城乡基础设施一体化建设意义范文

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二、呼图壁县城乡基础设施建设的特点

（一）规划建设体系初步建立

2012年呼图壁县城乡规划体系得到进一步完善，县域内各乡镇村场达到了规划全覆盖，完善的城乡规划体系为城乡基础设施建设提供了科学的指导。

（二）政府扶持政策逐渐完善

为进一步加快城乡基础设施建设，改善农村人居环境，统筹城乡协调发展，呼图壁县按照国家、区、州的安排部署，结合自身实际特点，先后出台了相应的优惠扶持政策和奖补资金。

（三）资金筹措方式多元化

自2011年以来，呼图壁县不断加强农村基础设施建设，积极争取各类项目资金，城乡基础设施投资力度逐年增加，城乡基础设施和环境不断完善。截止2015年末，全县投入农村基础设施建设资金累计达到4.63亿元。

三、呼图壁县城乡基础设施建设问题

（一）城乡基础设施规划缺少统筹性和协调性

基础设施具有较强的区域性特征，基础设施规划种类繁多、涉及城乡建设方方面面，需要从城乡基础设施一体化的层面进行系统规划，缺乏区域统筹的规划容易出现基础设施建设重复投资、利用率效率低下等问题。

（二）投资不足制约了农村基础设施建设实施

2015年以前，呼图壁县农村基础设施建设费用基本上由村集体及农户承担，财政投入资金所占比例有限，项目资金争取困难且限定条件较高，金融机构基础设施建设贷款非常困难。另外至2015年底，呼图壁县54个行政村中具有稳定收入的仅有16个，大部分村集体入不敷出，基础设施建设资金缺口只能以民间借贷形式补充，最终造成村集体债务不断加重。

（三）基础设施投资建设偏向严重

2010年以来，呼图壁县城市基础设施建设力度逐年加强，县政府举全县之人力、物力、财力更多地向县城倾斜，而农村基础设施投资仅随着近两年来才逐步增加，加之城乡社会基础设不同，导致了城乡基础设施发展机会和建设成果不均衡。

（四）管理机制不健全，利用效率低下

目前农村一些主要的基础设施建设项目建好后由于产权单位不在当地，而乡镇政府又缺乏管护费用和长效管理机制。同时，属于村里的一部分基础设施由于日常维护管理也缺少相应的长效机制，导致基础设施使用效率低下。

四、完善呼图壁县城乡基础设施建设的对策研究

（一）统筹城乡布局，建立覆盖城乡的基础设施规划体系

基于呼图壁县各乡镇实际需求，以呼图壁城总规为指导，按照“产城一体、融合发展”的思路，因地制宜，制定出适用、可行和有效的农村交通等生活性基础设施建设规划，努力形成城乡统筹、相互配套、互相衔接、全面覆盖的城乡基础设施建设规划体系，从城乡基础设施一体化的角度，编制更加全面、操作性更强、科学合理的基础设施规划。同时政府加快城l路网建设，畅通城乡人流、物流，加快城乡水、电、暖、气等设施一体化建设，改善农村人居生活条件。

（二）统筹整合城乡基础设施建设资金

结合市场需求和农民意愿，坚持科学合理、良性循环的原则，完善农村基础设施投融资平台建设，建立健全城乡基础设施投融资机制，打造多元化投资渠道，全面推动城乡基础设施建设迈向新台阶。

（三）突破现行管理体制，实现部门统筹

坚持统筹原则，解决各管一块的问题。一是合理统筹涉及农村的各类基础设施项目，成立专门机构，指导各项目申报和建设安排，按“整合优先、统筹配合”的原则，集中管理和整合各类项目，做到捆绑整合、重点突出，增强项目资金的使用效率。二是统筹衔接如供排水、环境保护等专业规划，打破行业格局；优化整合县、乡、村的职能，规范管理，实现部门无缝衔接；推行城乡生活垃圾“分户收集、统一处理”的城乡垃圾处置方式，改变以往由县乡分管模式，统一由县环境卫生服务中心负责全县各乡镇、村场生活垃圾的清运和处理，提高城乡垃圾收集清运效率，减少二次处置对环境造成的污染；继续推行城乡水务改革，改变城乡供水分制分管现状，形成水务集团对县域城乡供水“统建统管”机制。

（四）完善政策保障

城乡基础设施的建设，还必须有科学、合理、严格的扶持政策和配套的制度作为保障，使城乡基础设施的建设在县乡两级政府和相关政策法规的监督之下健康运行，因此要建立健全相关的政策制度，制定城乡基础设施建设标准、决策机制、融资规则、评价体系等，并严格执行。

