内容 (1)一级供水管线（城区—集镇）。结合个村镇的分布情况，采用城市管网延伸分8个片区进行供水。由水务集团与集镇负责建设；(2)城郊配套建设改造管道。为满足乡镇的正常供水要求，保证实现城乡供水一体化后整个管网的正常运行，对城郊东方大道等8条供水干管进行改造，由水务集团建设；(3)二级管网（集镇—农户）。二级管网（集镇—农户）由各镇区与水利局共同建设，近两年来已基本完成或已列入建设计划。

3、项目实施情况

3.1已实现城乡供水一体化区域

由于资金上的原因，荆州市城乡供水一体化一直进展缓慢，主要因为一级管网建设成本过高，现已实现城乡供水一体化的区域大都是多年前通过地方与水务集团共同建设完成一级管网，最初也仅只为集镇供水，近两年由集镇与水利局利用农村水改资金建设完成二级管网后，实现该区域的供水一体化。

至2011年底，城乡供水一体化规划范围内，纪南镇、关沮、锣场、观音垱、岑河等5个乡镇基本实现城乡供水一体化，郢城镇、立新、联合、窑湾等4个乡镇部分实现一体化供水。

3.2荆州市实施供水一体化的基本模式

(1)项目资金来源。城乡供水一体化项目涉及的资金较大，主要涉及的是两块内容：一级管网（市区——集镇）及加压泵站，二级管网（集镇——村组——农户）。一级管网建设一般由集镇与水务集团协商，议定双方出资比例，共同出资建设。水务集团通常出资占到80%—100%，水务集团出资部分多为商业贷款和国家相关管网建设补助资金。

二级管网建设资金由水利部门牵头，利用水利口的国家安全饮水资金，向镇区及农户筹集部分资金，共同建设。

(2)管理模式。水务集团对于已实施城乡供水一体化的区域实行一级管理和二级管理相结合的管理模式。

一级管理，实行一级供水的由水务集团所属市自来水公司负责，如郢城镇、关沮、立新、联合、窑湾供水管理由水务集团就近的营业所管理，其人员、经费、资产全部纳入市自来水公司统一管理。

二级管理，不属一级管理的乡镇设立隶属于镇乡管理的自收自支、独立核算的独立法人供水企业或机构，水务集团以批发价的形式向镇供水企业售水，镇供水企业再向区域内单位、居民零售自来水。实行二级管理的供水区域，由镇供水企业负责各自区域内管网的维护、改造、连网，做好与供水主管网的衔接。市水务集团为主投入建设的二级管网也委托各镇（街道）供水企业或机构实施运营、维护和管理。采用这种模式的主要有纪南镇、锣场、观音垱、岑河等4个集镇。

供水的具体经营管理可引入市场机制、成立供水经营机构进行组织实施。

(3)水价体制。荆州市的供水价格目前为城乡统一价格，执行的是政府定价，居民水价为1.956元／吨(包含各类代收费用)。自来水批发价格目前政府尚没有明确的文件规定，根据相关文件，城市排水管道未延伸到的地域可不收取排污费，通过向政府请示，批发价中暂未收取0.8元的排污费。

4、项目实施中遇到的问题

4.1缺乏统一有效的管理 城乡供水一体化项目是一项系统性的公用工程，牵涉到规划、建设、水利、市物价、各镇区、开发区、公路及水务集团等很多部门。荆州市的城乡供水一体化还没有形成统一的领导，水利、水务集团、乡镇等各自为政，缺乏统一的领导；工作中各部门往往沟通缺乏，单从自身利益出发，造成衔接不上的问题；资金不能统筹安排，不能有效发挥作用。

4.2资金上存在较大缺口城乡供水一体化项目涉及资金量大，二级管网（集镇——农户）建设有水利口的农村安全饮水资金扶持，乡镇、农户可自筹一部分，资金可基本解决。一级管网（市区——集镇）由于管线长、资金量大，水务集团仅依靠自有资金和银行贷款，单纯市场化运作有很大困难，主要由于一次性投入大，初期水量收益也有限，造成项目缺期内没有效益。财政资金对城乡供水一体化也缺乏必要的资金投入和扶持政策，水务集团由于的资金原因不会主动推动。

4.3镇区水厂权属问题是阻碍项目实施的一个大问题 城乡供水一体化规划区域内尚有不少集镇有一些小型供水企业，如太湖农场、李埠镇、八岭镇等，这些小水厂所有制层次不一，资产结构复杂。虽然这些厂的供水模式管理成本高，资源浪费严重，水质经常不能达标，部分小水厂甚至也经营困难。但这些厂由于资主产结构复杂，它们往往并不支持实施城乡供水一体，成为很大的障碍。

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我国是世界上最大的发展中国家，也是城乡二元结构问题突出的国家之一。解决这一问题的路径有很多，但是要真正实现城乡一体化发展，城乡建设的一体化是不可回避的问题。近年来，寿光市紧紧围绕建设“城乡一体均衡寿光”，坚持建设精品化、管理高效化、城乡一体化的原则，统筹推进城乡建设管理，走出了一条城乡互动、协调发展的新路子。

一、寿光市城乡一体化建设的现有模式

（一）以全域规划引领城乡一体化建设

寿光市首先在规划理念上进行了创新，把规划布局一体化作为推进城乡一体化发展的基础和龙头。在城乡规划中，寿光市按照城乡统筹发展的要求，突破城市抓城市、农村抓农村的传统做法，把全市作为一个整体，着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，实行城乡发展统一规划和管理，先后编制完善了城乡发展战略规划、城镇总体规划、城镇体系规划等城乡一体发展的各项规划，把市域内每一块土地都纳入规划范畴，全市14处镇街道和975个行政村的新一轮规划及村镇居民点规划已全部编制完成，实现了城乡规划的全覆盖。

（二）中心城市、小城镇、农村社区三位一体建设

以中心城市为龙头，带动城乡一体化建设。推进城乡一体化，必须充分发挥中心城市的辐射带动作用。为此，寿光市按照“一河两片、跨河发展”的思路，科学布局城市空间，加速城市向东、向南扩张，初步形成了“东西并起、跨河而立”的现代化中等城市发展格局。打破“小地块规划、小区域建设”的传统模式，按照成片规划、组团开发的思路，根据城市功能定位，科学布局了弥河新区、城南片区等七大片区，把每一个片区作为整体，实行统一规划、拆迁、开发，实现了由填空式建设向集约式开发的转变。

以小城镇为纽带，以点带面驱动城乡一体化建设。搞好小城镇建设不仅可以与中心城市建设形成良性互动，还可以增强对农村人口的吸纳力和集聚力。近年来，寿光按照小城市的发展定位，加快小城镇提升步伐，提高建设档次，努力实现“中心城市带动，群星环绕发展”。同时，创新小城镇建设融资机制，引导公共财政向农村倾斜，把新增财力主要用于农村，建立财政支农资金的稳定增长机制。

以农村社区为主体，全面推动城乡一体化建设。加快推进农村社区，推动迁村并点，可节约农村土地资源、改善居住条件、提高农民生活质量，是推进城乡一体化的重要载体和突破口。寿光市按照统一规划、群众自愿、因地制宜、同步配套的原则，采取土地挂钩、城中村改造、村企共建三种模式，稳妥推进农村社区建设，促进土地集约利用、集中居住，加快实现农民市民化、生活现代化。

（三）城乡基础设施建设一体化

城乡道路一体化。在抓好城区道路建设的同时，积极推进城区道路向镇村延伸，对城镇的主要通道改造升级，建立起以城区为中心、覆盖周边900平方公里的“15分钟生活圈”。

供水、热力燃气一体化。为了解决农村的饮水安全问题，寿光市实施了“农村供水城市化、城乡供水一体化”的发展战略，城市供水覆盖率达到100%，农村供水覆盖率达71%。科学编制了热力燃气专项规划，组织实施了城东、城北、城南热源厂建设、晨鸣热电厂低温循环水改造及供热管网“汽改水”工程，积极推进中石油泰青威管线寿光支线及“村村通”天然气工程，全面推进热力、燃气向镇村延伸，城市集中供热普及率为93%，城市管道燃气普及率为68%。

污水处理一体化。加快城乡污水处理厂和配套管网建设，共建成污水处理厂13个，其中城市污水处理厂4个，乡镇污水处理厂9个。城市污水处理率达到96%，初步建成了遍布城乡的污水处理体系。

二、寿光市城乡一体化建设模式存在的问题

（一）城乡一体化规划水平不高

实现城乡一体化均衡发展，首先要以规划为统领。目前，部分镇缺乏小城镇控制性详规和迁村并点规划，许多小城镇的重要地段和建筑物规划设计与总体规划设计不协调，迁村并点形成的中心村、中心社区在选址、基础设施等方面缺乏规划设计，还有部分镇对就地翻建和新建房屋没有适当控制。缺乏人文理念，不关注自身发展特色，“千村一面”的现象突出。

（二） 科学合理的投资机制尚未形成

城市基础设施建设投融资由政府投资占主导，民间资本和国外资本直接投入城市基础设施建设的比例低。相对单一的投融资主体使得融资困难，资金短缺。小城镇建设的投融资机制虽然呈现出多样化的特点，但总体来说，还没有充分利用市场机制来筹措小城镇建设资金。

（三） “城乡建设用地挂钩试点”政策难以有效落实

在推进中心村、中心社区建设过程中，由于执行的“挂钩试点”指标有限且资金不能及时到位，单纯依靠开发商垫资或村民预付款的方式很难满足楼房建设的资金需求，致使有些工程开工难，进展缓慢，基础设施配套不到位，影响了迁村并点的积极性。

（四） 城乡公共资源配置不够均衡

政府对乡镇基础设施建设上投入相对较少，城乡在设施共享以及教育、卫生、文化、社会保障、劳动就业等公共服务共享上，仍然有差异。特别是公益性基础设施普遍规模小、标准低，部分镇区人口规模偏小，资源配置未能有效发挥，对周围地区的辐射性不强。资源配置不均衡，影响一体化建设的进程。

（五） 城乡建设用地紧张

由于国家实行从严从紧的建设用地供应政策。用地指标过紧，导致土地供需的矛盾已日益显现，可使用的用地指标与实际用地需求缺口较大，有许多较好的项目不能及时建设。

三、寿光市城乡一体化建设可行模式的建议

（一）建立城乡一体的规划体系

制订覆盖全市城乡的新型城镇化发展规划，按照新型城镇化的要求修订完善中心城区、小城镇和农村社区总体规划，启动镇域产业空间布局、防汛排涝、城市消防和交通等各类专项规划。有序推进城乡产业、基础设施、社会事业等规划编制，注重各规划间的衔接，建立科学合理的规划体系。加快新型城镇化空间发展，构建由主城区向外辐射，重点镇、卫星镇布局合理、有机衔接、功能完善的区域化空间结构。

（二）建立功能完善的小城镇体系

小城镇是统筹城乡的节点，是接受中心城市辐射发展的载体。完善小城镇功能配套，壮大经济实力，增强发展活力。加快小城镇道路、电力、生态等基础设施配套，推进教育、卫生等公共服务设施建设。突出抓好小城镇违法建筑拆除、垃圾集中清运、日常卫生保洁和植树绿化，创造整洁有序的环境。同时，积极开展强镇扩权工作，赋予小城镇充分的发展和管理权，把规划建设、投资管理、公共事业、资源利用、财税工商等管理权限全部下放到镇级，赋予小城镇与完成任务相匹配的权限和资源。

（三）建立布局合理的农村社区体系

农村社区是城镇服务体系的延伸，是推进新农村建设的重要载体。应积极探索和推进农村社区化服务与建设，为政府公共服务向农村、向基层延伸搭建起高效平台。要坚持以农民为本，从老百姓的根本利益和需求出发，逐步完善社区服务体系。同时，要积极推进以社区为依托的农民集中居住区建设，把农村社区建设与土地整理、旧村改造结合起来，借助社区公共服务平台，吸引农民向社区中心村和镇区聚集，改变空间布局，逐步减少行政村、自然村，促进以社区为居住中心的形态发展，把社区建设成为有吸引力的农民集中居住区，形成新的社会生活共同体，让农民群众充分享受便捷的服务和更舒适的生活。

参考文献：

[1]洪运.建立城乡统一建设用地市场的必要性和可行性[J].土地市场，2008（07）.

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2农村饮水安全工程实施效果与改进建议

2.1实施效果

一是提高了农民健康水平。2005～2013年解决氟超标人口0.53万，污染水影响人口10.33万，其他饮水问题人口0.84万，使11.70万人用上了符合国家卫生标准的自来水，降低了水介传染病的发病率，提高了农民的健康水平。二是提高了农民的生活水平。在实施的农村饮水安全工程中，饮水工程直接入户，用水方便程度提高，解放了劳动力，促进了农村经济的发展，加快了农村脱贫致富步伐。三是为新农村建设奠定了基础。随着农村饮水安全工程的实施，太阳能热水器、洗衣机等得到广泛应用，缩小了城乡差距。

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中图分类号：TU98文献标识码：A

进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中全会，明确提出了“五个统筹”的战略思想，“统筹城乡”发展上升为国家战略，并首次明确提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”； 2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确提出；再到2012年党十明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动城乡发展一体化”，标志着我国城乡关系已进入了国家战略主导下的“以城带乡”阶段。国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的发展一体化阶段。城乡关系转变为阜阳市城镇化发展带来了新的机遇，为了更好地适应形势发展的要求，解决好当前存在的突出问题，必须加快推进阜阳市城乡规划编制工作，加强规划的龙头作用，从引领城乡经济社会一体化发展。

一、阜阳市城乡规划建设的总体情况

1.城乡规划编制、修编情况

城乡规划是城乡建设和发展的蓝图，是政府指导和调控城乡建设与发展的基本手段，是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作。随着阜阳市城镇化进程的加快，各级领导越来越重视城乡规划工作，阜阳市城市规划工作逐步走上了正规化、系统化的轨道。在城市规划区内现已形成以城市总体规划为纲，各专项规划和详细规划相辅相成的较为完善的规划编制成果体系。临泉县、颍上、阜南已率先完成新一轮总体规划的编制工作，已经上级人民政府批准实施；太和县、界首新一轮总体规划的编制正在进行中。小城镇规划工作进一步深化。在阜阳市城镇体系规划的指导下，市域交通沿线90%以上的集镇编制完成集镇总体规划，各个县市区新编制完成30个中心村的建设规划。

2.城乡规划的监督管理情况

阜阳市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省实施办法》的要求，制定了《阜阳市城市规划管理办法》，先后出台了《阜阳市拆除违法建设暂行规定》、《阜阳市私人建房审批办法》、《小街巷建设项目审批办法》等规范性文件，使阜阳市的城市规划管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。

3.城乡规划的实施成效

在城乡各类规划指导下，阜阳市城镇化水平、城市规模、人居环境显著提高和区域中心城市地位初步显现；颍上、临泉、阜南、太和及界首市等4县1市城乡面貌显著改善。

二、城乡规划建设一体化存在的问题

近年来，尽管在推进城乡一体化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别扩大的趋势仍未得到根本扭转。

