推动城乡一体化建设范文

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篇1

中图分类号：TU98文献标识码： A

一、城乡一体化催生新的金融需求

（一）农村经济发展的需求。城乡一体化意味着农村生产方式的转变，农业向集约化和规模化发展，使得农村大额资金需求逐渐趋旺，产业化资金需求迅猛增长；现代农业发展呈现生产经营专业化、经济组织形式多样化的特点，相应的金融需求也日趋多元化；农业科技水平不断提高，需要资金的支持；农村土地流转制度改革产生新的资金需求；土地耕种的逐步集中化可能放大农业经营风险，将加大对农业保险业务的需求。

（二）农村人口向城镇转移的需求。城乡一体化过程也是农民向市民转化的过程，其中蕴含着社会生产方式和生活方式的巨大转变和升级，也意味着巨大消费潜力的释放。一方面农村转移人口急需就业创业、居住服务、购买耐用消费品、文化教育、医疗卫生等领域的信贷服务；另一方面随着进城农民工工资性收入和财产性收入的增加，迫切需要合适的理财产品，实现资产的增值。这就要求金融机构加大金融创新，提供多样化的金融产品和优质的服务。

（三）城镇中小企业发展的需求。中小企业在促进经济发展、吸纳农村转移人口等方面发挥着重要作用。随着新型工业化的推进，城镇中小企业呈现成长型企业增多、产业转移集聚加速等新特点，新兴产业、工业园区以及技术创新等领域的金融需求明显增加，需要金融机构创造更多的新产品、新服务。

（四）城乡基础设施建设的需求。在城乡一体化的发展过程中所必需的生产和生活设施包括农田水利、电力通讯、水电煤气、医疗教育、科技文化等，还有为适应现代城镇经济与生活所需要的生产与生活设施，如城市住宅、工业聚集区、商业网点及娱乐设施等。建设这些基础设施仅靠政府财政投入和自筹资金是远远不够的，需要强有力的金融支持。

二、目前农村金融的现状及存在问题

以九原区为例，目前农村金融的主力军为农村信用社，信用社承担了主要的支农、农村微小企业信贷需求，并且信用社也是网点分布最广、最多的机构。除信用社之外，农业发展银行、邮储银行、村镇银行也各自发挥着相应的作用。即便如此，当前的农村金融也存在诸多不尽如人意的方面。

（一）在支付结算方面，票据化程度低，农村商品交易现金结算为主的传统模式仍然占据了农村结算的主流，结算手段相对落后，中间环节多，延缓了客户资金周转。

（二）在产品服务方面，新金融产品匮乏，商业保险、证券投资、信托、租赁、理财、网上银行、银行卡等业务需求无法满足。

（三）在融资方式方面，直接融资和间接融资是“一条腿短，一条腿长”，一方面表现为近年来企业在直接融资市场上融资难，直接融资成“短腿”；另一方面表现为近年来企业更加依赖间接融资。直接融资和间接融资的发展长期以来极不平衡，社会融资的重担绝大部分都压在了商业银行的肩上。

（四）在贷款对象方面，随着农业生产和农村工业生产的规模扩大和专业化程度提高，农户或是农村企业对资金、贷款的期望越来越高，这种期望已经远远超出了农村金融机构能给予的贷款额度。而由于大额的贷款都需要提供抵押担保物，而小型的农业生产和农村工业、企业，他们一般不能提供有效的抵押担保物，或者对他们提供的抵押担保物的价值估算非常困难，因此在很大程度上制约了农户和农村企业的贷款增长。另外，农村城镇化建设一般以城镇基础设施和公共事业建设为主，其承办单位一般是地方政府的相关部门，而不具有承贷主体资格的部门，银行只好通过政府投融资平台垫贷方式介入项目。而因为一些地方政府银行投融资平台的监管并不到位，导致腐败滋生和银行放贷收不回来等问题，国家已经强制叫停了地方融资平台的项目贷款。这样，金融业对农村城镇建设的信贷投入就会非常有限。

农业和农村中小企业的弱质性及其生产经营的高风险性，使得涉农金融服务具有高风险、低收益的特点，这也成为制约涉农金融业务增长的主要因素。

三、对策建议

（一）各司基职。对于商业性金融，政府要通过制定减税、费用补贴等政策，引导其回归农村市场，并鼓励其开发适合农户和农村中小企业的微型金融服务产品。对于农村资金互助社等新的农村合作性金融机构，从其萌芽到注册成立，都离不开集体经济管理部门和金融监管部门的扶持和引导。对于政策性金融机构即农发行，因其本身是由政府发起，理应贯彻和配合实施政府对农业的扶持和保护政策。

（二）降低涉农业务成本。对主要经营涉农业务的远郊农村金融机构网点，实行税收优惠，进一步减轻支农负担，增强支农实力。在条件允许的情况下，建议让农村信用社继续享受税收优惠政策，提高他们支农、助农的积极性。协调相关部门对目前“财税库银”和粮食直补农民资金业务收取合理的手续费，以降低在该业务运行中发生的亏损额。

（三）建立和完善农业贷款担保和保险体系，降低农业生产的资金经营风险，提高农村信用社放贷积极性。

（四）完善农户征信体系建设，加快中小企业信用体系建设向农村推进。加快推进将农村地区金融机构企业和个人信贷信息纳入企业和个人信用信息基础数据库，实现企业和个人信用信息基础数据库在全国范围内信贷信息的全采集与查询服务的全覆盖，为农村金融机构准确识别借款人身份，充分判断借款人信用状况，有效防范信贷风险提供科学、便捷、有效的参考依据。

篇2

九江县赛城湖新区按照“充分挖掘历史文化资源，突出彰显地方文化特色，以宜居、宜游、宜业为目标，努力打造文化之城、生态之城、实力之城、和谐之城”的定位。立足高标准、大手笔进行规划。一是“一城两镇三区”区域节点。九江县坚持全域的理念修编完善城镇规划体系，制订了20年中长期城市发展总体规划，编制了东泉路两边、昌九高速以西和港口街镇、城门乡等近期重点建设区域景观设计规划，编制了县城新区行政中心等三大板块建设详细规划，从而跳出现有的“小沙河”概念，规划“大沙河”布局，将“一城两镇三区”纳入大沙河规划（“一城”即沙河城，“两镇”即港口镇、城门镇，“三区”即赤湖工业区、沙河工业区、狮子物流区），城市规划面积由原来的12平方公里扩展到40平方公里。赛城湖新区位于八里湖、赛城湖西南岸，紧邻九江市新城，核心区位于沙河街镇、城门乡、狮子镇交汇处，是新县城“一城两镇三区”区域节点。狮城大道是县城连接狮子、城门的主要通道；东泉西大道和狮城大道铁路下穿工程，实现沙河老城与赛城湖新城全面对接；赛城湖跨湖大桥建成通车，与开发区城西港区、港口街镇相连，形成立体互通。二是未来县城发展的中心地带。九江县充分考虑发展空间的局限和文化资源的特点，赛城湖新区作为九江县未来发展的中心地带，依托赛城湖6万亩水面资源和20公里湖岸线，大力发展旅游、休闲、娱乐、会展等第三产业，发展总部经济、楼宇经济、房产经济，努力打造成为全国性度假会议基地，大九江都市区重要的增长极和南部区域中心；打造为集商务、商业、居住、休闲娱乐等多功能为一体的新城市中心区。三是八里湖新区的延续。随着九江市城市发展由两湖时代走进八里湖时代，赛城湖是大沙河规划区内最大、最美的湖泊，南岸约28公里长的优良环湖岸线，而且水质优、环境美、视野大，是大沙河现有城市规划区“滨湖亲水”的首选之地。而赛城湖与八里湖紧密相连，一桥之隔，未来赛城湖新区必将成为九江中心城区一个主要组团，九江市民休闲度假的一个好去处。

二、设施对接，带动镇村联动建设

赛城湖新区按照编制一个新区规划，修建两条路网，建设三个安置小区，配套好学校、卫生院、购物广场、休闲公园等四项公共服务设施，落实好就业、医疗、教育、住房、养老保险等五项保障措施的“12345”工程的基本思路，全面完善新区的基础设施和公共服务设施建设。一是完善了路网建设。加快城乡交通网络建设，构建以县城为枢纽、贯通港口、城门、狮子、沙河环湖半小时经济圈。新区总投入12亿元，修建32.597公里的路网，主要包括狮城大道、环湖路、东泉西大道、环湖东路、环湖南路、东泉及狮城大道铁路下穿和赛城湖跨湖大桥等项目，截止目前，狮城大道、环湖路、环湖东路等项目已建成通车，其他项目正在紧张施工，力争明年6月赛城湖跨湖大桥通车。狮城大道北起城西港区九码快速公路省棉科所，南止双瑞公路与杭瑞高速公路狮子互通连接线，是连接狮子镇、城门乡的主要通道。东泉西大道是连接九江县城与赛城湖新城的重要交通干道，东泉西大道连接线铁路下穿道路工程将为消除武九、京九上下行四条铁路线障碍，打通赛城湖新城东面交通动脉，实现沙河老城与赛城湖新城全面对接，为“一城两镇三区”大沙河发展格局奠定基础。赛城湖跨湖大桥北接城西港区，南通城门镇，大桥通车以后，从县城沙河到赤湖工业园只需15分钟车程，环沙河、城门、城西港区、九江市区可以形成半小时城市经济圈。二是加强安置小区建设。为改善新区群众的生产生活条件，九江县通过整合资金，实行搬迁移民扶贫，建设了多个安置小区，鼓励农民进城进园，进中心镇和中心村居住。如青峰、杨花安置小区、东风嘉园安置小区、狮子镇狮子洞中心村、陈洼中心村、城门乡联盟安置小区、兴联中心村和石桥中心村。总计投资6.6亿元，可安置2130户，安置人口9060人。三是加强配套服务设施建设。新区施工用水、用电等配套设施已全部完成，临时施工便道全部贯通，公共设施部分的学校、村部、农贸市场、幼儿园已完成内外装修，即将投入使用。可容纳8000名学生就读的九江县赛城湖新区优质示范高级中学，已完成项目可研、立项及用地规划，规划设计方案近期即将完成，项目的征地拆迁工作，并启动房屋拆迁工作。

三、产业联动，支撑镇村联动建设

篇3

［中图分类号］F291．3［文献标识码］A［文章编号］1008－8091(2016)01－0027－04

党的十将“三农”问题作为推进中国特色社会主义事业发展的关键内容，强调要把推动城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径，充分显示出我们党和政府在治理理念上的与时俱进。城市与乡村，原本属于具有独特内涵的两个区域空间，二者相互依存并相互促进。消除城乡在经济、社会、文化和生活方式上的差别，推进城乡一体化发展，实现城乡融合，是当前经济社会发展的大势所趋，也是人类社会发展的必由之路。山东城乡一体化目标的实现，只有在科学探究最佳推动路径的基础上，找准推动城乡一体化发展的有效对策，才能使山东城乡经济社会的发展步入快车道。

一、城乡一体化概述

(一)城乡一体化的目标

城乡一体化是我国城乡经济、社会发展的终极目标，更是城乡空间、经济、社会发展演变的综合体现，这其中不但包含着可持续发展的深刻内涵，而且展现出了区域经济、文化、社会协调发展的深邃思想。从宏观上来说，城乡一体化主要体现在城乡之间的经济、社会动态平衡发展，各种生产要素能够在城乡范围内自由流动和优化组合，使城乡之间的经济和社会发展水平的差距逐渐缩小，联系越来越紧密，最终实现城乡同发展、共进步，实现我国全面建设小康社会的目标［1］。

