城乡教育一体化范文

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[中图分类号] G434 [文献标志码] A

[作者简介]宋乃庆（1948―），男，浙江杭州人。教授，博士生导师，主要从事基础教育政策研究。E-mail：。

城乡教育一体化是我国政府为破解城乡教育二元结构、推动城乡教育公平与和谐发展、满足城乡教育发展需求的部署，是在公平正义的核心价值取向下，打破城乡二元对立局面，建设城乡教育共同体。[1]然而我国幅员辽阔，地形复杂，人口众多，且城乡之间存在较大的空间距离与经济文化差异。在此基础上推动城乡教育一体化必然需要一个跨时空且有利于交流合作的平台作为保障。教育信息化不仅打破了以学校教育为中心的教育体系，使得大量丰富的教育资源能为全体学习者共享，教育活动时空更少受到限制，人际合作易于实现，有利于从根本上消除由于地区之间经济发展的不平衡所产生的教育水平的差距。[2]而且《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》也将教育信息化作为我国教育发展的保障措施。因此，依据现有国情，以教育信息化作为保障，应该是推动我国城乡教育一体化的重要手段。但如何以教育信息化保障城乡教育一体化，并没有现成的答案，必须在探索中前行。

一、城乡教育一体化对教育信息化的需求

（一）缓解农村学生“上学路难”的问题

从2000年开始，在义务教育学校合并中将一些办学规模小、教学质量差的村校和教学点予以撤销，导致农村中小学生不得不去离家很远的城镇上学，产生了“上学路难”的问题。当前，政府为了解决中小学生“上学路难”的问题，提出由政府承担全责，大力发展校车。虽然此举有助于解决“上学路难”的问题，但与高昂的校车购买费用、使用和维护费用、较低的校车使用效率以及近百万驾驶员的编制等问题相比，政府通过购买校车解决“上学路难”问题的“性价比太低”。因此，与其花大力气购买校车解决“上学路难”的问题，不如在当前财政不足以支持全国中小学配备校车的情况下，大力发展远程教育和空中课堂来解决这一问题。此举不仅能让农村中小学生在当地分享城市里最优秀教师的授课内容，尽量避免农村学生去离家很远的寄宿制学校上学，还能促进当地农民获得继续教育的机会，可谓一举数得。

（二）满足农村学生“上好学”的需要

当前，由于城乡教育资源分布的过度不均衡，导致农村学生享受优质教育的机会较少，产生了农村学生“上好学”困难的问题。农村学生“上好学”困难，不仅会严重削弱农村学生在学习上同城市学生的竞争力，加重城乡教育之间的不公平，还会对农村学生未来生活造成不良影响，使其陷入一种恶性循环：“教育资源配置的不平等就业的不平等收入的不平等生活的不平等下一代的不平等……”[3]而教育信息化的重要作用就是可以把城市里最优秀的教育资源（如优秀教师、图书、讲义等）通过网络、电视、广播等方式引入农村地区，拓展、丰富和革新农村学生的学习视野、观念、模式、内容和方法等，让农村学生与城市学生享受一样的优质教育，充分满足农村学生“上好学”的需要，不断缩小城乡学生之间的教育差距。

（三）满足农村教师提升教学能力的需要

农村师资薄弱是一个受到政府与社会重点关注的教育问题。尽管国家和各级部门采取轮岗、支教、挂职等推动城乡教师流动的方式，为农村教师创造向城市优秀教师学习的机会。但基于一些“非经济的现实因素”，如生活环境、朋友圈子、居住条件、饮食习惯、子女教育等，即使给予城市教师一定的经济补偿，他们也很难全身心投入到农村地区的教学工作中。并且，这种城乡教师的流动都是短期行为且存在较大的管理难度，难以长期满足农村教师提升教学能力的需要。但通过网络平全可以解决或者避免上述问题，实现城乡教师一体化协同发展。[4]城市教师可以不离开本校，通过网络视频会议系统实现城乡教师的城乡一体化讲授式和探究式课堂教学、网络教研互动，帮助农村教师提升教学能力。值得一提的是，通过教育信息化不仅可以促进城乡教师互动交流，还可以丰富和改变农村教师在职培训与继续教育的方式，减少农村教师进城培训过程中人财物的损耗，进一步激发农村教师参加培训的热情。

二、国内外教育信息化的经验

（一）我国教育信息化的经验

我国教育信息化的发展从1982年至今已有30年历史，实现了由试验探索到全面推进。回顾我国教育信息化的历程，可以总结出以下几点经验：一是把教育信息化作为教育改革和发展的制高点，将信息化作为带动教育现代化的战略举措；二是从我国的教育实际出发，把全面推进基础教育信息化作为解决教育现实紧迫问题和发展难题的重要手段；三是把优质教育资源建设放到突出位置，加强统筹协调，以教育信息化促进资源共建共享；四是大力推进教师培训，把加强教师信息技术能力建设作为教育信息化工作的关键环节，不断提高教师的信息素养和应用能力；五是把普及信息技术的应用作为教育信息化工作的核心，为推进课程改革、全面实施素质教育服务，促进教育质量的提高，推动义务教育的均衡发展。[5]尽管我国教育信息化取得了较为突出的成绩，但在发展过程中仍然暴露了不少问题，尤其是城乡教育信息化的均衡发展。如城乡教学软件资源差异巨大，缺乏贴近农村生产生活的教育信息资源，农村师生信息素养滞后，城市优质教育得不到有效共享。