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会计是随着生产力的发展,逐渐从生产职能中分离出来的一种管理职能,其本质是对经济业务进行客观、真实、正确地反映。虽然随着社会的发展,会计已经不再单纯地记账、算账和报账,其功能延伸至参与管理和事前决策,但为所有者、经营者、使用者提供客观真实的会计信息仍然是它的主要职能。然而客观现状是会计信息严重失实,存在大量做假、造假情况。因此,会计诚信建设问题成为我国经济发展中必须面对的问题。

一、会计诚信建设的重要性

从20世纪90年代初,国家为解决会计信息失真和经济秩序问题制定了一系列规范会计行为的法律法规,会计诚信意识开始逐步被企业和投资者所接受,初步建立了以政府部门为主体的会计信息披露系统和会计中介为主体的会计诚信联合体系。但是,到目前为止,还未真正从根本上建立起适应社会主义市场经济体制的会计诚信体系。随着社会经济的日益复杂化,会计信息失真、会计造假问题日益严重,会计诚信体系建设的问题,引起社会各界的普遍关注。因此,加快会计诚信体系建设,营造良好的会计信用环境,已成为我国目前亟待解决的重大会计问题。

二、会计不诚信的危害性

会计不诚信问题在经济运行过程中造成了严重的危害主要表现在:

(一)危害市场经济秩序

市场经济是一种信用经济,信用是一切经济活动的基础原则,没有了信用,市场经济就无法维系。如果市场主体采取不诚信的手段,大量的会计资料失真,不仅将直接影响国家的财税收入,造成各项经济指标失真,最终导致国家经济政策与实际的偏离,影响国家的各项方针政策对宏观经济的有效调控,从而危害市场经济秩序,导致严重的不公平竞争,损害国家及社会公众利益,加剧信用危机。

(二)危害会计资料使用者

会计资料的质量,不单纯是单位的内部事务,他已影响到会计资料使用者及时知悉、充分了解、有效利用会计资料的合法权益。中小投资者相对于大股东和代表大股东利益的公司管理层来讲,是弱势群体,他们投资的主要依据在很大程度上取决于公司所公布的有关财务信息和会计报表的可信性,而会计不诚信引发的会计信息失真,严重扭曲了公司股票的实际价值,直接导致投资者的利益得不到保障。

(三)危害会计工作者自身

会计人员不诚信,轻者不得从事会计职业,重者将受到法律的制裁。银广厦通过伪造金融票据等手段,虚构主营业务收入和巨额利润,为其出具严重失实的无保留意见审计报告的深圳中天勤会计师事务所东窗事发,其执业资格及证券、期货相关业务许可证被吊销,签字的两名注册会计师被严惩就是例子。

(四)危害造假公司本身

市场是公正的,当美丽的谎言被戳穿的时候,股价也只能一泻千里。世界通信的股价从最高峰时期的64美元跌难0.83美元。昔日的巨头由于会计的不诚信不得不吞下自己酿造的苦果;而在我国,对上市公司披露的财务会计信息,只有8.45%的个人投资者认为完全可信。这反映出有些上市公司不惜以信用为代价,公然违背信用原则,不仅造成自身财务混乱,而且自行上丧失了赖以生存发展的“诚信”资源。

三、会计丧失诚信的原因分析

(一)信息不对称是会计失信的前提

信息不对称指市场经济的活动主体具有不相同的信息。如果会计信息是对称的,会计信息的提供者(主要指厂商)与会计信息的使用者(主要是投资者)对信息的了解和掌握程度相同,虚假的会计信息就很容易被识破,那么就谈不上会计失信的问题,甚至会计这种职业也没有存在的必要。现实的经济并非一个有效率的市场,信息不对称始终存在,因此信息的不对称是会计信息制造者提供虚假会计信息的前提。

(二)会计自身的特点及局限性是会计失信的条件

在日常经济中,经常看到会计人员为一分钱的差错折腾半天。会计给人们的感觉就是一门非常精确的科学。但事实上会计是一门貌似精确但并不精确的科学。这是因为会计原则或会计标准的选择余地较大,不同的选择将生成不同的会计信息,这就为虚假会计信息的产生提供了条件。

(三)公司制度缺陷是我国会计失信的根本原因

公司治理结构存在的缺陷,已经严重制约着我国上市公司会计信息质量的进一步提高,会计信誉度低的根本原因是目前我国公司制度缺陷。由于众所周知的原因,我国大多数上市公司都是由国企改制而来的,由于改制不彻底,上市公司未能建立有效的制约机制,因此在公司治理方面存在较突出的问题。