(二)城乡一体化的主要内容

城乡一体化是一个极为复杂而广泛的区域演变过程，涉及到的管理要素众多，影响范围较广，且不同地区在不同的发展时期所表现出来的一体化形式也不尽相同。就总体上而言，城乡一体化包含城乡空间结构、经济结构、人口结构、社会结构、生态环境结构等诸多方面，因而人们习惯上会将城乡一体化划分为城乡空间一体化、城乡经济一体化、城乡人口一体化、城乡社会一体化、城乡生态环境一体化五大方面。其中，空间一体化是统筹城乡发展的重要载体，经济一体化是促进城乡均衡发展的基础，人口一体化是发展城乡关系的依托，社会一体化和生态环境一体化是城乡和谐、健康、有序发展的根本保障［2］。

二、当前山东城乡一体化发展现状及面临的主要问题

近年来，山东省深入贯彻落实党的十精神，始终把推进城乡一体化发展作为经济社会发展的重要抓手，不断促进城乡经济社会融合，使城市和农村的经济社会面貌都发生了巨大的变化。当前，虽然山东城乡一体化取得了一定的成就，但与中央关于城乡一体化的标准和要求相比，仍存有一定的差距，这主要表现在:

(一)各地市经济发展水平有差异，县域经济相对落后

除以烟台、威海、青岛、东营、日照等市组成的山东半岛城市圈，由于地理位置优越、资源丰富等，城市化进程较高，经济水平、居民生活、生态环境和城市建设各方面发展比较好之外，山东省内的其他部分内陆地区，仍然处于由农业大市向工业强市的经济结构转变之中，工业主要以资源加工和劳动密集型的传统产业为主，高新技术产业的发展慢、总量小、占比低，第三产业发展不平衡，不少西部地区的县域经济发展相对落后。

(二)城乡公共服务发展不均衡，农村社会事业相对滞后

近年来，山东省城市化建设步伐明显加快，而农村交通、通信、水利设施建设仍相对落后。城乡教育、卫生资源配置不很合理，大量优质资源向城市集中，农村教育教学条件远远落后于城市，农村卫生技术力量薄弱，特别是村级医疗保健设施简陋，农村保障体系不健全，法制化程度不高，社会治安有待进一步加强。

(三)农村经济发展水平较低，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势

由于长期存在的城乡二元发展格局的惯性作用，加之城市经济进入了快速发展期，导致在全省范围内城乡居民收入差距呈现扩大趋势。城乡收入差平均值从2000年的2933元扩大到2013年的8097元，城乡居民收入比从2000年的2．24:1扩大到2013年的2．71:1，与城乡一体化低于2:1的要求相比，还有较大差距。加之农民收入中的很大一部分还要用于购买种子、化肥等生产资料，而且如果加上国家对城市居民在养老、医疗和住房等方面的补贴，城乡居民的实际收入差距更加明显。

(四)以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立

“三农”问题一直是阻碍城乡一体化发展的关键因素。当前我国大部分农民在经济资源和公共资源配置中仍处于不利地位，导致农业发展缺乏现代生产要素和现代生产方式的有力支撑，城市资金、人才等生产要素进入农村的力度不够，加之农村的教育卫生、基础设施、社会保障等公共产品和服务的供给远远不足以满足广大农村居民的生活需要，导致农民难以平等分享工业化、城镇化的成果，而资源从农村向城市单向流动的格局并未得到改观，因而未能形成城乡统筹，以工促农、以城带乡的长效机制［3］。

三、山东城乡一体化的实现路径探究

通过对山东地区的城乡一体化发展情况进行分析，我们可以看出，各个地区受地理和经济等因素的影响，城乡一体化实际发展态势不尽相同。因此，在规划山东城乡一体化发展路径时，要充分结合各地区的实际水平和发展现状，各有侧重，从而为城乡统筹发展奠定坚实的基础。

(一)统筹空间布局，推进城乡规划一体化

城市与农村相比，具有巨大的发展优势，往往可以依靠自身的快速发展，成为区域经济发展的中心;而城市的周边地区，特别是比较偏远的农村地区，其发展则相对较为被动。目前，山东地区城市化整体水平，与先进省份相比，仍然偏低，有鉴于此，各中心城市可充分依靠空间范围内的不断扩张，产业链条逐渐向农村延伸，实现城乡协调发展。首先，在空间方面，可利用大中城市的发展，加快城市周边的城镇化发展速度。在统一规划的前提下，使城乡土地“增减挂钩”问题得到有效解决;其次，在产业结构方面，可建立城乡互助的产业发展模式，推进劳动密集型产业、农产品加工业从城市向农村转移，突出抓好产业培植和项目建设，实现城市和农村产业的合理对接，科学推进产业园区建设，不断寻找新的经济发展增长点，从而促进城乡经济统筹发展。

(二)统筹城乡建设，推进城乡基础设施一体化

城乡一体化的目标就是在城乡统筹发展的基础上，以城市发展作为先导，循序渐进完成新农村建设，最终实现城乡统筹发展。因此，加快新农村建设，就是要按照新农村建设的整体目标，扩大城市和农村之间的合作范围，建立城乡资源共享机制。基础设施建设作为新农村建设的重要内容，决定着农村居民的生产方式和生活品质。因此，要抓住加强农村基础设施建设的关键，吸收更多的资金投入到农村基础设施建设上来，切实解决农村的生产性基础设施落后、生活性基础服务设施不足、农村交通基础设施不完善等现实问题。毫无疑问，统一城乡邮电通讯、道路交通、燃气管网、供水管网等基础设施要求，对于镇改街、村改社区，都会起到巨大的推动作用。当然，在新农村建设过程中，山东各地区应在统一规划的原则下，因地制宜推进基础设施一体化，不可“一刀切”。

(三)统筹资金运作，推进城乡公共财政一体化

资金是推动城乡一体化的关键因素，健全公共财政政策是实现城乡统筹发展的重要途径。因此，要按照公平的原则科学配置财政资源，提高农民在土地增值收益中的分配比例。一是充分发挥市场机制的作用，积极拓宽公共财政融资渠道，建立多元化的公共产品供给体系;二是优化财政支出结构，进一步加大公共财政向农村公共服务领域的倾斜，重点做好重要公共服务项目建设;三是加大公共财政监管力度，提高公共财政的使用效率;四是提升政府财政资金的示范导向功能，着力形成以惠民政府、优质服务、优良环境为重点的“洼地”效应，鼓励社会和民间资金向推动城乡融合发展的重点建设领域发展，形成“政府引导、项目补贴、社会参与”的资金投入机制，为推动城乡一体化提供保障［4］。

(四)统筹生态管理，推进城乡公共服务一体化

生态文明是城乡一体化的重要体现，统筹生态管理，要以城乡基本公共服务均等化为导向，公平配置公共服务资源，科学推进城乡公共服务制度对接，逐步缩小城乡差距。要突出抓好配套设施和环境整治，实行城乡垃圾整治同一标准。要着力构建城乡统一的绿化和环卫基础设施体系，按照“谁受益，谁负责、谁污染、谁治理”的原则，统筹划分城乡环卫建设、环境保护和污染治理的责任，建立生态破坏和环境污染补偿机制［5］。对城乡污染防治实行统一规划和治理，对农村垃圾实行村收、镇运、市处理的办法，杜绝城市污染企业、废水、垃圾等向农村转移。总之，要通过环境管理模式的不断改革和创新，推进城乡环卫一体化，不断提升城乡生态文明程度。

四、推动山东城乡一体化的对策建议

基于对山东城乡一体化实现途径的探讨，本文就推动山东城乡一体化的发展，提出以下的建议。

(一)正确处理政府与市场之间的关系

建设服务型政府，是政府行政改革的一个重要方向。服务型政府，就是在维护社会民主稳定的基本条件下，以为人民服务为宗旨，以人民和社会利益为根本，依照法定程序，以公民的意志力为基础而组建起来的，履行服务职能且承担服务责任的政府。因此，推动山东城乡一体化发展，首先要理顺政府与市场间的关系，明确政府的基本职责，利用自身独有的组织协调优势及政策导向作用，承担起政府作为城乡一体化设计者、组织者、领导者的责任，切实做好各项规划工作;同时，政府要在公平、公正的基础上，突出市场机制的地位和作用，让市场有效地配置资源，进而加快经济发展速度，提高经济发展质量。在市场经济体制下，减少行政手段对市场的直接干预，适当采取经济手段，保障城乡一体化稳定发展。

(二)深化城乡各项管理改革

一是加快城乡户籍制度改革。传统的城乡户籍分离管理制度严重影响了城乡一体化的发展进程，因此，要努力打破城乡户籍制度的二元结构，促进农村剩余劳动力的解放，使城乡居民真正享有自由选择居住地的权利;在劳动力转移方面，应科学引导农村劳动力有序向城市转移，在加快城市发展的同时，加快城乡一体化发展速度。二是加快管理体制改革。通过政府职能的转变，建立与当前市场经济体制相适应的政府管理模式，解决在传统计划经济体制中存在的政企不分、条块分割、城乡分割的政体体制问题［6］。要明确各部门之间的关系，实现部门联动机制，建立统一的城乡管理考核指标体系，进而推动城乡一体化发展。三是创新城乡土地管理改革，完善农村征地制度，在严格执行城乡土地“增减挂”的前提下，推动土地合理流转，让农民真正从土地中解放出来。

(三)完善城乡社会保障制度建设

一方面，应切实完善失地农民的社会保障制度，要按照公平的原则，全面推进城乡一体化，把保障农民发展权放在首位，加强对农村居民合法权益的保护，健全相关政策法规，合理解决农民失地后的生活权益问题。另一方面，建立健全城乡统筹的劳动就业、财产保险、医疗卫生等保障制度。依照城乡一体化的发展目标及要求，建立并完善与山东地区相适应的、城乡统一的社会保障制度，从而使广大农村居民与城市居民一同实现老有所养、病有所医，这不仅是城乡一体化实现的必要条件，更是保障社会稳定和谐发展的重要基础。要确保城乡所有居民都能参加城乡统筹医保和退休养老保险，以真正享受到统一的社会保障。再一方面，政府应通过转变财政支出格局，促进农村尤其是贫困地区的社会保障体系的建立和完善，切实建立覆盖整个城乡地区的、城乡居民平等的、科学合理的社会保障体系。

(四)保障和维护农民的基本权利

保障和维护农民的基本权利，首先，是要加大对农村义务教育投资力度。彻底消除过去城乡二元体制导致的不适应当前发展需要的教育、劳动、社会福利待遇等方面的社会管制行为，实现城乡教育一体化管理，通过城乡优质师资统一交流，确保农民工子女能够享受到平等的教育机会，使农民工和城市居民真正享受同等待遇。其次，是加大对农村科技推广方面的投入，鼓励农村基础科研项目的开展，大力推广科技成果，不断普及现代农业生产技术，及时开展农民教育培训，提高农民的科学文化素质，提升科技对农业发展的贡献率。再次，要完善农村公共卫生服务体系。逐步调整和改善农村卫生专项转移支付制度，卫生部门应将更多地财力向农村公共卫生方面倾斜，各个部门明确目标和职责，合理分配相关资源，做到公平、高效。