（二）国外教育信息化的经验

教育信息化始于国外发达国家，美国作为世界头号经济强国，在教育信息化方面不但走得早，而且始终走在世界前列。尤其值得注意的是，美国教育部1996年提出的信息技术教育的国家目标（因为它大大加快了美国教育信息化的进程）：（1）全国所有的教师都要接受训练，教师帮助学生学会运用计算机和信息高速公路方面的需要都得到支持；（2）所有的教师和学生都能够在课堂中运用现代多媒体计算机；（3）每一间教室都要连上信息高速公路；将有效的软件和在线学习资源作为每一门学校课程的内在组成部分。[6]而与我国紧邻的日本，依靠良好的教育信息化发展机制已经在教育信息化上取得了令世人瞩目的成绩。日本教育信息化发展机制特点在于：中央权力与地方权力合作；政策和制度的先行；全面的信息化建设观；硬件、软件和应用的协调配合；重视师资的培养培训；形成良性的投入机制；统筹社会力量。[7]

除了面向全国的教育信息化，国外在农村教育信息化上也走到了我们前面。自20世纪90年代以来，欧美各国开始着力实施推进农村（偏远山村）教育信息化进程的策略，在实践中产生了一定的成效，对我国以教育信息化保障城乡教育一体化的实施有非常重要的借鉴意义。例如，瑞典主要采用了以下三种模式来推进农村教育信息化：第一，灵活教育的模式；第二，打破了日常生活和学生学习的分离，提出 “应用技术增进学习”的概念，该概念意味着技术已深入到日常生活的方方面面，为在各种场所（工作地点、学校、家庭等）的学习提供了便利的手段；第三，实行在线学习和基于数码游戏的学习。[8]美国在农村教育信息化的过程中主要强调以下四点：其一，强调远程教育应用层次的广泛性；其二，发挥技术和媒体的多样化优势；其三，强调资金和资源的整合；其四，促进远程教育意识的普及。[9]

三、以教育信息化保障城乡

教育一体化的调查研究

为了全面了解有关人员对教育信息化保障城乡教育一体化的需求和建议，课题组对城乡师生开展了问卷调查，并对有关专家进行了深度访谈。

（一）问卷调查

课题组通过自编问卷了解我国中小学师生的远程教育兴趣与机会。问卷调查涵盖广西、湖南、天津、安徽、福建、甘肃、广东、贵州、河北、河南、湖北、江苏、江西、山东、山西、陕西、四川、云南、浙江、重庆等20个省（市、自治区）。其中有4512名中小学生，城市学生1342名，农村学生3170名；重点学校学生1459名，普通学校学生3053名。866名中小学教师，城市教师284名，农村教师582名。在本问卷调查中，“农村”指的是村、乡、镇，城市指的是“市、区、县”。问卷采用5点评分，最高分为5分，最低分为1分，中等临界值为3分。

经方差分析表明（具体见表1），城乡中小学生在获取远程教育的机会上存在显著差异，但两者在远程教育学习的意愿上没有差异，并且两者动机的平均值都在3.7分以上，表明城乡中小学生对远程教育都有比较浓厚的兴趣。同时，城乡中小学教师在获取远程教育的机会上存在非常明显的差异，但对参与远程教育的意愿上没有差异，平均值都在3.6分以上，表明城乡中小学教师都对远程教育有比较浓厚的兴趣。

为了深入了解城乡学生在获取远程教育机会上的差异，我们将学生所在地分为城市与农村，学校类别分为重点学校与普通学校，并通过多因素方差分析来考察其影响作用。发现在城乡之间，农村普通学校获取远程教育的机会最少，与其他三者差异明显，说明农村地区的普通学校是在城乡教育信息一体化的过程中最薄弱的环节。可见，城市化倾向与重点学校思维定势已经明显影响了我国教育信息化的均衡发展。

（二）专家访谈

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》和《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》，围绕教育信息化在保障城乡教育一体化中的政府策略、基础设施、资源建设、信息素养培养等4个方面，我们深度访谈了三类不同的教育专家。一是在全国核心期刊上发表过城乡教育一体化类或教育信息化类文章的大学教授或政策研究者2人；二是近年来关注城乡教育一体化，并了解重庆城乡教育一体化实施情况的重庆市教委行政干部2人；三是重庆市城乡教育信息资源共享机制改革试验区或县的教育政策研究室负责人2人。

访谈结果表明，以教育信息化保障城乡教育一体化，在政府策略上，专家普遍认为政府应承担起主要责任，但同时也需要得到社会各界的大力支持；在基础设施建设上，需要重点照顾农村地区，尤其是偏远地区；在资源建设上，在继续加强教育信息资源建设的同时，要突出城乡共享；在信息素养培养上，专家普遍认为现在农村地区中小学教师和学生的信息素养较低，导致他们对信息设备的利用率偏低。

除上述问题外，一些专家在接受访谈时还从自己的研究和实践出发，就教育信息化保障城乡教育一体化提出了具体意见。例如，“将城市重点学校教育资源全部整理成信息资源，以便更多农村学校学习”、“重视农村中的薄弱学校，这些学校往往最需要外面的信息和知识”、“除政府与学校外，应鼓励更多企业参与到教育信息化之中”、“在建设教育信息资源时，不要总是以城市文化生活为模板，要突出农村特色”、“对农村学校而言，城市里优质学校的教育资源已经足够丰富，如何将这些资源通过信息技术实现城乡共享是实现城乡教育一体化的重要突破口”等。另外，有位专家提出一个问题，“当前部分发达地区计算机升级换代较快，那些被淘汰的、但仍具有较长使用寿命的设备能否考虑无偿捐献给贫困农村地区？”