(四)失信成本低是会计失信的动力

会计造假的背后有着巨大的经济利益作为动力。对于企业而言,它的目的是利润,只有当诚信能带来利润,不诚信会带来损失时,它才会讲诚信;对于个人而言,他们的目的是自己价值的实现,只有当诚信与自己的最终价值相符合时,他们才会诚信。在利益的驱使下,关键时刻就出现了诚信问题。企业通过提供虚假会计信息可骗取投资者、债权人及国家有关管理机关的信任,并因此获得投资、贷款或减少税金支出等经济利益。企业负责人作为企业管理的最高首长,他们有能力也有条件影响会计人员,通过制造虚假会计信息,骗取投资者的信任,并因此获得职务、薪金、股票升值等方面的利益;会计人员作为会计信息的直接生产者,他们对会计信息质量的影响也发挥着重要作用,一方面,他们必须遵守国家的法律,避免因违及法规而影响自身的利益,另一方面,他们必须接受企业负责人领导,按企业负责人的管理要求完成会计工作,并由此获得薪金、升迁、奖励等利益。虚假会计

信息能实现“多赢”,正是这些复杂的利益关系构成了虚假会计信息产生的内在动因。

四、加强会计诚信建设的对策

(一)加大宣传、教育力度

诚信应该是全社会的诚信,不仅政府官员、上市公司高管人员和财会人员,还包括注册会计师、律师以及广大投资者等,都要遵循诚信规则,接受诚信教育,特别是企业的负责人以及能够控制企业负责人的各级领导,因为他们掌握着会计诚信的支配权,更应率先身体力行,致力树立一个失去诚信的资本市场是没有发展前途的经营理念。此外,要发挥社会舆论的监督作用,包括发挥媒体作用,广泛宣传诚信思想,使全社会的人们都认识到诚信的重要性,强化“诚信光荣、不诚信可耻”的观念,形成“诚信者受尊重,不诚信者遭鄙视”的社会氛围。只有所有市场参与者都弘扬诚信为本,操守为重的道德风范,才能有效防范会计不诚信行为的发生。

(二)健全制度法规,完善监督职能

抓紧对市场规则的完善,健全各项规章制度,在制度上保证会计信息的真实、完整、可靠;建立会计从业人员个人的信誉档案,对其执业状况、守法状况等进行严格的登记,守信者受鼓励,不守信者受惩罚。发挥新闻媒体舆论监督作用,鼓励媒介披露不讲诚信的单位和个人,对不守诚信而造成严重后果者,不仅要在经济上追究其责任,还应追究其法律责任。完善各项监督制度,包括建立内部监督制度、监事会制度,有条件的还要采用会计委派制度、独立董事制度,完善这些监督机构的任职资格制度、监督程序制度、报告制度、责任制度等。

(三)建立有效的内控制度,强化会计基础工作

内部控制制度是现代企业管理的一项重要制度,也是企业内部财务管理和会计核算的基本规范,一套完善规范的内控体系,能有效起到保护企业资产的安全完整,防止、发现、纠正错误和舞弊,保证会计资料的真实、合法、完整的作用。只有建立健全一个包含内部稽核制度、内部牵制制度、内部审计监督制度等为主要内容的严密的、

较为完整的企业内控系统,治理会计信息失真问题才具备了必要的条件。制定会计人员岗位责任制,使之分工科学合理,职责分明。同时应将开展会计业务达标活动经常化制度化,促进会计行为的规范化要求,会计信息的真实性将得到有力的保障,提高会计信息质量才能落实到实处。

(四)加大对会计不诚信行为的处罚力度

借鉴国外成熟经验,结合我国实际情况,修改、完善相关法律和规章,加大对造假者的处罚力度,使其造假的预期成本远远大于其造假的收益,因对外提供虚假会计信息而给投资者、债权人等广大会计信息使用者导致决策失误等造成损失的,应承担民事赔偿责任,对相关责任人员要处以重罚,情节严重的还要追究刑事责任,使造假者无利可图,这样才能从根本上遏制操纵会计信息行为的发生。

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城市化是一个不断发展的过程，城市化不是城市的形态建设，建造高楼大厦，绿化、美化、亮化等环境建设。城市化的基本内涵是非农化，把农民从土地上解放出来，将农民转化为市民，既要改变农村的生产方式，又要改变农民的生活方式，这是一场伟大的变革。

新型城镇化的本质要求是以人为本，最根本的任务是农民市民化。在城市化过程中，一个突出问题是土地城市化与人口城市化不同步，土地城市化速度快，人口城市化速度慢，农民工进市而不进城，形成了“半城市化”格局。全国城市化率已超过50%，江苏城市化率已达到63%，但农民市民化进程还远达不到这个水平。全国2亿农民工包括其家属是有4亿农民尚未解决进城，实现真正意义上的城市化之路还很长，必须走城乡发展一体化的新路子。

从世界城市化发展经验来考察，各国城市化发展轨迹大致有两种演化指向：一种是城乡发展一体化，城乡统筹同发展，逐步走上现代化之路；一种是城乡分离发展，形成二元结构，最终陷入“中等收入陷阱”。两种演化路径导致两种截然不同的结果，实践证明城乡发展一体化意义重大，这是通向现代化的必由之路。