(五)加强城乡统一市场建设

当前，我国的市场在很多方面仍处于分离的状态，尚未形成联系密切、运行协调、城乡统一的市场机制，这不仅限制了城乡之间的市场融合，还严重阻碍了各要素资源在城乡之间的合理配置。因此，要培育和发展城乡市场体系，将市场作为连接城乡发展的纽带，促进城乡统筹发展。一方面，要科学建立城乡发展的经济网络，使其不仅有利于城乡之间的经济协作发展，更有利于加大城市对周边农村地区经济发展的带动作用，进而促进城乡之间的商品、资金、劳动力和信息技术的合理流动，加强城乡良性互动，最终实现城乡融合。另一方面，要科学培育和发展城乡市场体系，要以市场为突破口，不断推动城乡经济的相互渗透，促进各种生产和生活要素在城乡范围内科学地流动和优化。城乡一体化是一个巨大而复杂的经济社会动态系统，我们只有对其进行综合、全面、系统的探析，才能够更好地把握城乡一体化发展的科学规律。山东未来城乡一体化的发展，只有在充分立足本省实际情况的基础上，本着系统、科学、多元化的发展理念，才能推动山东城乡经济社会发展步入科学发展的快车道。

参考文献:

［1］王艳．广义城乡一体化的内涵界定与评价分析———以郑州为例［J］．区域经济，2011，(01)．

［2］于淑俐．山东半岛实现城乡一体化路径选择与政策研究［M］．北京:经济管理出版社，2014:141－144．

［3］敖日格勒．从社会学角度论城乡一体化的实现路径［J］．东方企业文化•百家论坛，2011，(09)．

［4］王婷．浙江省城乡统筹与经济发展关系实证研究［J］．重庆工商大学学报，2008，(03)．

篇4

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

当前，城乡差距越来越大，成为了影响与制约我国国民经济发展的重要因素。城乡二元结构的制度与城市偏向发展的战略是引发城乡差距扩大的主要根源之一。在这制度与战略下，乡村的社会经济发展较为缓慢，随着城市化进程的不断加快，大量的乡村人口涌入到城市之中，导致城乡人口萎缩，其人力资源逐渐薄弱，进一步限制了乡村社会经济的发展。近年来，我国开始实施城乡一体化发展战略，以城乡一体化为导向，进行村庄整治与布局规划，通过整治与规划，将乡村规模较小、人口较为分散的村庄向中心村或重点村进行整合，从而集中乡村人口，推动乡村社会经济的发展与区域协调。

一、新形势下乡村人口迁移的特征

（一）城乡一体化战略的实施对乡村人口迁移的影响

在城乡一体化战略实施过程中，乡村人口的迁移主要包括整合与集聚两种状态。其中整合指的是以政府为主体，在国家政策与当地实际情况的基础上，对乡村人口的分布情况进行调整，其主要方式是将乡村分散居民点与偏远地区的人口通过调整与合并，实现乡村人口的集中。集聚指的是为提高乡村居民的生活环境与质量，推动处于乡村偏远地区的居民，逐渐向环境较好、设施较为完善的城镇或居民点进行集中。以城镇及居民点为核心，进行乡村人口的聚合，可以节约社会资本并发挥规模效益，推动乡村社会经济的发展，有助于缩小城乡差距。城乡一体化战略实施能否顺利进行，与城乡一体化的建设规划、区域人口发展及居民意愿存在着极为紧密的关系。

通过城乡一体化战略实施，对乡村人口迁移的方向与规模进行引导，推动规模较小、较为分散的居民点，向环境较好、服务设施较为完善的居民点进行迁移，最终将乡村人口进行聚合，从而形成大中型居民点，进一步推动乡村经济社会的发展，实现城乡一体化战略目标。

（二）新形势下乡村人口迁移的空间特征

从整体来看，当前我国人口迁移的主要方向依然是乡村人口向城市迁移。随着城乡差距不断扩大，大量乡村人口迁移到城市之中，而城市向农村流动的人口较少，这就导致了城市人口问题，激化了城市人口与土地矛盾，同时，由于大量人口离开乡村，导致乡村出现空壳化现象，进一步扩大城乡差距。城乡一体化实施可以有效解决区域内人口空间分布不均衡的问题，通过一系列措施，引导并调整乡村人口流动方向与规模，实现区域人口有机分散与有序集中。在城乡一体化发展新形势下，人口迁移的方向出现变化，向城市方向流动的乡村人口减少，向乡村内部流动的人口逐渐增加；在地域的角度来观察，可以发现，乡村人口逐渐向乡镇或大型居民点迁移，形成了乡村辅助城市发展，城市支持乡村建设的局面，实现了区域内人口的有机分散与有序集中。

（三）新形势下乡村人口迁移的渠道

为有效落实城乡一体化战略，需要通过加强公共服务设施建设及乡村基础设施建设，通过改善居住环境，提高生活质量，引导乡村人口迁移。在城乡一体化发展过程中为乡村人口迁移提供了较多的渠道，如：确定区域内重点村与中心居民点，完善基础设施引导乡村人口迁移；建立区域基础设施，调整乡镇体系的等级与规模，引导乡村人口迁移；加强现有村庄的整治与改造，整合发展条件较差的村庄，推动村庄集约式发展等。

二、城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划

村庄规模较小，村庄分布较为分散，制约了乡村公共服务设施的建设与共享，进行村庄整治与布局规划，集中乡村人口，是共享公共服务设施与缩小城镇差距的必然要求。实施城乡一体化战略，整治乡村居民点，通过布局规划，引导规模较小、较为分散的村庄向重点乡镇或大型居民点进行集中。结合新形势下乡村人口迁移的主要特征，并按照区域人口调整有机分散与有序结合的宗旨，对村庄的规模体系与空间分布进行调整，在调整过程中，需要遵循以下三个原则：综合考虑规模经济与可持续发展的原则；尊重居民迁移意愿；比较优势原则；量力而行原则。

进行村庄布局规划，引导与控制乡村村镇体系，推动乡村集约式发展，建立乡村聚落体系，并与区域城乡发展相协调。在进行村庄整治与布局规划时，需要做好总体安排，做好乡村公共服务设施、建设设施、环境保护措施、产业结构等的规划与安排，明确乡村聚落体系的规模等级与空间组合，在此基础上，编制村庄搬迁、合并等的总体方案与具体措施。

在进行城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划工作时，需要充分考虑地域特殊性，因地制宜地进行整治与布局规划工作。实现城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划的技术线路可以用下图来表示：

城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划的技术线路示意图

以城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划，需要制定出针对不同发展区域的措施，确保分区整治，杜绝盲目建设与发展；在配置公共服务与基础设施时，需要结合近郊、远郊、郊区等实际情况，重点改善人居环境；居民点建设，需要体现出城乡一体化独特的景观风貌，打造出地域特色。

三、结语

随着社会经济的发展，城市化进程不断加快，大量乡村人口涌入到城市之中，在引起城市人口问题的同时，导致乡村人力资源逐渐薄弱，严重制约了乡村社会经济的发展。实施城乡一体化为导向的村庄整治与布局规划的战略，引导乡村区域人口迁移，实现乡村区域人口的有机分散与有序结合，走乡村集约式发展道路，可以有效缩小城乡差距，解决乡村人口空间分布不均的问题，推动乡村社会经济的发展，获得良好的经济效益与社会效益。

参考文献：

[1] 石培基,李得发,李巍,王录仓. 城乡一体化导向的村庄整治与布局规划[J]. 中国人口.资源与环境,2013,04:147-152.

篇5

土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是社会经济发展到一定阶段，解决土地利用问题的必然选择。加快推进城乡一体化，是工业化、城市化发展到一定阶段对经济社会发展提出的必然要求。目前，我县正处在工业化初期向中期转变的关键时期。实施城乡一体化建设过程中对建设用地的需求不断增加，在实行土地用途管制制度下，用地矛盾日益突出。每年建设光靠建设用地计划指标已满足不了城乡一体化发展的需要。如何在保护耕地和加快建设用地供给的两难中求平衡求发展，我们通过土地整理来推动城乡一体化建设，进行了积极的偿试。

一、土地用途管制与经济建设用地的矛盾转换

1.“吃饭”与“建设”矛盾是一对长期的矛盾，保护耕地与保证建设用地供应是我国社会经济可持续发展的重要保障。

新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入用途管制制度时代。保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。保持耕地总量动态平衡，是促进农业可持续发展一个新的战略目标，事关子孙后代和长远利益。我国人多地少的基本国情，必须要求我们按照可持续发展的要求，统筹考虑“吃饭”与“建设”的需要，在切实保护耕地的前提下，进行各项建设，发展各项事业。

2.开展土地整理是解决确保耕地总量动态平衡和保障经济建设用地这对矛盾的双刃剑。

新修订的《土地管理法》第四十一条明确规定：“国家鼓励土地整理，县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”通过开展土地整理新增有效耕地面积的72%可以用来换取建设用地折抵指标，保障城乡一体化建设对用地的需求。这就在理论和政策上保证了土地整理一方面保证耕地总量的动态平衡，另一方面又解决了建设用地不足的矛盾。所以，经济要发展，耕地要保护，土地整理是条出路。

二、土地整理对推进城乡一体化建设的现实作用

1.积极开展土地整理，为建设用地需求提供资源储备。

近年来，我们为保证建设用地供应，积极开展土地整理工作，取得了显著的成效。在开展土地整理工作中：一是实行土地置换政策，拓展城市发展空间。允许工矿等建设用地复垦以后等面积置换到城郊周围，作为城市发展用地。二是实行基本农田异地代保。，一方面促进了土地整理工作，另一方面又为城乡一体化发展提供了资金补充。三是继续加大土地整理力度，获取建设用地指标；并加大迁村并址和村庄整理的力度，引导自然村和区域规模小、群众有要求的行政村向中心镇、中心村集聚，对旧村用地进行复垦，争取建设用地置换指标，支援城乡一体化建设。

2.土地整理工作推进了城乡一体化进程。

土地整理推进了县城的城市化水平，城市品位。土地整理推进了小城镇建设。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，小城镇的发展是区域经济在空间上的综合体现，是城乡一体化的重要组成部分。我们坚持小城镇土地利用可持续发展战略，因此制宜地、科学地选择区域小城镇发展模式和用地横式，使全县小城镇建设迈开了脚步。土地整理推进了工业化进程。城市要拓展，拓展的基础是工业园区和旅游度假区。由于保障了建设用地需求，使工业园区得到了蓬勃发展。土地整理推进了农业产业化进程。对现有土地进行田、水、路、林综合整治，把土地建设成“田成方、渠成网、树成行、路相连”的标准化农田。创造良好的农业生产条件，为效益农业的发展和实现规模经营成为现实。通过土地整理后，农业产业结构进一步调整，粮经比例进一步提高，产业化经营规模进一步扩大。土地整理推动了基础设施现代化进程。

三、推进城乡一体化建设对欠发达地区加快发展的现实意义

1.加快推进城乡一体化，是工业化、城市化发展到一定阶段对经济社会发展提出的必然要求。

积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化发展道路，是保持武义县经济社会持续健康快速发展的重要举措。积极推进城乡一体化，就是加快实现农村的现代化。所以，越是欠发达地区，越要推进城乡一体化。