四、以教育信息化保障城乡教育一体化的策略

（一） 政府主导，多方参与

在以教育信息化保障城乡教育一体化的过程中，政府要承担起统筹规划教育信息化的重任，根据当前教育发展与经济发展的实际，将教育信息化纳入国家经济和教育发展规划，对一定时期内的教育信息化发展方向、规模、速度等作出整体规划，以保证教育信息化的城乡发展比例的均衡；根据农村地区教育信息化发展的需要和特点，在经费投入上保证对农村地区倾斜力度的同时，优化教育信息化资金的投入比例和投入偏向；综合运用行政、经济和法律等多种管理手段，投资、扶持和鼓励教育信息化产业的发展，为教育信息化争取支持与广开渠道。同时，政府可加强同社会各方力量的合作，通过各种优惠措施，鼓励社会力量通过共建、协助、捐赠等方式参与教育信息化事业，实现多方合力推进教育信息化。

（二）优先发展农村基础设施

根据国家发展需要以及调查结果，教育信息化在保障城乡教育一体化中必须确立农村地区优先发展的战略布局，做到农村教育信息基础设施优先建设。加大农村地区电视机、DVD等进教室的力度，加快普及以卫星电视为主的现代远程教育，争取全面完成农村地区“校校通”工程。在此基础上，加强农村地区教育城域网和校园网的建设，提高农村地区网络设备和信息资源的普及率，逐步创建农村中小学现代远程教育的公共服务体系与支持体系，形成农村教育信息化的可持续发展机制。此外，鉴于农村普通学校在接触远程教育机会上落后于农村重点学校，为了防止在农村教育信息化过程中出现“马太效应”，即农村重点学校教育信息化越来越好，而农村普通学校教育信息化停滞不前，甚至越来越差。因此，在农村地区教育信息化的发展过程中，基础设施建设应重点考虑农村普通学校。

（三）综合推进农村特色的信息资源建设

不同于一般教育信息化中的教育信息资源建设，在以教育信息化保障城乡教育一体化中的教育信息资源建设不仅需要国家与地方共同推进，还要突出农村的特色与需要。其中，国家教育信息资源的建设重点是把握全国农村地区教育资源需求，开展面向农村学校的信息资源搜集、信息库的建设和软件开发等。如为农村学校统筹建设与主流教材版本相配套的课堂教学资源、学习辅导资源、多媒体教学素材等。区域教育资源的建设要突出当地农村生产生活的特点与需要，通过收集、加工、整理当地农村特色文化与特色经验，开发大量适合农村教育特点的、反映当地农村特色与优势的课程资源。这既有利于培养农村学生的农业知识和技能，形成热爱农村、服务农村与扎根农村的意识，也有利于城市学生真实全面地了解农村，激发他们对农村生活的新鲜感与友好度。

（四）进一步加强农村师生信息素养的培养

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关键词：城乡教育一体化；资源配置；教育财政

1.绪论

教育是推动经济社会发展和人类社会进步的决定性力量，是提升综合国力和国际竞争力的关键所在。国家富强，民族振兴，社会进步，历史前进无一不取决于教育的发展。

城乡教育一体化发展从表现形式可分为教育机会一体化、教育资源配置一体化、教育质量一体化等。谈松华（2001）提出应采用定性和定量的评价指标体系来衡量教育现代化的实现程度，并提出一项包括定性和定量的教育现代化程度评价指标体系。余善云（2014）运用URSG-SSMCD模型是把城乡教育一体化作为一个整体，从横向和纵向两个维度选取空间形态、物质形态、社会形态、文化形态、发展形态作为评价要素，并建立区别于传统模式系统化的评价指标体系，发挥教育评价的导向、评价、促进功能，准确把握城乡教育一体化发展状态，推动城乡教育一体化发展。王鑫琦，林丽萍（2010）采用实证研究的方法从城乡教育差距出发，分别探究城乡教育差距的表现形式，认为城乡教育差距主要表现在生均教育经费，受教育年限，人均教育文化娱乐支出，在校学生人数比例上。城乡教育差距使教育资源配置不均。

2.城乡教育存在差距原因

城乡二元经济结构直接导致城乡二元教育体制，国家在教育资源配置方面明显的倾向城市而忽视农村。第一，教育财政体系分割加剧二元教育结构。地方政府分级管理的体制造成教育财政体系分割，造成农村教育投资主体错位和城乡教育差距扩大。农村教育的经费负担转嫁给乡镇和农民个人。国家规定教育费附加的征收，城镇居民由企业单位负担，而农村居民则由个人负担。综合各种政策实施结果，实质上加重农村居民接受义务教育的负担，造成城市与农村之间教育机会不平等的延续乃至进一步扩大。第二，国家对于重点学校的教育投入，无形中加剧了城乡教育的不均衡发展。国家将大量的人、财、物等优质资源投放城市的重点学校，而忽视农村。再者农村本身固有的师资力量也涌向城市，造成农村教育资源紧缺，办学条件恶化。第三，许多私人教育机构也为了追逐教育资源的群聚效应，都选择在城市投资兴办机构，不会考虑农村地区。以上原因综合作用，导致城乡教育不但在资源配置上存在明显差距，而且在发展模式上也难以与城市竞争。

表12003年―2012年全国人口城乡比率

数据来源：《中国统计年鉴2014》

数据来源：《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》

由图1可知，国家对不同地区城乡教育的财政支出不均衡，由此造成城乡教育财政支出占比在不同区域之间差异扩大。除北京之外，其他各省和全国平均水平比较，东部地区城乡差异较小，中部地区城乡差异波动缓和，西部地区城乡差异波动较大。因此，推动城乡教育一体化进程，就要采取有效的财政手段，合理安排教育财政支出，打破二元教育结构，使城乡教育均衡合理发展。

