高等教育的法律法规范文

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1 高等教育法规建设中存在的主要问题

客观地讲，建国以来特别是改革开放之后，我国已初步建立了一套相对完整的教育体系，国家的教育管理活动也逐渐纳入法制的范畴。随着1995年《中华人共和国教育法》的出台，教育立法的步伐逐步加快。但是，我们也应该看到，长期以来我国的高等教育法规建设依然存在着许多问题，尚未真正形成一个理论彻底、形式统一的有机整体，这也成为了制约我国高等教育法律法规建设的瓶颈。目前我国教育法规建设中存在的问题主要表现在以下几方面：

（1）法规体系不够完善。目前我国依托教育基本法已经制定了十几项相关的法律，国家与各地制定了数百项教育行政规章与地方性教育法规。应该说我国的教育法规体系已基本建立，相关法规的基本框架已初见轮廓，但是我们看到在这些已经出台的法律法规中还是存在着诸多问题。比方说在规章制度的建立上缺乏统筹规划，相关制度的审查机制还有待加强，并且部分地方性法规制度的起草水平较低，各高校出台的相关法规存在与国家的法律法规相悖的问题，甚至对于同一事项的描述，各地行政部门的解释不一致，没有统一的法律规范，这些都暴露出我国教育法规体系的不完善。后期我们还需要认真研究并完善我国的教育法规体系，这对于提高我国的教育立法水平以及高等教育法规的顺利实施都起到至关重要的作用。

（2）法治观念相对薄弱。法律是社会生活的调节器，反映在教育工作中，教育行政执法是教育行政机关依据相关的法律法规对教育活动进行的管理与监督。在我国教育法制初步建立的起步阶段，一些人和单位对于高等教育的依法实施显然是理解不够的。凭借着以往办学的经验主义，忽视教育法规，认为不依靠法治建设高等教育事业多年来依然能够做到较快的发展，甚至是忽视教育立法，将已经出台的相关教育法规当作一纸空文，在实践中时常会出现不切实际的发展规划、甚至出现用行政手段干预教育这种“开倒车”的现象，这其实都暴露出我国教育法规建设过程中法治观念的相对薄弱，这种思想方面的误区如果不及时得到扭转，将大大制约我国的高等教育发展步伐，这其中存在的问题不得不引起大家的重视。

（3）法规贯彻不够彻底。高等教育法规的贯彻实施主要体现在依法治教。依法治教的内容主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、法制监督跟法律救济等方面。依法治教作为高等教育法规实施的重要手段尚未成为高等教育行政部门、相关政府职能部门以及各高校的自觉行为。在高等教育法律法规的实施过程中，时常暴露出对于高等教育法规的理解不够，不重视依法办事，甚至凭借个人的主观理解随意解读相关的高等教育法律法规，这些不良行为的出现，不仅损害了高等教育法规的权威性，也极大地妨碍了高等教育的法制化进程。

2 完善和实施高等教育法规的重要性

虽然我国已经在改革开放之后的三十多年历程里建立了相对完整的高等教育法规体系，但是在看到成绩的同时，我们也应该清醒地认识到我国的高等教育法规建设中存在的诸多问题，完善我国高等教育法规建设已迫在眉睫。

（1）完善和实施高等和教育法规是各级行政工作水平提高的重要表现。众所周知，高等教育模式的大幅调整，优化了学科结构，扩大了学校运行规模，提高了学校的办学水平，这也对大学行政工作提出了全新的要求。特别是随着新世纪带来的社会变革，高等院校的办学水平作为衡量国家综合国力的重要体现，在人才培养模式的探索中正面临着前所未有的挑战，新时期下高等教育法律法规的顺利实施也代表了各级管理机构的行政工作水平。高等教育法规的完善和实施，不仅体现着各级行政部门的制度化、规范化工作，也是实现高校乃至我国高等教育事业跨越式发展的重要前提。高等院校的所有行政管理工作都需要服务于高等教育模式的调整，高等教育模式调整的完善和顺利实施，不仅反映了高校行政工作的制度化和规范化，而且同时也是高校行政能力提升的体现。

（2）完善和实施高等教育法规是国家法律在高校统一实施的法律保障。近年来，我国的高等教育法规建设步伐逐步加快，以教育基本法为框架颁布了一系列国家法律法规及地方行政法规。此外，对于现行的相关法律法规和规章制度也开展了一系列有条不紊的清理工作，可以说高等教育法律法规建设顺应与国家的法律、法规和行政规章已经是大势所趋。我国正自上而下完善和实施高等教育法规，以及对于现行法规及地方性政策的修订也都是以国家法律制度的基础为前提的。高等教育法规的颁布实施必须与国家法律制度相协调，这是国家法律在高校统一实施的法律保障。

（3）完善和实施高等教育法规是保障学生与从业人员权益的必然要求。在以往教育法规的建设、颁布与实施过程中，往往更多地强调行政职能，对于位于权利主体的学生跟广大的教育从业人员的权益却是有所忽视的，同时对于教育职能部门的自身权力也约束不够。而依法治教的理念中很重要的一条原则就是权利与义务相匹配，因此，推进高等教育法规的顺利实施，必须建立完善的保障体制，重视和强化学生和广大从业人员的根本权益。高校作为教育改革前沿阵地，加快完善教育法规建设，提升依法治教理念，建立健全法治精神鲜明的规章制度体系，这对于加强我国高等教育法规建设已势在必行。

3 高校教师在教育工作中的践行

高校教师作为高校教育的主体，直接关系到高等教育的成败。因此，建设一支素质过硬的高校教师队伍，是高等教育的重要内容之一。高校教师在教育工作中的践行应努力做到以下几点：

（1）优良的师德师风。作为一名合格的高校教师，优良的师德师风是一切工作的前提。具备良好的师德师风首先要具备过硬的政治素质，遵守高等教育的相关法律法规，以德为先，履行教师义务，遵守职业道德；其次要具备相应的业务水平和职业能力，达到教育教学的基本要求，能按照国家的方针政策与高校的相关制度良好地开展各项教学工作；第三要努力的提高教师自身修养，不断完善个人修为，做到言传身教、身体力行，以高尚的品德感化学生，以深厚的学养教育学生，以独特的人格吸引学生。

（2）上乘的业务水平。作为一名合格的高校教师，上乘的业务水平是立身之本。高校教师的业务水平，体现在教师教育教学过程中，除了正确地传授知识，同时也影响着学生的学习兴趣和教学效果。作为立志献身教育职业的高校教师群体，要努力提升自身的专业水平，在加强自身知识储备的基础上，还必须随时对自己的教学方法、教学技能进行调整，在实践中学习和反思，勤于思考认真总结，用终身学习的态度及时更新自己的知识储备。与此同时，还应该努力加强对于教育学、心理学等基本教育理论的学习，善于反思和借鉴他人的教学方法，做研究型教师，关注学术前沿与教育改革的相关问题。

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一、引言

           

         成人高等教育作为社会中继续教育的一种，可以让更多的人能够获得继续教育的机会，提高自身的能力素养，获得学历与技能上的补充。高等教育肩负着学历补偿的重任，但是在今天我们看到的成人高等教育进入了一个怪圈，成为了获得学历的捷径，忽略了技能的培养。成人高等教育中的问题日益突出，成人高等教育急需转型。

 

二、成人高等教育的发展现状和问题

 

1.成人高等教育事业管理不力。目前，我国的成人高等教育还没有与之对应的管理理念，使用以往的旧有方法对成人高等教育进行管理，造成了管理混乱。由于成人高等教育在我国特殊的教育作用，使其发展迅速，得到了更多的成人的青睐。但是由于相应的管理措施的缺乏以及法律法规的实施，使得成人高等教育在管理中出现了非常多的问题，矛盾日益突出。由于相关监督管理的不完善，使得成人高等教育成为了许多人想要快速获得高学历的一种手段，出现了违法违规操作的现象。在社会中造成了非常大的影响，最严重的一次发生在2014年东北的成人高考作弊案，让人们对成人教育的管理体制产生了疑问。

 

成人高等教育中，学生的管理也非常的混乱，对于学生来说，只要其能够参加考试，在平时的上课中管理的并不到位，代替考勤的现象屡见不鲜。而且成人高等教育由于条件的限制，上课时间多为周末或节假日，无法像传统教育一样能对学生进行一个有效的管理。

 