2.加快推进城乡一体化，可以促进经济和社会的协调发展。

按照城乡一体化的要求对中心镇、中心村进行规划建设，有利于合理配置人口、资本等生产要素，减少和避免资源的不必要浪费，使有限的资源发挥更大的效益；有利于打破城乡分割，缩小城乡差别，加快实现农村现代化；有利于加快农村人口向中心镇、中心村集聚，逐步树立现代市民意识。

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随着三次工业革命的相继发生，现代工业迅速发展，城市这一便于各种工业生产要素分配的空间组合形态得到了快速发展，在创造巨大财富的同时，也产生了各种各样的问题。城市由于可以提供更高的收入、更好的生活环境和更多的就业机会，吸引了周边区域的人们大量涌入，结果导致环境、治安、失业和犯罪等问题，与此同时，乡村地区由于资本和人力缺乏，处于相对欠发展状态，因此城乡之间经济发展的不平衡问题开始凸显。城市经济在发展到一定程度后，市场空间逐渐饱和，产业之间及产业内部竞争渐趋激烈，导致发展受限，增长速度减缓，与此同时，农村地区发展滞后，由于农民的购买力较弱，农村与城市之间的产业互补不但无法形成良性循环，还会因为城乡差距太大导致社会公平问题的出现，因此推进城乡一体化发展，实现城市与乡村之间的资源共享、产业协作、相互促进、协调发展成为一个国家或地区社会经济发展到一定程度后的必然抉择。

随着近30年来的快速城市化，我国城乡之间发展差距过大的矛盾已经逐步显现出来，并成为制约我国经济快速发展的一大障碍。建国后，由于我国工业基础薄弱，为了尽快发展工业体系，国家实行农业支援工业的政策，农村创造的大量财富无偿地支持了城市工业建设，长期积累，造成了目前的城乡二元结构。为应对这种城乡发展不平衡的状况，党的十七大和十均重点强调推进城乡一体化建设。目前，我国正处于从城乡分割的二元结构向城乡一体化发展的转变过程中，借鉴国外的成功经验，并总结国内城乡一体化建设先进地区的经验，对于积极稳妥的推进这一转变过程，有重要的意义。

1.国外城乡一体化实践经验

1.1美国的“三步走”模式

美国的城乡一体化战略可以分为三步走：首先制定跨行政区的大都市区规划，以统一协调整个规划区的土地利用和经济发展；其次进行基础设施的一体化建设，并通过税收等优惠政策吸引企业在城市郊区或农村地区进行投资；最后，推动大型农场式的农业现代化发展，为农业人口创造就业机会。美国的城乡一体化过程可归纳为城市化―城郊化―城乡交融一体化，是由城市开始逐渐向外拓展的一体化方式。

1.2 英国的“大伦敦计划”

第二次世界大战对老伦敦市区造成了严重破坏，战争结束后，伦敦地区亟需重建，但由于房屋损坏严重，城市人口数量大，住房需求量大，再加上战后失业率高、环境质量差、犯罪率高，整个伦敦地区城乡矛盾相当尖锐。英国为解决这些问题，制定了“大伦敦计划”。其基本思路围绕伦敦市区，选择地价相对较低的农业区建立卫星城，吸引城市人口向新建卫星城转移，据此建成“一主多卫”的城乡一体化城市分布格局，有效解决了城乡之间发展不平衡的问题。

1.3 法国的“大巴黎”建设

法国巴黎的城乡一体化模式与英国相似，但有所区别。巴黎是法国政治、经济和文化中心，随着全国各地人口涌入巴黎，虽然促进了巴黎的社会经济文化发展，但也造成老城区人口密度过高，城市环境不堪重负。而与此同时，巴黎郊区社会经济发展与市区的差距越拉越大，进而产生了各种各样的社会问题，为了缓减城乡矛盾及促进区域经济协调发展，1965年，政府制定了“巴黎地区整治和城市规划方案”，该方案的提出的主要措施是在巴黎郊区建立卫星城，通过快速交通线路，包括公路和铁路，与中心城区联结在一起，从而形成新的城市网络，中心城区带动周边农村地区快速城市化，农村地区化解了中心城区存在的各种社会环境问题，最终实现了“大巴黎”的城乡一体化目标。

1.4 日本的国家综合开发规划

日本的城乡一体化进程同样与快速工业化导致的城市人口过分集聚有关，二战后日本实现了快速的工业化，由此导致城市人口急剧膨胀，失业、犯罪、环境问题等城市病渐趋严重，而乡村则地广人稀，发展滞后，城乡差距不断拉大，为了统一协调城乡发展不平衡的问题，日本制定了一系列的法律、法规以及行动计划。日本在1969年公布的“新全国综合开发规划（新全综）”中开始强调要发展落后地区，疏导城市人口向农村转移。在1977年的“第三次全国综合开发规划（三全综）”中，提出要进一步发展农村经济，着重建设中小城镇，提高农村地区的生活水平，尽快缩小城乡差距。经过前面两次开发规划的摸索，到了1987年的“第四次全国综合开发规划（四全综）”，从城乡空间一体化的角度，明确提出了建设一体化生活区的策略，通过基础设施建设，促进城乡之间的交流，进一步缩小城乡之间的生活、环境差距，以实现城乡一体融合的目标。在国家综合开发规划的原则指导下，从促进农村产业发展和为农民提供社会保障两个角度着手，日本政府配套制定了一系列扶持农村地区发展的法律法规，前者如《国土利用法》、《山区振兴法》和《向农村地区引入工业促进法》等，后者如《失业保险法》、《生活保护法》、《职业安定法》等，这些法律法规有效地缩小了城乡差距，使农村地区的人口稀疏、基础设施和产业落后等问题得到了解决，促进了城乡协调发展。

2.国内城乡一体化实践经验

2.1 珠三角地区――城镇群模式

珠三角地区是我国改革开放的前沿阵地，改革开放之初，随着招商引资规模的快速扩大，工业得到了迅速的发展，需要大量的劳动力，因此改革开放初到90年代初期，珠三角地区的城乡一体化表现为城市为农村剩余劳动力创造就业条件。之后随着城市建设用地越来越少，部分工业门类开始向城市周边的农村转移，在这一阶段，农村的工业化推动了农村的城市化进程。2010年，随着《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009- 2020年）》的推出，珠江三角洲地区开始按照现代城市体系的要求，构建以广州、深圳为两大中心的区域城镇群体系。

2.2 苏南地区――苏南模式

苏南模式已经成为我国改革开放的一种典型的经济发展模式，其典型特征是建设工业园区和发展乡镇企业，从城乡一体化的角度，乡镇企业通过以工补农、以工建农的方式，积极推动了苏南地区农村人口就业、基础设施建设以及其它公共服务设施的发展。乡镇企业的发展，促使城乡之间大量的小城镇快速发展起来，成为联结城乡的纽带，加快了当地的城市化进程。

2.3 上海――规划先行模式

上海市推动城乡一体化发展是以统筹规划城乡建设为前提的，在制定城乡经济发展战略时，提高城乡经济整体效益和综合劳动生产率是主要的考虑方面，以此为基础去统筹规划处理市区和郊区的关系、市区与经济区诸县市农村的关系，通过生产要素的优化配置及城乡产业结构的调整去促进当地资源的综合开发利用，同时推动城乡各项社会事业的共同发展。

3.国内外实践比较及借鉴意义

3.1 国内外城乡一体化实践比较

第一，从整体的角度，美国、日本、英国和法国的城乡一体化发展由于起步比我国要早，经济发展水平高，目前已经基本实现了城乡一体化，城乡之间已经不存在明显差距，而我国尚处于城乡一体化建设的初期，现阶段只有经济较发达的珠三角和长三角地区有效推进了城乡一体化建设，其余地区城乡一体化的步伐受限于经济发展水平，推进速度较慢。

第二，从制度建设的角度，国外的城乡一体化有完善的总领性规划纲领，并据此配套一系列的法律、法规保证规划的有效执行，如美国的大都市区规划和日本的全国综合开发规划等全国性规划，以及伦敦和巴黎的区

域性规划。城乡一体化涉及到经济社会发展的各个方面，除了基础设施建设，产业扩散和协作，农村人口的就业、医疗、教育、养老等社会保障问题需要配套法律法规的保证，发达国家的实践给了我们很好的借鉴。国内一些省市近年来制定了各自的城乡一体化规划，相关工作在根据当地实际积极推进，重点在产业向乡村扩散，以及相应必要的基础设施建设，社会保障相关工作也在逐步推进，但还缺乏系统的制度保障。

第三，从制度创新的角度，国外的城乡一体化是根据各自的社会经济历史条件和区域空间形态制定规划和相关制度，一体化进程各具特色。美国地广人稀，只需要围绕城市，向城郊适度扩散即可实现促使社会经济良性循环的城乡一体化，因此其发展模式为城郊化为指导的“三步走”模式；日本国土面积小，人口稠密，需要在全国范围内综合规划，统筹城乡之间的土地利用，尽量使每一寸土地物尽其用，因此在全国性综合规划的基础上，建立法律法规保障体系，促使规划有效执行；伦敦和巴黎根据自身的城市特征，通过卫星城的建设缓减中心城区的各种矛盾，建成功能互补、社会和谐、生态高效的城镇体系。国内的珠三角和长三角地区根据各自所处区域的社会经济发展状况和行政区划特征，制定了相应的城乡一体化发展策略，在城镇体系建设中取得了很大进展。珠三角地区是中心城带动的中小城镇发展模式，而长三角是乡镇企业带动的遍地开花式城镇化发展模式，从发展历程来看，无论珠三角地区还是长三角地区，规划的作用其实更多是服务于或者依从于经济的客观发展，对经济发展的前瞻性并不足，这一点近年来在逐步改进，如2010年广东省公布的《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020年）》，就对珠三角地区的城镇群体系建设做出了明确的规划。社会保障方面，近年来也逐步得到了国家的重视，但为城乡一体化建设配套的保障政策尚显滞后。

第四，从实践过程的角度，城乡一体化建设是一个长期的过程。从开始制定规划，到规划实行，配套法律法规等保障制度的建立，以及根据新情况对规划的不断修订，政策的改进，国外的城乡一体化建设至少需要30年的时间。我国由于长期以来造成的城乡二元结构明显，城乡差距大，城乡一体化建设所需时间很可能更长，并且由于区域之间发展不平衡，所面对的问题可能更复杂。

3.2 借鉴意义

发达国家及国内部分发达地区的城乡一体化实践经验，对我国今后的城乡一体化发展有多方面的借鉴意义。

第一，推进城乡一体化，规划要先行。从国外的成功经验看，制定基于本国或本地客观条件的总领性规划，对于城乡一体化的顺利推进是必要的前提。

第二，基础设施建设是城乡一体化的基本保障。从美、英、法、日的实践看，基础设施建设无一例外是城乡一体化首先要进行的工作。基础设施的一体化建设，可以有效促进城乡之间的相互交流，促进资本、人力、信息的双向流动，为城乡融合打好基础。

第三，城乡一体化需要完善的制度保障。促进乡村发展、农民就业和对其提供社会保障的法律法规是推进城乡一体化的必要制度保障。

第四，鉴于我国国土面积大，区域之间发展不平衡，城乡之间差距大，我国的城乡一体化规划应在中央统一协调下，主要以省为单位进行，并分区域分步骤推进。

第五，各地要充分依据当地实际进行制度创新，不拘一格，制定适合本地的城乡一体化规划和辅法律法规体系。

参考文献：

[1]戴慎志. 城市工程系统规划. 北京：中国建筑工业出版社， 1999.