图12014年城乡教育支出占比

3. 政策建议

3.1 打破城乡二元经济结构

城乡二元经济结构是制约城乡教育一体化实现的瓶颈，打破长期以来存在的二元经济结构。使城乡在政策、制度面前有所改善，改变以往优先考虑城市的政策，国家开始注重在推进城镇化进程中，逐渐实现城乡一体化，发展农村现代产业，进行产业结构调整，重视农业、农村、农民的发展，不断缩小城乡差距。将城市和农村纳入一个统一体系，共同发展，携手共进。未来随着经济不断发展，社会全面进步，城镇化成为必然趋势，城乡一体化将最终实现。

3.2 打破城乡二元教育结构

为了适应工业化，城镇化的发展，教育首先集中于经济发展较快的城市。由于城市拥有便利的交通、迅速发展的经济水平、密集的商业群、雄厚的财政支持，教育资源雄厚，师资队伍庞大，公共基础设施完善等优势，使得农村教育发展一度滞后于城市。目前我国城乡居民收入水平明显增加，消费结构优化，追求物质文明的同时追求精神享受，农村教育发展的落后现状不能满足农民对优质教育的不断追求，所以缩小城乡教育差距实现一体化，使城乡教育资源融合发展，是推动我国现代化、城镇化必须要面对的挑战。

3.3 合理配置财政资源

教育财政作为政府公共财政支出的重要内容之一，按照财政支出用途可分为教育事业费支出和教育基建投资支出，其中教育事业费支出占教育支出的60%以上。所以掌握教育财政支出的具体使用方向，合理调度资金，使区域间、城乡间教育财政分配合理，努力做到优先满足教育事业费开支，然后再将剩余资金用于基础建设投资，保证城乡间教育财政支出的合理性、针对性、效率性。（作者单位：西南交通大学公共管理学院）

参考文献：

[1]谈松华. 农村教育：现状、困难与对策[J]. 北京大学教育评论，2003，01：99-103.

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1.开放教育的学历教育早已深入全国各级城市、乡村。国开放教育自从开办以来，仅开放专科、开放本科（专科起点）和成人大专等学历教育的毕业生就超过了700万人；其继续教育、岗位培训、证书教育，包括大规模社会化和再就业培训，中小学教师继续教育和师范教育，至今累计结业生超过1900万人次；而这些学生中虽然城市的学生占了较高的比例，但近几年来乡村学生的比例呈明显的上升趋势，可以说，开放教育的学历教育在农村已经取得了长足的进步和发展。

2.开放教育对农村农民和农业的技术培训以及参与教育部的“一村一名大学生计划”，使得开放教育在农村教育中成果显著。除了农村对农民和农业进行技术培训外，自2004年开始开放教育又开展了教育部“一村一名大学生计划”，将开放教育延伸到农村第一线；该计划指出要努力做好农村党员干部现代远程教育培训工作、进一步做好农村中小学教师继续教育、积极为农村劳动力转移开展职业技能培训和教育培训、大力在农村开展实用技术培训、加强对“三农”服务的学历教育等，该计划开放教育有1100多个教学点参与了试点，招生人超过了30万，可以说对“三农”的技术培训和“一村一名大学生计划”在农村已经取得了相当大的成就。

3.开放教育的“新型产业工人培养和发展助力计划”必将对农村城镇化进程中的农民再就业，以及农业人口向产业工人转型发挥重要的作用。自2014年秋季开放教育启动了“新型产业工人培养和发展助力计划”（简称“助力计划”），将招生范围扩展到了城市乡村的在职工人和再就业工人；其内容主要包括针对新型产业工人培养特别是城镇化进程中的新型产业工人，针对他们开展的对口专业学历教育，针对他们的岗位技能培训、职业能力提升等非学历继续教育、以及为行业、企业职工培训和职工终身学习提供课程、学习资源等方面的学习支持服务，其主要目的是提升企业的劳动力技术水平，为企业培养留得住用得上的高素质劳动者和技术人才，同时为行业、企业技术人才的终身学习和提升提供学习平台，此计划对开放教育的城乡教育一体化必将产生重要的影响。

4.开放教育的“学分银行”制度大大方便了开放教育学生特别是乡村学生对学习时间、学习地点的选择，从而在一定程度上推动了开放教育城乡教育一体化的发展。开放教育的“学分银行”制度是学生可以从多个学校多个培训机构中的多个专业进行共享和互认学分，从而实现学生从多个学习源中累积学分的目的，进而使学生能够自由选择学习地点、学习时间、学习内容的一种制度，它有以下几个方面的优点。第一，突破了传统的学习时段限制和专业限制，并在学历教育和职业技能培训中同步运行，从而将学生完成学业的时间从固定学习制改变为弹性学习制。第二，通过“学分银行”制度，学生只要学完一门课就能获得相应的学分，只要参加技能培训或者考取职业资格证书也能获得相应的学分，然后按获得的全部学分累积出总学分；同时，学生自主选择并任意安排学习时间，学习时间可以时断时续，但其学籍和已获得的总学分都不受影响，因而“学分银行”尤其适合产业工人和农业人口边实践、边学习的特点，使学生可以半工半读，工学交替，直至学分累积到规定学分总数后即可获得相应学历或者职业资格证书。可以说，“学分银行”制度有利于满足学生特别是农村学生的学习需求，同时使学生学习变得更加方便，有利于调动学生的学习积极性，特别是其允许乡村学生对学习时间、学习地点的自主选择，推动了开放教育城乡教育一体化的发展。