2.定位模糊，教育质量无法保证。我国传统教育有其完整的一套教育体系，在什么阶段有什么样的教学任务和学习任务都有相应的规定和监督管理措施，对教育的定位有着清晰的认识。但是由于成人高等教育是近年来社会对学历需求的一种产物，其定位成为了一个非常尴尬的问题，是以获得学历为目的还是以学习知识为目的这两者之间摇摆不定。虽然在2014年有人提出了“学历+技术”定位，但是由于高等教育本身的原因，在推广和实施中仍然是摇摆不定。这就导致了从成人高等教育中获得学历的人，大部分人对知识技能的掌握并不过关，成人高等教育只是培养了一批有高学历的人，其能力并没有获得提升，教育质量和效果偏离了教育的初衷。由此产生的影响是，社会中对成人高等教育的承认度在降低。

 

3.成人高等教育网络学习现状。目前，由于网络技术的发展。很多成人高等教育学校都开展了网络授课的模式进行教学，但是由于教学思路的落后，已经网络授课目前的局限性。教师在进行网络授课时，学生的参与度较低，虽然有的成人高等教育学习通过网络点名的手段强制学生参与网络授课。但是网络学习毕竟不是面对面的交流，只需要通过账号登入就没有其他的限制办法。所以在网络授课中，虽然可以看到很多人在听课，但是真正在听的人数，不超过十分之一。很多人在网络学习中这时应付式的登入等，没有充分的利用好网络学习这一平台。

 

三、成人高等教育的转型方向及策略

 

1.加强法律法规建设。目前与成人教育的有关的法律法规是《中华人民共和国教育法》及《高等教育法》，虽然对成人高等教育有着相关的规定，但是成人高等教育的管理缺少一个专门的法律法规。这就导致了，在管理中，虽然原有的法律法规能够对成人高等教育进行一定的管理，但是中间仍然有疏忽之处。通过完善成人高等教育的法律法规，能够确保成人高等教育的在教育中的作用和定位，能够给管理者在明确教学内容和目标中提供法律依据和建设规划，保证成人高等教育的正规化。我国的成人高等教育想要获得发展，必须有相关政策、法律的支持，法制的保障。

 

2.合理定位成人高等教育。作为我国教育的补充，成人高等教育的作用非常重要。对高等教育进行合理的定位关系到高等教育在发展中的前景。作为成人教育中的学习者，我们要端正学习态度，享受学习带来的成果和收获，不能一味的只追求学历。作为成人教育中的教学者，我们要把成人教育和传统教育一视同仁，不能因为是成人教育就在教学时松懈，不尊重受教育者，其本身就会造成教育的缺陷。作为管理者，我们要尊重教育，提高自身的服务意识，不能片面的认为成人受教育者，就是为了学历而来。要对成人教育进行一个重新的定位，让成人高等教育不在仅仅是学历获取的捷径，要让其真正的能够成为我国继续教育的主力，让受教育者能够获得知识技能的提升。

 

3.推出成人高等教育的网络在线学习研究。为了切实的保证网络学习的效果，成人高等教育要在网络在线学习中加入在线学习研究的环节，这样一方面可以提高学生的参与度，能够对学生上课情况进行很好的统计和监督。另一方面还能够真正的让学生学到知识，并提高成人学习的积极性，提升他们的求知欲望。网络在线学习还需要不断的创新，从而能更好的为教学与学习服务，真正的为成人高等教育服务，开拓成人高等教育的学习模式。同时对于网络远程教育就要加强有关监督方面的创新与管理。

 

四、总结

 

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中图分类号：F069.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0234-02

中国民办高等教育政策，在促进民办高等教育事业的发展过程中取得了有目共睹的巨大成就，已初步建立起了具有中国特色的民办高等教育政策法律体系。但是在肯定成绩的同时，必须看到发展过程中存在的一些问题。如部分条款的规定具有相当的概括性，大多是暂行、试行、草案、讨论稿等，缺乏应有的稳定性和严肃性，因此，在具体的落实与执行过程中还有一些困难。中国民办高等教育政策还需要从多方面加以提高和完善，这固然有着诸多社会因素的影响与制约，但政府政策的缺陷是不容忽视的重要原因。

一、政策定位不准确

“定位”是一个具有丰富内涵的词语，在大多数情况下，人们通常是指把事物放在适当的地方并作出某种评价。然而，对政府而言，为民办高等教育定位并不是某一法律条款所能解决的事情。

中国民办高等教育发展定位，主要指的是中国民办高等教育层次结构的各级、各类民办高等教育的发展定位。由于现行教育制度和政策对民办高等教育的定位不准，也导致了民办高等教育结构层次界定的模糊性，使得众多有一定高等教育事业年限的民办高等教育机构没有一种向上进取的精神和信心，更没有更长远计划来提高学校办学水平的打算，办学行为在原有水平、甚至低水平上重复进行。特别是由此而引发的社会生存危机，更加容易导致中国民办高等教育形成一种追求营利、迫切收回成本的浮躁办学行为，也严重影响了社会资本介入中国民办高等教育领域的办学活动。

二、政策体系不健全

在扶持民办高等教育发展的过程中，国家经常是在民办教育包括民办高等教育发展过程中出现问题的时候才来考虑制定相应的政策法规，这些政策法规具有很强的问题针对性，主要是有什么问题就制定什么政策，停留在“头疼治头，脚疼治脚”。对问题只是进行简单的解决，缺乏深入性和根本性，致使出台的我民办高等教育政策各自为政、逻辑混乱。政策体系的不健全、不完善主要表现在以下方面：

1.相关政策覆盖面不够。目前，中国民办高等教育政策基本涵盖了民办高等教育的各个方面，特别是《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁布与实施，对民办高等教育发展中的很多问题作了明确的规定，得到了社会各界的好评。但是从进一步发展的角度看，中国民办高等教育政策仍存在不少漏洞及盲区。例如，在合理回报多少的问题上，办学中的税收及优惠政策问题，办学自问题等方面，相关的政策法规还未采取相应的措施或者未从根本上解决，有待于进一步的完善。

2.缺少配套的法律法规的支持和保障。缺少支持和保障的配套政策，使这些法律条款流于形式，只是从原则上进行强调和规定，导致民办高等教育虽然有法可依，但在具体操作中很难去执行法律要求。

3.地方落实性政策不完备。近年来，虽然国家层面和地方层面都出台了许多支持民办高等教育发展的政策法规，但是从总体上看，这些政策法规没有形成一个完备的结构体系。国家层面有关内容的法律法规、行政法规与地方层面的法律法规之间联系不够紧密，相互之间没有形成错落有致的体系，部分地方政府对民办高等教育缺乏重视，对扶持地方民办高等教育发展的相关政策也没有出台或者很少制订，使得民办高等教育发展过程中的政策结构体系不完备，这使得《民办教育促进法》缺少强有力的下行政策法规的保障和支持，使其执行力度得不到实施，效果得不到体现。

三、政策缺乏可操作性

这个问题是当前中国民办高等教育政策中最为突出的一个。现有的民办教育政策许多只是针对民办高等教育发展过程中的出现的一般性问题，例如有些政策对民办高等教育的法律地位、性质、教师学生待遇等方面作出了原则性和导向性的规定，却没有相关具体的规定和措施，因此，在真正执行的时候缺乏可操作性和可行性。

再如，《民办教育促进法》规定：民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权；民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比较模糊和笼统的规定，只有原则性，没有具体性。从法理的具体操作原则来看，政策法规如果没有相关具体的措施和办法，那只能是一种原则性的意向性规定，在实施过程中可操作性就不强。从立法的要求来看，制定一部法律，同时必然要求及时制定相应的实施细则或具体条例，以保证教育法律的真正实行，否则就会达不到法律的效力。

四、政策修订滞后

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二、学籍管理制度建设存在的问题

（一）管理内容尚待完善

以新《规定》(中华人民共和国教育部令2005年第21号)为纲领性文件的现行我国高校学籍管理规定，就其制度本身的缺陷，最明显是以下两点：1）国家扩大了高校对学生的教育自，新《规定》(中华人民共和国教育部令2005年第21号)中涉及的13处相关条款学校拥有自主审批权。当高校的自主管理权与学生权利发生冲突的时候，高校的管理制度和新《规定》(中华人民共和国教育部令2005年第21号)的合法性就受到了质疑。2）重视管理控制，忽视学生的个人发展。现行的学籍管理制度尽管是以“人本主义理论”为指导，担部分内容成了学校对学生单向要求的“规范性”行为，体现了学生在单一模式下被动使用学校资源的群体管理特点。