[2]崔功豪. 魏清泉， 陈宗兴. 区域分析与规划. 北京：高等教育出版社， 1999.

[3]刘兴昌. 市政工程规划. 北京：中国建筑工业出版社， 2006.

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一、城乡一体化与美丽乡村的内涵

美丽乡村建设是一项艰巨、复杂的系统工程，“十二五”期间，统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设美丽乡村是让发展成果惠及广大农民，从根本上解决“三农”问题的重要举措。加大强农富民政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果是一个城市管理者应正确妥善处理好的问题，为此，必须梳理出城乡一体化及美丽乡村的具体与建设要求。

（一）城乡一体化。城乡一体化是指导城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和城市对乡村的辐射带动，逐步缩小城乡经济发展水平的差距，进而使城市和乡村形成一个相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体系统。

（二）美丽乡村。美丽乡村的“美丽”包含两层意思：一是指生态良好、环境优美、布局合理、设施完善；二是指产业发展、农民富裕、特色鲜明、社会和谐。具体包括科学规划布局美、村容整治环境美、创业增收生活美、乡村文明素质美等四个层面的“美”。由此可见，美丽乡村之“美”既体现在自然层面，也体现在社会层面。

二、加快城乡一体化，建设美丽乡村的意义

（一）建设美丽乡村是建设美丽中国的重点难点，是统筹城乡发展的必然要求。为实现党的十提出的建设美丽中国，蓬莱提出了“人间仙境、美酒之乡、休闲天堂”的建设目标，就必须统筹城乡建设，实现城乡一体化发展，实现农业现代化，让广大农民得到实惠，增加收入，过上富裕幸福的生活。

（二）建设美丽乡村统筹城乡发展的具体体现，是推动城乡一体化发展的重要途径。全面建成小康社会，城乡一体化是基础。加快建设美丽乡村，就要加快完善体制机制建设，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，让广大农民享受到和城镇居民同等的公共服务。

（三）加快城乡一体化建设美丽乡村是构建和谐社会重要内容，是全面建设小康社会的重要举措。美丽乡村建设包括生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治和管理民主等目标任务，其中蕴含着生产集约高效、生态环境良好、生活低碳富裕等现代文明要素以及社会各要素的和谐统一。没有农村经济社会的发展、没有农村现代化的建设、没有农民住房条件、生存环境的改善和生产生活水平的提高，就不可能建成真正小康社会。

三、蓬莱在推进城乡一体化，建设美丽乡村中应着力加强的几个方面

城乡一体化发展的要义在于构筑平等、协调、相互配合的新型城乡关系，美丽乡村建设的目标取向是立足于特色基础，依托于特色优势，取胜于特色发展和农民的自觉参与。结合我在北沟镇贺家沟村的住村帮扶情况来看，我觉得从北沟镇在推进城乡一体化建设美丽乡村可以从以下几个方面出发来解决实际问题。

（一）加大对基础设施建设的力度，缩小城乡差距。既然制约“三农”问题有效解决的深层次矛盾是城乡二元结构，那么，解决“三农”问题就必须加大统筹城乡发展力度，着力破除城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，推动城乡发展一体，这是解决好我国“三农”问题的必然选择。加大城镇基础设施向农村延伸力度，加快城乡公路网规划未修编和调整，完善干线路面、聚焦区和中心村路网。结合今年的“道路网格化”建设，北沟镇年内投入2800万元完成57.4公里村内路硬化和连村路打造，彻底解决村民的出行难题。

（二）搞好规划，加快推进“美丽乡村”创建。科学编制村庄建设规划。在对各村全面摸底的基础上，梳理出一批重点建设的村，分等级分批次开展美好乡村建设工作。以村庄建设、环境整治为突破口，努力打造一批综合实力强、基础设施好、社会服务完善、乡风文明的示范村。及时组织各村进行交流和学习，相互借鉴好的做法，重点做好点、线、片、面结合三篇文章，以“连点成线，以线带面，全面推进”的创建思路，把“点”上的景连成“线”上的景，再构成“面”上的景，使美丽乡村创建工作成为推动我市城乡统筹发展的源动力。今年以来，北沟镇的“蓬莱美丽乡村”创建活动将按照“一轴、一片、两区、两中心”思路进行创建，重点对以北姜路为轴心的区域进行重点打造。“一轴”，即整体打造以北姜路沿线村为轴线全面铺开；“一片”，即对以蔚阳山为中心的刘家、大姜家、西吴、曲家庄、孙陶、小姜家、河润、两铭等八个村为区域进行连片打造，全面提升美丽乡村创建品质。

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城乡一体化理论是在不断探索城乡关系的实践中丰富和发展起来的。加强对城乡一体化实现路径的研究，保障城乡一体化建设沿着科学的方向发展，对于进一步实现我国城乡融合，促进社会的公平正义，构建“全面、协调、可持续”的和谐社会具有十分深远的意义。

一、深化改革，创新城乡一体化的体制机制

（一）投资机制创新，拓宽资金投入渠道。在城乡一体化发展过程中，城乡建设涉及到各个方面，资金的需求量很大，但是当前的投融资发展现状还远不能适应城乡一体化发展的需求，所以必须深化城乡投融资机制，拓宽资金投入渠道。资金短缺、融资困难，已成为目前各地推进城乡一体化发展的一大制约“瓶颈”。建立多元化建设投入机制，多渠道、多途径、多方式筹措城乡一体化建设资金，进一步为城乡一体化建设融资提供优惠、放宽政策环境，是目前亟待需要解决的问题。因此在城乡一体化发展过程中，一方面要创新投资手段，进一步拓宽筹融资渠道，另一方面要建立投融资推进机制，完善投融资服务体系。

（二）土地制度创新，完善土地使用政策。随着经济社会发展水平的不断提高和现代化的逐步实现，农村土地政策势必也要进行调整。在城乡一体化发展过程中，要不断土地经营方式。根据党和国家关于现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的要求，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地流转，发展适度规模经营，加快建设现代高效农业，走出一条发展农村经济、建设现代农业、增加农民收入的新路子。要创新土地管理方式。

（三）社保制度创新，构建公平社保机制。统筹推进城乡社会保障体系建设是城乡一体化发展的基本要求之一。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。在构建城乡一体化发展的过程中，必须推进社会保障制度创新，构建公平的社会保障机制。在推进社会保障制度改革时，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

二、完善政府职能，发挥政府主导作用

（一）发挥政府经济职能，加大对城乡一体化的财政支持。推进城乡一体化和建设社会主义新农村需要大量的资金投入，从财政自身来讲，在地方财力总量有限，各项法定和刚性支出日益加大的情况下，财政投向城乡的资金必须统筹安排、突出重点、提高效率。充分发挥政府的经济职能，加大财政对城乡一体化发展的投入力度，建立健全财政支持城乡一体化发展的资金稳定增长机制，是促进城乡一体化发展的有力保障。

（二）发挥政府主导作用，营造城乡一体化的良好氛围。对我国来说，由于处在双重转型时期，即体制转型和发展转型，处了要解决经济发展中历史性、常规性所具有的城乡二元结构问题，更重要的是解决城乡二元体制结构问题。因此更需要充分发挥政府的作用，借助政府的力量来缩小城乡差距。

（三）加快城乡基础设施建设，促进公共服务均等化。从政府如何更好地向社会提供公共产品，以实现自己的本质职能来看，在新时期地方政府必须实现从“发展推进型”政府向“公共服务型”政府的转型。从城乡一体化发展的角度来看，服务型政府是以基础设施和公共服务向农村延伸为途径，以缩小城乡居民的国民待遇差别为目的，从担当经济发展的“主体力量”，到更多是担当社会发展的“推进力量”，从“发展推进型”政府转向“公共服务型”政府是历史的必然。

三、抓好着力点，优化城乡一体化的有效载体

（一）打造农业特色板块，发展现代农业。发展现代农业，就是用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式推进农业，用现展理念引导农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。所谓现代农业，其核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化。

（二）重视培育新型农民，提高农民素质。新型农民，又被称为“新型职业农民”，就是有文化、懂技术、会经营的农民，当今工业化、城市化、农业产业化快速发展，如何提高农民综合素质，把他们培育成为适应工业化、城市化和新农村建设要求的新型农民，对于统筹城乡发展和全面建成小康社会都具有重要意义。

（三）重视特色小城镇发展，发挥比较优势。新型城镇化建设是推动城乡一体化发展的有效途径，作为“城市之尾、乡村之首”的小城镇，如何在城镇化的浪潮中快速发展而又避免雷同，成为各地关注的焦点。国家“十二五”发展规划强调，城镇化要坚持因地制宜，尊重村民意愿，突出地域和农村特色，保护特色文化风貌。推动新型城镇化的发展，应该高度重视特色小城镇的发展，充分发挥地方特色，以特色树城兴镇。实践证明，小城镇要实现科学发展，必须要走特色小城镇发展道路。

（四）抓好农村社区建设，完善社区管理体制。在推进和实施城乡经济社会一体化发展过程中，农村的变革具有举足轻重的作用。把开展农村社区建设作为全面落实科学发展观，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设和深化村民自治的一件大事摆上重要位置。对农村社区建设要从实际出发，统筹兼顾，认真做好实验工作，总结试点经验，以点带面，逐步推进，确保实验工作取得成效，以提高农村公共服务能力为着力点，加快城乡一体化进程。加大城乡统筹力度，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理一体化。

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[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）11 ― 0090 ― 02

[收稿日期]2014 ― 09 ― 20

[基金项目]齐齐哈尔市哲学社会科学重大决策咨询项目《城乡一体化条件背景下齐齐哈尔社会生态与民生保障建设研究》阶段研究成果（编号：QSX2013―03ZD）。

[作者简介]韩智伟（1990―），男，吉林前郭人。研究实习员，研究方向：地方经济社会发展研究。

一、城乡一体化发展模式与民生建设

民生问题是关乎人民群众生存与发展的根本问题，是时展所要求的特定内涵。近年来，国家决策和社会群体高度重视城乡一体化的建设，试图通过以这种理念的创新和实际行动来解决农村经济社会发展相对落后的问题，以此转变传统城乡之间相对的二元结构发展模式，促使城乡之间在规划布局、产业发展、基础设施、公共服务等方面上实现一体化的发展态势，消除城乡在经济社会发展的进程中由此所产生的与之相关的民生问题，为加快民生建设步伐提供充足的保障。

城乡一体化的建设是现代经济社会发展的一个重要过程，这种模式的设计目标在于解决当前我国经济社会发展进程中所产生的民生问题，减少城乡之间在相互融合的过程中所产生的摩擦和碰撞。其主要概念表述为通过结合城乡之间内在和外在的相互联系，在共同地域范围内相互统筹和综合规划，重新分配整体的经济利益和公共资源配置，促进各自地域内部产业结构的优化升级，以及经济利益和公共资源得以平等地共享，从而进行自身优势上的互为补充，使得城乡发展能够有机集合，共同促进城乡之间全面协调可持续地发展，以此来推进国民经济社会的向前发展。