城乡经济发展上的差距。由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。

基础设施建设上的差距。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。

三、推进我市城乡规划建设工作全面发展

1.构建政策支撑体系，有序推进城乡一体化建设

对于我市城乡规划重视的差距和乡村规划滞后的问题。政府要抓紧出台“关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的文件”，切实推进城乡规划一体化、推进城乡产业布局一体化、推进城乡就业和社会保障制度一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡社会事业发展一体化、推进城乡政策措施一体化等“六个一体化”，改变旧的城乡关系，将城市和乡村放到同等重要的地位，通过城乡一体化市场的建立和基础设施网络化的建设，赋予城市和乡村同等的发展机会。

2.制定科学规划，努力实现城乡规划满覆盖

一是建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。为了充分发挥城乡规划的战略引导、综合调控和资源配置作用。建议切实加强规划管理机构建设，以推进城乡规划建设一体化建设。组建阜阳市规划编制研究中心、规划信息技术中心等部门，形成 “统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。二是努力实现规划满覆盖。开展农村地区规划研究，形成城、镇、村构成的城乡一体的规划体系，开展阜阳市空间发展战略研究，形成城乡一体的空间格局，以抓社会主义美好农村规划为重点，努力实现城乡规划满覆盖。三是提高规划的质量和水平。为保证空间布局、资源调控、工业集中发展与保护环境相协调，形成城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划“三规合一”。

3.坚持区域中心城市、中等城市、中心镇和中心村建设并举，实现城乡协调发展。优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

4.推进城乡公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。一是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度。二是推进就业制度改革，建立城乡一体的就业体系。三是推进社会保障制度改革，建立城乡一体的社会保障和救助体系。四是推进教育、科技文化、医疗卫生体制改革，大力推动基础教育均衡发展，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系，推动农产品特色产业科技示范等农村科技服务体系建设。

四、加快城镇化进程的途径

1．加强中心城镇的建设与发展，把阜阳建设成为皖北区域性中心城市。建设强大的中心城镇是带动阜阳全市经济社会发展的要求，是提升阜阳区域竞争力的核心。中心城市是市域经济活动的核心。完善中心城市的经济功能，构建城乡经济中枢、技术支撑点及文化创新高地，对城乡一体化进程的推进有着决定性意义。

2．加快加强工业发展，壮大第二产业，为城镇化提供经济支持。工业化是推进城镇化的重要发动机，也是经济发展的必然阶段。工业化是经济增长的动力来源，也是城市化的主要动力。坚持实施“工业立市、工业强市、科教兴市”发展战略，按照总量快速增长、结构优化升级、优势行业突出、产业集群带动、区域协调推进、发展模式转型的战略要求，主攻外向，激活内源，紧紧抓住煤炭开发的机遇，着力培育新的优势产业，不断壮大工业经济总量，提升运行质量。依靠科技进步，加快产业结构升级。加快新型工业化进程。以产业信息化和现代物流业为促进手段，重点围绕煤电、煤化工、机电、生物医药、纺织服装、食品加工、再生资源综合利用、林产品加工等支柱产业，延伸产业链条，做大做强产业集群。

3.大力发展县域经济和中小城镇经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇工业聚集区集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中，使之成为有效转化剩余劳动力的基地。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。

4．推进农业现代化进程，促进农村剩余劳动力转化。一是围绕社会主义美好新村建设，提升现代农业发展水平。以新农村建设和和谐社会建设为统领，以推进现代农业建设为主要任务，以培育壮大龙头企业和提高农业组织化程度为关键，以完善带动农户的组织制度和利益联结机制为核心，以建设标准化生产基地为基础。二是着力推进城乡产业发展一体化。围绕区域功能定位，充分发挥各自优势，进一步调整优化城乡产业布局，引导工业企业向园区聚集，农业龙头向基地和农户辐射，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局。三是加强要职业培训，积极促进劳务输出，努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。

5.大力发展第三产业，繁荣城乡经济。城镇人口的扩张需要有第三产业的充分发展，只有大力发展第三产业，才能够吸收大量的劳动力，从而加快城镇化进程。阜阳市第三产业发展的战略是：着眼于苏鲁豫皖边际地区10万平方公里，5000万人口的大城镇围空区，充分利用阜阳市区位居中和综合交通枢纽优势，实施大商贸战略，形成大区域商贸中心城镇。

6.通过制度创新，支持城镇化进程

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苏州以较小的城乡居民收入差距、较高的城乡文明程度、较完善的城乡公共服务保障体系，使城乡一体化水平居于全国领先地位。

构建以城乡一体化为宗旨的城乡利益协调机制。改革实践中，苏州市政府站在维护公平正义、促进社会和谐的高度，按照集约、智能、低碳、生态和可持续的发展要求，制定城乡一体的发展规划，通过建立城乡一体化综合配套改革领导小组以及跨部门综合办公室，改变“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制，使土地利用、城镇布局、产业发展、生态建设等专项规划有机融合、协调一致。

健全以“三集中”为特征的城乡利益生成机制。目前，苏州建设用地占陆地面积已超过40%，从生态和宜居角度看，粗放式增量扩张的路子难以为继。为此，苏州通过工业向园区集中、土地向规模经营集中、居住向社区集中，即“三集中”，引导乡村工业和农业实现规模经营以获取规模效益，引导农民集中居住以节约土地资源，拓展发展空间。

形成以“三置换”为导向的城乡利益交换机制。在改革过程中，苏州积极引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房，即“三置换”，并参照市场原则，形成利益交换机制。通过该机制，最大限度地使农民摆脱土地、农村住房、集体资产的牵A，提升农村资源的“动能”。

建立以服务均等化为内涵的城乡利益保障机制。目前，苏州已建立起城乡一体的交通、通信、供水、供电、污水和垃圾集中处理基础设施体系;已建立起集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等多种功能于一体的农村社区服务体系;已实现城乡低保、养老和医疗保险的“三大并轨”，成为“统筹城乡社会保障典型示范区”。

二、苏州城乡一体化发展所面临的问题

农村产权制度改革滞后。在上述所分析的“三集中”所涉及的产权中，除置换后的房屋产权完整外，土地承包经营权、集体资产所有权均表现为“权能”不足。这就使得农民手中的“股权证”，仅有表决权和分红权，不能抵押、担保和转让，没有“用脚投票”的权力，存在较大的“委托―”风险，无形中增加了行政成本，也使“集中”的效率难以得到充分发挥。

农村合作组织治理低效。截至2013年底，苏州共有各类农村合作组织4168家，持股农户比例超过96%，村均集体收入达到650万元。然而，调查显示，这些合作组织也存在着诸多的发展桎梏，如分红水平不高，分红收入占家庭收入比重太低，影响了合作社凝聚力;超过90%的合作社经营管理层与村“两委”有叠合，这种叠合虽在短期内可提升农村基层组织执行力，但从长期来看，并不利于合作社成长，导致治理结构虚置，形成新的“政社不分”，制约了城乡一体化的进程。

城镇社区管理不够健全。目前，苏州镇域常住人口规模一般在15万～30万之间，经济总量堪比内地县级市。虽然苏州正试点“区镇合一”，但其仅限于将开发区经济管理职能与镇的社会管理职能合并，并未真正突破“镇”建制束缚。另外，随着城镇化进程的加快，以失地农民为主的新型社区大量涌现，大量撤并村进驻同一社区。这一方面会导致新型社区自治与撤并前村民自治在衔接方面存在困难。另一方面也会导致原村集体财产在分割、继承、管理等方面出现较多的管理漏洞。

三、深化苏州城乡一体化发展的对策建议

建立产权交易市场，实现资源配置优化。明晰产权归属，顺畅产权交易，是确保农民权益，发展农业组织，推进城乡一体化发展的重要保障。对此，农民土地承包经营权和集体资产所有权要在“确权”的基础上，赋予其抵押和担保的权能，并在此基础上，可探索性地建立县级农村产权交易市场。这一方面主要是允许农村产权在村镇内部的有偿转让以及在资产市场上的有效交易，确保农民手中的土地及相关资产能够实现其应有的市场价值。另一方面，对于零碎的产权，可在健全保障的基础上促使农村产权适当集中，以此促进资源能够集聚在最有效率的使用者手中。通过建立农村产权交易市场，借助市场的力量，可以激活各农业合作组织完善内部治理结构，进而有效推进城乡一体化。

培育农业经营主体，发展现代农业经营模式。现代化的农业经营主体，是加快城乡一体化建设的主要推动力。这方面可借鉴荷兰农业合作社的发展经验，通过大力发展基于家庭农场的农业合作社来增强农业经营主体的自营能力。对此，可结合苏州实际，建议重点扶植和培育千亩规模以上的家庭农场，并适时出台《家庭农场法规》，为家庭农场经营提供相应良好的法制、税收、资金、装备等条件，并规定家庭农场承租经营期不宜少于10年，适时推动家庭农场之间的专业合作。同时，要理顺家庭农地与土地股份合作社的关系，即家庭农场主要负责农业生产日常管理，而合作社主要负责加工、技术和服务等，努力形成以承包经营权入股组成土地股份合作社和专业合作社，并通过聘请职业经理人，将土地（林地）招标给家庭农场耕种，努力探索现代农业经营模式的有效路径。

提高农民收入水平，加快城乡一体融合步伐。据统计，2013年苏州市农民人均收入为21569元，其中工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入构成中，工资性收入主要由市场决定，一般而言，只能通过长期的教育投资慢慢转化为农民现实收入增长;对于家庭经营性收入，政府可通过采取加快城镇化步伐，拓宽农民经营内涵，提高种植、养殖平均经营规模等方式，多管齐下地实现经营性收入的快步增长;对于财产性收入，政府可通过政策规定和审计督查等方式，确保农民合作组织能将当年盈利的60%用于分红和返还社员，确实提升农民福祉。同时，为避免失地农民“上楼万事愁”，所有新型社区都应提供良好的基础教育、职业教育和公民素质教育等，以此构建社区终身教育体系，增强农民收入获得能力和现代社会适应能力，加快城乡融合。

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中图分类号：f016 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）28-0112-02

引言

城乡一体化，是指在生产力发展到一定阶段条件下，城市与乡村在政治、经济、文化等方面广泛融合，城乡的发展有机结合，形成“以城带乡，优势互补，共同发展”的城乡关系。在现阶段，城乡一体化建设有着深刻的内涵：要把城市和农村在建设社会主义现代化的共同目标下，结成统筹城乡发展的统一战线，改变各自为政，甚至相互排斥的态势；要实现由城乡“分治”向城乡“合治”的转变，促使统筹发展、协调发展的理念和发展战略的形成，并贯穿于城乡经济社会发展的全过程；要把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

一、宁德城乡一体化发展现状

（一）综合实力显著提高，支持三农投入力度加大

2012年，宁德生产总值超过千亿大关，达1 077.73亿元，比上年增长12.6%。党的十七大以来的五年，全市经济总量连上五百亿、一千亿台阶，2010年经济总量在全省的位次上升1位。五年平均经济增长率达14.1%，比同期全省年均水平快1.5个百分点。全市财政总收入首次突破百亿，达104.45亿元，比上年增长25.2%，财政总收入和公共财政预算分别实现四年翻番和三年翻番。随着综合实力的提高，支持三农的投入力度也不断加大，2012年宁德第一产业投资108 420万元，增长71.0%，高于全社会固定资产投资增幅34.6个百分点，占全社会固定资产投资比重比上年提高0.46个百分点。2013年宁德继续加大对三农财政投入，安排农业专项支出1 000万元，促进农业产业结构调整和农民增效。

（二）结构调整持续推进，劳动力转移态势良好

2012年，宁德三次产业比例由2007年的20.3：37.8：41.9调整为18.7：47.8：33.5，第一产业和第三产业比重分别下降1.6和8.4个百分点，第二产业比重提高10.0个百分点，产业结构继续优化。与产业结构密切相关的劳动力就业结构也相应改善，农村剩余劳动力不断向城镇非农产业转移。2012年，宁德转移农村劳动力4.16万人，乡村农业人员132.83万人，比重从2000年的83.3%下降到72.8%，下降了10.5个百分点；城镇从业人员49.75万人，占全社会从业人员比重从2000年的16.7%上升到27.2%，其中私营企业和个体从业人员31.41万人，比重从2000年的5.1%上升到17.2%，上升了12.1个百分点。

（三）城镇化建设步伐加快，生活环境不断改善

近年来，随着“环三”发展战略推进和工业化进程加快，城市聚集、辐射功能和城市的承载力持续增强，有力地推进了城镇化进程。县城功能和品位不断提升，新区建设和旧城改造同步推进，县域发展带动作用成效明显。福鼎、福安蝉联全省县域经济发展“十佳”。小城镇改革发展“4+15”试点建设扎实推进，产业、人口等要素加快集聚，镇容村貌明显改观。城镇化进程的加快，带动了基础设施建设的步伐，生活污水垃圾处理和配套设施不断完善、城区内河湖泊整治力度加大、城市公交路网等社会公共服务设施全面动工，基础设施保障能力显著增强，群众生活环境得到不断改善。

二、宁德城乡一体化发展面临的主要问题

（一）城乡经济发展差距较大，以工促农能力有限

受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上存在不平等，特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益；而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡。2012年，宁德第一、二、三产业投资完成额比重分别为2.3%、57.4

%和40.3%，增加值分别增长5.5%、19.7%和7.0%，农业和农村经济的增长明显慢于城市。实施以工促农、以城带乡战略是统筹城乡发展的重要途径，但宁德工业化水平不高、带动作用不强，2012年工业化率为39.2%，低于全省平均水平4.7个百分点，仍处于工业化的初级阶段。工业反哺农业、城市支撑农村还处在较低层次，在提供就业岗位、增加农民收入、推动人口集聚等方面仍显不足。

（二）城乡居民收入差距扩大，生活质量差异显著

2012年宁德城镇居民人均可支配收入达到21 825元，农村居民人均纯收入为8 829元，城乡居民收入比由2000年的2.02：1拉大到2012年的2.47：1，远远高于发达国家城乡收入1.5-2.0：1的比例，收入的绝对值也由2000年的2 895元拉大到2012年的12 996元。城乡居民收入上的差距直接体现在了生活水平和质量上，2012年城镇人均消费性支出为14 368元，农村居民人均生活消费支出为6 075元。城市居民家庭耐用消费品拥有量大大优于农村，2012年每百户城市居民家庭拥有空调133台、电冰箱100台、彩色电视机171台、家用计算机68部，分别是农村的5.54倍、1.45倍、1.34倍、4.25倍。由此可见，城乡居民在消费层次和生活质量上存在较大差距。 （三）城乡二元结构制约明显，公共服务差距较大

受城乡二元结构影响，宁德城乡居民在教育、医疗、保障等公共服务上存在较大的差异。在教育方面，许多农村居民子女宁愿缴纳高额费用进城求学，2012年，宁德城乡居民人均教育文化娱乐支出分别为1 486元和557元，二者相差近3倍。在医疗方面，城市几乎集中了90%以上的资源，拥有先进的医疗设备和良好的医疗环境，而广大农村地区缺少综合性的医疗机构，乡镇卫生院大都条件简陋，医疗人员水平也有限。医院和农村乡卫生院的平均每院床位分别为207.1床/院和13.9床/院，农村乡卫生院的平均每院床位数仅相当于医院的6.7%。在保障方面，城镇居民社会保障项目齐全、保障水平较高；农村居民社会保障制度建设近几年虽然有所改善，但新型农村合作医疗保险和农村养老保险等保障水平与城市还有较大差距。