（二）管理机制不顺畅

学籍管理工作是学生事务管理工作的重点内容，也是与学校教学管理和学生学业紧密相关的重要工作。但学工线与教学线的不同归属，让各高校在学籍管理的实际操作、处理及上传下达的过程中，带来很多不便。比如学生违纪，浙江省内各高校处理情况很不一样：有些高校划为两块，与学业相关的考试违纪由教务处负责，其他违纪的由学生处负责；有些高校都由教务处负责；也有部分高校都由学生处负责。从学生违纪文件机构看，有些高校尽管考试违纪是由教务处负责，但文件却是由学生处，教务处只提供违纪材料。这些从执行程序上导致了高校学生学籍管理制度管理脉络不畅。

（三）运行过程中法治观念薄弱

随着社会主义法制建设的不断深入，教育立法工作逐渐回归到人们的视野，也取得了巨大的成就，并初步构建了以宪法、教育法律、教育行政法规、地方教育法规与教育规章为主体的法规体系。然而，我国的教育法律体系尤其是高等教育法律法规还是相当不完善和不健全的，表现为法律法规各层次之间的矛盾冲突、法律法规制订时的疏漏、立法上存在的诸多空白、法律法规的操作性差等问题。

三、落实改革保障措施

（一）领导重视是搞好学籍管理工作的关键

高校学籍管理工作，是高校完成人才培养目标的重要环节，是高校教务工作的重要组成部分。只有领导高度重视这项工作，管理才能上层次，上水平。在我们的实际工作中，学籍管理工作被视为简单低级重复的劳动，配备的学籍管理员学历层次偏低，有的甚至缺乏基本的计算机操作及网络使用技能。只有领导真正认识到学籍管理在学校教学管理中的重要性，才能使学籍管理工作更好更快的执行。

（二）加强学籍管理队伍建设是搞好学籍管理工作的人力保障

学籍管理队伍是学籍管理工作的主体，是学籍管理工作的执行者。随着电子注册、学年注册、学位注册等的网络化程度的日益普及，对高校学籍管理人员的素质要求越来越高。学籍管理队伍素质和管理水平的高低、管理质量的优劣，直接关系到高校教育工作的运转和教学质量的提高，也是衡量一所高校的日常教学水平的标志。

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2高校教师遵守法律规范的必要性

高等教育事业的发展离不开制度监管和法律保证。高校教师要自觉学法、懂法、守法、用法，认真执行我国高等教育法律法规的相关规定，积极贯彻党的教育发展战略、方针、政策。高等教育事业要实现科学、全面、正规发展，就必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。“我国国家行政机关根据教育发展规律和国情制定以及颁布的所有有关教育的法令、条例、规则等规范性文件，统称教育法规”，是国家发展教育事业发展所遵循的基本依据。当然，面对复杂多变的国际国内局势和新时期新阶段的人才培养特点以及教育发展趋势，我们还需进一步制定和完善高等教育法律法规体系，逐步健全高校教师职业道德规范和师德业绩评价和奖惩办法，形成有效的激励约束机制，这样才能促进现代高等教育的健康发展。教育是一个国家的长期战略，有继承性和创新性，更要有战略性和稳定性。高校教师自觉遵守教育法律规范，有利于把党的教育方针和国家教育战略落到实处，按照教育自身发展的基本规律科学执教，依法治教；也有利于高等学校形成自觉守法，自觉维护法律尊严的良好风尚，避免教育领域的违法犯罪行为。法律规范的重要作用之一在于它的导向性和约束力。在高等院校，管理者必须依靠它来调节教育行为，约束高校教师行为的随意性。教育活动本身是最直接的处理人与人之间的关系的活动，高校是知识分子之间进行专业知识和思想观念交流和传播的重镇，教师行为在很大程度上带有隐蔽性和随意性，需要靠良好的个人道德修养来约束，但是完全靠自觉就有风险，必须辅之以法律法规作为底线来约束，触犯法律就要受到法律的严惩。比如，近些年来某些高校教师，特别是高职称、高学历的教授相继出现科研成果造假，部分教育行政人员利用职务之便在招生、就业和后勤管理方面违规违纪操作，谋取私利等都应该受到教育法律法规的制裁。这一方面是对违法违纪人员自身的教育和改造，更是对广大教师和教育工作者的有力警示，更是净化学术环境，树立高校良好教育教学风尚的有力保证。

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二、政府监管

政府干预经济社会活动的方式及工具，即机制的设计有多种形式，包括直接提供、付费和监管等。监管是现代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由竞争带来的秩序混乱损失与完全政府控制带来的侵占损失之间作出权衡，作为新的手段，其与传统手段的本质区别在于：监督者与被监督者须保持距离；其核心特征在于：它是基于规则的管理方式，即依法实施的行政活动。传统行政管理是科层制管理体制，下级必须服从上级的命令和控制，争议纠纷只能通过内部渠道解决；监管则是在监管者独立于被监管者前提下的依法监管，其争议纠纷可以通过行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途径解决。②目前，我国对高等教育的监管制度仍延续传统的计划管理体制。对政府直接举办的公办学校，主要采取的是传统的管理方式，尚未建立政府法律监管的制度框架，也无独立的、专门行使监管职能的机构；相关职能横向分散于各部门，教育监管规则体系也与监管要求相距甚远。特别是教育监管主体既是实际承担主要监管职能的教育行政部门，又是公办学校的举办者。在现行体制下，教育行政部门与被监管的对象无法保持一定的距离，更无法保证没有利益的牵连。③我国高等教育管理体制改革正在从传统的行政管理向政府监管转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中的相关规定已充分反映这一变化。④进一步深化改革，运用监管理论对现行高等教育管理体制进行重构已势在必行，而尽快建立基于规则的、独立于服务提供者的监管机制则至关重要。在高等教育监管体系中，高等教育监管机构应由法律授权，高等教育监管规则应由法律规定，监管的执行必须遵照法律规则与程序，监管的结果必须可以依法追究责任。

三、大学治理

在多元主体为特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范围大为缩小，相应地让渡于其他治理主体，为此政府的角色需要重新建构。公共治理理论运用到高等教育领域，政府以新型的管理模式管理大学，政府与大学之间建立合作伙伴关系，政府以合作者的身份共同参与治理大学。⑤这就需要从大学治理的角度重新审视和界定政府与大学的关系，完善大学治理模式，明确地规制政府在大学治理中享有的职权和必须承担的责任。大学治理是指政府、市场、社会、大学等利益相关者参与大学重大事务决策的过程。大学治理依其独立法人的边界分为内部治理与外部治理，在外部治理中政府作为大学治理平等主体之一参与大学治理。实践表明，政府在大学治理中具体职责定位尤为关键。从大学治理多元主体分工看，政府在大学治理中主要履行制定政策、拨款调控和评估监管职能；政府要通过制定和出台适当的政策，协调多元主体之间的利益关系。政府参与大学治理首先是制定政策战略规划与监管，如制定教育的根本方针和根本目标、组织和强化国家教育监管、确定教育经费的投入、支出及监管等。政府要不断改革与完善对大学的拨款模式，促进国家财政投入的公平与效率，实现对大学发展的有效调控。其次是改变政府主导型评估，积极扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同推进的新格局。

四、社会参与

社会力量作为大学治理平等主体之一,在参与大学外部治理中同样发挥重要作用。社会参与大学治理是经济社会发展的必然趋势，也是高等教育社会化的体现。在发达国家，社会力量通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等介入大学治理，发挥咨询和监督的作用，并成为高等教育管理（治理）体制的重要组成部分。我国传统管理体制下的学会、协会、研究会、教育基金会、大学校友会、研究中心、信息中心、评估中心等高等教育中介组织，在开展科学研究，受委托开展各种评估，提供政策咨询方面已经并将继续发挥重要作用。但目前，有影响的高等教育中介组织在机构设置、人员安排、项目来源、经费保障等方面都存在着明显的对政府的依赖性，在教育行政部门的领导下开展工作，实际是代替政府行使某些职能，具有官方或者半官方性质，缺少真正意义上中介机构的特色功能；而没有政府背景的中介机构往往很难发展起来和发挥作用，这严重影响教育中介组织的权威性、公正性和社会声望。⑥因此，扶持与培育社会组织是强化社会参与的关键环节，也是事业单位改革的突破口。教育中介机构和组织一般通过研究、咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等功能的发挥，沟通高校与政府、高校与社会之间的关系，不仅发挥重要的缓冲和作用，而且成为社会管理创新不可或缺的参与者和重要的咨询力量。我国高等教育管理面临的新挑战、高等教育大众化、大学承载的社会责任和高等教育投资管理体制，对社会性因素介入大学治理提出了新要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》适应了这些要求。⑦为深化完善我国教育中介组织改革，首先应摒弃行政区域、行政级别对应设置教育中介组织的单一思路，建立跨区域、跨部门、性质多样的综合或专业教育中介组织；其次，消弭中介机构的“官办”或“半官办”等级色彩，确保中介机构的独立性、公正性、权威性，增强中介机构的社会参与度和社会代表性；最后，制定相应的法律法规规范中介组织的运作，充分发挥中介机构作为社会力量在大学治理中的作用。