二、开放教育城乡教育一体化存在的问题

虽然开放教育在城乡教育一体化过程中取得了举世瞩目的成就，但是，应该看到，改革开放以来，城乡经济发不平衡使得城乡教育的差距不断扩大，这在开放教育中同样存在着一定的问题，主要表现在办学机构分布、办学条件、资源建设、教学评价、质量监控、师资配置等方面，这些差距的直接结果就是城乡教育发展的更不平衡，这不但阻碍了教育公平的实现，也影响了教育的发展，更影响了经济建设和社会进步，概述如下：

1.开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰当前，学术界关于开放教育城乡一体化的概念、目标、性质等方面存在争议，并没有形成统一的认识，决策者并不清楚开放教育城乡一体化要达到什么样的目标，没有明确开放教育城乡一体化需要处于何种状态，也没有明确开放教育城乡教育一体化的确切内涵，这些重要问题的不明确状态，就会导致不同群体对开放教育城乡一体化理解上的偏差，并最终出现开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰的混乱局面。事实上，比较理想的状态是开放教育城乡教育一体化的最终目标是城市开放教育与乡村开放教育在发展过程中融为一体，每个教育关系主体都可以发挥和充分利用对方的不可替代的优势，且各个教育关系主体之间要相互依存、相互补充，最终形成一个持续高效稳定的发展系统，也就是说，理想化的开放教育城乡一体化指开放教育城乡教育组合在一起时，具有二者分开时所不具备的系统性能。但在目前条件下，由于开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰，国家开放大学总部的决策意图在制度实施的过程中被各级办学机构机构进行了不同的解释并选择了不同的执行方式，因而出现了不同的运行结果，使得运行结果与决策者的最初设计大相径庭。

2.开放教育对城镇化带来的重组和矛盾重视不足，导致开放教育城乡一体化的发展面临更多的曲折我国城镇化进程已经到了快速发展的时期，郊区人口呈现出以下特点：郊区农村人口的城市化、城市房地产价格大幅上涨交通堵塞等原因导致了人口和产业向不断向郊区扩散，同时，农村人员进城打工后居住地域普遍郊区化等，于是城镇化导致的全国范围内的产业、人口等方面的重组将不可避免，“人口城镇化”[2]和“空间城镇化”难以同步发展的矛盾将逐步显现出来，开放教育对城镇化进程中“人口城镇化”和“空间城镇化”发展中存在的困难重视不足，必将导致开放教育城乡一体化的发展变得更加曲折更加漫长。

3.开放教育城乡一体化在日常管理、职责分工、师资配备、经费保障等制度上存在固有的瓶颈开放教育在教育日常管理制度方面，以县级教学点为主要的基层办学机构，这种管理制度在县级层面无法实现城乡教育统筹发展，因为各县级教学点的学生基本都是在县上就读开放教育，而不是在县以下的乡村读开放教育，这导致各级开放教育办学机构在城乡一体化方面的权责不清，乡村开放教育难以获得有效的管理和资助；在师资配备上，教师资源配备长期以来倾向城市，农村教师资源十分薄弱，专业人员少、待遇低、年龄老化、结构性短缺问题严重，加之乡村的道路交通、医疗卫生等最基本的公共服务远远落后于城市，这使得专业技术人员愿意到乡村工作，这使得开放教育的管理级别即使延伸至农村也无法实现师资的合理配备；在经费保障上，开放教育教育明确了总部、省级、市级和县级各自的经费保障责任，但是这种经费保障责任使得发达地区的乡村与落后地区的乡村差距越来越大。

4.国家开放大学总部统筹管理不足，对开放教育城乡一体化规划不充分国家开放大学总部没有将农村及乡村教育纳入统筹管理的范围，更没有将城乡一体化纳入开放教育改革与发展的规划之中，这使得农村及乡村开放教育发展缓慢甚至始终停滞不前，正是由于国家开放大学总部对城乡一体化缺乏顶层设计，加之城乡二元结构下固有的经济差距导致的教育二元差距，使得开放教育城乡差距不但没有缩小反而还在持续扩大。

5.开放教育城乡一体化设计者与乡村学生的价值取向存在差异国家开放大学总部作为开放教育政策的设计主体，与作为开放教育乡村学生的价值取向存在差异，两者的价值取向分歧主要表现在对乡村开放教育目的、教育内容以及开放教育在城乡发展立场上的差异，以及开放教育对乡村教育应偏重于农业还是偏重于工业存在认识上的分歧，“偏重于农业”重点强调乡村开放教育应该将乡村经济、文化、卫生等方面的发展作为乡村开放教育的主要目的和内容，“偏重于工业”重点强调乡村开放教育应该将农村城镇化发展作为乡村开放教育的主要目的和内容，从而将乡村剩余劳动力向外转移过程中提升乡村开放教育学生的工作技能，客观地讲，“偏重于农业”的乡村开放教育阻碍了乡村人群向城市流动；“偏重于工业”的乡村开放教育过多考虑了为农村城镇化发展服务，却忽视了乡村自身发展的客观需要，也违背了城乡一体化统筹发展的道路，此外，国家开放大学总部更多地考虑了农村开放教育的社会职能，强调开放教育首先应当担负起培养社会发展所需人才的工作；而乡村学生则更多地将个人生存与发展作为乡村开放教育的首要目标，并重点强调教育的个人发展功能，这种价值取向上的差异对开放教育城乡一体化的发展也有很大的影响。