（四）城镇化水平不高，城市承载能力不强

2012年，宁德城镇化水平为50.6%，低于全省平均水平9个百分点，所辖九县（市、区）中城镇人口超20万人的中等城市仅3个（蕉城、福安、福鼎），其余都是城镇人口少于20万的小城市。中心城市经济实力虽逐渐提升，但经济质量与规模仍与中心城市地位不相适应，2012年宁德中心城市经济总量居全省九地市末位，在全市经济中未占主导地位。受地理环境、历史条件、自然资源、经济基础、社会发展的作用和影响，各县（市、区）城镇化水平的地区间差异较大，2012年城镇化率最高的蕉城区和最低的屏南县差距达到23.5个百分点。由于城镇规模普遍偏小，城市综合经济实力不强，集镇建设缺少活力，集聚和辐射功能较弱，难以胜任区域发展的组织者和协调者角色，难以成为相应区域的增长中心。

三、推进宁德城乡一体化发展的对策建议

（一）科学制定规划，形成城乡统筹发展长效机制

要紧紧抓住党的十带来的历史机遇和重要条件，以构建滨海生态宜业宜居新城市为目标，牢固树立“视野要宽、标准要高、眼光要远”的规划设计理念。按照城乡一体发展的原则和优化城乡生产力和人口布局的要求，把城市和乡村作为一个有机整体，系统地加以规划，以县域为主体，通盘考虑、统筹编制城乡规划，进一步优化县区、乡镇行政区划布局，实现城乡建设、土地利用、人口分布、产业发展、生态建设等规划有机融合和衔接，促进城乡资源共享、产业互补、优势叠加。

（二）加快产业结构调整，优化城乡资源配置

一要加强和巩固农业基础地位。扎实推进农业产业化，以茶叶、食用菌、水产品、药材等主导产业为重点，加大对农业龙头企业的培植力度，发展壮大龙头企业规模，促进农民增收、农村繁荣。二要积极推进工业转型升级。强化工业的主导地位和对经济社会发展的强力支撑作用，提高新技术对传统产业的改造力度，促进产业链向高端攀升，做大做强工业园区经济，提升产业层次和以工促农能力，形成工农互补的产业链。三要着力抓好第三产业。依托日益完善的基础设施和便捷的交通网络，不断提升物流业、商务服务业、旅游业等现代服务业发展水平。

（三）积极推进城镇建设，加大城乡基础设施投入

一要做大做强

中心城市。突出中心城市的地位，进一步完善功能配套，健全服务体系，加速人口集聚，加快城市路网、公共交通、教育、卫生等市政基础设施和公共服务设施等的建设，全面提升中心城市对区域经济的辐射、聚集和带动能力。二要提高小城镇发展水平。加强小城镇规划建设管理，坚持规划引领、产城并重，建设一批特色工业强镇、商业贸易重镇、历史文化名镇和现代农业大镇，切实提高小城镇承载能力和发展潜力。三要健全城乡基础设施配套。逐步实现城乡供水、供气、供电、通讯、垃圾清理等公用设施一体化，促进城市基础设施向农村延伸，努力实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

（四）完善公共服务体系建设，实现城乡公共服务均等化

一要加快户籍制度改革。建立城乡统一的户口登记管理制度，在中心城市、县城和重点小城镇取消城乡分割的户籍管理制度，实行按居住地或就业单位登记的户籍制度。二要加大农村基础教育投入。合理调整城乡中小学布局，逐步形成农村初中向城镇集聚、农村中小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚、城郊村小学向城区集聚的布局。三要健全城乡居民基本医疗卫生制度。加强农村医疗卫生服务和医疗救助体系建设，建立农村大病救助制度，切实解决好农民病有所医的问题。四要建立完善城乡统一的保障体系。改革传统的城乡社会救助体系，逐步建立以最低生活保障为基础，医疗、教育和其他多种帮扶机制为辅助的城乡一体化的社会保障体系。

参考文献：

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本人根据我县农村饮用水安全现状，农村饮用水安全工程建设和发展思路及农村饮用水安全工程在运行管理中应注意的主要问题进行分析。

1.目前我县饮用水安全现状

长期以来，我县高度重视农村饮用水安全工作，始终将其作为农村工作的头等大事来抓。近年来从解决农民饮用水困难到解决饮用水不安全问题全县相继建成了一批农村饮用水安全工程以规模化集中供水为主要形式的农村饮水安全工程建设格局已初步形成。但由于长期以来，受重视城市忽视农村等因素影响，造成农村基础设施落后，在饮用水方面表现1、生活饮用水水质差。自来水普及率低，农村饮用水多为地表水或浅层地下水。一些农村集中式供水消毒净化设施简易，无卫生防护设施，水质达不到生活饮用水卫生标准。2、有的地方饮用水缺乏，主要通过就地打井取地下水，基础设施达不到卫生需求。3、水污染严重，随着经济的发展，县河网均有不同程度污染，严重影响给水水源，加上本区域内工农业、生活污染难以控制，导致周边用水环境差。4、硬件设施投入不足。据了解，有些水厂没有消毒设备设施，消毒检测设备配备不足，地下水未经任何处理就直接输送到管网中，存在着严重的水质安全隐患。加之设备管网陈旧老化，“锈蚀、破损、跑冒滴漏”严重，不能实现全天候供水，停水时管道破损处形成负压导致污染物回流倒灌，水质极易受到污染。5、管理不到位。多数水厂为个人经营或民营，绝大多数水厂未取得卫生许可证，无人值班，无工作制度，负责人只管到时间收水费，健康体检率和卫生知识培训率极低，镇政府也无相应的管理机构，这些水源随时可能遭受农药、污水等污染，甚或不能有效防范人为投毒，随时可能酿生严重的公共卫生突发事件。

2.加强农村饮用水安全措施

当前，我县进入城乡统筹发展新阶段，为适应农村改革发展新形势，充分认识农村饮用水安全工作的重要性、紧迫性和艰巨性，必须采取有效措施切实加强农村饮水安全管理，做到城乡管理供水全域覆盖，确保全县人民吃上放心安全饮用水。具体提出以下四点建议：

2.1加强领导，落实农村饮水安全责任。饮水安全工程是民生工程，要认真落实政府对广大农民安全饮水的责任，切实加强对农村居民饮水安全工作的领导，落实行政领导负责制，建立农村饮用水安全工程建设责任目标考核机制，健全县、镇两级饮用水安全工作领导小组，层层落实责任。要明确各部门职责，协调相关部门的职能，科学合理地制定实施方案，逐步推进农村安全饮水工程建设。

2.2强化宣传，营造氛围。建议在全县开展大规模饮用水安全和节约用水科普宣传，要使宣传活动进企业、进学校、进社区、进农户，普及节水和卫生知识，增强农民群众的水资源忧患意识，环境意识和饮用水安全意识，以营造浓厚的饮用水安全舆论氛围。

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中图分类号：F291. 1 文献标识码：A

一、区域城乡一体化的内涵

马克思、恩格斯认为，城市与乡村的相互关系经历了三个辨证发展的阶段：（1）城市诞生于乡村、乡村是城市的载体，乡村在整个人类社会系统中占据主导地位；（2）工业化加速了城市化进程，城市与农村在经济、社会、文化等方面的差异逐步明显，两者走向对立；（3）城市与农村相互协调合作，城乡差异缩小，城乡实现一体化发展。即可以概括为这样一个公式：原野集聚乡村定居孕育城市城乡分化城乡对立城乡融合。城乡融合就是城乡一体化。20世纪60年代，美国著名城市理论家刘易斯・芒福德又明确提出了“城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应当要有机结合在一起”的观点，把乡村和城市的改进作为一个统一的问题来处理，大大走在时代的前列。

从城乡发展的历程和具体表现来理解，城乡一体化的概念包涵了5个方面的内容：（1）城乡一体化是各方面长期发展的动态过程，随着城乡一体化动力机制作用的不断发挥，一体化的水平会逐步提高。（2）城乡一体化要求城乡之间生产要素的合理布局和有序流通。（3）城乡一体化刻画了工业与农业之间的产业关系，农业对工业起着基础性的决定作用，工业对于农业有促进作用。（4）城乡一体化既突出城乡之间相互联系、相互作用的关系，城市与乡村在功能上存在着极强的相关性。同时，城乡一体化还突出城乡之间的相互独立性，城乡在客观上存在的差距中彼此补充、彼此融合。（5）城乡一体化的根本任务和最终目的是逐步缩小社会成员在生产、交换、分配、消费等各个环节的差别，逐步缩小工农差别和城乡差别。

基于以上分析，城乡一体化的内涵是指在一定区域内，充分发挥城市和乡村各自的优势和作用，使城乡的劳动力、技术、资金资源等生产诸要素在一定范围内进行合理流动和配置，第一二三产业联动发展，使城乡在社会经济、生活方式、思想意识、生活水平及生态环境等方面广泛融合，形成“相互依托，优势互补，以城带乡，以乡促城，共同发展”的城乡关系，把城市和乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，最终实现城乡的全面融合、协调发展。

二、马鞍山市城乡一体化水平测评

马鞍山市位于安徽省东部、长江下游南岸，是一座新兴的工业城市。该市自2008 年 4月被安徽省委省政府批准设立为城乡一体化综合配套改革试验区，这为更高水平的城乡一体化发展，提供了难得的发展机遇。在扎实推进该市城乡一体化建设中，城乡一体化的实施效果如何？一体化的优势和不足在哪？下一步应采取哪些措施？这是亟需予以高度重视和认真加以研究的重要问题。下文将基于以上问题展开论述。

（一）评价指标的选取。

选择有效的评价指标，构建较为合理、完整的指标体系，是正确评价分析马鞍山城乡一体化发展的前提和基础。因此，评价指标体系的建立应在围绕城乡一体化发展内涵基础上，遵循科学性、系统性、可行性和动态性原则，建立起来的一套完整的指标体系。

由于城乡一体化指标与全面小康社会指标和现代化指标密切相关。因此本文一体化的指标主要围绕国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组提出的《全面建设小康社会目标与指标选择》、马鞍山市全面建设小康社会的指标体系和中国社科院提出的现代化水平指标体系来选择。

为准确选择出评价城乡一体化的指标，确定每个指标相应的权重和2011年的目标值，我们邀请了该市有关专家学者、市政府主要职能部门在上述三个指标体系共有的 71 个指标中，确定出与一体化内涵最为接近的指标 32 个。然后采取发放调查问形式，征求各方对 32 个指标认可程度。排在前16位的分别是：社会保障覆盖率（以新农合参保率、新农保参保率为代表指标）、、人均GDP、、农民人均纯收入、恩格尔系数（包括城市和农村）、基尼系数（包括城市和农村）、城市化水平、农村自来水普及率、居民住房（包括城镇居民和农民）、市区绿化率、城市居民人均可支配收入、第二三产业增加值占GDP比重、城镇人均拥有道路面积、工业固体废弃物处置率、卫生服务体系健全率、高中阶段教育毛入学率、人口平均预期寿命。由于城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入两个指标可以用城乡居民收入比来表达，这样指标数就为15。最后，根据城乡一体化目标应该高于‘全面小康目标’而与‘基本现代化’等同的原则，确定了每个指标2011年的目标值。

（二）城乡一体化水平的测评及评价。

将以上选取的15个指标分成四类：城乡经济发展类指标、社会发展类指标、基础设施建设类指标、生态环境建设类指标。各个指标的权重赋值有相关专家打分得到。各指标2011年的实际值、2011年目标值、权重见表1。

通过计算，截至2011年底，马鞍山市城乡一体化水平测度的分值为97.62，处于较高水平。从上表可以看出，在没有达到预期值的指标中，2011年人均GDP（美元）的得分为8.92，占2011年目标值的99.14%，说明几乎接近2011年目标值；城乡居民收入比的得分为7.65，占2011年目标值的95.69%，说明离目标值还有一定差距；城市化水平得分为6.90，占2011年目标值的98.71%，几乎接近2011年目标值；农村恩格尔系数得分为3.48，占2011年目标值的87.06%、说明离2011年目标值差距较大；居民住房中的城市居民人均得分为2.69，占2011年目标值的89.71%，而农村居民人均得分为2.49，占2011年目标值的83.11%，说明无论是城市居民还是农村居民的住房需求都没有得到满足，都离目标值有较大差距；农村自来水普及率得分为5.88，占2011年目标值的98%，虽然离目标值差距不大，但是农村自来水的普及关系到农民的生活质量，因此要加快步伐使农村自来水普及率达到100%。

三、推进马鞍山市城乡一体化的对策建议

1、提高城乡经济总量，优化投资与消费的比例。近年来我们也看到马鞍山市委市政府不断地招商引资，投资规模不断扩大，马鞍山全市生产总值近几年呈现快速攀升的态势，经济总量实现了突破性的进展，2011年全市GDP更突破了千亿（美元）大关，但是经济总量水平依然无法与一些沿海城市或长三角中等城市相比，同时这也造成了投资规模与消费规模的不协调。所以今后马鞍山市经济总量尚有进一步扩张的空间，促进经济增长应主要由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。

2、优化城乡经济产业结构。马鞍山市生产总值中三产比重过小，马鞍山市委市政应府在以后的规划中着重优化产业结构，提高第三产业所占比例，加快发展服务业，加大对第三产业的扶持力度，包括给予减税、人才、服务等各种支持，发展文化产业、金融业、咨询业等等，加快企业转型、提高产品的附加值，努力向高、精、尖转变。

3、继续缩小城乡发展差距。（1）缩小城乡居民人均收入差距，健全增加“三农”投入长效机制，努力增加农民收入，扩大农村消费市场，同时可以减小农村恩格尔系数。（2）切实解决居民住房问题，市政府要响应中央对房地产的调控政策，要采取土地、金融、税收等多种手段打压房产价格过快增长，同时大力加快廉租房的建设满足低收入者的住房需求，同时努力调控水泥等原材料价格的过快增长，减少各种税费如流通费用，减少农民自己建房的成本，提高农民人均住房面积。（3）缩小就业方面的差距。完善并落实积极的就业政策，大力扶持创业带动就业，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，做好就业困难人员的援助就业，完善支持自主创业、自谋职业和组织起来就业的政策体系。进一步规范用人单位与劳动者的劳动关系，加强劳动用工管理与维权，维护城乡劳动者的合法权益。（4）缩小基础设施建设方面的差距。着力推进城乡对外快速通道建设；加强农村供电、供气、电信等设施建设；推进水利和供水设施建设；加快治理被污染的河流；继续加快建设农村道路；及时改造危旧房屋；争取农村自来水普及率在两年内达到100%。

4、突出城乡一体化建设的县域统筹主体。县域经济是统筹城乡发展、推进城乡一体化的促进力量，是一个县（市）范围内的经济关系和经济总量的总和，它是以县城为中心、中心集镇为纽带，广大农村为腹地，城乡兼容，具有鲜明的区域特色的经济。其中，县城和中心镇是以城带乡的直接载体。因此，马鞍山市应以当涂县为平台，在体制和政策上为该县统筹城乡发展创造更加宽松、有利的环境，进一步壮大县级财政实力，扎实推进城乡一体化进程。

基金项目：本文感谢安徽省高等学校省级优秀青年人才基金项目（2009SQRS055和2011SQRW041）和安徽高校省级人文社科研究项目（2011SK167）的资助。

（作者：吴友群，中央财经大学博士生，安徽财经大学经济学院讲师；廖信林，安徽财经大学经济学院，副教授；杨烨军，安徽财经大学统计与应用数学学院讲师）

参考文献：

[1]陈伯君.城乡一体化：成都推进新农村建设的实践与意义[J].成都大学学报，2006，（ 3）：19-21.