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我国自二十世纪八十年代教育体制法治化改革以来，教育法律纠纷(特别是大学生维权诉讼)逐渐增多，这其中大多数是由于高校违法行使教育处罚权所致。哈耶克认为，正是由于法治保护私人公民以对抗行政机构侵入私域这种日益发展的取向，所以法治才在当下具有了如此重要的意义…。因而依法治教成为实现大学生权利“上游保护”的关键一环。

一、良法治教——加快高等教育立法进程

(一)我国高等教育法制现状

改革开放以后，随着社会经济建设的不断发展，我国高等教育法制建设取得了一定的成果。其中相关法律主要有：《中华人民共和国学位条例》(1981)、《中华人民共和国教师法》(1993)、《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002)等。在法规层面上也陆续出台了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《普通高等学校学生管理规定》等。

这些法律法规的制定多半是以指导高等教育行政管理为出发点，其特征是对于大学生课以较多义务，且规定有着严格的处罚制度。而其所赋予大学生的权利却往往因为缺乏相应的救济制度而流于形式。《普通高等学校学生管理规定》第五章“奖励与处分”第五十条到第六十六条l6个条文中仅有2条是关于奖励，其余14个条文皆是规定处分。如此悬殊比例似乎可以在一定程度上反映出长期以来高校与大学生的行政管理法律关系尤为突出。在立法层面上强调教育行政权的配置，许多苛刻的校纪校规弱化了大学生权利；在实践层面上高校对大学生处罚权的恣意行使和维权救济途径的模糊化又使得大学生的权利保护状况更加堪忧。

(二)制定统一的《大学法》重构高教法律关系

从比较法的视野观察，法国《高等教育法》明确规定了大学校长必须依法管理学校，同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。印度《大学法》规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长都必须在法律赋予它(他)们的权力范围内履行职责。针对此种情形，在权利本位的理念下加快立法步伐是一条必由之路。

首先，制定我国统一的《大学法》。《大学法》主要规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，明确高校的法律法规授权组织地位并列举其重要的教育行政权，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，强化对高校的权利监督及学生的维权救济制度。同时，也有必要通过《大学法》赋予高校更多的学术自由权，促进学术权力与行政权力分离。

其次，相应修改并制定相关配套法规。前面介绍的相关高教法律法规时间跨度较大，为了适应新情况，理应对现有的法律渊源加以整理。比如将高校与大学生的行政法律关系纠纷明确纳入行政诉讼受案范围，将大学生法定权利进一步细化量化，明确其救济途径和相关部门的法律责任。通过统一的立该非、改、废以减少法律冲突，促进法制统一。

二、法律保留——健全校规备案审查制度

(一)校规校纪须遵循法律保留原则

从许多高校与大学生纠纷的现实案例来看，高等学校对于学生的处罚直接依据往往是校规校纪，而且多半以“通知”、“决定”、“意见”等形式表现。这种现象原因是这我国目前的教育立法只是对高校管理做出笼统的确定，而把具体规则留给教育行政机关或高校自行规定。我国《高等教育法》第41条赋予高校校长的第一项职权就是“制定具体规章制度”。原国家教委高校学生司1990年的《关于(普通高等学校学生管理规定)有关条文的说明》中指出，《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规当属法律位阶中的“其他规范性文件范畴”。

所谓“法律保留原则”，是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。作为法律法规授权组织的高校在教育行政权中的制定校规校纪等行政规范性文件的行为应当遵循和适用“法律保留原则”。

20世纪70年代德国联邦确立的“重要性理论”认为，只要涉及人民基本权利的重要事项，不论是干涉行政还是服务行政，必须由立法者以立法的方式而不能让行政权自行决定。虽然大学生权利保护中的重要事项的轮廓尚不够清晰，但是“重要性理论”至少提供了判断在学校行政领域中应有法律保留适用的思考方向。有台湾学者认为：“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分，更应以法律明定其事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求也。”也有台湾学者提出：“至于影响学生权益甚巨之处置，不能再任由以行政规则订之。如人学、转学、学位之授予、退学、勒令退学等，宜划人法律保留的范围。对这些处置，学生除得寻内部申请途径外，亦得容许司法之救济。”

(二)校规校纪须接受权力机关备案审查

从高校校规校纪的运行状况来看，高校依据校规校纪对学生实施的某些教育处分，已经直接涉及到大学生受教育权剥夺。因而涉及类似烈度的教育处分，应当适用法律保留原则，由法律设定。而仅依靠高校的自觉自律无法实现这种理想的规制状态。

《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案”制度设计上并没有涉及到法律法规授权组织制定的规范性文件的适用与备案的问题。2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》第六十八条规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案(中央部属院校同时抄报所在地省级教育行政部门)，并及时向学生公布。省级教育行政部门根据本规定，指导、检查和督促本地区高等学校实施学生管理。”至此，校规校纪审查备案制度初步建立。

然而笔者认为，考虑到高等学校法律法规授权组织的法律性质，仅仅依靠主管教育行政部门的监督是不充分的，而应当在在制定“大学法”之基础上建立完善起校规校纪审查备案制度。具体设想是规定高校校规校纪的制定与修改须报归口管理的行政主管机关备案的同时亦要向与行政主管机关同级人大常委会备案。这样不仅强化了权力机关对于高校的直接监督，又可以在一定程度上避免了高校行政化倾向对于大学生权利保护之负面影响。

三、正当程序——严格处罚程序制度

正当程序原则源自英国法中的“自然公正”原则，并成为美国《联邦行政程序法》的基石。自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则。它包括两个最基本的程序原则：1．任何人不能成为与自己有关案件的法官(nomanshallbejⅡdgeinhisOWIIcases)。2．任何人的辩护必须被公平地听取原则(aman’Sdefensemustalwaysbefairlyheard)正当程序原则包括公平原则、公正原则以及参与原则，它强调行政相对人有知情权、申辩权、申请回避权以及要求举行听证权利等等。

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高等教育公平是社会公平的重要组成部分，也是社会公平价值在高等教育领域的延伸和发展。高等教育公平一般包括高等教育权利平等和高等教育机会均等两个基本点。

现阶段关于高等教育公平的内涵主要有以下几个方面：第一，接受高等教育的权利平等，即每个人不论其民族、性别家庭出身和如何，都享有平等的接受高等教育的权利。第二，接受高等教育的机会平等，拥有权利不一定就拥有机会，特别是高等教育机会的获得受多因素的影响，高等教育机会的平等只是平等地竞争接受高等教育的机会。第三，高等教育的资源配置公平，在高等教育资源的分配上，重点院校与一般院校比较，有着绝对的优势，它们获得绝大部分的教育资源。目前我国城乡之间、地区之间的发展不平衡导致的教育机会不均等，是中国最重要的教育国情之一。

高等教育不公平的原因，主要有以下几个方面：

第一，经济资源不足及地区经济发展不平衡是高等教育不公平的根本原因；

高等教育不公平问题产生的根源在于社会不能提供充足的资源来满足人们接受高等教育的需求。我国的地区社会经济发展存在严重的不平衡，东部经济发达地区能为当地高校提供更多的教育投入，形成良好的社会、政治和文化环境，有利于高校的发展。中西部地区经济发展缓慢，这就造成了高校在全国的空间布局不合理。发达地区高校较多，不发达地区过少。

第二，政策和制度的不尽合理是高等教育不公平的主要原因；

在高等教育入学机会和高等教育资源配置过程中的各种不公平现象，在很大程度上与国家和地方的政策和制度不尽合理有关。包括以下几个方面：1.现行的高校招生考试制度不合理，我国的高校招生实行分省统一录取制度，以高考分数作为入学的标准。面向全国招生的高校一般由各省根据所分配的名额及考生志愿从高到低录取。2.收费制度不合理，收费政策实施的初衷是为了进一步促进高等教育公平。然而，随着收费标准的提高，很多人感到近几年的高校学费增长太快，造成了低收入家庭学生接受高等教育机会的不平等。3.高等教育资助制度不完善，高校并轨后，学生资助制度逐步形成并开始实施，但做得比较好、真正收到成效的只是少数发达地区的重点院校，广大中西部欠发达地区的高校和一般院校往往因为种种原因收效甚微，仍有一部分大学生因贫困未能入学或中途退学。