6.开放教育城乡一体化的实现动力不足首先，开放教育的各级教学点包括省级、市级、县级教学点都会因为开放教育城乡一体化的推进而损害其自身的利益，因而他们落实开放教育城乡一体化的积极性不会高。第二，由于现有的开放教育城乡教育一体化的目标是以城市开放教育模式作为参照标准，所以乡村开放教育在实现过程中将成为城市开放教育的简单复制，这将使乡村开放教育丧失自主性和独特性、使乡村开放教育基本依赖于城市开放教育资源并模仿城市开放教育发展的模式，但这绝不是乡村开放教育发展的有效途径。第三，开放教育的分级管理体制使得开放教育城乡一体化的制度设计难以激发各级执行者内生性需求的功能。当开放教育各级执行者的内生性需求不足时，需要制度的引导激励他们的积极性。制度的设计者尽管可以提出因地制宜的灵活性原则，将开放教育城乡教育一体化的实现目标交给各级开放教育执行者负责，但各级开放教育执行者由于资金不足、政策支持不够、没有足够的地方政府帮助而在设计相关的规定以及方案时，定位不准确，仅从决策者自身的角度出发建立了符合自身需求的制度，并没有充分协调好各利益主体之间的关系，这种设计由于过多地考虑了执行群体自身的利益，缺少激发执行群体变革的动力，因而将导致制度执行过程中开放教育城乡一体化的微观表现与决策者期望获得的结果有较大差距。

7.规划和设计主导的开放教育城乡一体化容易使其实现形式表面化从理论上说，国家开放大学总部可以利用自己的规划，设计并组织利用教学资源，减少开放教育城乡一体化的组织成本和运行成本，以保证开放教育城乡一体化顺利地执行。但是，国家开放大学总部主导的规划和设计却会遇到难以克服的运行质量和效率问题，首先，是因为国家开放大学总部的宏观规划和设计可能和微观的需求存在较大差距，从而使制度的潜在效能得不到应有的发挥，从而无法达到预期的效果。其次，在国家开放大学总部主导下的规划设计、既定的运行环境与各种实际的运行条件之间可能存在较大差距。例如，新的规划设计必与不同的利益集团在面对重新分配财富、收入和管理模式时，就会产生责任不明、运行效果不好等问题，这种利益的博弈会使运行效率大打折扣，尽管表面上仍然会执行新规划和新设计的推进，但是却会通过消极的方式应对，从而使开放教育城乡一体化流于形式，或者说只是表面上的一体化，而不是真正意义上的城乡教育一体化。

8.开放教育的分级办学系统造成城乡教学条件存在相当大的差距开放教育过去以广播电视为主要媒体传播教育信息，近十年来由于信息技术的长足进步和快速普及，开放教育也迅速将传播媒介由广播电视转变为以计算机、智能手机和计算机网络为主的信息技术媒体，但计算机和智能手机特别是计算机在农村的普及率相当低，甚至可以说，农村与城市的计算机网络存在着相当大的差距，这导致农村开放教育首先在开放教育赖以存在的基本媒体方面即信息技术媒体方面，就与城市存在相当大的差距，另外，因为乡镇经济发展不均衡，各级开放教育对基层教学的重视程度不够，资金投入不足、优惠政策力度不到位等原因，导致开放教育在城乡之间、农村之间、乡镇之间存在相当大的差距，具体表现在硬件设施、师资力量、教学资源、办学场所、教学水平、教学质量等方面。

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随着我国对教育事业的重视和财政支持的增加，我国已全部普及九年义务教育，居民受教育水平逐渐提高，然而在我国农村地区，特别是落后农村地区的教育状况并不容乐观。农村教育基础设施、财政支持、教学质量等问题一直伴随着农村教育的发展。

1.农村教育基础设施简陋中国经济的高速发展和教育慈善事业的发展，有效的促进了我国教育事业的发展，农村教育也得到了长足发展。但与城市教育设施的先进和完善相比，农村教育基础设施还存在着众多的问题，还有相当一部分农村学校的校舍过于陈旧；大部分农村学校地区的教学设施还不健全；农村地区学校教学设施的现代化和信息化程度还比较低；乐器、计算机等教学设施还比较缺乏。在一些农村学校，学校的基础设施只能维持学校基本教学。教学设施陈旧、体育设施老化、校舍安全无法保障等问题成为影响部分农村教育事业健康发展的重要障碍。

2.农村学校教学质量普遍较低经济的发展使得城乡差距逐渐拉大，与此同时，城乡的教师工资和待遇也出现两级分化的现象，一面是城市老师的高工资高待遇以及现代的生活，一面是乡村老师低工资低待遇以及贫困的生活。工资待遇的差别使得更多的高水平老师走向城市学校，留在乡村学校的非正式民办老师占据了乡村老师相当一部分的比例。而与城市教师相比，农村老师因为工资待遇比较低，生活和家庭的压力使得他们不能够全身心的投入到农村教育事业中，农村师资水平可想而知。财政对城乡学校区别性对待，使得乡村学校受到的财政支持一直处于比较低的水平。农村地区学校的财政支持除了维持学校日常运行和维护外，很难有更多的财政资金支持农村教师去进修以提高自己的教学水平，使得城乡师资力量差距逐渐拉大，即使农村有个别老师能力突出，也会想办法去城市学校教学。特别是实行九年义务教育以后，虽然提高了农村适龄学生入学率，但也使得农村学校的资金更加缺乏，这都会使得农村学校的质量很难得到有效提高。