[2]洪银兴，陈雯.城市化和城乡一体化[J].经济理论与经济管理，2003，（4）：21-23.

[3]杨荣南.城乡一体化及其评价指标体系初探[J].城市研究，1997，（2）：16-22.

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城镇化对扩大内需、调整结构的重大意义

促进经济结构调整与转变经济发展方式,是一个事关我国经济发展全局的战略问题。总书记指出,“推动发展方式转变和经济结构调整已到了刻不容缓的地步”。之所以如此,是因为宏观经济的深层次的结构性矛盾仍然没有得到解决,包括社会总供给和总需求间失衡、投资与消费的失衡、人与自然关系的失衡、产业结构的失衡、收入分配结构的严重失衡、城乡区域结构的严重失衡等等。这次中央经济工作会议出台了一系列的重大举措,包括从制度安排入手,完善加快发展方式转变的体制机制和政策导向;以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,实现发展方式转变的新突破;完善政绩考核评价机制,增强发展方式转变的自觉性、主动性。在所有的政策举措中最值得关注的,就是关于积极稳妥地推进城镇化,把城镇化作为发展方式转变,扩大内需和结构调整的一个重要抓手。

城镇化战略,我们讲了许多年了。但是与工业化、国际化、市场化战略不同,城镇化战略这么多年来始终没能落到实处。直到2005年的中央经济工作会议,仍然只是把城镇化看作工业化、现代化的重要标志。也就是说把城镇化更多的看作工业化现代化的一个结果,而不是政策的着力点。这次把城镇化作为扩大内需和调整结构的重要抓手,在认识论上是一个重大转变,至少表现在以下两点:第一,它表现了我们对经济社会发展规律的认识的进一步提升。工业化、城镇化都是现代化的过程之一,两者相互作用,缺一不可。第二,也是更重要的,是宏观调控政策开始由强调供给侧的管理向强调需求侧的管理转变,表明了我们党领导科学发展能力的进一步提升。工业化创造供给,城镇化创造需求。而建国以来的宏观政策,一直把工业化放在首位,即把供给政策作为经济政策的核心,特别是改革开放以来的30年,主要政策着力点是工业化,是招商引资,即扩大供给。从本世纪开始,中国经济总体上已经进入了一个买方市场。在供给能力极大提升并出现结构性过剩的背景下,城镇化将成为工业化向中后期发展的重要条件,带动和促进工业化水平的进一步提高,促进工业化由中期向中后期、向后工业化阶段迈进。在这种情况下,只有供给政策,显然是不够的。宏观经济政策的重心,要由供给政策转向需求政策,以需求的扩大带动供给的增长。不仅要考虑如何增加有效供给的问题,更需要考虑到市场开拓、市场的培育。正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所说,中国的城市化将是区域经济增长的火车头,并产生最重要的经济利益。

1. 城镇化是扩大国内需求的主要途径。

城镇化在扩大需求上的具体作用表现在:

第一是扩大消费需求。首先是增加了对城镇基础设施的消费需求,包括供水、排水、供电、供热、燃气、公交、道路、公园绿地、垃圾处理、电信等等。以安徽省为例,按现有水平计算,每增加一万城镇人口,需要增加道路15万平方米,增加公共交通车辆9标台,增加公园绿地面积9万平方米,增加日供水能力2千吨。其次是住房需求。全省城镇人均住房面积30平方米,每年新增农村进城镇人口约110万人,需要增加商品房需求3300万平方米。住房要装潢,要买家电,据建设厅测算,家电装修每平方米约1000元,需要增加约330亿元的装饰、家电产品需求。再次,农村人口进入城镇,要享受教育、医疗、文化娱乐、社会保障、治安等服务,这又增加了大量的服务业需求。目前城乡在服务业方面的差别很大,城市居民大概每年用于教育医疗文化交通通讯等支出2800元,农村人口支出为800元,按此计算,每增加一万城镇化人口,增加服务业消费支出2000万。

第二是扩大投资需求。就城镇基础设施投资来看。按建设部规划标准,每增加一万人口,一个平方公里建成区面积的基础设施投资需5个亿。这些投资以及形成的城市熟地可带动约4倍的工商业投资,即放大到20亿。按照每年新增进城人口110万,直接带动基础设施投资500到600亿,拉动其他投资2000-2400亿元。其次带动住房投资新增约1000亿。相应地增加服务业投资,包括文化、教育、卫生、体育、商业零售业等传统服务业和现代报务业投资和制造业的投资,如家电、钢材、水泥等。另外,现在进行的城镇化工业化都不是传统意义的,而是新型工业化、新型城镇化,现在老百姓的需求标准在提高,对高新技术产业投资的拉动力也是明显的。

第三也是最重要的一条是扩大了就业需求。城镇化是扩大就业的最重要的一个途径。城镇化对服务业拉动力极强,服务业是容纳劳动力就业最多的一个产业。

2. 城镇化是调整经济结构的主要抓手。

城镇化对结构调整的作用可以从四个方面来看:

第一,城镇化是调整需求结构的重要途径。当前调整需求结构的重点是调整内需和外需的关系,最根本的是扩大国内需求。有研究表明,国内消费率每提高1个百分点,经济增速可提高1.5至2个百分点。通过城镇化扩大国内需求,将从根本上改变我们经济发展过于依赖国外市场,过于依靠外向带动的发展模式。

第二,城镇化是调整收入分配结构和社会结构的重要途径。要富裕农民就必须减少农民。利益是推动农村人口转移到城镇的根本动力。从事城镇的二三产业,会大幅提高转移人口的收入水平。而这将从宏观上极大地改变我们的收入分配结构。不少学者认为,城镇化过程是培育中产阶层、形成“两头小,中间大”的社会阶层结构的重要途径。这对构建和谐社会应该说具有非常重要的意义。

第三,城镇化是调整产业结构的重大举措。城镇化将大大提高二、三次产业的比重,特别是旅游、物流、金融、保险、文化产业等现代服务业的比重。国家和我省均提出要培育战略性新产业,而这更是必须以城镇为依托的。

第四,城镇化带来城乡结构与区域结构的调整,将大幅缩小城乡之间、区域之间的差距。

对于安徽来讲,加快推进城镇化具有尤其重要的意义。安徽已进入城镇化工业化快速推进的重要时期。按照安徽城镇化规划,到2020年,十年内安徽有1200万农村人口要转移到城市,我们必须要为此做好准备。此外,安徽这些年来在推进城镇化方面积累了一些好的经验,特别是工业园区的建设,应该说为拓展城市发展空间奠定了一个良好的基础。

关于推进城镇化的几点建议

一是在宏观政策思路上进行适当调整,更加注重需求侧的管理。我们这些年抓招商引资,抓工业化,工业强省,工业强市,是非常对的,成效巨大。但我们在城镇化工作上力度是弱的,甚至没有一套具体的可操作的政策体系。建议国家应尽快召开全省城镇化会议,根据扩大内需和调整结构的要求,进一步理清城镇化的思路、明确目标、重点和政策措施,形成推进城镇化的路线图。要像抓招商引资一样抓城镇化发展。

二是以工业园区建设为抓手,统筹工业化与城镇化关系。重视城镇化不是忽视工业化。我们的工业化远远没有完成,至多处于工业化的中后期,多数市处于中期,甚至是早中期。还是要继续重视工业化。把工业化同城镇化结合起来的一个重要平台就是抓好工业园区建设。脱离工业化的城镇化,后果是危险的。正如不少专家所告诫的,在城镇化过程中要极力避免陷入“拉美陷阱”,即快速的城镇化进程中,大量农村人口涌入城市,而这些人没有稳定的就业,没有稳定的收入,最终在城市形成大片的贫民窟,引发严重的社会治安问题,影响社会稳定。

三是以规划为龙头,统筹城镇化与新农村建设的关系。走城乡一体的发展道路,是推进城镇化进程中必须高度关注的一大课题。近年来我省各地开展的大规模社会主义新农村建设,对促进产业发展、改变村庄面貌、完善基本公共服务体系,发挥了重要作用。要加强城乡规划与新农村建设规划的衔接,以产业链为纽带,促进城乡之间产业发展的一体化、基础设施建设的一体化和市场体系建设的一体化。适应今后若干年内农村人口迁移的趋势,重点抓好中心村和小集镇建设。统筹城镇化和新农村建设的重要抓手,是土地整治的整村推进。中国已逐步进入老年社会,人口红利接近消耗殆尽。而在城镇化与新农村建设中,土地红利将是一笔极大的财富,必须引起高度重视,统筹兼顾,合理利用。

四是以中小城市为重点,完善全省城镇体系。中国是一个人口大国,幅员辽阔,需要有一批特大城市作为增长极。但是大城市的自增长能力强,正因为如此,中央经济工作会议提出当前推进城镇化的重点是支持中小城市和小城镇建设。这是一个重要的政策导向。因此在下一步的城镇体系建设上,要重点扶持中小城市和小城镇。辽宁、河北等省确定了以有条件的县城为主,培育一批中等城市,以标准建制镇为重点培育一批小城市的城镇化目标,这一经验值得各地借鉴。

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基金项目：2015年广州市哲学社会科学“十二五”规划课题“基于生态城镇化发展的广州城乡一体化思路与对策研究”（项目批准号：15G69）。

1 引言

城乡关系是经济社会发展中的基本关系，整个社会都会随着城乡关系的改变而改变。城乡一体化是城乡关系发展的重要目标和必然趋势，而城乡二元结构是城乡关系发展过程中的必经阶段[1]。破除城乡二元体制，从城乡割裂发展转向城乡统筹的一体化发展是城镇化加速时期的必然选择，也是中国经济社会转型发展的重要途径和目标。

广州是我国东南部最发达的省会城市，在农村城镇化方面都取得了卓著的成绩。但是，在广州市农村城镇化快速发展的同时，也存在着城镇化发展质量不高、环境污染严重，资源代价大等突出问题。城乡一体化强调的是城乡之间经济社会生态等全方位的协调发展，其本质在于统筹城乡发展、消除城乡对立，赋予城乡居民平等的国民待遇和社会权利[2]。本文研究广州城乡一体化发展的现状及面临的问题，为广州城乡一体化发展提供科学的对策，对广州城乡发展破除二元结构，全面建设小康社会具有深远的意义。

2 广州城乡一体化发展的现状及问题

2.1广州城乡一体化发展的现状

改革开放以来，作为广东省的政治、经济、科技、教育和文化中心，广州在工业化进程中拔得头筹，其城市化也进展迅速。据统计，截止 2015 年，广州各区、县总面积 7434.4 平方千米，常住人口 1263 万人，设街道办事处 155个，镇 34 个。2015年，全市地区生产总值达1.81万亿元，“十二五”时期年均增长10.1%，比2010年净增7352.13亿元，连续27年居国内城市第三位。人均地区生产总值突破2万美元，实现了新的跨越，广州正在从一个区域性的中心城市向国际化大都市转变。

然而，作为我国由计划经济体制向市场经济体制转型的大背景下的经济体，广州也不可避免地产生我国经济转型的典型产物――城乡二元结构。长期存在的社会经济发展不平衡现象，制约着广州经济的健康发展，二元结构带来的城乡居民收入差距、政府资源投入差距越来越引起公众的关注，也易引发种种社会问题。城乡一体化是转移农村剩余劳动力，增加农民收入，缩小城乡差距，改善社会结构的必经之路。搞好乡村城镇化建设，是广州经济社会发展的必然趋势，也是是一项意义深远的战略选择。

2.2广州市城乡一体化建设存在的问题

1）规划落实不到位，建设的随意性过强

虽然广州在小城镇总体规划修编方面做出了努力，但是，城乡建设中不执行规划和无规划可执行的情况越来越严重，各项建设行为缺少控规的约束和指导，因此城镇建设无论在宏观控制上还是在建设特色上均出现了零乱和随意的感觉。不少农村城镇照搬大城市模式，规划、建设、管理的职能不突出，市场机制和政府服务双双不足，导致公共产品服务短缺，小城镇利用市场机制实行市政公用设施市场化运营尚未起步，市场机制的作用尚无法充分显现。再者重复破坏建设现象严重。由于缺少供水、供气等专项规划，导致这些行业在建设中没有规矩可循，出现了大量的行业间重复开挖路段、重复建设等现象，破坏了城镇基础设施，影响了城镇建设的健康发展。

2）建设资金不足、规划建设用地缺口大

有关研究表明，建设一个 20 万人口的新城，仅对外联系交通设施、水、电、气、通讯设施、环卫设施、公共安全设施等市政基础设施就要投入资金 30 亿元。目前，广州农村城镇吸引社会资金参与城镇建设的机制还未形成，广州农村城镇建设投融资体制改革滞后，致使每个农村城镇能够运用的就是每年投入的1500万元，这给农村城镇起步阶段的建设带来很大的困难。同时，规划过多的开发区，大量占用耕地导致中心镇用地不足。同时有些中心镇开始追求“现代化”，盲目拷贝大城市，形象工程太多太乱，造成资源的严重浪费和建设资金缺口较大。

3）城市化水平明显落后于工业化水平

广州市农村城镇教育、科技、公共卫生、社会保障等方面的规划建设相对滞后。调查显示，目前各城镇几乎没有针对科技发展的任何规划与管理。省科技厅的调研报告也表明，广州农村城镇多项城市化指数在全省排名滞后：社会保障覆盖率排名第 16，是单项排名第一的深圳评估值的 25%；千人卫生技术人员数排名第 17，是单项排名第一的梅州的 42%；人均绿地面积排名第 15，第一名肇庆市是它的三倍多。以城镇公共绿地建设指标为例，2005 年的统计数据表明，在广州市 15 个重点建设的中心镇中，人均共同绿地面积平均值为 2.3 平方米，其中，太和镇 9.35 的人均共同绿地面积还是基于太和镇森林覆盖率较高的基础上。

4）不公平的户籍管理制度

自从1958年我国以法律形式将城乡二元户籍制度固定下来之后，便衍生出就业、税费、教育、医疗、社保、电力、土地、国资、人才、金融、组织（城市有工会，农村无农会）等等诸多二元制度。由户籍制度演化而成的“城乡分治，一城两策，一地两民，一事两制”的管理体制，不仅限制了农民人身自由，也阻碍了经济社会的良性运行，制约了城市化和城乡一体化进程。农民要想改变自己的身份，成为城镇人口，成本太大。农民工及其子女在城市遭受“二等公民”的恶劣待遇，对社会稳定造成一定的影响。即使农民工在城市打工和居住多年，仍然拥有不了城市户口，享受不到城市居民待遇。