第三，法律法规不健全是高等教育不公平的重要原因。

改革开放以来，国家陆续颁布了一系列的教育法律法规，但从我国现行的教育法律法规来看，包括一些基本的教育法在内的法律法规，对有关教育公平的法律条款缺乏明确的临界设定，有些条文缺乏确切定义，给理论阐释和具体行为留下太大的空间。还有一种情祝，即教育政策虽有实质性的规定，但没有程序性的保障，教育政策所坚持的平等同样可能受到损害。此外，我国缺乏关于高等教育公平的法律法规，国家对此关注也不够。

因此当前最重要的就是采取具体的政策措施，解决教育公平问题，促进教育公平的发展。具体说来可以有以下几点措施：

第一，转变政府观念，实现科学发展；

政府服务教育领域，促进公平的基本手段就是在于保证公共教育的则政投入，规范公共教育资源的配置。维护教育公平，我们要立足高等教育本身，尊重教育规律，实事求是，科学有效地发展。政府不仅要加大对高等教育的则政投入，还要兼顾到大多数高校而不是仅仅给予重点高校大力支持，实现均衡发展。促进高等教育公平是政府的责任所在，因此，政府应尽量在科学发展观的指导下，在高等教育大众化背景下均衡发展高等教育。

第二，建立健全科学合理的高等教育政策；

我国的高等教育政策在不断地执行和调整过程中，对高等教育事业的发展起到了巨大的推动捉进作用。因此，要行使和保证个人的发展权力和机会，就必须通过制定利一学合理的高等教育政策来促进教育公平。面对现阶段我国教育资源配置的矛盾，一方面，教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应公平地分配教育资源；另一方面，为追赶和保持世界先进水平，处理好公平与效率的关系，使之合理、恰当是必要的，从而缩小教育差距，实现均衡发展。

第三，形成政府主导下，其他“利益相关者”共同参与的教育公共治理模式；

为了推进高等教育公平，政府应发挥主导作用。首先，政府要对高等教育实施宏观调控，为全体公民提供基本的教育服务，营造公平竞争的教育制度环境，促进受教育机会的公平分配，保障教育的公共性。其次，在政府主导的前提下允许高校和学生有一定的高等教育决策参与权。政府应赋予高校更多的自，以改变高等教育决策活动“利益相关者缺席”的状态，使“利益相关者”拥有表达其教育诉求的渠道，保障他们的相关权益。最后，鼓励社会力量参与高等教育活动。积极鼓励非营利性社会组织和中介组织参与并提供教育服务，形成政府与社会力量共同提供公共教育服务的新格局，为公众提供多样化的教育服务。

第四，建立弱势群体的补偿制度，保障高等教育公平；

在高等教育领域，弱势群体子女的高等教育不公平问题主要表现在接受优等教育的机会不平等，好学校中来自弱势群体家庭背景的学生明显偏少。政府采取相关措施，保护弱势群体受教育的机会，建立起国家助学贷款、国家无偿资助、学校激励性资助与社会多渠道、多形式资助有机结合的高校经济困难学生资助体系。改革收费制度，确保弱势群体子女能够根据白己的成绩、兴趣就业选择重点院校或专业，使他们能够通过高等教育来改善生活条件，增加收入，促进社会和谐发展。

第五，完善高等教育法律保障体系。

为了切实保障高等教育平等法律精神的贯彻执行，必须建立、健全从法律程序上切实保障任何公民法人都有权利通过法律程序维护高等教育公平的制度。目前，我们必须加强建设高等教育法规纵向和横向结构体系，逐步形成内容全面、分布平衡、结构合理、形式统一的教育法律体系。颁布的每一项高等教育法律制度，都应制定和实施与之配套的不同层次的相关的法律性文件，使高等教育法规构成一个完整系统的整体，形成一个能够覆盖所有高等教育活动和行为的网络体系。

参考文献：

[1]汪立琼.高等教育公平研究评述[J].江苏高教，2006（2）：21- 23.

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高等教育作为一个国家的高级教育层次，在整个教育领域中占有重要地位，历来受到各国的高度重视。高等教育投资为高等教育的发展提供了物质基础，直接影响到高等教育发展的规模与质量。为了扩大高等教育投资的资金来源，丰富高等教育资源，实行高等教育投资主体多元化已经成为我国高等教育发展的必然趋势。

一、实行高等教育投资主体多元化的理论基础和现实依据

第一，实行高等教育投资主体多元化的理论基础。根据高等教育属于准公共产品的性质特点，应该遵循“谁收益谁负担”的市场经济原则。高等教育使社会和个人都获得利益，其成本理应由受益者共同分担。1986年美国比较高等教育财政专家布鲁斯・约翰斯通提出了著名的“高等教育成本分担”理论。该理论的提出为解决困扰世界各国的高等教育财政危机提供了有效的方法。如今，实行教育成本分担已成为各国高校多渠道筹措教育经费的一个重要手段。

第二，实行高等教育投资主体多元化的现实依据。首先，在计划经济体制下，我国高等教育由国家包办，随着市场经济体制的建立，高等教育办学体制进行了重大改革。但是，过去长期实行单一的国家投资模式产生了一系列问题，例如，由于高校由政府兴办，有财政经费作保障，高校逐渐成为脱离于外部世界的“象牙塔”，在这种相对封闭的环境中，大学间缺乏竞争、效率低下。为了实现高等教育资源的优化配置，投资主体多元化已成为我国高等教育发展的必然选择。其次，在目前的知识经济背景下，教育越来越受到人们的重视，人们对接受高等教育的需求不断加大，高等教育逐渐由精英教育转变成大众教育。但高等教育资源短缺、国家对高等教育投入不足一直是制约高等教育发展的瓶颈。“穷国办大教育”是对我国教育资源不足的形象描绘，体现出目前我国高等教育不能满足人民需要的现状。将社会资金引入到教育领域，使高等教育投资主体多元化，能有效提高高等教育供给，在一定程度上满足人们的教育需求。

二、促进民办高等教育发展的措施

第一，政府、民众转变对民办高校的认识。民办高校是在打破国家对高等教育“垄断”的基础上发展起来的，作为发展高等教育的一股新鲜力量，具有自身独特的优势。政府应对民办高校形成正确的观念，为其发展创造良好氛围，消除公办学校与民办学校之间的不平等。对于经营良好的民办高校适当的给与物质上的奖励，对于那些以赚钱为目的的“学店”式学校、“文凭工厂”式学校则要坚决取缔，以维护民办高校的声誉。

同时，民众也应对民办高校树立正确的认识，民办高校不是作为公办高校的补充而存在，而是为满足人民在教育上的多样化需求而产生的，它与公办高校在法律地位上是平等的。民众要对民办高校有信心，以促进民办高等教育的蓬勃发展。

第二，对民办高校实行分类管理。目前人们对民办高校公益性与营利性问题的争论反映出政府在对民办高校的管理上存在问题。对此，我们可以借鉴美国的做法――对民办高校进行分类管理。美国的私立高校分为营利性和非营利性两种，非营利性高校的办学资金主要来源于学费、个人与社会捐助以及政府资助。捐赠者不是捐赠财产的所有者，董事会虽然对教育机构的财产有处决权，但董事会的成员并不拥有教育机构的任何财产。而对于营利性高校来说，举办者享有对投资所形成财产的所有权并享有相应的财产收益权，按企业管理，照章纳税，管理者对投资者个人或股东负责。这样进行明确的区分后，非营利性高校的财产归学校所有，办学期间的积累资金不进行分配，而是用于学校的继续发展。营利性学校对国家依法纳税，则可以光明正大地享有学校财产的收益权。

第三，进一步完善民办高等教育的法律法规。“民办高校的产权问题是伴随民办高等教育发展的重大问题之一，同时也是民办高校能否健康持续发展的关键所在”。目前，民办高校的产权问题受到了人们的广泛关注，由于民办高校的投资主体较为复杂，法律在这方面的规定十分模糊，各种问题层出不穷。资产归属不清晰，投资者利益就得不到保障，势必会影响举办者投资高等教育的积极性。目前虽然存在《社会办学条例》、《民办教育促进法》等一些法律法规在促进社会投入资金、规范民办高校办学上起到一定作用，但由于各地经济发展、文化背景不同，这些法律法规在实践中可操作性差，导致一系列问题的产生。因此，有必要进一步完善。地方政府立法部门应发挥积极作用，根据中央的立法精神，因地制宜地制定出切实可行的实施细则，使政府在对民办高校进行管理时有法可依，民办高校也能明确自身的权利义务，自觉遵守法律法规。

第四，民办高校要形成自身办学特色。哲学中强调外因通过内因起作用，政府为民办高校创造良好的政策环境、舆论环境属于外因，民办高校要获得健康发展关键在于高校自身要在提高教学质量、形成办学特色上做出努力。现有民办高校中存在的一个严重问题是对自身定位不清，没能正确把握自身优势和特色，盲目跟随公办学校的发展模式，致使民办高校的发展空间十分狭窄。因此，民办高校应对自身形成正确的认识，根据社会发展需要，扬长避短，确定自身的办学特色。这需要学校领导有独特的教学理念，并将这种理念渗透到日常教学、管理过程中，打造出学校的品牌，增强学校的竞争力。

参考文献：

1、徐绪清.新时期中国民办高等教育发展研究[M].浙江大学出版社,2005.