这种设计理念对民生建设来讲是一场深刻的社会变革，通过以城乡一体化建设为载体，使其在一定程度上能够切实有效地解决当前我国经济社会进程中所反映的比较突出的民生问题，体现了城乡一体化发展模式的重要性。从设计的内涵上来讲，针对城市与农村之间的内部建设和外部环境进行了深刻地改造，这种改造对于城乡整体建设的发展思路、观念创新、生产方式等都带来了深刻的影响，并将其反映在民生建设的方面上，在一定程度上促进了城乡在不同领域上真正地实现一体化的模式，提高了城乡居民的物质文化需求。从设计的价值上来讲，城乡一体化建设充分地体现出公平元素的价值理念，这种价值原则地深入体现并贯彻始终，使城乡居民能够切身实际地感受到公平的理念，使其参与主体能够处于平等的地位，这在一定程度上充分地实现了城乡之间在政策上以及待遇上的无差别对待，有效地解决了当前民生问题中关于城乡居民如何做到同等对待的重点难题。

城乡一体化发展模式地提出是为了更好地解决在国家结构的内在组成部分中由于失衡所引起的民生问题，作为民生建设的重要载体，城乡一体化的发展模式主要表现在城乡之间打破原有封闭的地域结构以及对立的经济局面，逐步实现城乡之间的全面结合，缩小彼此之间存在的严重差距，重新整合城乡之间自身的经济利益，合理分配彼此之间的资源和利益划分，促进农村经济结构的优化升级、加强生态环境的共同保护，从根本上真正实现城乡建设在发展模式上的一体化，加快了民生建设的步伐，为构建社会主义和谐社会提供有利的保障和支撑。

二、城乡一体化的发展模式对民生建设的重要性

随着政府决策和社会媒介对民生建设的高度关注，使得城乡一体化建设的发展水平在一定程度上得以显著地提高，为城乡经济社会发展一体化新格局的完善提供了充足地保障。因此，城乡一体化的发展模式从根本上解决了城乡之间由于差别对待所产生的矛盾与摩擦，客观上推动了当前我国农村经济社会的快速发展，有效地解决了当前我国社会民生中所产生地比较突出的民生问题。

从近些年来的统计数据上来看，通过分析得出城乡一体化的总体水平正在逐年地增高，不同地域之间的城乡联系十分地密切，城乡一体化的快速发展加强了城乡之间的联系程度，有效地解决当前社会比较突出的民生问题，在一定程度上减少了社会矛盾激化与对立的现象。例如，在产业布局的规划上，在大部分地区经济运作的过程中高度重视对农村经济的扶持程度，甚至在公共资源的分配比率上也在不断地向农村经济倾斜，农村的经济结构不在由以往传统的单一的农业为主，而是逐步发展工业领域和服务行业，促使产业结构在一定程度上达到合理的分配和布局，扭转了当前农村经济社会落后的局面，有效地解决了当前农村经济水平落后的民生问题。

由于充分发挥城乡一体化发展模式的合理规划和布局的作用，使得城乡之间的融合在不断地有所改进，加之政府决策对农村经济社会的倾斜程度较之以往逐年增多，使得很多领域的开发和研究项目逐渐地完善，且针对农村的公共资源比重投入的程度明显增多，使得农村基础设施建设的覆盖程度明显地扩大，减少了城乡之间经济基础的差别对待，并在一定程度上促使城市与农村之间的发展态势过多的呈现两极融合的现象，这对于民生建设来讲有着极其显著的成效。

此外，转变了以往人们对生态环境保护意识的不足，有效地解决了民生问题中关于生态环境的矛盾。由于以往人们对生态环境保护意识的不足，使得在以往的城乡一体化建设的过程中，很少关注对生态环境领域的保护，因而在一定程度上造成生态环境的不同程度地破坏，甚至一些地区在城乡一体化建设的过程中过分利用生态资源，造成生态环境的严重破坏，致使自然灾害频繁发生，严重阻碍城乡一体化建设的脚步，也使民生问题中的生态环境问题日益突出。现如今，更多的社会主体开始关注生态环境的保护，缓解了民生方面在此问题上的冲突，同时减少了以往过多以粗放的形式来追求当前利益的产业布局和利用手段，使我们的社会对生态环境保护的关注程度逐渐的加大，因此生态环境保护对城乡一体化的建设提出了更高的要求，同时也对社会民生方面带来了巨大的影响。

从城市发展的角度上来看，生态环境与城市之间这两种因素的融合是城市未来发展的主流方向，也是社会民生需要噬待解决这两者之间相互冲突的重点问题。要使当前的经济结构和社会结构能够得以更好地发展，促进城乡一体化发展模式之下的生产方式、生活方式以及居住方式的合理规划，必须慎重考虑针对生态环境的保护，从客观上改善城市经济社会与生态环境之间的必然关系，从而才能更加有效地稳步推动城乡之间协调可持续地发展，加快民生建设的步伐。

三、城乡一体化的发展模式与当前社会所产生的民生问题

加快城乡一体化的进程对于我国经济社会的发展有着极其重要的影响和作用，这项国策能够进一步地实现统筹城乡发展的战略目标，缩小城乡之间在经济总量上的差距，消除当前我国社会中反响比较突出的民生问题。因此，要想加快民生建设的步伐，必须从根本上充分发挥城乡一体化发展模式所产生地积极作用，才能更好地解决当前阻碍社会进程中所出现的各项民生问题。

（一）完善公共资源的公平分配机制

加快促进城乡一体化的进程，能够充分地发挥资源的有效配置作用，从根本上完善公共资源的分配机制，合理地利用城乡地域空间的布局，整合双方自身的优势，有效地进行彼此之间的相互融合和互为补充，使之最大限度地实现城乡之间在发展与合作上的公平对待。因此，城乡一体化的发展模式是解决城乡之间协调发展最为有效的措施，能够从根本上解决当前我国社会由于城乡之间差别对待所产生的民生问题，从而改变以往城乡二元结构体制下的不合理的规定，并从根本上做到统筹全局，实现城乡之间地良性互动。

城乡一体化的发展模式能够促使分配机制在政策领域内实现平等对待，这在整体上表现了城乡之间整体性的发展脉络，有效地解决了制度无力乏术的问题，使得城乡一体化建设能够互为补充全面发展。尤其在利益配置和资源分享上，使得城乡之间的在划分上能够平等的对待，消除以往城乡之间在居住、就业、社保、医疗、教育等方面的差别对待，从根本上为城乡之间的协调发展提供制度性的保障，以及有效地从总体上密切加强了城市与乡村之间的联系，在一定程度上解决了国计民生问题中比较突出的矛盾，有效地减少了城乡之间在 差别对待中所引起的各项摩擦，从而更好地加快了当前社会的民生建设。

（二）调整农村的产业结构，转移农村的剩余劳动力

城乡一体化的发展模式打破了长期的城乡二元结构体制，得到了政府决策的高度关注和社会的广泛支持，在一定程度上消除了城乡之间不协调的发展态势，农村经济的增长幅度逐渐地走向正常的发展态势，稳步地推动了农村经济社会向前发展的步伐。城乡一体化的发展模式不仅从根本上调节了农村的产业结构，使得农村的产业结构呈现出合理布局的局面，而且从根本上加强了农村的基础产业建设，扭转了当前农村基础产业薄弱的环节，使得农村的产业布局和经济结构从根本上得以很好的转型并走上正轨，从而更加有效地推进了城乡一体化的建设，提高我国经济发展的总体水平。

此外，由于人口结构分布的不合理，造成农村剩余劳动力比重过多，致使农村社会向现代城市社会过渡的进程比较缓慢，而农村剩余劳动力的数量俨然成为当下制约农村经济社会发展的一个重要因素，这些劳动力无法发挥自身的价值，投入到当前的城乡一体化建设当中去，甚至在一定程度上已经成为城乡经济社会发展的负担。因此，城乡一体化的发展模式从根本上有效地扭转当前农村社会剩余劳动力比重过多的局面，转移了农村的剩余劳动力，增强了农村劳动力的就业前景，解决了当前民生问题中关于农村剩余劳动力的就业问题，从而更加有效地加快了民生建设步伐。

城乡一体化的发展模式能够有效地解决当前我国社会进程中所产生的民生问题，减少了社会进程中比较突出的矛盾，有利地推动了我国经济社会的向前发展。此外，在客观环境下，能够促进城乡之间的相互融合，实现城乡一体化的发展形态，这对城乡之间的发展格局是一场至关重要的变革，对城乡经济社会的发展起到了意义深远的影响。同时，也有利于加快我国当前民生建设的步伐，从而更好地构建社会主义和谐社会。

〔参 考 文 献〕

〔1〕孙刚印，刘志琰.城乡一体化的本质内涵及其政策建构〔J〕.北京农业职业学院学报，2010，（03）.

〔2〕汪波.对城乡经济社会发展一体化的几点思考〔J〕.哈尔滨市委党校学报，2009，（02）.

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我县要实现以工业化带动农业产业化，就既要要统筹规划全县的产业布局，又要突出城乡各自的资源优势和特色产业，把农民的持续增收建立在产业发展的基础上。要按照“一村一品、一镇一业、规模成片”的要求，制定农业产业发展规划，调整产业结构，强化特色产业支撑作用，建设产业基地，发展高效农业，着力建设现代化农业体系，推动农业发展升级。围绕特色产业，扶持龙头企业做大做强，延伸产业链条。发展专业合作组织，完善流通体系，切实提高农民参与农业产业化经营和进入市场组织化程度，增强农产品适应市场的能力。充分利用本地资源，大力发展农村旅游业，扶持开发农家乐项目，拓宽农民增收渠道。

二、科学制定规划是统筹城乡的行动指南

为确保新农村建设科学有序，必须规划先行，以科学完善的规划为指导，减少村镇建设的盲目性、随意性，提升建设水平，改善村民生活环境。立足城乡一体化发展，做好城乡建设规划。着眼于推进新型城镇化，将城市规划理念引入乡村建设，编制新农村综合体规划、中心村规划和居民聚居点规划。依据城市总体规划和土地利用总体规划的要求，积极引导农村土地向规模经营集中、工业向发展带集中、农民向城镇集中，高水平地科学谋划农村发展的经济、社会、环境、建设等布局和实现途径。进一步优化村庄布局，利用新一轮土地总体规划调整的有利时机，盘活村庄建设用地，尽可能将村庄建设的留用地留出来、调整好。

三、加快城乡建设是统筹城乡的根本保证

XX作为城镇化水平较低的西部欠发达地区，要实现城乡一体化，就必须加快城乡开发建设步伐，完善城镇承载功能，促进城乡间生产要素合理流动，不断提高城镇化水平。要高度重视城乡开发建设，坚持县、乡、村三级联动，丰富县城内涵，强化城镇基础，提升新农村档次，统筹兼顾，协调推进，全面加快城乡一体化进程。在县城建设上，要以重大项目为抓手，优化人居环境，提升建设品位，增强县城对生产要素的吸纳辐射功能。在小城镇建设上，要加快乡镇基础设施建设，完善功能，活跃商贸，吸引农民入驻，构建起层次分明、布局合理、特色鲜明的城镇体系。在新农村建设上，坚持板块推进、集群发展，以中心村建设为重点，狠抓民居和水、电、路、讯等基础设施建设，形成以县城为龙头、以乡镇为重点、中心村为支撑的城乡一体化发展格局。

四、发展社会事业是统筹城乡的关键环节

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城乡一体化是现代经济条件下实现城乡互补、相互融合、协同发展、共同繁荣的选择过程。临潼区如何以科学发展为指导,突出解决城乡一体化过程中存在的诸多问题,是摆在我们面前的一个重要课题。