3.农村生源分布与学校分布矛盾明显由于城市中居民区较为集中，生源分布也比较集中。但与城市生源分布不同的是，由于农村地区各个村庄的分布比较分散，居民点也十分分散，因此，生源分布也显得相当分散。但出于提高学校教学质量的考虑，政府会减少学校的数量，使得农村地区平均几个村甚至十个村才能有一所学校。这样才能保证这个学校学生的数量，也只有这样才能把比较分散的教学资源集中起来使用，以减少农村地区教学资源不足，教学质量不高的问题。在这样的生源分布与学校布局的情况下，农村生源分布与学校分布之间的矛盾很明显。虽然这样提高了学校的教学质量，集中使用了教学资源，但是却间接增加了农村学生的上学成本，同时由于学校离一些居民点比较远，也使得学生的安全问题变得比较突出。在财政支持一定的情况下，学校分布的集中化和学生生源分布的广泛性变成了一对不可调和的矛盾。除非增加财政资金对农村学校的支持力度，否则这一矛盾很难得到有效解决。

二、农村教育困境原因分析

农村教育设施落后、教学质量较低、生源分布与学校分布的矛盾等诸多农村教育事业问题的形成，既有历史上的原因，也有现实的因素。在我国传统的城乡二元体制下，农村教育事业出现问题在所难免。深入分析农村教育困境的原因具有重要意义。

1.传统城乡二元体制下，相关政策影响的惯性建国初期，中央政府为了很好的进行经济建设和维护社会稳定，实行农村支援城市，城乡严格区分的城乡二元体制。在城乡二元体制机制下，更多的资源和财政被集中到城市。在教育领域，强有力的财政支持，强大的师资和丰富的资源都涌向了城市学校，促进了城市学校的快速发展和对城市学生的全面培养。在农村地区，由于受财政上的制约和人们对教育的不重视等诸多原因，农村教育事业的发展受到很大的影响，农村教育基础设施建设和教师队伍的培养均远远落后于同时期的城市。随着改革的不断推进，城乡二元体制逐渐得到改正，政府对于农村教育事业的投入开始增加，但短期的投入已经无法有效直接的去弥补历史上留下的短板。再加之政策制定的惯性，政府对农村教育的支持力度虽有所强化，但还不能有效推动农村教育事业的健康稳定发展。因此，在财政和资源支持都有限的情况下，采取减少学校数量、提高学校质量、农村地区集中办学的办法，也就成为了比较可取的方案。

2.经济导向下，优秀师资向城市聚集人具有经济人的属性，人们在日常生活中更多的是要趋利避害和追求理性和最优的生活工作方式的。作为老师也不例外，在日益物质化的时代里，我们很难要求教师只考虑奉献而不去考虑维持自己和家庭生存的工资福利待遇。而与城镇学校相比，农村学校很难为教师在工作上提供优越的环境，也很难对教师的生活待遇起到实质性的帮助，再加之城市重点学校花重金挖掘优秀师资力量。在这样的情况下，社会上的绝大部分优秀师资向城市聚集，使得城乡学校师资力量差距逐渐拉大。在优秀师资流向上向城市集中的同时，由于城乡学校条件的不同，在教师能力培训上，农村学校没有城市学校做的好。“城市偏向”的价值取向使教育资源配置政策与制度一直存在着缺位、错位现象。“所谓‘城市偏向’是指一个国家在经济发展的战略上以城市为中心，集中国家各种资源优先发展城市和工业，并设想在未来以先进的工业化和城市带动农业和农村共同发展的模式。”[1]在农村学校，由于学校财政的问题，教师培训的人数、时间和内容都不能和城市学校教师培训相提并论。在这样的情况下，农村师资自身水平就与城市师资有一定差距，教学环境也有一定的差距，农村师资的培训还跟不上。最终就导致了农村教学质量较差的问题。

3.农村生源分布的广泛性制约农村学校质量的提高由于我国农村地区村庄分布不具有规律性，也不集中，较为分散。在这样的现实条件下，农村的生源分布就呈现出分散和广泛的特点。在这种特点的生源分布下，为了照顾到绝大多数的适龄儿童能够安全方便的上学，政府只能在几个比较集中的村设立一个学校。这样农村教育就出现了“学校数量多，每个学校就读生少”的情况。由于需要照顾到每个学校，农村地区有限的教学资源又被分给若干个学校，这样就直接阻碍了教学资源的集中使用，也在一定程度上制约了农村学校教学质量的提高。政府教育部门为了在财政和教育资源有限的情况下解决农村学校教学质量的问题，只能实施合并学校的策略，把比较分散的农村学校集中合并为主要的学校。在这样的情况下，走读生的安全问题、住宿生的食宿问题都成为学校需要考虑的事情。因此，学校分布情况与生源分布情况和学校教学质量成为农村教育事业必须重点考虑的问题。

三、城乡一体化下我国农村教育发展的出路

城乡一体化是破解我国城乡二元体制的重要策略。在城乡一体化的指导下，促进城乡共同发展，实现工农协同发展，实现以工促农、以城带乡、城乡一体的重要发展格局。我国农村教育事业也必须按照成效一体化的指导思想去发展，也只有实现教育事业的城乡一体化，才能真正的实现整个社会的和谐发展，促进社会公平正义的实现。

1.加大农村教育事业财政支出，保证农村教育事业发展资金较为充足的财政资金支持是一项社会事业良好快速发展的重要保证。政府相关部门在制定教育事业财政预案的时候，一定要坚持城乡一体的指导思想，城乡共同对待，特别要重视农村教育事业的发展。要改变以往的只重视城市教育而忽视农村教育的错误做法，使农村教育事业的发展获得充足的财政支持。“事实和研究均表明，教师心理健康素质是教师综合素质的核心要素，是教师整体素质和教育教学质量提高的基础与保障，它直接关系到教师身心健康和学生的健康成长。”[2]因此，加大对教师综合素质培训的投资尤为重要。