2、郭艳平.民办高校产权归属的国际比较及对我国的启示[J].高等教育研究,2009(3).

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一、韩国高等教育发展历程

（一）放任自由期——20世纪50年代

二战结束后韩国社会动荡、百业待兴，当时美军政当局及韩国政府无暇顾及教育发展，结果使得民办教育得以蓬勃发展，并为日后社会力量办学成为韩国教育的特色和优势奠定了坚实的基础，但也为学校层次和类别单一重复、学科及专业设置具有盲目性等问题埋下伏笔。高等教育呈现放任自由发展的态势和无政府状态，因此被称为放任自由期。

（二）整顿控制期——20世纪60年代

1945年—1960年，韩国高等教育规模增长了近12倍，在校大学生达到10万多人。经济萧条和盲目扩招带来的就业难等社会问题引发了，高等教育进入低潮期，此时政府通过大规模整顿学校类别、调整学科层次结构、控制大学数量，实现了政府对高等教育的调控和宏观规划，为70年代韩国高等教育的迅速发展奠定了基础。

（三）迅速发展期——20世纪70年代

到1970年，韩国基本扫除了文盲。高中到大学以及专科学校的升学率为26.9%。这主要归功于这段时间韩国经济的高速增长。经济的飞速发展提高了对工人技术的要求并增加了对高技术人才的需求，从而刺激了韩国高等驾驭的体制改革和规模的持续扩张。

（四）调整改革期——20世纪80年代

1980年，韩国高等教育学生数由1970年的20万扩大到60万，高等教育毛入学率达14.7%，基本进入高等教育大众化阶段。采取加大政府预算中公共教育经费的投入、发展高等职业技术教育、扩大理科招生规模等一系列措施，使得“全人教育、精神教育、科学教育及终身教育”的教育改革目标得以展现。

（五）自主特色期——20世纪90年代以后

90年代，韩国出现了适龄人口下降，升学压力减轻的形势，对此，韩国政府颁发了一系列的法律法规，将高等教育改革推向普及高等教育的终身学习社会制度的转变，并且提倡多样化、自主化和特色化的办学模式。从而促进了高等教育规模的迅速发展。

二、韩国高等教育发展显著特点

(一)调整办学规模，普及高等教育，展现教育公平

高等院校数量从建国初的19所增至1999年的354所，在校生人数从7000余人增至315.4万人。在大众化程度上，1980年，韩国高等教育毛入学率达14.7%，实现了从精英型向大众型转化；2002年，毛入学率超过60%，高等教育进入普及阶段。07年高中毕业率达到或超过90%的国家中，韩国在芬兰、德国、希腊、爱尔兰、日本之后列居第六。

（二）调整教育政策，提升高等教育质量

1.优化私人与公共资金的投入

韩国高等教育主要依靠私人资金的投入。韩国2004就读私立大学的人数在初级学院是95.7%大学是78.4%，私人高等教育花费占总花费的比例居世界第一，同年，公共资金对高等教育的投入比例占GDP的0.4%。让更多的私人资金投入支持高等教育就能节省出更多的公共资金用于基础教育，一方面将使得基础教育能够得到更好的发展，另一方面作为把高等教育作为投资手段的私人而言，符合了追求投入和产出最优比的心态，因而又确保了高等教育的质量。 转贴于

2.引入教育评估制度

大学评估是教学品质的提升和保障。基于此，韩国引进了美国的评估模式，采用新的大学评估制度，包括大学财政资助评估、综合大学评估、学术评估三种类型的评估。其中大学财政资助评估结果将作为政府拨款预算的一个重要根据。新的评估机制使韩国大学的办学条件发生了较大变化，教育设施、师生比等物质环境条件得到改善，增强了大学改革的自主性和主动性。

三、韩国高等教育发展对我国的启示

（一）调整办学规模，兼顾就业压力，保持学校特色

20世纪60年代韩国盲目扩招，带来的就业难等一系列的负面影响历历在目。这就提醒我国在高等教育改革时，既要考虑到解决适龄教育人口的问题同时还要兼顾就业预期的压力。

随着世界经济一体化的发展，打造世界一流综合大学的呼声也越来越大。许多高校为了达到这一目标避免合并浪潮，增设了一些不擅长的院系，使得学校的特色教育资源有所流失，影响了高校长期的可持续发展。因此，在调整办学规模时，要协调好招生数量与就业预期防止出现就业难的状况；要加强建设学校优势学科，保持学校办学特色，为学校长期可持续发展奠定扎实的基础，提高高校竞争力、为国家建设提供优质人才。

（二）注重教育法律法规的制定

二战以来，韩国颁布了多部有关高等教育的专项法规：《大学延期服兵役法》(1950年)、《汉城大学综合化法案》(1969年)、《学术振兴法》(1979年)、《虚拟大学法》(1997年)和《高等教育法》(1998年)等。这为扶持教育事业的健康发展，顺利实现其高等教育的大众化和普及化功奠定了扎实的基础。

近几年来我国在高等教育法律法规的制定方面有了长足的进步。《高等教育法》、《职业教育法》等法规的制定和完善为我国高等教育的发展指明了方向。但在法律法规制定和完善的及时性上还有更广阔的进步空间。

（三）优化师资队伍，确保教育质量

韩国教育部规定，到2002年招聘留校毕业生当教师的比例要下限制在35%以内。这样做一方面能减少就业聘任时的腐败事件，另外一方面能使教师结构呈现多样化，为教育发展注入活力，也能减少门第之间的矛盾。当然这样做也会使得学校在教师培训方面加大投入，并且承担更多的责任风险。因此，优化师资配备是确保教育质量的重要内容之一。

我国在教育改革时也会碰到相似的问题，抓紧师资队伍的建设采取少而精的业务高要求，适量配比的任用原则也将是确保我国教育质量的关键。

参考文献：

[1]王留拴.中韩高等教育发展战略的比较研究[J].现代教育科学，2003，(4)：73.

[2]施晓光，具滋亿.提高大学竞争力：韩国经验[J].高等教育研究，2005，(9)：101.

[3]陈立.韩国政府21世纪大学发展策略述评—兼论近年来韩国政府与大学之间的关系[J].比较教育研究，2003，(3)：20-21.

[4]李山水.韩国教育改革的得与失[J].高等农业教育，2004，（1）：3-7.

[5]马越澈.韩国的高考制[J].现代高等教育(日本)，2002，(10)：44.

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【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2016）12C-0106-03

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系与治理能力现代”，“高校治理现代化”正是为顺应这一时代主题在教育领域提出来的一个重要课题。高校实行依法治校，是对党的十八届四中全会提出全面依法治国战略部署在高等教育领域的具体体现。众所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，则教育治。因此，在新的时代背景下，高校要实现治理现代化的发展战略目标，必须按照全面依法治国战略部署的要求，将法治化治理理念引入高校治理各环节中，使高校运用法治思维推动高校的各项管理，发挥法治在高校治理过程中的重要作用，努力推动高校治理现代化的进程。

一、法治在高校治理现代化中的必要性

（一）法治是高校治理现代化的内在要求。法治思维，在高校领域是指领导层在长期分析解决问题时以一种法律逻辑和法律精神的思维模式来强化思想引领，牢牢把握高校意识形态工作领导权。从“人治”到“法治”不仅是管理现代化的重要标志，也是从主观性、随意性和无序性向合法性、权威性和规范性转变的内在要求。高校主体本身对追求平等、遵守规则、维护权利等有着强烈的需求，意味着运用法治思维或法治方式是推动高校治理现代化最有效的理念或途径。高校全面实施依法治校，就是运用法治思维和法治方式构建办学主体与政府、社会的新型关系，规范办学主体部各项治理行为，维护办学主体与师生三方面的合法权益，提高人才培养质量，营造浓郁教育环境，其本质就是要让高校治理行为在法律轨道内，对个性为主体的权责利能做出法律规定，确保高校推进治理过程的每一环节都有法可依、有章可循。这就是高校进一步完善内外部治理结构与环境、推进高校治理体系和治理能力的现代化的内在要求。