一、临潼区统筹城乡发展情况

临潼区总面积915平方公里,辖23个街道、乡镇,耕地面积77.5万亩,人口70万,农业人口占总人口的80%,是一个传统的农业大区。近年来,经过各方的共同努力,城乡一体化建设初显成效。

第一,坚持规划先行,统筹城乡发展的思路更加明晰。科学规划“1366”城市空间发展布局。即围绕秦始皇陵这个中心,构建骊山、代王、新丰三大组团,打造临潼新区、旅游商贸开发区、新生代工业园区、新丰工业园区、秦文化旅游区、唐文化旅游区六大经济板块,培育装备工业基地、食品工业基地、临渭经济协作区、渭河生态区、农家乐聚集区、旧城和棚户区改造六个新的经济增长极。编制了《临潼城乡总体规划》、《临潼区域经济发展战略规划》、《城乡综合交通规划》、《城乡线网落地规划》等规划,完成了全区16个街道、乡镇169个村总体规划和村庄建设规划的修编工作,为推进城乡建设奠定了良好基础。

第二,坚持项目带动,推动城乡经济共同发展。通过调整和优化产业结构,实施项目带动战略,城乡经济保持了良好的发展势头。在农业发展上,奶畜业已初步形成产业化格局;蔬菜业形成了一批产业化骨干龙头企业;以石榴、火晶柿子等为重点的杂果种植面积达到14万亩,临潼区成为西安市重要的蔬菜供应基地和全国最大的蕃茄制种基地。在工业发展上,全区规模以上企业达到42家。其中,产值过亿元企业16家。在旅游业发展上,狠抓秦、唐旅游文化区建设,着力打造“中国御温泉之都”,积极发展以休闲为主的农家乐,带动和促进了第三产业的发展。2008年,全区生产总值完成101.03亿元,增长15.3%;地方财政收入32694万元,增长19.37%;城镇居民人均可支配收入达到12489元,增长20.2%,农民人均纯收入达到4828元,增长20.1%。

第三,城乡基础建设得到加强,城镇化水平进一步提升。在城市建设方面,临潼区坚持“一手抓旧城改造,一手抓新区建设”,到2008年底城市建成区面积达33平方公里。在小城镇建设方面,大力实施“千村百镇”建设工程、“1188”工程、“关中百镇”建设工程,累计投资1.5亿元,使小城镇基础设施得到明显改善,初步形成了工业带动型、商贸流通型、特色农业型、综合发展型的城镇化发展格局。新农村建设坚持从最薄弱的基础设施抓起,2006年以来,投资1亿多元,完成了10个示范村和36个重点村的基础设施建设,全区2085个村民小组配备了保洁员,初步建立了农村环境卫生长效管理机制。

第四,城乡社会事业进一步发展,和谐社会建设迈出新步伐。加大教育基础设施建设,全面落实了农村义务教育经费保障机制和“两免一补”政策,不断加强教师转任交流和支教工作,帮助农村提升教育质量。城乡文化设施进一步完善,城区建起了文化中心、图书馆和博物馆,农村建成标准化文化站5个、村组文化室50个、农民体育广场58个。全区医疗卫生机构发展到192家,其中县级医院5家、乡镇卫生院28家、村卫生室355所。城镇居民基本医疗保险实现全覆盖,新型农村合作医疗,2008年参合率已达到96.01%。农村养老保险正在逐步建立;城乡居民最低生活保障已实现“应保尽保”。大力开展劳务输出和职业培训工作。2008年,培训各类人员3.5万人,劳务输出6万人次。

第五,加强组织领导,统筹城乡发展的工作机制逐步形成。成立了以主要领导为组长的城乡一体化工作领导小组并下设办公室,各街道、乡镇和部门也成立了专门机构。制定出台了《西安市临潼区统筹城乡发展推进城乡一体化工作的实施意见》,并将新丰街道作为试点镇,将代王街道宋家村、秦陵街道秦陵新村作为试点村,为全区统筹城乡发展工作探索路子、积累经验、推动发展。

二、临潼区统筹城乡发展中存在的主要问题

第一,城乡规划体系不够健全,规划实施工作亟待加强。受资金和规划力量的限制,在分区规划的基础上,未能及时编制控制性详规。对农村建设、产业发展等规划的编制和执行重视程度不够。执行中存在着衔接不到位、工作不得力等问题。

第二,城乡经济发展不够平衡,城乡居民收入差距较大。区域内产业全而不大,结构不尽合理、层次较低。表现在第一产业较重,发展缓慢;第二产业薄弱,竞争力不强;第三产业发展滞后,新兴产业较少。受区位、自然条件和经济基础等因素的影响,各街道、乡镇的发展很不平衡,差距在不断拉大。特别是渭北、山区等边远地区产业基础薄弱,劳动力转移难,农民增收的长效机制尚未建立。2008年山区农民人均纯收入普遍在2000元左右,远远低于全区的平均水平。2008年城市居民与农民人均收入差距达到7661元。

第三,农村基础设施建设投入不足,小城镇辐射带动作用不强。小城镇基础设施建设目前仍没有一个积极有效稳定的支持政策,农村基础设施建设大部分费用靠农民自筹,建设发展的投资与项目需要仍有巨大差距。许多小城镇物流、人流、信息流、资金流量很小,支持小城镇发展的特色产业不明显,辐射带动作用不强,未形成以业兴镇、以城带业的良性局面。

第四,农村社会事业发展缓慢,公共服务较为滞后。城乡教育资源分布不均衡,农村教育相对滞后,职业教育相对薄弱。农村文化、体育设施匮乏,基层群众文化、体育活动难以开展。农村医疗卫生条件落后,新合疗补助标准偏低,看病难问题没有从根本上解决。

第五,体制机制不够健全,统筹城乡发展工作推动难度较大。受城乡户籍制度的制约,农民工在子女上学、享受低保、医疗保险、就业、安置和事故赔偿等方面与城市居民之间存在较大的政策差距。在统筹城乡发展工作中,由于组织协调、监督考核机制不完善,工作协调、项目资金整合比较困难,影响了工作推进。

三、对临潼区促进统筹城乡发展工作的几点建议

第一,科学制定发展规划,着力构建一体化发展新格局。努力编制城乡一体化建设的总体规划。注重把小城镇建设规划与新农村建设规划及社区规划等各方面的规划有机配套,形成完善的规划体系。在规划实施过程中,要注重把村庄规划、产业规划、社会事业发展规划、精神文明建设规划和城乡统筹规划有机衔接,为推动城乡一体化发展创造条件。

第二,调整和优化产业结构,实现城乡产业布局一体化。一是要加快六大板块和六个新的经济增长极建设步伐,将工业向园区集中,农民向板块流动,使园区成为引进项目和建设项目的聚集地。二是要科学确定城镇布局,加强重点镇建设,推动产业向小城镇集聚,促进农村剩余劳动力转移。三是要按照“依法、自愿、有偿”的原则,建立和规范土地流转制度,采取反租倒包、互换、转包、转让、租赁等方式,合理流转土地,推进土地适度规模经营,加快发展现代农业。

第三,加大基础设施投入力度,实现城乡基础设施建设一体化。一是要大力推进通乡通村水泥路工程建设。二是要继续实施农村人畜饮水安全工程建设,提高农村自来水普及率。三是要加快城乡电网改造步伐,满足城乡发展特别是工业化、城镇化建设的需要,保证农村用电安全。四是要加强农村教育、医疗卫生、文化设施建设,完善农村广播电视、通讯及养老等基础设施,推动农村各项事业发展。五是要以“关中百镇”建设为契机,力争将更多的小城镇纳入省、市重点发展范围,完善服务功能,增强集聚力,不断提高城镇化建设水平。

第四,加强公共服务体系建设,实现城乡社会服务一体化。一是要统筹城乡教育发展,大力推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”,增强教育服务“三农”的能力。二是要巩固和发展新型农村合作医疗制度,加强乡镇卫生院和村卫生室建设,不断健全农村医疗保障体系,切实巩固和提高农民参合率。三是要加快推进乡村文化站等文化惠民工程建设,努力满足农民群众日益增长的精神文化需求。四是要加强农村社会保障工作,逐步建立新型农村社会养老保险制度;贯彻落实好中央和省、市有关农村低保、社会救助等政策。

第五,进一步转变政府职能,实现城乡社会管理一体化。一是要建立更加有力的统筹城乡发展工作机制。要结合当前正在开展的深入学习实践科学发展观活动,强化领导干部对统筹城乡发展内涵和意义的认识,进一步理顺机制,完善措施,形成推动城乡共同发展的工作合力。二是要建立覆盖城乡的公共财政制度。要建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制,扩大公共财政覆盖农村的范围。区财政在安排年度预算时,应列出用于农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业发展和农村公共产品投入的专项资金,并要保持稳定增长,同时,每年还要统筹安排一批专项资金,重点解决城乡统筹发展中带有全局性的问题,努力抑制城乡经济社会差距扩大的趋势。三是要建立城乡统一的就业制度。整合城乡各种职业教育培训资源,加强对农民的职业技能培训,提高农民的就业能力。四是要研究建立城乡统一的新型户籍管理制度。积极开展城中村改造中所涉及的居民户籍管理试点工作,为临潼区全面实现“一元化”户籍管理工作积累经验。对迁入小城镇的人员实行有条件准入的管理办法,加速城镇人口、人才、资金等生产要素集聚。五是要建立较为完善的农村金融制度。要坚持“政府引导,社会支持、农民参与”的原则,建立多元化的投入机制。积极探索建立适应农村经济发展的金融合作组织,不断提高金融机构对“三农”的贷款比重,缓解农村贷款难的问题。激励和引导农民群众投入资金、劳动,建设自己的美好家园,推动农村经济的繁荣发展。

参考文献:

1、临潼区区级领导深入学习科学发展观活动调研成果汇编[Z].2009.

2、姚秀兰.户籍、身份与社会变迁――中国户籍法律史研究[M].法律出版社,2004.