3 广州城乡一体化发展的对策建议

3.1 加强城乡统筹和区域统筹发展，突出城镇规划优先原则

统筹城乡产业发展，优化农业产业结构，大力扶持发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农业流动。推进区域统筹，势必打破原有的利益格局和行政区划界限，要加强对各区县的协调，要建立跨行政区域的规划建设协调机制，协调全市经济发展和生产力布局、城镇与区域建设、重大设施共享、区域环境保护、资源开发利用、产业合作循环，避免重复建设和恶性竞争，提高管理效能。

规划是城镇化发展的先导，是推进新型城镇化的基础工作，只有规划好未来城镇建设，才能科学的建设好。城镇规划要完善功能、突出特色，充分利用各自的自然条件、资源优势、文化传统，对城镇发展进行准确定位，充分保护和挖掘地方文化，展现城镇特色面貌，防止千镇一面、马路城镇的呆板现象，避免“各自为政，遍地开花”无序的城镇扩张。

3.2完善农村城镇发展金融支持体系

政府应致力于改善市场在农业农村发展中的局限性，构建并完善农村农业发展金融支持体系，加大财政支农力度，调整财政支农资金分配结构，“以城促乡、以工哺农”。

建立和发展农村城镇金融服务体系，引导资金向农村城镇倾斜。扶持建立多层次的农村城镇金融机构网络，帮助定位各农村城镇金融机构职能，健全农村城镇保险体系，以此加大信贷资金对农村城镇建设的支持力度。

3.3 突出生态环保优先的建设原则

广州市应围绕建设生态友好型城镇，把环境保护和生态建设放在推行新型城镇化的突出位置，彻底杜绝先污染后治理的老路子。在城镇建设中努力做到先保护后开发，先配套后施工。为此一要突出抓好节能减排，积极构建城市节能减排产业体系，遏制高耗能、高污染行业，加快重点能源消耗企业的节能技术改造。二要努力改善生态环境，结合城镇规划，根据功能定位以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制；加强城镇湿地生态系统、绿地生态系统和城镇绿化建设，着重抓好自然生态系统的完整性保护，搬迁生态敏感区有污染的工矿企业。

3.4 推动二元户籍结构改革，突破城乡户籍束缚

以二元户籍结构为基础的城乡二元管理体制是城乡发展统筹的最大障碍，必须深化户籍配套改革。改革城乡二元体制就是在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开中小城市、县域、城镇的户口迁移政策，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有房转移[3]。同时逐步剥离城乡二元体制附加给户籍制度的各种职能，要使城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，加快其市民化进程。户籍改革是基础，就业、医疗、养老、社会保障相配套的措施是内生性核心。要创造条件为进城务工的农民建立社会保障体系，按照低费率、广覆盖、可转移、保障水平适当、确保待遇发放的原则，推行以个人账户为核心的养老、医疗保险办法。教育资源要在中心城市和小城镇对农民工无条件开放。通过完善保障机制等，降低农民进城的成本和门槛。

参考文献

[1] 李刚.城乡一体化内涵及动力机制[J]. 勒海大学学报，2013年02期.

[2] 何雄伟. 破解城乡二元结构促进城乡发展一体化[J].企业经济，2014年01期.

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一、我区城镇化发展的概况

近年来，在区委、区政府的正确领导小，在上级部门的指导关心下，我区坚持以科学发展观为统领，按照统筹城乡、合理布局、节约土地、完善功能、以大带小的发展原则，抓建管提品味，抓经营报投入，抓产业强后劲，城镇建设取得了喜人的成绩，呈现出速度快、特色显、后劲足的良好态势。

二、我区城镇化发展的现状

1、城镇缺乏集聚力。城镇基础设施建设配套差，绿化覆盖率较低；断头路较多、环卫及消防设施不足，城镇污水处理和垃圾处理设施滞后，公共服务设施不能满足城市的需求。产业基础总体薄弱。城镇文化气息不浓，大多特色不明显，城镇应有的凝聚力、感染力和辐射力没有充分发挥出来。

2、产业缺乏拉动力。近年来，在全区上下共同努力下，我区形成了出具规模的产业支柱，但受科技创新能力低、产业链条短、品牌影响力不强等因素影响，发展空间受到制约，无法形成真正特色的主导产业。

3、规划缺乏制约力。在建设规划上投入较少，资金短缺，规划内容深度不够，科学性不强，没有把城镇规划、区域规划、产业规划及经济发展规划有机的结合起来。规划建设只是对自发无序建设的改进，缺乏统一协调的区域性规划指导和调控机制。

4、政策缺乏推动力。一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，与发展要求不相适应的政策规定没能适时完善，制约了城镇化的发展。

三、加快城镇化建设的对策建议

通过调研分析，我区城镇化应遵循的总思路是：发挥中心城区的带动左右，按照“中心隆起、沿线组团、错位发展”的原则，通过中心到周边的聚集效应逐级传导，递次推进，最终形成中心牵动、轴线辐射、城乡一体的城镇群、产业带、经济圈。具体应做到以下几方面：

1、坚持规划先行，把城镇起点做“高”

一要大气做总归。高起点是财富，低水平是包袱。要按照生态环境优、山水特色明、文化品位高、现代气息浓、带动能力强的要求，坚持规划先行，谋定而动，深化规划的统筹性，根据经济社会发展的趋势，编制出功能明确、错位发展的总体规划，合理布局基础设施和巩固公共设施，统筹解决好资源重复和分散配置的问题。同时要扩大群众参与范围，接受群众监督，提高公众的参与意识。

二要精细编详规。抓紧制定产业布局、交通路网、修编土地总体利用和基本农田保护等各项专项规划，并搞好各规划之间的衔接。进一步完善总体规划的基础上，抓紧做好建设用地控制性详规，着重总加强对城镇新区、重要地段、重点组团的详细规划和设计工作。

三要严格抓落实。要充分发挥规划对城镇发展的引领和调控作用，强化规划的刚性制约，坚决克服规划建设两张皮的现象出现。

2、坚持突出重点，把城镇规模做大

一要铺好路网拉框架。路网是城镇的骨架和血脉，影响城镇发展的速度和规模，引领折城镇发展的方向和框架。首先，要强攻主动脉。重点建好骨干道路，畅通老城区资源流通。其次要打通断头路。结合组团开发与老城改造，打通断头路、完善城区路网。

二要统筹建设强承载。加快推进老城改造，已有现有的建设格局，着重改烧交通现状，扩大绿地面积，改善人居环境，走内涵发展的道路。统筹城乡资源，盘活存量资产，推动城城镇发展。完善城乡基础设施，统筹城镇供水、供电、供气、污水管网等公共设施对接，加强污水处理厂、垃圾处理厂、殡仪馆等公共设施建设，加快推进城乡交通一体化发展。

3、坚持产业支撑，把城镇实力做强

一要搞好产业布局。根据区域经济特色，土储城镇产业功能，编制主体功能区规划，推进产业体系建设。启动全球产业一体化编制工作，统筹制定中长期产业发展规划，划分个子重点发展产业，明确产业定位分工，实现优势互补，尽量避免产业发展重复投资的现象。

二是培育优势产业。按照产业集群的发展模式，坚持招商引资与发挥能人优势相结合、与做大做强传统产业相结合、与培植新兴产业相结合、与推进农业产业化相结合、与推进总打基础设施相集合，着力推动传统产业优化升级，新产业集聚发展，中小企业做大做强。

4、坚持改革创新，把城市机制做活

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通过对改革开放20年来，全区经济社会发展历程的理性思考和认识，我们认为从1998年起，随着国家粮食定购政策的逐步放开，经济结构开始进入了加速调整的时期。农业产业化经营起步，主导产业、工业园区、新城开发和民营经济相继兴起，生态环境和基础设施条件逐步改善，城乡经济社会逐步走上了良性运行的道路。

1、城乡经济快速增长，经济结构进一步优化。2003年，全区国内生产总值（GDP）达到了28.4亿元,比1998年增加13.1亿元，年均递增13.2%。其中，第一产业增加值达到了7.76亿元，比1998年增加2.03亿元，年均递增6.3%;第二产业增加值达到了7.45亿元，比1998年增加2.94亿元，年均递增10.6%;第三产业增加值达到了13.19亿元，比1998年增加8.14亿元，年均递增21.2%。三次产业结构比重由1998年的37.5：29.5：33调整到了27.4：26.2：46.4。在经济总量快速增长的过程中，农业增加值在全区GDP中的比重逐年下降，这表明经济结构的战略性调整已取得了初步成效。2003年，全区人均GDP达到了8281元（折合1001美元），第二产业增加值占全区GDP的比重为26.2%，农业劳动力占全社会劳动力的比重为51.4%，按照美国著名经济学家霍利斯·钱纳里的判断指标衡量，目前我区正处于工业化的前期阶段，已开始进入工业化社会；全区二三产业增加值占GDP的比重达到了72.6%，人口城市化率达到了40.5%(按常住人口计算)，标志着城市化的特征已初步显现。

2、城镇开发建设步伐加快，聚集资源要素的能力显著增强。近几年来，随着新城区的开发建设，城市规模迅速扩大，人口明显增加,对经济发展的拉动作用显著增强。到2003年底，城市建成区面积达到25平方公里，与1998年相比扩大了7平方公里。城市人口达到了14.1万人，比1998年增加4.22万人，平均每年新增人口8440人，每年转移农村人口3000人左右。与此同时，重点小城镇的开发建设逐步兴起，6个建制镇镇区面积平均达到了1.1平方公里,集镇人口平均达到3200人。其中建成区面积最大的总寨镇达到了1.9平方公里,聚集人口最多的西洞镇达到了4631人。城市和小城镇的开发建设，不仅带动了建筑建材行业和房地产业的快速增长，而且也带动了城镇工业园区的发展。特别是南郊工业园区，目前开发建设面积已达到7平方公里，入驻企业85户，2003年完成工业产值4亿元，占到了区属工业总产值的26%；清水梧桐苑工业小区，目前开发建设面积已达到2.25平方公里，入驻企业14户，2003年完成工业产值7240万元，占到了清水乡镇企业总产值的81.3%。上述情况表明，我区的城镇开发建设与城乡工业发展已走上了互动融合的道路，城市化与工业化相互促进、共同发展的局面正在形成。

3、农业产业化经营稳步推进，具备了中级发展阶段的明显特征。近些年来,通过大力调整农业结构培育规模化生产基地，主攻招商引资兴办加工流通企业，使农业产业化得到了快速发展，逐步形成了奶牛、制种、蔬菜、草畜、林果、粮食等六大支柱产业。2003年底，全区奶牛存栏达到了2.64万头，比1998年增加2.42万头，年均递增64.4%;肉牛饲养量达到了13.25万头，比1998年增加5.09万头，年均递增10.2%；肉羊饲养量达到了66.2万只，比1998年增加28.6万只，年均递增12%；鸡饲养量达到了582.3万只，比1998年增加300万只，年均递增15.6%。以洋葱和温室(棚)为主的蔬菜面积稳定在12万亩左右;粮经制种面积稳定在16万亩左右;经济林面积稳定在10万亩左右;粮食面积稳定在20万亩左右。从调查分析情况看，我区畜牧业正处于高速增长的时期,发展潜力大、后劲足，应该是今后一个时期农民增收的主要支撑点。目前依*调整种植业结构促进农民增收的空间已十分有限，今后种植业发展的着力点应放在产业产品的升级换代上。全区建起各类农产品加工流通企业184户。其中，乳品加工企业4户，肉（蛋）品加工企业4户，种子加工流通企业38户，蔬菜加工流通企业28户，果品贮藏加工企业4户，粮油加工企业96户，棉花、啤酒花、牧草等加工企业10户。年加工销售各类农产品55万吨,占到了全区农产品总量的65.5%。全区发展起各类合作经济组织68个。其中在民政部门登记的22个，作用发挥比较好的有7个。总体来看，目前我区的农产品基地建设和龙头企业发展都已初具规模，基本形成了“公司+中介组织+农户”的半紧密型联合体，正处在农业产业化发展的中级阶段。但中介服务组织发展相对滞后，企业与农户之间利益联接机制不完善，仍然是制约农业产业化发展的重要因素。

4、城乡社会事业持续发展,服务水平进一步提高。全区共有中小学195所，在校学生48945人。其中农村学校176所，城市学校19所，全部实现了办学条件标准化，“普九”各项指标均达到了部颁标准。教育资源能够满足社会就学需求，但资源布局不尽合理，优质资源向城镇集中的趋势明显。城乡文化设施基本完善，城市建起了文化中心、图书馆和博物馆。农村建成达标文化站17个，村组文化室1461个，广播电视站19个，有线电视入户率达到了59%，比1998年提高了33个百分点；程控电话入户率达到了58％，比1998年提高了52个百分点。全区共有医疗卫生机构156个。其中县级医院3个，乡镇卫生院20个，医护人员1757人，医疗床位1095张。每千人拥有医生数2.2人，床位4.6张，初步形成了三级预防保健网络。但对照全面小康社会的标准衡量，上述指标中大部分都存在差距。

5、基础设施条件逐步改善，对经济社会发展的承载能力不断增强。在城市，重点完成了道路交通、休闲广场、污水处理、供水供暖、绿化亮化，以及城市电网改造、住宅小区建设和工业园区的“五通一平”工程。其中，新建拓建道路78公里，城区道路总面积达到了302.3万平方米；开辟公共休闲广场9处，总面积达到了18.5万平方米；新建公共汽车站3处，公交候车亭27个，开通了10路城市公交；新建自来水厂2座，日供水能力达到了18.4万吨;新建污水处理厂1座，日处理污水能力达到2.9万吨；建成集中供暖站93处，供热总面积达到了291万平方米;城区绿化覆盖率达到了24%，人均公共绿地面积达到了5.8平方米；开发建成标准化住宅小区40个，城市人均住宅面积达到了18.4平方米。在农村，累计投资1.5亿元完成了农村电网改造，投资508万元初步完成了农村公路客货运“村村通”工程，投资1300万元配套完善了六个建制镇的基础设施，投资2.03亿元完成了180项骨干水利工程，投资4350万元完成了33项生态治理项目。城乡基础设施条件逐步得到了改善。

总结分析近五年发展的情况，我们认为，自1998年以来，随着我区产业化、工业化、城市化的相继起步，城乡各项改革逐步深化，对外开放程度逐步提高，城乡交流合作日益加强。特别是党的十六届三中全会确立“五个统筹”的发展方针以后，在这种大背景的影响和推动下，全区上下统筹发展的意识逐步增强，城乡经济社会开始进入了相互渗透、融合发展的萌芽时期，突出表现在五个方面。

一是人口城市化的趋势日益明显。最近五年，全区常住人口增加2万人,增长了6.2%。城市常住人口增加2.6万人,增长了27.7%。其中，城市人口自然增长3300人,固化外来人口8700人，转移农村人口1.4万人。2003年人口城市化率达到了40.5%,比1998年提高了11.3个百分点。这表明城市聚集人口的能力在不断增强，农民追求城市生活的愿望非常强烈。

二是城乡产业融合发展的趋势日益明显。从城市工业和乡镇企业发展的情况看，随着城镇工业园区的兴起，大批企业项目突破区域限制向园区集中，以往乡镇企业与城市工业分割运行的局面被打破，城乡工业发展的关联度逐步加深。从第三产业发展的情况看，在城市批发市场为农村市场供给商品的同时，大批农村劳动力涌入城市从事三产，逐步使城乡商贸、服务融为一体，形成了城乡产业融合发展的格局。