（二）法治是高校治理现代化的客观需要。新的历史时期，随着中国法治化进程的不断深入，高校也正悄然地从传统治理模式向现代治理模式转变，而现代高校的治理模式从根本上讲就是“依法治校”。而依法治校就是突出法治在学校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，处理好办学主体与政府、社会的关系，协调好学校与师生之间各方的利益关系，建立现代大学制度，全面提升人才培养质量等都迫切需要依法治校作为规范与引领，提升学校治理的法治化水平。由此可见，高校治理现代化不仅强调在治理过程中微观方面的师生权利的保护，而且强调和突出治理过程中宏观方面的制度建设。因此，推进高校治理现代化，既要加强国家教育法律法规建设，为构建政府、学校、社会和谐融洽的新型关系提供法治保障，又要健全高校各项体制机制，为维护好学校、教师、学生各方面合法权利保驾护航，最终达到教育治理能力的有效发挥，化解教育治理现代化进行中碰到的各种矛盾与问题。

（三）法治是高校治理现代化的重要保障。随着我国教育改革的不断深化，高校各领域的改革与发展面临前所未有的机遇和挑战，在推进高校治理现代化的进程中，迫切需要通过法治来保障高校改革与发展的成果，并通过法治来保障高校治理结构内部各项公共权力的合理配置。要合理配置这些权利，保障与畅通学生、教工民主参与途径，进行突破性的改革，都需要在法律法规、大学规章等框架内进行，确保改革的成果得到有效维护，改革的顺利推进得到可靠保障。高校治理现代化就是要通过依法治校，把法治精神与理念渗透到高校治理实践当中、把法治原则与方法贯穿到高校治理过程的每一环节，逐步形成高校各项事业的治理都依靠法律法规来规范和治理，切实提高高校治理法治化水平 。由此可见，依法治校与高校治理现代化在诸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理现代化的应有之义，也是高校治理现代化的重要手段，为高校治理现代化进程提供重要保障。

二、高校治理现代化进程中的法治困境

目前，我国教育法律法规在制定与完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不断推进，突出地表现在：针对高校的法律法规相继出台、高校内部以大学章程为核心的各项管理体制机制的改革不断完善。但是，在依法治校的时代背景下，高校在推进治理现代化的进程中还存在诸多法治困境。

（一）国家法治层面：国家教育法律法规有待进一步完善。现代大学的一个重要特征就是日益成为一个开放的组织系统，与外在世界有着千丝万缕的复杂联系，传统“象牙塔”式的高校已不复存在，高校治理逐步从与社会隔离的“自治领地”转化为与社会有着千丝万缕的联系，受社会各种因素的制约。因此，高校治理中，来自政府与社会的介入和限制成为必然趋势，而这种介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通过系统共治以增进理解、促进合作。在我国，特别是改革开放30多年来，我国高等教育法律法规建设取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法规的基本架构，但是对于高等教育来说，立法还是处于起步阶段。教育法制建设在国家整个法制建设中还存在一定的滞后性，还不能适应教育改革发展的需要，制定的教育法律体系不仅在数量上需要增加，在质量上也需要进行必要的修订，使教育法律法规的科学性、可操作性不断提高，可诉性明显增强。目前，我国制定的一系列教育法律法规，尽管对高等教育的活动进行了规范，但还是存在许多问题，不能与时俱进地适应高等教育活动不断改革与发展的需要。我国的教育立法在很大程度上是在教育改革进行中遇到困难或挫折后对其进行总结和反思的。因此，我国的高等教育法律法规与高等教育改革的不相适应或者滞后性的事实，必定要求国家教育法律法规进一步完善。

（二）高校制度层面：高校规章制度有待进一步规范。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）年》明确强调，加强大学章程建设是完善中国特色现代大学制度的必要条件。凝聚大学精神与治校理念的大学章程和具体规章制度，是实现高校内部治理法治化的基本准则，是处理高校与社会、政府、市场等外部关系以及高校党委、行政、教学、管理等内部关系的制度保障。目前我国绝大部分高校根据《教育法》《高等教育法》等法规，经过不断地探索与完善，制定了较为系统的章程和规章制度，为高校依法自主k学提供了重要依据，为回答高校治理现代化的核心问题提供了科学指南。但纵观这些内部“法”，还存在诸多问题。一是高校章程在高等教育法制体系的地位不够明确。目前我国大部分高校制定的大学章程只规定了制定依据，且在制定依据的表达上各执己见。由于章程法律地位的不明确，势必导致学校内部管理规章制度的错位或者越位现象，影响高校法治秩序的构建以及师生合法权益的保护。二是章程的执行力度不够。大学章程作为高校依法治校的主要依据，其制定的目的在于形成既“有章可循”又严格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大学章程条款未能真正全面贯彻执行，势必影响高校治理能力的提升。

（三）管理者层面：管理者法律意识有待进一步加强。高校管理者既是“依法治校”方略的具体实施主体，又是大学规章制度的主要执行者，因此，高校管理者法律意识的高低直接影响高校规章制度的制定与贯彻执行。影响高校治理环境的重要因素既包括学校的规章制度，又包括管理者法治意识与法治观念水平。换言之，在大学章程的制定上，法律素养高的管理者与法律意识淡薄的管理者相比，在法律层面上肯定会更规范与科学。众所周知，在高校行政法制体系内，章程即校内“宪法”，大学校规制定应以学校章程为立法依据，是章程的具体化或细腻化。由于目前我国很多高校管理层法律思维或意识不强，混淆大学章程与校规的定义，因此很多高校存在校规与章程相违背的现象。再者，由于传统计划经济体制影响根深蒂固，高校治理过程中的行政管理模式仍然比较严重，很多高校“轻法治、重人治”的思想仍然存在，领导者在工作过程中，主要以领导的文件为主导，而不用法律来表达诉求或寻找解决问题的依据，丧失了法律的权威，这对高校依法治校势必产生消极影响，不仅阻碍了高校和谐校园的构建，而且制约了高校内部治理现代化的推进。

三、法治导向下高校治理现代化的实现路径

在大力推进高校治理现代化进程中，由于受多方面因素影响，面临多重法治困境，制约了高校治理现代化的有效运行。笔者结合目前我国高校的具体实际，以法治为导向，从高校外部治理环境、内部章程构建、校园文化营造等方面探究高校治理现代化的实现路径。

（一）以建立高校外部治理环境为基础，健全国家教育法律法规体系。一方面，当前具有中国特色的法律体系已初步建成，依法治国的制度基础得到进一步巩固，人们的法治意识与法治理念整体增强，但自觉主动去学法、用法、守法的意识还有待加强，这势必对高校治理现代化产生或多或少的消极影响。我国高校的治理理念和治理体系与多元的社会有着千丝万缕的联系。高校治理现代化和依法治校的实现，必然依赖于整个社会治理的现代化和依法治国的实现程度。因此，健全国家教育法律法规体系，提升依法治教整体水平，为高校治理现代化营造良好的外部治理环境，必然增强高校治理现代化的法治成效。另一方面，我国高校的建设发展是在政府的干预与推动下进行的，高校的办学未能脱离政府行政权力的介入，从而导致高校治理的行政化倾向较为严重，行政权力对高校的影响比较深远。尽管我国已初步建成教育法律体系，但不管是从数量上还是质量上，都不能完全与国家法治的整体推进相适应以及不能紧跟教育改革步伐与发展需要。因此，制定、修订相关的法律法规，为高校的发展营造良好的法治环境已成为迫切需要。

（二）以构建学校内部章程为核心，完善大学制度体系。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010―2020年）》提出建设现代学校制度要把大学章程建设作为完善中国特色现代大学制度建设的关键环节。在高校内部，章程即大学之“宪法”，是大学履行各项工作的最高行动纲领，是高校立规建制的基本依据。然而，当前我国很多高校仍然没有摆脱传统官本位的管理理念，在其影响下高校制定的章程蜕变成行政管理的工具，方便了管理者权力的运行，而忽视了师生利益群体的权利诉求。在社会主义民主政治以及法治建设不断推进的时代背景下，高校依法治理已成为时代的主题，高校章程的制定必须始终遵循法制统一，必须把充分反映广大师生员工的意愿与着力规范高校内部治理结构和权利运行结合起来，凝练成广大师生员工共同认同的办学理念与发展目标。高校章程的制定应始终坚持民主公开的原则，在制定过程中应广泛收集来自各方面利益群体的意见，确保师生的意见能充分表达，合法权益得到有效维护。在章程实施过程中，应充分遵循章程在高校内部作为“宪法”的主体地位，既要确保章程成为建规立制的基本规范依据，又要发挥章程作为“宪法”的规范引领功能，完善高校内部各项管理制度，健全高校内部办事、议事等各种运行机制，形成以高校章程为核心的规范、科学、统一的内部治理制度体系。