2.以城带乡，实施城镇学校与农村学校帮扶计划实施以城带乡，城镇学校与农村学校帮扶计划。由政府相关部门牵头，实施城镇学校与农村学校一对一帮扶计划，加强城镇重点中学与农村落后学校的联系，学校间进行教学经验与方法的交流、城乡学校教师进行交流教学。通过这一系列的举措提高农村地区学校的办学质量、提高农村教师的教学水平，通过引进较为先进的教学方法和经验，促进农村学生的全面发展和农村教育事业的健康发展。

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农村劳动力教育水平较低。甘肃省河西地区地域狭长，历史包袱沉重，教育理念落后，不论是地方政府部分官员还是农民群体对职业教育缺乏正确认识。一方面，地方政府教育主管部门强调高中阶段教育，注重学生学历教育，从政策、资金，到设备，甚至于师资都向高中阶段倾斜，造成高中热、职教冷的局面，对于农村的职教更是无从发展。另一方面，大多数农村家长仍然信奉着“万般皆下品，唯有读书高”的思想，几乎无一例外的认为只有通过考取高中才能改变命运，才能扬眉吐气，但是却看不见职业教育对他们的现实意义。根据甘肃省2011年5月14日第六次人口普查结果公告显示：同2000年第五次全国人口普查相比，全省文盲率由14.34%下降为8.69%，下降了5.65个百分比。尽管如此，小学和小学文化程度以下的占全省常住人口达到351%，超过三分子一的人口都无学历、无技能，家庭增收渠道单一，增收难度大。

2农村职教投入严重不足

根据2009-2013年甘肃省国民经济和社会发展统计公报数据显示（以下简称统计公报数据）：自2009年以来，国家持续增加对教育行业投资金额，同比上年平均增长为34.35%，但我们从总量来看，教育行业占各行业总投资金额的比例只有1.89%，这只是教育行业的所占比例，分配到职业教育，再细化到农村职业教育会有多少呢？很显然，从现阶段来讲，国家对于农村职教的投入是匮乏的。

3城乡居民收入差距较大

根据统计公报数据，虽然近几年来农村居民人均纯收入呈逐年攀升的现状，其递增的速度也超过了城镇人均可支配收入增长速度，但实际上城乡居民的收入从2009年到2013年人均落差达到11260元，至2013年城镇居民人均收入是农村居民纯人均收入的71倍，这种差距势必影响资源的流动性，也势必造成两极分化越来越严重。

4师资力量有限

培训技能的途径和方式较少。甘肃河西地区地处偏远地区，环境恶劣、资源有限，再加之政策力度不够，不能吸引有识之士、德才兼备的人才在这里扎根奉献。职业院校、职业培训机构较少，从事专业的职业培训技师缺乏岗位实操要求技能，不能有效满足用人单位实际需要。由于地理位置的局限、人才的缺乏、技术的落后、设备的不先进，进行培训的途径、渠道也十分有限，使得一些农村劳动力即使接受了培训仍然不能上岗或是再就业，对于解决农村劳动力技能水平的提高造成很大的困难。

二提出职业教育与城乡一体化建设协同发展的对策

1切实转变思想

树立正确职业教育观念。党和国家应积极采取措施，切实转变各级政府和地方官员思想，树立正确的职业教育理念，通过政策、指令等方式充分重视职业教育，尤其是关系到农民问题的农村职业教育。加大宣传力度，从思想上正确引导农民居民对职业教育的认识，通过典型事例、典型人物的宣讲，积极培育、塑造身边的、有影响、能号召的人才通过言传身教逐步使广大农民群体觉悟职业技能也能发家致富、也能光宗耀祖，从而实现通过职业教育增加农民收入，推动城乡一体化的建设。

2加大对农村职教的投入

纵观国家对教育的有限投入，如何充分调动各种教育资源流向地处偏远、环境恶劣的河西地区，单靠征募志愿者支援农村地区不具有长期性而且规模较小。一方面，要以实际行动确定教师编制；另一方面确保地区师资福利待遇的进一步提高，对偏远地区更是要举措吸引优秀人才。除此之外，政府还应合理利用中央专项教育扶贫资金和建立地方的专项职教资金，通过各种方式和渠道，防止资金的占用、挪用，将教育资金真正用于教育文化建设，进一步推进城乡一体化建设的步伐。

3加强师资队伍建设

加大对实践技能型教师的培训。常言说得好，要给学生一碗水，教师必须一桶水，其实讲的就是教育工作者本身要有足够的知识储备才能在学生培养中得心应手，游刃有余。2013年6月23日全国职业教育工作会议中强调，职业教育肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，作为职业教育工作者更是任务艰巨。而现实中甘肃省西部地区师资队伍建设困难重重，一方面要教育工作者自身提高实践能力。鼓励教师放下包袱、克服畏难情绪进入企业学习，实现理论和实践的结合；另一方面加大对师资力量的培训，“请进来、走出去”，给予教师更多与外界沟通、交流、学习的机会，与行业协会多多联系，站在行业领域的前沿及时掌握新知识、新技能的应用及推广，积极参加各种技能的培训。通过内外兼修，不断提升理论和技能水平。实践证明，注重培养师资能力建设必将成为实现中国梦，走上民族复兴强国之路的必由之路。