三是城乡发展互为依托的趋势日益明显。集中表现在农村主导产业为城市提供原材料，支撑着城市工业的发展。一方面，农村为城市建设和发展提供了土地、农产品、劳动力资源，逐步拉长了城乡产业链条，形成了贸、工、农一体化发展的格局。另一方面，城市为农村的发展提供了资金、技术和人才，随着城市人流、物流和信息流向农村的逐步扩散，发达的城市文明在不断影响着农村。由此可见，城乡发展已紧紧交织在一起，互为依托的局面正在形成。

四是统筹城乡基础设施建设的趋势日益明显。据不完全统计，1999年，各级政府投入城市基础设施建设的资金为5008万元，投入农村基础设施建设的资金为550万元，城乡基础设施建设投入比为9：1；2003年投入城市基础建设的资金为2.5亿元，投入农村基础建设的资金为1.1亿元，城乡基础建设投入比为2.3：1。城乡基础建设投资的年均递增率分别为49.5%和111%。这表明，近年来随着城市基础设施的不断完善，农村基础设施建设也被逐步摆上了重要议事日程，投入力度在逐年加大，统筹建设的趋势比较明显。

五是城市文明加快向农村扩散的趋势日益明显。近几年来，随着经济社会的不断发展，城乡文化相互渗透，科技、信息交流日益广泛，资源共享程度逐步提高，不仅加快了城市文明的扩散和传播，也带动了农民思想观念的转变。农村的生活习惯、生活方式在逐步发生变化，农民的法制意识、健康意识、保障意识和追求丰富精神文化生活的愿望都在进一步增强。

从以上分析可以判断,我区随着城乡产业的逐步融合,经济领域二元结构的矛盾趋缓,统筹理念开始向社会发展领域延伸,城乡二元结构逐步突破的趋势初步显现。通过近些年的改革和发展，不仅为推进城乡一体化创造了条件，也为全面建设小康社会奠定了良好的基础。

二、城乡发展中存在的差距和问题

1、城乡经济发展上的差距。由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。近五年来，全区农业增加值增长了35.4%，年均递增率只有6.3%；工业、建筑业增加值增长了65.2%，年均递增率达到了10.6%；第三产业增加值增长了161.2%，年均递增率达到了21.2%。由此可以判断，农业和农村经济的增长明显慢于城市。

2、城乡居民收入上的差距。2003年，城市居民可支配收入人均达到了7582元，农民人均纯收入只有3810元，城乡居民收入比例由1998年的1.6：1扩大为2：1。同时，有12个乡镇的农民人均纯收入低于全区平均水平，还有9％的农民人均纯收入低于2000元。城市居民恩格尔系数为37.8%，农民的恩格尔系数为41.7％。虽然这些年城乡面貌发生了很大变化，城乡居民生活水平在不断提高，但总体来看，城乡居民收入和生活水平差距在继续拉大，农民的生活条件远不如城市。

3、基础设施建设上的差距。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设不同步，存在着明显的二元化现象。城市基础设施建设基本依*政府投资，近些年建设步伐越来越快。而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后于城市，兴办各类公益事业都需要农民出工出钱。特别在现行财政体制下，区、乡财政支出压力逐年加大，对农村基础设施建设的投入非常有限。尽管每年都有一批基础设施建设项目，但很难满足保障经济社会发展的需求。

4、教育、卫生事业上的差距。突出表现在城乡教育资源配置不合理，优质教育资源向城区集中，大量的农村学生涌向城市，导致城市学校班额超编严重。农村校点较多，但教学条件不如城市，生源出现了逐年减少的趋势。城乡师资水平差距拉大，素质高些的教师多数不愿在农村执教。农村劳动力就业技能差，整体素质有待提高。农村执业医生相对较少，技术力量薄弱，医疗卫生条件不如城市。特别是村级医疗保健设施简陋，农民就医难的现象依然存在。

5、城乡社会保障上的差距。城市社会保障体系基本健全，居民养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度在逐步得到落实。2003年，城市居民参加养老保险的达到了10646人，参加基本医疗保险的达到了14122人,参加失业保险的达到了10206人，享受最低生活保障的达到了13890人。农村社会保障基本不落实，目前只为“五保户”提供了低保金，为部分双女户办了养老保险。除此外，农民均不享受社会保障。近几年随着城市的开发建设，城郊土地被大量征用，“失地农民”的社会保障问题日益突出。

通过调查分析，我们认为,历史形成的城乡二元化发展格局,已经越来越难以适应全区经济社会发展的现实需要。如果像过去那样,单向推进农村改革或城市改革,难以有效地解决当前发展中存在的各种矛盾和问题。现阶段要加快城市化进程，全面建设小康社会，必须立足于经济社会发展的大背景，统筹考虑城乡关系和工农关系，着眼于打破城乡二元结构，对市场取向的农村改革与城市改革进行整合和并轨，从体制上求创新、机制上求突破，整体推进城乡一体化发展。城乡一体化的核心内容在于城乡经济社会协调发展，就是要通过统筹规划、统筹政策、统筹产业、统筹资源等，逐步打破城乡二元结构，缩小城乡差别，使城市与农村成为相互依托、相互促进、同步发展的统一体，实现城市与农村的共同繁荣、共同富裕。当然，我们也必须看到，推进城乡一体化发展，目前还面临着许多困难和问题。突出表现在：最好的原创免费公文站

一是思想认识不到位。调查情况显示，对城乡一体化发展的问题，部分干部群众思想上还存在一些模糊认识。这里需要说明的是，推进城乡一体化不是简单的让农民进城，而是要优化城乡资源配置，提高资源利用效率，使农村经济发展、社会文明和农民生活向城市看齐；推进城乡一体化不是变相的“劫富济贫”，不能以减缓城市发展速度、降低城市发展层次为代价，关键在于改善城乡关系，实现城乡经济社会协调发展；推进城乡一体化不是城乡一个模式发展，而是要更好地发挥比较优势，走各具特色的发展路子。要准确把握和认识城乡一体化的本质内涵,必须走出上述思想认识上的误区。

二是发展规划不统筹。集中表现在城市经济和农村经济发展上各自为政、自成体系，尚未形成城乡统筹发展的总体规划和指标体系，部门之间、乡镇之间协调性差，缺乏必要的规划控制手段；城市、小城镇和康居工程缺乏统一规划，重视单项工作的年终进度，不重视社会投资的整体效益，指导工作上缺乏依据，落实工作上缺乏连续性。由于整体规划不健全，一些具体的发展规划和建设规划难配套。如小城镇建设、康居工程、旅游开发等都没有总体规划，目前还停留在探索实施的阶段。

三是政策体系不完善。突出表现在支持小城建设和工业园区发展的政策不完善，基础设施建设筹资渠道窄，乡镇拿不起，银行贷不到，土地收益用不上，民间投资进不来；支持社会事业发展的政策不完善，特别是农村公益事业建设项目，除国家投资以外，基本由集体经济组织和农民负担，筹资渠道越来越窄。

四是体制机制不健全。主要表现在公共财政体制、城乡户籍制度、社会保障制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，一定程度上制约着城乡经济社会的发展。

五是工业化与城市化发展不协调。从一些发达国家和地区的经验来看，工业化既是城市化、产业化的前奏，也是动力源。而从我区的实际看，近五年增幅最大的是第三产业。第二产业中，建筑业年均递增率为21.6%，工业年均递增率为4.8%，工业增长速度相对较慢。相反，由于大规模的投资拉动，城市发展速度明显加快。这说明，我区城市化不是建立在工业化的基础之上，而主要是*第三产业推动和规模投资拉动的。城市具备了承载人口的能力，但工业不具备吸纳更多劳动力就业的能力，使城市聚集资源要素的能力受到了限制。

三、推进城乡一体化发展的思路、目标和原则

今后一个时期，推进城乡一体化发展的总体思路是：以党的十六大精神为指针，树立和落实科学发展观，以全面建设小康社会为目标，着眼于打破城乡二元结构，统筹城乡发展规划，统筹城乡产业布局，统筹城乡政策体系，统筹城乡基础设施建设和社会事业发展，引导工业向园区集中，科技向产业集中，土地向业主集中，人口向城镇集中，优化城乡资源配置，提高资源利用效率。坚持以体制、机制创新为动力，以科技进步为支撑，以实施“五大战略”为重点，主攻“一城四镇、一带双沿”(即：中心城市、四个小城镇、城郊、沿路、沿山经济），做强工业增长极，培植城郊经济带，壮大农村产业群，努力实现城市与农村、经济与社会、人口与生态全面、协调、可持续发展。

城乡一体化发展的目标是：

——经济综合实力显著增强。到2015年，全区GDP达到80亿元，年均递增9%，人均GDP达到16000元；工业增加值达到17亿元，年均递增13%，三次产业结构比重调整到21：38：41；全区财政收入达到5亿元，年均递增10%。

——人民生活水平明显提高。全区人口城市化率上升到70%，城镇居民人均可支配收入达到18000元，农民人均纯收入达到8000元；消费结构明显改善，城市、农村恩格尔系数分别下降到30%和35%左右；电话入户率达到90％以上，有线电视入户率达到100%，自来水入户率达到90%，人居环境和生活质量根本改善，城乡差距明显缩小，人民普遍过上富足的生活。

——社会公益事业配套完善。基础教育、职业教育和成人教育体系健全，农村基本普及高中阶段教育，劳动力平均受教育年限达到12年以上；文化设施比较完善,农村文化事业长足发展;社会保障体系比较完善，90%以上的农村人口参加社会统筹保障；城乡公共卫生体系基本健全，每千人拥有医生数达到3人。

——社会文明程度明显提高。城乡居民思想道德素质、科技文化素质进一步提高，基层组织建设和民主法制建设普遍加强，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度全面落实，社会秩序良好，群众安居乐业。

——可持续发展能力不断增强。全区森林覆盖率提高到6%左右，人口自然增长率控制在7‰以内。人口、资源与环境的关系更加协调，社会步入经济可持续发展,环境和谐优化，生活蒸蒸日上的良性发展之路，提前五年实现全面建设小康社会的目标。

加快城乡一体化发展，必须坚持以下五条原则：

1、坚持科学规划，合理布局的原则。要坚持从实际出发,着眼于经济社会和人与自然的协调发展，充分考虑区域长远发展与品位档次的提升，高起点定位，高标准设计，科学制定完整的规划体系。要明确分区功能和产业发展重点，合理布局，凸现地方经济特色。

2、坚持因地制宜，梯次推进的原则。正确处理改革、发展、稳定的关系，从乡村经济条件、自然环境和人文背景出发，分区域、有计划、有步骤地推进城乡一体化，做到统筹兼顾，突出重点，量力而行，分步实施。

3、坚持以人为本、生态环保的原则。坚持把发展作为第一要务，把提高人民收入水平和生活水平摆在第一位，促进人的全面发展。高度重视和认真解决人口资源和生态环境问题，立足当前，科学合理地利用各种自然资源。重视保护生态环境和历史文化遗产，促进经济、社会和生态三大效益的有机统一。

4、坚持政府引导、市场运作的原则。既要明确政府职责，注重发挥好政府在城乡规划和基础设施建设中的引导推动作用，又要坚持按市场机制运作，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，放开一切可以放开的领域，按照“谁投资，谁建设，谁受益”的模式，运作有形资产和无形资产，走经营资本、经营资源的路子。

5、坚持城乡统筹、互补互动的原则。推进城乡一体化，必须着眼于城乡资源的合理配置和高效利用，工业化、城市化、产业化相互促进，共同发展，不能顾此失彼。既要不断增强城镇聚集资源要素的能力，引导人口向城镇集中、工业向园区集中，构筑更高的发展平台，又要增强农村产业发展的实力，引导科技向产业集中、土地向业主集中，推动土地集约化经营，逐步形成城乡协调发展，良性互动的局面。

四、推进城乡一体化发展的战略选择

今后一个时期，要重点抓好五大战略的实施：

1、实施工业强区战略，加快城乡工业化进程。以园区建设为重点，以项目建设为支撑，以科技创新为动力，扩大工业总量，调整优化结构，培植工业支柱，争创名优品牌，提高经济效益，做强城镇工业增长极，拉动城乡一体化发展。到2015年，全区工业增加值达到17亿元，年均递增13%；工业增加值占GDP的比重达到21.3%，提高6.7个百分点。一是加强工业园区建设，构筑招商引资平台。在坚持抓好南郊工业园区基础设施配套完善的同时，加快实施西郊工业园区开发建设规划，力争用三年时间，完成园区道路、水电、通讯、绿化等“五通一平”工程，基本满足企业项目入驻的要求。进一步理顺工业园区管理体制，尽快形成封闭管理、独立运行的管理服务机制，从入驻手续、项目审批、企业融资、工商税务、权益保障等方面，为入驻客商提供全程化服务，真正把工业园区建成招商引资上项目的平台。在此基础上，逐步完善清水、总寨等乡镇工业小区建设规划，多渠道筹资搞好基础设施建设。二是狠抓项目建设，扩大工业经济总量。坚持大小并举,内外结合,城乡配套的原则,充分发挥工业园区的聚集效应,举全区之力，千方百计招商引资上项目。既要抢抓机遇，争取国家、省市和外商投资，集中精力发展大项目和重点企业，又要立足资源优势，突出重点产业，引导和鼓励城乡民间投资，发展中小企业项目，培植工业发展的后续梯队，谋求扩大工业经济总量。力争到2015年，工业经济中园区工业所占比重达到80%以上。三是调整优化结构，培植工业发展支柱。调整的方向是向高新技术看齐，调整的目标是加快产业产品升级换代步伐，增强企业的核心竞争力，调整的重点是发展农产品精深加工、生物制药、新型建材和名优家具。逐步拉长加工产业链，形成工业发展的四大支柱产业，培植一批知名企业和名牌产品。四是加快建立现代企业制度。以完善公司法人治理结构为核心，进一步规范公司制改造。要适应市场需求，积极探索实践，建立出资人制度。逐步完善董事会、监事会和股东大会各司其职、相互激励、相互制衡的管理机制，切实加强企业成本资金、产品质量和生产安全管理，提高企业运行质量。最好的原创免费公文站