（三）以营造校园法治文化为重点，提升师生法治思维水平。党的十八届四中全会强调“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”。对高校来说，高校构建法治文化对落实依法治国方略，培养师生知法、守法以及提升师生法治思维整体水平有着重要作用。可以说，法治文化建设是依法治校的灵魂。营造浓郁法治文化氛围，首先必须从师生的法治精神和法治理念入手，加大培养力度，把法治精神的培养作为衡量师生整体素质提升的一个重要依据，作为师生社会主义核心价值观培育的一项重要内容。只有让法治精神渗透到高校文化建设的方方面面，内化于心，外化于高校师生的自觉行动，才能让法治成为师生共同自觉践行的生活准则。其次，必须牢固树立法治意识。高校教师及其管理者应注重平时法律知识的积累，自觉养成运用法治思维解决问题的习惯。同时高校教职工必须树立学生为中心的法治教育理念，在对学生法律知识传授中，不断创新授课方法，与时俱进，切实增强学生的法治意识，提升学生依法维护自身权益的能力。再次，不断优化校园法治环境。高校师生处在优良的校园法治环境熏陶中，对他们法治文化的培养必定起到“润物细无声”的渗透作用。因此，一方面，高校必须充分发挥校园官网、广播、宣传橱窗等媒介的作用，对校园法治文化建设进行宣传报道；另一方面，高校必须充分利用法治课堂或法治宣传日等平台，对学生进行内容丰富、形式多样的法治教育，组织各种法制宣传活动，使法治文化氛围渗透到校园的每个角落。

【参考文献】

[1]陈立鹏，杨阳.论我国现代大学制度建设――从大学章程的视角[J].国家教育行政学院学报，2012（4）

[2]唐皇凤.构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路[J].新疆师范大学学报，2014（8）

[3]胡丹萍，胡慧远.高校法治文化建设的有效途教骄[J].武汉冶金管理干部学院学报，2016（3）

[4]梁平.迈向现代化的高校治理――《高校现代化治理与运行机制研究》评介[J].山东社会科学，2016（3）

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高职教育作为高等教育的一种类型，截至目前已经达到1100多所，招生数量和在校生数量已经占据高等教育的半壁江山。高职教育人才培养的水平和质量不仅已经成为评价高职教育成败和办学质量的标准，更是决定我国经济发展水平能否提高和经济增长方式能否加快转型的关键。客观地说，高职教育作为高等教育的新生力量，其发展前景是充满希望的，但现实是不容乐观的，不同地区高职院校、同一地区的高职院校的办学水平差距很大，虽然出现了部分办学水平较高的院校，但与发达国家同类院校相比差距还较大，与社会的希望和企业、学生及家长的要求还有差距，根本的问题在于我国还没有形成一种适合高职教育顺畅发展的环境和相对具有中国特色的、基本定型的高职教育理论体系与发展模式。

高职教育作为高等教育的新生力量，要得到社会的认可与支持，要确立在高等教育中的地位，要实现办学质量的稳步提高，要实现毕业生的高就业率，真正成为一种社会广泛认同的高等教育模式，需要高职院校在与政府、企业、学生及家长、学校内部教职工的多方博弈中实现均衡。这是一个较为长期的过程。

高职教育的博弈均衡是指与高职教育相关的不同利益主体的权利、责任、利益在一定时期内的相对稳定状态，是整个社会对具有中国特色的高职教育模式和办学质量的基本认同状态，是参与博弈各方矛盾的缓和与基本解决。均衡是暂时的，博弈是持续的，持续的博弈推进高职教育的良性发展。参与高职教育博弈的各方包括高职院校、政府、企业或用人单位、学生及家长，它们之间进行着不同内容的博弈。

一、高职院校与政府的博弈

政府不仅是高职教育政策、法律法规的制定者，资金的提供者，还是管理者，对于国办高职院校尤其如此。一般来讲，政府希望高职院校遵守其制定的政策、法律法规，按照自己的意愿投入相应的资金，对高职院校的专业设置、招生规模、师资的准入制度和师资队伍结构、办学质量、毕业生就业、主要高层管理者的任免等进行干预，履行出资人的权利或国家管理者的权利，力求高职院校能够培养符合社会经济发展所需的高职业技能、技术型人才。

高职院校在遵守政府制定的既有政策、法律法规的前提下，希望政府加大资金的支持力度，呼吁制定有利于高职教育发展的政策、法律法规，减少对高职院校某些行为的限制，扩大学校的自，包括放宽对专业设置、招生数量、招生区域、教师评聘等的限制和强化企业与学校的合作、毕业生就业的支持等。

在高职院校与政府的博弈中，政府逐渐放宽了对高职院校的限制和扩大办学的自，加大了资金投入，通过制定政策、法律法规强化企业与高职院校的合作，与此同时也加强了对高职院校办学质量的监督检查力度。例如，国家制定了《职业教育法》明确了高职教育的法律地位、国家召开了五次全国职业教育会议支持高职教育的发展、启动了技能型紧缺人才培养工程并配套了相应资金、开展了高职高专人才培养水平评估工作和示范性高职院校评选、开展了高职院校精品专业和精品课程的评选、制定了有利于校企合作的税收减免政策、实施了职业技能实训基地建设、提出了“双师型”教师队伍建设要求和开展了培养基地建设、对教师的学历层次和结构提出了标准等。总的来看，高职院校发展的空间不断扩大，自逐渐增加，办学环境进一步改善。

二、高职院校与企业的博弈

高职院校作为高职业技能和技术人才培养的独立教育机构与企业（用人单位）存在天然的联系。独立职业教育学校的出现是传统学徒制技能人才培养模式的进步，是现代机械化大工业发展的要求。职业学校从企业脱离出来并没有割断与企业的密切联系。德国“双元制”职业教育模式的成功实践充分作了证明。但学校的独立，使其与企业成为了利益有相互独立性的经济主体，企业与独立职业学校之间的博弈也由此开始。

我国的高职院校在与企业的关系上基本呈现三种类型：一是完全隶属于某一行业或某一大型企业的企业院校；二是曾经隶属于某一企业或行业职业院校但现在已经独立，与原企业或行业仍保持密切的合作关系；三是完全独立于企业或行业，属于完全的政府学校，与企业或行业联系较少。与企业或行业的不同关系现状决定高职院校与企业的博弈内容不同。

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二、政策缺乏可操作性

这个问题是当前中国民办高等教育政策中最为突出的一个。现有的民办教育政策许多只是针对民办高等教育发展过程中的出现的一般性问题，例如有些政策对民办高等教育的法律地位、性质、教师学生待遇等方面作出了原则性和导向性的规定，却没有相关具体的规定和措施,因此,在真正执行的时候缺乏可操作性和可行性。再如，《民办教育促进法》规定：民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权；民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比较模糊和笼统的规定，只有原则性，没有具体性。从法理的具体操作原则来看，政策法规如果没有相关具体的措施和办法，那只能是一种原则性的意向性规定，在实施过程中可操作性就不强。从立法的要求来看，制定一部法律，同时必然要求及时制定相应的实施细则或具体条例，以保证教育法律的真正实行，否则就会达不到法律的效力。

三、政策修订滞后

中国民办高等教育相关政策的制订与修改明显滞后于民办高等教育的发展，这是摆在我们面前的不争的事实。国家在制订和修改政策过程中一直充当民办高等教育发展的“救火队”而不是“引路人”的角色，往往是民办高等教育发展过程中出现什么问题了就制定什么法规，使得法规在很大程度上落后于发展。由于国家政策的保守性，民办高等教育政策既落后于地方民办高等教育发展现状，也压制了地方民办高等教育发展的积极性，阻碍了地方民办高等教育的发展。例如教育部统一规定了各高校的学费和住宿费的收取标准，没有考虑到经济发达地区和欠发达地区之间的收入水平差异，造成经济发达地区认为偏高，而欠发达地区则认为偏低的双重矛盾。同时，民办高等教育政策没有及时地进行修正也是存在的一个问题。法律的制定是完善的教育立法体系中一个重要的环节，但是法律的修改和完善也同样是重要的环节。政府往往在制定完政策以后就忽视了针对执行过程中存在问题进行修改和完善的环节，往往对己经制订的法律、法规、规章及规范性文件的清理和修订不及时，有一些明显的法律漏洞和缺陷得不到及时弥补，导致管理中出现的一些问题得不到及时的规范和纠正。