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中图分类号：TU98文献标识码：A

进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中全会，明确提出了“五个统筹”的战略思想，“统筹城乡”发展上升为国家战略，并首次明确提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”； 2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确提出；再到2012年党十明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动城乡发展一体化”，标志着我国城乡关系已进入了国家战略主导下的“以城带乡”阶段。国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的发展一体化阶段。城乡关系转变为阜阳市城镇化发展带来了新的机遇，为了更好地适应形势发展的要求，解决好当前存在的突出问题，必须加快推进阜阳市城乡规划编制工作，加强规划的龙头作用，从引领城乡经济社会一体化发展。

一、阜阳市城乡规划建设的总体情况

1.城乡规划编制、修编情况

城乡规划是城乡建设和发展的蓝图，是政府指导和调控城乡建设与发展的基本手段，是关系我国社会主义现代化建设事业全局的重要工作。随着阜阳市城镇化进程的加快，各级领导越来越重视城乡规划工作，阜阳市城市规划工作逐步走上了正规化、系统化的轨道。在城市规划区内现已形成以城市总体规划为纲，各专项规划和详细规划相辅相成的较为完善的规划编制成果体系。临泉县、颍上、阜南已率先完成新一轮总体规划的编制工作，已经上级人民政府批准实施；太和县、界首新一轮总体规划的编制正在进行中。小城镇规划工作进一步深化。在阜阳市城镇体系规划的指导下，市域交通沿线90%以上的集镇编制完成集镇总体规划，各个县市区新编制完成30个中心村的建设规划。

2.城乡规划的监督管理情况

阜阳市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省实施办法》的要求，制定了《阜阳市城市规划管理办法》，先后出台了《阜阳市拆除违法建设暂行规定》、《阜阳市私人建房审批办法》、《小街巷建设项目审批办法》等规范性文件，使阜阳市的城市规划管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。

3.城乡规划的实施成效

在城乡各类规划指导下，阜阳市城镇化水平、城市规模、人居环境显著提高和区域中心城市地位初步显现；颍上、临泉、阜南、太和及界首市等4县1市城乡面貌显著改善。

二、城乡规划建设一体化存在的问题

近年来，尽管在推进城乡一体化方面做了大量工作，也取得了明显成效，但受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别扩大的趋势仍未得到根本扭转。

城乡经济发展上的差距。由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构特征还很明显。

基础设施建设上的差距。由于资金投入上的“城市偏向”和缺乏统一规划，城乡基础设施建设存在着明显的二元化现象，城市基础设施建设步伐越来越快，而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后，农村集中供水、排污、垃圾集中处理等设施配套性和共享性差，环境脏乱差问题严重。

三、推进我市城乡规划建设工作全面发展

1.构建政策支撑体系，有序推进城乡一体化建设

对于我市城乡规划重视的差距和乡村规划滞后的问题。政府要抓紧出台“关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的文件”，切实推进城乡规划一体化、推进城乡产业布局一体化、推进城乡就业和社会保障制度一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡社会事业发展一体化、推进城乡政策措施一体化等“六个一体化”，改变旧的城乡关系，将城市和乡村放到同等重要的地位，通过城乡一体化市场的建立和基础设施网络化的建设，赋予城市和乡村同等的发展机会。

2.制定科学规划，努力实现城乡规划满覆盖

一是建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。为了充分发挥城乡规划的战略引导、综合调控和资源配置作用。建议切实加强规划管理机构建设，以推进城乡规划建设一体化建设。组建阜阳市规划编制研究中心、规划信息技术中心等部门，形成 “统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。二是努力实现规划满覆盖。开展农村地区规划研究，形成城、镇、村构成的城乡一体的规划体系，开展阜阳市空间发展战略研究，形成城乡一体的空间格局，以抓社会主义美好农村规划为重点，努力实现城乡规划满覆盖。三是提高规划的质量和水平。为保证空间布局、资源调控、工业集中发展与保护环境相协调，形成城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划“三规合一”。

3.坚持区域中心城市、中等城市、中心镇和中心村建设并举，实现城乡协调发展。优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

4.推进城乡公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。一是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度。二是推进就业制度改革，建立城乡一体的就业体系。三是推进社会保障制度改革，建立城乡一体的社会保障和救助体系。四是推进教育、科技文化、医疗卫生体制改革，大力推动基础教育均衡发展，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系，推动农产品特色产业科技示范等农村科技服务体系建设。

四、加快城镇化进程的途径

1．加强中心城镇的建设与发展，把阜阳建设成为皖北区域性中心城市。建设强大的中心城镇是带动阜阳全市经济社会发展的要求，是提升阜阳区域竞争力的核心。中心城市是市域经济活动的核心。完善中心城市的经济功能，构建城乡经济中枢、技术支撑点及文化创新高地，对城乡一体化进程的推进有着决定性意义。

2．加快加强工业发展，壮大第二产业，为城镇化提供经济支持。工业化是推进城镇化的重要发动机，也是经济发展的必然阶段。工业化是经济增长的动力来源，也是城市化的主要动力。坚持实施“工业立市、工业强市、科教兴市”发展战略，按照总量快速增长、结构优化升级、优势行业突出、产业集群带动、区域协调推进、发展模式转型的战略要求，主攻外向，激活内源，紧紧抓住煤炭开发的机遇，着力培育新的优势产业，不断壮大工业经济总量，提升运行质量。依靠科技进步，加快产业结构升级。加快新型工业化进程。以产业信息化和现代物流业为促进手段，重点围绕煤电、煤化工、机电、生物医药、纺织服装、食品加工、再生资源综合利用、林产品加工等支柱产业，延伸产业链条，做大做强产业集群。

3.大力发展县域经济和中小城镇经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇工业聚集区集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中，使之成为有效转化剩余劳动力的基地。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。

4．推进农业现代化进程，促进农村剩余劳动力转化。一是围绕社会主义美好新村建设，提升现代农业发展水平。以新农村建设和和谐社会建设为统领，以推进现代农业建设为主要任务，以培育壮大龙头企业和提高农业组织化程度为关键，以完善带动农户的组织制度和利益联结机制为核心，以建设标准化生产基地为基础。二是着力推进城乡产业发展一体化。围绕区域功能定位，充分发挥各自优势，进一步调整优化城乡产业布局，引导工业企业向园区聚集，农业龙头向基地和农户辐射，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局。三是加强要职业培训，积极促进劳务输出，努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。

5.大力发展第三产业，繁荣城乡经济。城镇人口的扩张需要有第三产业的充分发展，只有大力发展第三产业，才能够吸收大量的劳动力，从而加快城镇化进程。阜阳市第三产业发展的战略是：着眼于苏鲁豫皖边际地区10万平方公里，5000万人口的大城镇围空区，充分利用阜阳市区位居中和综合交通枢纽优势，实施大商贸战略，形成大区域商贸中心城镇。

6.通过制度创新，支持城镇化进程

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（一）城乡一体化理念

所谓的城乡一体化，即为基于加快城镇化发展战略目标的贯彻落实，以城市为主体，采取有效措施，充分发挥其辐射拉动作用，从而使得城乡间的各种要素可以互相流动，进而能够更加科学、合理地对资源进行配置以及共享[1]。

（二）小城镇生态规划

所谓的小城镇生态规划即为在小城镇的开发过程中实行生态规划。在具体实践的过程中，要充分遵守相关规划的制度与规则，而且绝对不可以破坏生态平衡，要设法改善城镇环境与居民间的关系，从而促进城镇的和谐发展，实现小镇的可持续发展。在城乡一体化理念基础上的小城镇生态规划，即为能够将城乡做为一个统一的整体，然后将其统一规划到小城镇中的一种规划形式。其不仅充分重视城乡间的彼此协调、均衡发展，而且还非常重视整体以及局部之间利益的均衡，充分体现公平公正以及高效的原则。这种规划形式可以有效地加强城乡间的交流与协作，能够对各项资源进行统筹配置，以最终获得资源的最大效益。而且，这一发展形式可以有效地促进区域的经济发展，推动城乡经济水平的共同提升。

二、当前小城镇建设中存在的问题

（一）对现代美的盲目追求

当前，我国的很多乡镇在建设过程中，只是单纯地追求外表的华丽，致力于美丽乡镇的建设，然而却忽视了对其独有特色的保护，这样就会破坏城镇的生态平衡，破坏其独有的特色以及魅力，进而使得城镇的经济发展出现了不平衡、不协调的现象。

（二）对城乡一体化的盲目推崇

当前，我国很多的小城镇并没有充分分析自身的经济条件以及现实状况，而是盲目地将大城市作为模版，开展小城镇的建设。而随着小城镇发展速度以及扩张规模过快发展，造成了对业区以及基础设施等的超规模建设[2]。而且这耗用了大量的资金，然而小城镇周边的一些乡村区域却由于缺乏足够的资金，无法对一些在医疗以及基础设施进行建设，进而造成了这部分设施的短缺，无法充分满足居民的相应需求，最终导致了城乡建设发展的不均衡。

三、基于城乡一体化理念的小城镇生态规划策略

（一）统筹生态建设一体化

（1）制定科学完善的发展规划。在小城镇的建设过程中，要从全局入手进行深入地分析，要踏踏实实，与时俱进，要努力实现城乡间在文化、经济、环境以及生态等方面的协调发展。在农村建设方面，要充分重视土地的合理利用，采取有效措施防范土地资源的流失；要充分加强农业现代化建设；要将归属于城镇体系的一些核心区域进行重点地规划，加强对这部分地区的建设与发展；要对城镇进行合理地布局，充分重视生态文明，重视环境保护，要将城镇的文化底蕴充分地显示出来，将特有的特点表现出来而且要建设出一种新农村、示范村以及特色镇等比较有特点的城乡空间新布局，进而形成一个科学合理、特点显著的和谐新局面。（2）强化生态平衡建设。为了能够有效地保持生态平衡，就必须要充分重视对天然林的保护，对于破坏天然林的行为要及时地制止，情节严重者要给予相应的惩罚，要重点发展林业，采取有效措施保护生态平衡等。可以在乡镇一些废弃的土地上种植一些树木，使得这部分土地资源得以合理利用；可以对产量较低的天然林进行改造；也可在城市公路的两侧种植一些绿化带，这样不但可以有效地维持生态平衡，而且能够达到美化环境的目的。（3）加强环境保护。环保是近些年来我国乃至全世界都非常重要的问题。在城乡一体化建设中，也要充分重视环境保护。首先，要采取有效措施来加强对环境的整治。要积极地开展绿色乡镇以及生态村庄的建设工作，要积极地建立健全的生产管理以及实施制度，要鼓励企业寻找并使用清洁生产的方法，并且要制定完善的环境认证体系。除此以外，还要加强对河道的治理，要合理地增加绿化面积。

（二）统筹城乡社会发展一体化

（1）公共卫生的一体化战略。在公共卫生方面，首先要积极地发展卫生医疗事业，要逐渐建立可以覆盖全部城乡居民的医疗体系，使得城乡居民都能够充分享受医疗服务，而且要建立完善的卫生服务体系以及药品供应制度，从而能够充分满足城乡居民对医疗卫生的多层次要求。此外，还要加强对公共卫生事件的应对能力，进而在面对突发事件时，相关人员与部门能够积极、有效地应对。加强农村卫生医疗基础性设施建设，进而使得农村卫生医疗能够具备充足的基础性设施。要加强乡镇卫生服务制度，努力提升乡镇卫生服务水平。（2）教育一体化战略。在教育方面，要做乡镇以及城市的教育资源的好统一筹备，努力实现对教育资源的合理利用。要加大教育投入，不断地完善校园基础设施建设；要充分贯彻落实九年义务教育，要在一定的区域内实现教育的均衡发展，要加强教育的信息化程度，进而努力实现城乡教育的现代化。除此以外，还要积极地建设农村寄宿学校，从实际上解决农村孩子上学难的问题；要在城乡之间制定符合社会发展的、科学有效的教育机制，并且要保证机制的充分贯彻与落实，从而努力实现城乡教育一体化，提升城乡教育的总体水平。（3）公共财政一体化战略。在公共财政方面，首先必须要建立完善的公共财政体系，制定科学合理的相关制度，要加大公共财政投入，并且要做到“四个倾斜”：第一，要倾斜于基础产业。其中包括生态平衡建设以及农业发展等；第二，要倾斜于公共事业。其中包括体育以及卫生建设等；第三，要倾斜于基础性设施建设，其中包括交通以及水力水电建设等；第四，要倾斜于福利事业，其中包括社会公共设施建设以及技术技能培训等[3]。要对这些领域进行重点建设，加大资金投入。除此以外，还要积极地引领更多的民资以及外资前往乡镇进行投资，进而为乡镇的发展提供更多的资金，为其建设提供更加坚实的经济保障，从而努力缩小城乡间的经济差距，实现公共财政一体化。