2、实施产业富民战略，推进农业产业化经营。继续按照“企业+中介组织+农户”的模式，以产业发展为支撑，加工企业为龙头，机制创新为重点，加快农业产业化进程，推动城乡一体化发展。一是壮大农村优势产业群。在逐步改造提升粮食、林果等传统产业的同时，沿路乡镇主攻奶牛、蔬菜和高效制种，沿山乡镇主攻肉牛、肉羊和优质牧草，推动战略性主导产业规模化扩张，发展集约化经营，培育名品、精品，提高生产效益，促进农民持续增收。在此基础上，积极开发肉鸡、菌菇和特色水产养殖，培育农民增收的新亮点。二是做强加工龙头企业。坚持“扶强、扶优、扶大”的原则，抓好现有龙头企业发展。特别要支持那些经营机制好、产业关联度大、带动辐射面广，与农户关系密切的龙头企业，集中精力做大做强。在此基础上，大力开发果蔬饮品、畜禽产品加工，向农畜产品加工的深度和广度进军。三是创新农业产业化经营机制。要引导龙头企业、大户能人、乡村组织和涉农服务单位兴办各类服务实体，发展农村合作经济组织，提高农民的组织化程度。与此同时，要引导一些有条件的龙头企业，以入股或租赁的方式固化原料生产基地，把农民的土地纳入企业集中经营管理，建立企业、农户之间科学合理的利益分配机制，逐步形成紧密型利益联合体。通过创新完善运作机制，促进土地向业主集中，农民向非农产业转移，提高土地集约化经营程度。3、实施城镇带动战略，加快农村城市化进程。按照《酒泉市加快城市化发展纲要》的精神和要求，全力配合实施城区道路交通、供水排污、垃圾处理、热电联供、文体设施、绿化亮化等十大工程，不断加强街道、社区建设，拓宽社区服务领域，提高城市管理服务水平。在此基础上，坚持政府引导、市场运作、与中心城市配套的原则，科学规划，合理布局，准确定位，突出特色，加快发展农村小城镇，带动城乡一体化发展。结合我区的实际来看，开发建设小城镇必须要突出重点、择优发展。综合分析六个建制镇发展的基础条件、人口资源状况和区位优势，我们认为，目前清水、总寨和西洞已初步建起了工业小区，为小城镇的发展奠定了基础，而且均地处312国道沿线，区位优势明显。尤其是西洞镇，大部分处于城市规划控制区以内,具备优先发展的条件，应该体现城市功能分区的特点，与城市配套发展；金佛寺镇人口相对较多,在沿山区域具有区位优势,对周边乡镇辐射带动能力相对较强；上坝镇虽然人口较多，但距离总寨镇很近，工业基础薄弱，应与总寨镇联合发展；三墩镇基础条件相对薄弱，而且随着酒航路的开通，区位优势被逐步弱化，辐射半径较小。因此，建议优先发展清水、总寨、西洞、金佛寺四个小城镇。重点抓好三个方面的工作：一是科学制定小城镇发展规划。要结合当地和周边乡镇经济社会发展水平、产业特色、区域特点等，准确定位小城镇发展方向，尽快修编小城镇发展总体规划和建设详规，用于指导小城镇建设和发展，做到一次规划，分步实施，保持建设的连续性。二是强化基础设施建设。在政府投资的基础上，合理配置和利用镇区资源，积极建立以民间投资、招商引资为主的多元化投融资机制，进一步加大投入力度，实施道路、水电、供暖、环卫和工业小区基础设施建设项目，不断改善基础条件，增强集聚生产要素和经济要素的能力。三是积极培育小城镇的支柱产业。高度重视小城镇的产业结构调整和支柱产业发展，把小城镇建设与农业产业化经营紧密结合，加快发展工业小区和第三产业，走好强工促农、兴商建镇的路子，聚集生产要素，繁荣镇区经济，增强小城镇自我发展的能力。力争到2015年，把四个小城镇建设成设施完善、功能配套、主业突出，具有较强带动能力的次区域中心，人口分别达到6000人以上。

4、实施城郊开发战略，培育发展城郊经济带。城郊开发是推进城乡一体化发展的突破口。从现状看，我区城郊资源的开发利用很不充分，一方面，表现在城市的人流、物流、信息流集中辐射在城郊，但利用效率不高，没有完全起到推动城郊经济发展，促进农民增收的作用；另一方面，表现在城郊大量的果园、水域、湿地、生态风光和闲滩空地等开发层次不高，利用不充分。实施城郊开发战略，就是要充分发挥城郊区位优势和资源优势，对运行效率低下、甚至闲置的资源进行有效整合利用，使城郊经济得到突飞猛进的发展，形成新的经济增长点，最终达到致富农民的目的。今后一个时期，城郊开发建设要突出走好三条路子：一是借城开发的路子。充分利用城市的技术、信息、市场和人才，开发科技附加值高的产业和产品，在做强园区工业的同时，大力发展高产奶牛、无公害蔬菜、小商品生产和面向城市的服务项目，逐步把城郊优势转化成经济优势。二是借路辟景的路子。充分利用酒航路、酒嘉路、酒金路和312国道交通便利、人流集中的条件，开发建设休闲旅游景点，带动城郊旅游业发展。一方面以汉唐博物馆、法幢寺、北郊公园、植物园、西汉胜迹园和“天外天”太空城为重点，对环城旅游资源进行统一规划、集中整合、综合利用，形成规模宏大、档次较高的核心旅游景区。另一方面，以海马泉的开发建设为龙头，利用周边水域开发休闲旅游景点，逐步形成功能配套的湿地保护景区；以清水河沿岸开发为重点，健全完善基础设施，发展民俗风情游览景点，形成生态风光旅游景区。三是借景生财的路子。在抓好主景区建设的同时，进一步完善政策和机制，吸引更多的民间投资参与城郊旅游开发，利用一些闲散的果园、水域等兴办农家乐园。鼓励农民依托旅游景区（点）发展餐饮、娱乐项目，吸引更多的城市居民和外来人口到农村度假、休闲、消费，繁荣城郊经济，促进农民增收。在发展过程中，必须高度重视生态环境的保护和利用，不能以牺牲环境为代价。同时，要统筹考虑景区（点）开发与农户小康住宅建设的问题，可以在景区（点）内适量布局一些高标准小康住宅，以缓解城郊用地的矛盾，推动农村康居工程建设。最好的原创免费公文站

5、实施科教兴区战略，切实转变经济增长方式。坚持把科技进步和提高人口素质放在重要位置来抓，进一步加强技术创新和人才培养，为城乡一体化发展提供科技支撑和人才保障。一是实施科技创新工程，大力推进技术进步。工业方面，要以高新技术工业园区为示范点，围绕主导产业、骨干企业和重点产品，狠抓科技攻关和新产品开发，广泛采用先进技术设备和工艺，促进产品更新换代，积极发展高新技术工业，走新型工业化道路。农业方面，重点围绕农业增效和特色农产品开发，加快先进实用技术的推广应用。引进推广良种繁育技术、标准化生产技术、节水农业技术、生物工程技术和农产品精深加工技术等，加速科技成果转化，提高农业科技含量。二是进一步深化科技体制改革。在稳定现有农技推广机构的基础上，按照经营和公益性职能分开的要求，促进一般性技术推广工作和经营项目逐步走向市场。支持科研单位、龙头企业和各类合作经济组织，以多种形式开展联合协作，建立科研与生产紧密结合的新机制，积极培育多元化的农业技术推广服务体系。三是着力培养人才。在认真抓好基础教育、成人教育的同时，突出发展职业技术教育和素质教育，采取多种方式培养和引进人才。尤其要加强企业职工和农民的职业技能培训，着力提高一线劳动力的科技文化素质。四是加快信息化进程。积极推进科技信息化，大力实施政府、企业、学校和居民上网工程，整合城乡信息资源，努力建立统一兼容、资源共享、高效实用的区乡村信息网络平台，让先进的科学技术渗透到经济社会生活的各个领域，使科技转化成为推动经济发展的强大动力。

五、推进城乡一体化发展的保障措施

1、统筹城乡发展规划。着眼于打破城乡二元结构，加强规划的基础性研究，形成城乡一体的规划体系。从目前我区各项规划的制定情况来看，我们认为，近期应结合酒泉市城市总体规划和土地利用总体规划的调整，尽快编制《全面小康建设规划》、《区域城镇体系规划》、《旅游产业发展规划》和《农村康居工程建设规划》。为保证规划的科学性和可操作性，建议《全面小康建设规划》由相关部门负责编制，其它三个规划由政府出面，聘请专家或委托资质较高的单位编制，为各乡镇研究制定各自的详细发展规划和建设规划提供依据。应进一步加强规划制定和实施的依法监督和统一管理，建立严格的违犯规划责任追究制度，切实维护规划的权威性、严肃性和相对稳定性，做到一部规划管到头，一张蓝图建到底。

2、健全完善政策体系。一是完善支持小城镇发展的政策。在坚持政府垄断土地一级市场、规范培育二级市场的前提下，探索建立土地一级市场供给主体多元化的机制。在坚决执行国家土地法规、审批程序和规划方案的基础上，允许小城镇规划区内集体的土地，以入股、出租等形式直接进入土地市场，参与小城镇的开发建设；对小城镇在镇区改造过程中，通过土地整理等方式形成的富余地，允许直接进入土地市场；对小城镇的企业用地，可以通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金的方式合理解决，也可以采取农户入股或企业租赁的方式解决；小城镇建设用地的有偿使用收益全部留给镇级财政，统一用于小城镇的开发建设。探索建立小城镇建设的多元化投资机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业、区域和所有制界限，采取股份制、租赁制、合资经营等多种方式，鼓励单位和个人投资兴建小城镇基础设施和公益设施。在统一管理的前提下，实行谁投资、谁所有、谁经营、谁受益，逐步把小城镇基础设施建设推向市场，允许公平竞争，拓宽融资渠道，实现建设投资多元化。二是完善支持工业园区发展的政策。重点是对工业园区实行封闭管理，杜绝外部干扰；园区内资源基本由工业园区垄断经营，土地收益要适当给园区留一部分；园区上缴市、区的税收以2002年为基数，五年内增量部分全部留到园区，五年后增量部分按20%留到园区，用于园区基础设施建设。三是完善支持科技创新和合作经济组织发展的政策。每年安排100万元支持农业科技创新。同时，适当安排扶持农民合作经济组织发展的经费，推动农业产业化经营。四是探索建立公共财政体制。适应政府职能转变的需要，使财政逐步退出竞争性领域，转移到满足社会公共需求上来，把财政资金重点用于城乡基础设施建设、公益事业、生态建设、统筹全区职业技能培训和建立农村社会保障制度。完善乡镇财政管理体制，实行重点小城镇财政超收部分全部留给镇级财政的办法，增强各镇加强基础建设和提供公共服务的能力。

3、探索完善土地承包经营权流转机制。在坚持落实党在农村的各项政策，长期稳定土地承包经营制度的前提下，着眼于实现土地集约化经营和追求土地效益最大化的目标，支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取灵活多样的方式流转土地承包经营权。结合我区实际，应主要采取以下七种流转方式：⑴互换。对零星分散承包地，允许农户通过调换的方式进行流转，发展土地适度规模经营；⑵转让。农户间通过协商，可直接转让全部或部分土地经营权；⑶转包。有其它经营门路或有特长，不愿种地但又不愿放弃土地承包权的农户，可通过协商将土地经营权在一段时间内转给他人；⑷出租。农户通过签定经济合同，在一段时间内可将土地租赁给本地农户或外地经营者，以提高承包土地的经济效益；⑸入股。农户可将土地经营权折价入股，与集体或个人、或企业按照利益共享、风险共担的原则，建立股份合作制，结成经营联合体；⑹招标承包。对农户自愿流转的土地，村集体经济组织可统一对外招标承包；⑺委托发包。对那些外出打工或人少地多的农户，可委托村委会将土地转包给其他农户。实践当中，还要尊重群众的首创精神，积极探索新的流转方式，争取在土地流转机制上有新的突破。最好的原创免费公文站

4、深化户籍制度改革。适应推进城乡一体化发展的需要，进一步放活政策，简化手续，探索建立城乡统一的新型户籍管理制度。逐步取消现行以农业和非农业性质划分户口的户籍管理制度，推行以实际居住地登记为“居民户口”的城乡一元化户籍管理制度，让农民享有自由进城和自由迁徙的权力。鼓励农村富余劳动力向城镇转移，农村人口在城镇落户，落户后在一定时期内计划生育政策不变。为使这项改革稳步推进，建议先将城市和“城中村”居民，统一登记为“居民户口”，逐步向农村推进。建议由公安局研究制定具体实施办法，力争用五年时间，完成农业户口和非农业户口统一登记为“居民户口”的工作。

5、深化城乡管理体制改革。积极适应建立新型城市管理体制的要求，以强化街道管理、发展社区服务为主题，进一步创新机制，完善设施，拓宽服务领域，满足社区居民生活需要，提高城市管理服务水平。对纳入城镇规划区内的村组，逐步“撤村建居”，促其向社区管理模式转变。继续深化乡村管理体制改革，着眼于集中资源、组团开发、形成发展“拳头”，积极稳妥地推进撤乡并镇、合村并组，逐步实现由行政区划向经济区划的转变。

6、统筹城乡社会事业发展。进一步调整教育布局，优化资源结构，改善农村办学条件，全面提高九年义务教育水平，大力普及农村高中阶段教育，发展职业教育和成人教育；整合城乡卫生资源，健全以乡镇卫生院为主的乡村卫生服务网络。深化农村医疗卫生体制改革，全面落实医疗卫生保障措施，逐步建立以大病统筹为主、兼顾基本医疗的新型农村合作医疗制度；以先进文化为导向，创新体制、机制，配套完善设施，巩固文化阵地，发展文化产业，促进城市现代文明向农村扩散。通过统筹城乡社会事业发展，逐步缩小城乡差距。

篇13

关键词 城乡一体化；二元体制；公共服务

【作者简介】王朝华，北京市社会科学院经济所副研究员，博士，研究方向：区域经济、农业经济。

作为首都，北京在城乡一体化发展方面取得了较为显著的成绩，但随着城市化水平的提高，城乡二元结构导致的深层次矛盾日益暴露。由于受长期存在的城乡二元体制的影响，农村在经济、社会、文化等诸多方面与城市差距明显，有些差距呈逐步扩大趋势，成为制约北京经济社会发展的主要障碍。

一、北京城乡一体化发展的进展

（一） 资源由主要向城区集聚调整为向郊区和农村延伸，“三农”工作取得了积极进展

2011 年， 北京市人均GDP 首次突破1 万美元，这不仅意味着北京经济实力有了大幅提升，同时也意味着北京城乡一体化发展有了强大的经济基础。近8年来，全市固定资产投资向郊区注入的比例逐年攀升，从2003 年的20%、2004 年的40%，到2005年接近50%，而且50%以上的比例已经连续保持5年。其中在2009年，农村固定资产投资达到480.2 亿元，同比增长63.5%。就收入来源而言，农民收入已经由以前单一的经营性收入拓宽为目前的经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入四种渠道。2009年，北京农民人均纯收入达到11986元，增幅13.4％。其中，工资性收入占农民人均纯收入比例首次突破60％。与此同时市民消费结构正在发生显著变化，亲近自然、体验生态正在成为他们日常生活和休闲度假的现实需求，这种变化直接促进了北京的农业功能由单一向多元转型，客观现实的需求，引导北京农业形态和功能深层次变革。

从一个城市可持续发展的角度看，农村传统产业的提升，城市新兴产业的延伸，城乡人员交流的加速，需要在中心城之外寻找契合点。北京未来发展的潜力将蕴藏在过去被当作城市神经末梢的农村。集新农村建设、生态治理、种植养殖业、民俗旅游业、观光农业发展为一体的沟域经济发展模式已经成为统筹7个山区县和实现城乡一体化发展的重要抓手。70条沟域正在进行或完成整体规划，17条沟域已经具备一定规模并起到了示范作用。在“乡村旅游改造提升”等工程的带动下，2011年前三季度，全市农业观光园收入9亿元，同比增长21.3%；民俗旅游接待收入4.4亿元，同比增长39.5%。

（二） 基础设施和生态环境保护加快向农村延伸和覆盖

2008年北京出台了《关于切实加强农业农村基础设施建设，进一步促进城乡经济社会发展一体化的若干意见》，提出稳步推进300个村庄建设规划编制工作，初步完成了新农村五项基础设施建设四年规划。2009年北京市新农村“5+3”工程总投资达80多亿元，按照“缺什么、补什么”的原则进行建设，覆盖1700 多个村庄。农村居民参与“5+3”工程达到600万人次，获得劳务性收入5亿多元，120多万农村人口直接受益。2008年，出台《关于推动区县合作促进生态涵养发展区协调发展的意见》，东城、西城、朝阳、海淀、顺义、亦庄与生态涵养发展区5个区县及房山区签署了5年的区县合作发展框架协议，促进区县间的互助合作。率先在全国建立了集体生态公益林补偿机制，在实现巩固绿化成果的同时农民也得到了经济补助。2011年村庄的街坊路硬化绿化、老化供水管网改造和一户一表、污水处理、垃圾分类、户厕改造和公厕建设等新农村五项基础设施建设工程的资金达70多亿元，120万农民直接受益。

（三） 城乡一体化的就业和社会保障体系进一步完善

实行农民转移就业登记制度，将有转移就业愿望的农村劳动力全部纳入城乡统一的就业管理服务范围。通过实施再就业援助制度，2009年全年累计转移就业10.3万人，完成全年任务的172%。让农民转移就业、有效就业、享有城乡均等就业政策，一直是北京市近年来最为关注的民生大计之一。截至2009年，北京基层就业服务体系已经实现了全覆盖，乡镇100%建立社保所，行政村100%建起就业服务站，京郊163万农村劳动力，已有88.4%以不同形式实现了有效就业。北京市社保“扩面提标”有序推进，养老、医疗实现制度全覆盖，“一老一小”大病医疗保险参保人数达到148.2万人。在全国率先消除城乡居民养老和医疗社会保障制度盲点，实现制度全覆盖。《北京市新型农村社会养老保险试行办法》和《城乡无保障老年居民养老办法》全面实施，新农保的实施范围、缴费水平和领取年龄得到规范和统一，实现了“城保”与“农保”的城乡互转。

（四） 公共产品和服务建设向均等化方向迈进

为加快推进基本公共服务均等化，搭建了“北京市农村社会公共服务事业建设工作平台”，深入开展了医疗、养老、低保、就业、教育、文化、邮政等民生工程，进一步确立了城乡基本公共服务均等化制度，近郊区低保实现城乡并轨，新型农村合作医疗参合率达到95.7%，门诊和住院补偿率分别提高到32%和50%。2009年，乡镇综合文化站和行政村文化活动室建设基本完成，实现每个乡镇所在地、每个行政村均有一个综合性的文化体育活动场所。2009年实施了“新四统一”基本医疗卫生制度，即全市统一规范“特殊病种”门诊补偿范围、统一试行乡镇卫生院“零起付”补偿政策、统一住院补偿“封顶线”18万元、统一推行“出院即报和随诊随报”。2009年1月启动了《北京市城乡居民养老保险办法》，新制度打破了城乡户籍界限，将符合参保条件的本市城镇和农村居民统一纳入到城乡居民养老保险体系，并实现了缴费、待遇等标准上的城乡一致，在全国率先实现了养老保障制度的城乡全覆盖和一体化。

（五） 探索建立金融支农联合工作机制，城乡二元体制有所突破

出台《关于引导和鼓励金融机构支持社会主义新农村建设的意见》，在农业信贷、保险、担保、投资、信用等方面创新农村金融服务机制。批准《北京市小额贷款公司试点实施办法》，即将开展试点工作。2011年12月10日，第一家以北京银行为独立法人的新型金融机构——村镇银行在延庆挂牌开业。在全国率先对种植小麦、牧草的农户实行生态补贴政策，率先构建了农保、农投、农担、农贷、农信、农基、综合改革试验区等“七农”平台，支持、保护农业产业发展和农民利益。修订了政策性农业保险条款和费率，承保险种由10个扩大到16个。随着北京村级经济实力的不断壮大，农村集体经济产权制度改革也在迅速推进之中，目前全市已有812个乡村的52万农民“变身”农村集体资产股东。合作社法实施一年来，全市正式登记注册的农民专业合作社共计2136个，已覆盖到种植、养殖及农产品销售、加工等多个领域。农村土地制度改革稳步推进，完善了《北京市农村集体建设用地使用权流转扩大试点指导意见》，研究起草了《北京市征地多元化补偿安置指导性意见》。

二、北京城乡一体化发展过程中存在的主要问题

（一） 城乡公共服务失衡，生活水平和发展条件的差距不断扩大

由于长期对农村投入不足，且财政对农村的投入偏重于农村生产，社会公共资源配置的城乡不均衡状态没有明显改善，农村教育、环境、医疗卫生、文化体育、社会福利等社会公共服务水平与城市相差悬殊。远郊区县道路长度、污水和垃圾处理设施、环卫机械等城市公共设施的人均占有量只相当于近郊区的1/3～1/8。郊区城镇地区污水处理、垃圾清理等基础设施不配套，限制了其缓解市区人口压力功能的发挥。目前，职工基本医疗保险已经实现城乡统一，而城镇居民医保和新农合却按照户籍不同实行分轨运行，因制度分设、管理分离、资源分散形成了二元医疗体制。实行区县统筹的新农合在筹资方式、定点医院、起付标准、报销水平等方面均不相同，政策标准达35 种。原本最基本的、覆盖所有市民的医疗保障体系，却因为居民和农民的身份被区别对待。

（二） 城市对农村补偿缺失，导致城市化进程中农民利益受损

一是对农业用地和生态用地的补偿不足。为了减少北京发生沙尘暴和涵养水源实施了封山育林、绿色隔离带建设和退耕还林还草工程，但与此相对应的生态补偿机制2005年才建立。中心城区主要发展二、三产业，中远郊区主要承担农业发展和生态环境保护功能，符合区位理论，然而，这也造成了不同区位条件下土地发展权的不公平。虽然近年来北京不断完善土地收储和绿隔补贴政策，但是，现有补偿标准基本只考虑对农业生产直接成本的补贴，且多以专项转移支付形式出现，没有考虑对农地发展权限的补偿，弱化了对农业发展的政策鼓励和补偿效果。二是城市扩张占地补偿机制不完善，区域内价值创造和利益分享机制不健全导致部分失地农民不能获得持续、稳定收益。征地拆迁补偿标准不统一，相邻土地的拆迁补偿和安置政策有较大差异，因而引发征地纠纷。由于城市对乡村的补偿不足，相应的补偿缺乏可持续性，使得一些地区在以土地开发带动村庄整理的过程中，整理动力不足，延缓了城乡一体化进程。

（三） 未形成城乡产业联动发展趋势，乡村内生发展能力不足

由于北京城市中心区发展吸纳了周边的人才、资金和自然资源，使农村地区的发展受到限制，缺乏补充产业的发展。生态农业和旅游产业发展相对滞后，乡村旅游综合配套能力不足，山区交通基础设施滞后，旅游一线和辐射景区的联络不通畅，影响了当地农民收入。郊区小城镇发育程度低，对农村产业发展的带动效应有限，缺乏聚集效应。农业收入在农村家庭平均年收入中所占比重变化不大，家庭经营性收入比重有所下降。转移性收入增加得益于政府近年来扩大对农村的财政支出，而财产性收入增加中很大一部分来源于房屋出租收入，这些结构变化反映出乡村内生增长能力的不足。

（四） 农业劳动生产率提高缓慢，城乡收入差距有进一步扩大倾向

只有更多的农村居民在城市定居下来，其他农村居民才能够获得更多的人均资源，从而更快地提高农村居民的收入。北京城乡收入差距虽然从总体上看低于全国平均水平，但近年来却有不断扩大的趋势。虽然北京经济发展速度很快，但农业劳动力比例下降缓慢，就业结构与产业结构偏离。在农村耕地大幅度减少的同时，农村人口数量保持了相对稳定，进一步增加了提高农业劳动生产率的难度。

（五） 城乡管理依然分割，城市管理水平需要进一步提高

一是城乡结合部地区城镇居民管理体制与村民管理体制并存，出现管理“重区”与“盲区”并存现象。二是大龄农民转为城市居民后，由原集体经济承办的农村养老保险转入城镇居民或职工养老保险体系时，由于制度基本构成要素的差异，需要补缴较大数额的养老保险费，由此给集体经济和个人造成巨大压力。三是流动人口和户籍制度需要不断创新。在对流动人口的信息管理、治安管理、公共服务供给、社会矛盾排查和利益疏导等方面都需要加强工作，需要平衡户籍制度改革与城乡基础设施、公共服务及城市人口资源环境压力的关系。

三、北京进一步推进城乡一体化发展的政策建议

（一） 促进城乡产业联动，推动城乡一体化发展重大项目建设

1.形成城乡不同产业发展的功能分区，建立城乡产业联动机制。充分发挥农村空间广阔、资源丰富、生态良好的优势，大力发展适合农村特点的各类产业，延长农业产业链，实现农村产业向城市扩展。出台农村休闲产业扶持政策，鼓励农民自主创业，走规模化、规范化、特色化的发展路子。引导城乡产业对接，实现城市产业向农村延伸。

2.寻求不同产业园区与周边农村地区产业发展的有效衔接，在生态环境优良的远郊区积极发展大型娱乐公园、主题文化旅游等现代绿色服务业。发展有利于拉动农村劳动力就业的物业、商贸服务、旅游、物流、保洁、保安等服务业。积极发展具有北京特色、文化品位、历史传统的农村手工业。

3.推动城乡一体化发展的重大项目建设。主要包括进城农民安居乐业工程、山区移民搬迁工程、农业产业化工程、社区支持农业工程、景观旅游农业工程、农村非农产业促进工程以及城乡基础设施一体化工程。

（二） 加强农村社会事业发展，促进优质公共资源城乡共享

1.推进城乡教育均衡发展。采取政策引导与激励措施，鼓励城镇学校教师下乡进村任教，组织农村教师到城区进修学习，定期对现有农村教师进行业务培训。推进农村中小学现代远程教育工程的建设和应用，利用信息技术手段，促进优质教育资源共享。

2.优化城乡卫生服务体系。积极引导市区优质医疗卫生资源向郊区布局，重点加强乡镇卫生服务中心和村卫生室建设，建立农村三级医疗卫生服务网络，解决设备短缺问题。定期派乡村医生到区级以上医院进行培训，通过返聘、弹性退休等方式鼓励城市有丰富工作经验和较高医疗水平的医生到农村工作。

3.推行城乡居民医保政策、管理、服务、核算、监管“五统一”，建立新型城乡居民医疗保险制度。打破户籍界限，做到城镇居民医保和新农合可衔接，使所有未参加职工医保的城乡居民都纳入到社会保障体系之中。

（三） 理顺利益分配机制，推进城乡市场整合，实现资源自由流动

1.全面启动农村集体经济产权制度改革，理清资产关系，盘活集体存量资产，建立与市场经济接轨的的新型集体经济组织，为农民转居和农村城镇化奠定基础，消除农民进城的顾虑。

2.创新征地补偿方式，提供多样化的补偿方式供农户选择，让农民在区域经济发展中得到实惠。

完善农民工市民化过程中土地权利保障机制，不能强行要求农民放弃土地承包权利和宅基地用益物权。

3.加快土地市场的制度创新，建立城乡一体化的土地市场。开展村庄土地整理，妥善实施集体建设用地确权登记管理。按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，促进农用地的规模化经营。鼓励有条件的地区建立新型村级集体土地经营管理公司。在新农村建设重点村开展村级土地利用规划编制试点工作，将土地规划直接落实到村。保障符合规划的农村集体建设土地与国有土地享有平等权益。建立农村土地房屋交易中心，建立较为完备的交易规则和管理办法。

4.探索城乡统一的土地交易制度，建立城乡统一的土地交易市场。建设用地指标竞得单位除土地储备机构外，还可有各类园区建设单位、大型国有企业和民营企业。建设用地挂钩指标，特指包括农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经过规定程序批准复垦为耕地后，经过严格验收，可用于建设用地指标。这种用地指标背后所体现的土地流转，需要通过农村土地交易所交易来完成，具体流程可参考建设用地挂钩指标交易图（图1）。

（四） 加强农村金融支持力度，拓展融资渠道，建立普惠性的农村金融体系

1.探索建立政策性农业保险和商业性保险相结合的农村保险市场体系，创新保险产品，努力扩大农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制。

2.加大财政资金贷款担保力度，扶持区县开展农业贷款担保，提高金融机构服务三农的积极性，缓解农民和农民专业合作社的贷款难题。

3.拓展农村信贷渠道，建立以财政贴息为主、财政补贴和以奖代补等多种手段为辅的财政支持制度体系，引导金融资本向农业和农村流动。4.开发多元农村金融产品，根据农户借款的用途，设置不同的金融产品。放宽小额贷款的额度，将城市成熟的金融产品延伸推广到农村。

5.创新抵押担保制度，探索以农民的承包土地经营权作为抵押物向金融组织贷款的具体办法。建立专门的担保基金和担保机构从事农业担保服务，可以由政府出资支持成立农村信用担保的基金和机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押和权益质押等担保形式，满足发展农村社区经济对风险控制的需求。

（五） 培育现代新型农民，加强农村人力资本

开发和新型农民培养，全面提高农民素质，培育现代农业经营主体

1.整合各类培训资源，构建新型农民培训体系。在普及农村义务教育的基础上，整合城乡教育培训资源，构建由政府公共财政投入为主的多渠道、多形式、多元化的新型农民培育体系。

2.加强对培训对象的管理，对新型农民培训实行分层、分类、分级统一管理，逐步实现新型农民培训的制度化、规范化和科学化。

3.鼓励中青年农民扎根农村务农创业，以奖励、担保、贴息等手段留住本地素质较高的农业劳动力，扭转目前农业劳动力素质急剧下降的局面。4.对农村社区实行开放政策，培养农村实用人才。引导涉农高校、农业科研院所和农业技术人才开展农业项目合作，实验推广新品种、新技术，以实实在在的举措鼓励大学毕业生、农业科技人员和企业家走进农村当农民，使之成为新型农民的生力军。

（六） 创新农村社区经济组织

1.提高农民的组织化程度，加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业现代化。

2.引导和规范行政村组建土地股份合作社，将农户的承包经营权折股量化到村民个人，在切实保障农民土地权益的同时，推进规模化经营，发展现代农业。

3.引导和规范行政村组建农村社区股份合作社，将原有的村集体经营性存量净资产折股量化到村民个人，以农村社区股份合作社取代村民委员会成为村集体的经营主体，使农村社区经济的发展拥有充满活力和凝聚力的载体。

4.推动农民专业合作社向社区化和综合化发展。在激烈的市场竞争中，相对分散的、功能单一的农民专业合作社难以实现有效的产销对接，农民专业合作社的社区化和综合化有利于地域联合和一体化经营。应该扶持和推进农民专业合作社的社区化和综合化，鼓励农民专业合作社与农业龙头企业、行业协会和农业技术推广组织联合，鼓励农民专业合作社以举办联社的方式实行紧密合作。

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