二、城乡发展一体化的基本路径

城乡发展一体化是城乡互动发展，促进相互融合，其基本路径是“五个一体化”：即发展规划一体化，基础设施一体化，市场体系一体化，就业保障一体化，公共服务一体化。

1.发展规划一体化

统筹城乡规划是城乡发展一体化的基本前提。要统一编制城乡发展规划，把城乡经济与社会发展统一纳入总体发展规划。同时将土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态环境规划有机衔接起来，从而使城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区，形成城乡发展的新格局。

为推进新农村建设，一要集中建设中心城镇，扩大中心城镇对产业和人口的吸纳作用；二要有计划地将农村自然村落向中心村集中，逐步形成农民集中居住区。江苏原有21万个自然村，经规划集中建设4万个农民集中居住区，进而向新型农民社区发展。如此可节约3/4的建设用地和4/5的基础设施投资。

2.基础设施一体化

基础设施是城镇化的重要支撑。城乡发展一体化就是要统筹建设城乡基础设施体系，优先建设城乡共享型基础设施。当前要将基础设施投资的重心从城市转向农村，集中搞好农村的道路、桥梁、电力、通信、供水、供气、水利、生态、治污等项目建设，重点突出乡村的通达工程，切实解决农村对基础设施的基本需求，使城乡基础设施良性互动，保障城镇化的加快发展。

3.市场体系一体化

按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，加快培育城乡一体化的商品市场，建立城乡统一的市场网络。要充分发挥城镇集聚辐射功能，促进城市市场带动农村市场的发展，提高农业的商品化市场化水平。鼓励城市工商经济组织向农村延伸发展，组织工业品下乡，发展农村电子商务，不断提高农村经济的组织化程度。

在加快城乡商品市场一体化的同时，着力推进城乡要素市场一体化，组织资本、信息技术、人才等生产要素进入农村，特别要鼓励社会资本更多地投向农村，促进生产要素在城乡之间自由流动。

4.就业保障一体化

就业保障一体化是城乡发展一体化的关键。要统筹协调解决城乡居民就业，建立城乡统一的就业制度，实行统一的就业登记和就业政策，使城乡劳动者就业机会平等，就业服务共享，促进农村劳动方向二、三产业转移。

加强建立城乡一体化的社会保障体系，最大限度地扩大社会保障面，在农村建立广覆盖、低水平的保障制度，最低生活保障、企业职工养老保险、农村合作医疗保险等基本保障应保尽保，使农民享有应有的福利保障。

5.公共服务一体化

加强城乡一体的基本公共服务能力建设，公共服务资源从人力到财力更多地向农村倾斜，使广大农民享受最基本的公共服务。对进城农民工要与城镇居民一样在子女就学、卫生医疗、文化培训等方面进行统筹安排，得以切实解决。

加快城乡社区建设步伐，使社区成为城乡社会管理的新型组织，积极建立居家养老，扶贫济困、综合治安、人口计生等便民利民的社区服务体系，将城乡新型社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，大大提高城乡居民的幸福感。

三、实现城乡发展一体化必须依靠制度创新

城乡发展一体化是一场深刻的历史变革，最关键的是体制机制改革，要全方位进行制度创新，主要包括身份制度、土地制度、农民职业化制度、“反哺”制度以及行政管理制度等的全面创新。

1.身份制度创新

改变农民身份必须改革户籍制度，解决农民进城的户口登记，以加快农民工市民化和农民就地就近市民化进程。与此同时保障农民进城后，在就业服务、养老保障、子女教育、医疗卫生和买房安家等方面享有与城镇具名同等的权利，真正成为新市民。

2.土地制度创新

农民进城首要问题是将农民从土地上解放出来，为此土地制度的改革已成为核心问题。一方面要大幅度提高农村土地开发后的增值收益对农民的补偿水平，一方面要鼓励和引导农民以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权等，集中换股、换保、换房后进城进镇，通过提高土地收益和土地置换，使农民获得进城后生产和生活的资本。

3.农民职业化制度创新

农民进城基业的关键是提高就业能力，要大规模加强农民职业技能的培训，使农民转化为产业工人。在农村要通过培训，培训新一代职业化农民。政府要引导农名职业化培训的投资并给予政策鼓励。

4.“反哺”制度创新

长期以来，农村支援城市的发展，农业支援工业的发展。新型城镇化就要创新“反哺”制度，实施城市反哺农村，工业反哺农业，要在“两个反哺”的机制体制上创新，使更多的资源向农村流动，实现城乡互动发展，工农协调发展。

5.行政管理制度创新

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十报告指出，建立城乡协调发展的和谐社会，这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。积极推进少数民族地区的城乡一体化建设，不仅有利于缩小其与东部沿海地区的差别，各区域公平协调发展，体现国家先富裕起来的地区带动落后地区，支持少数民族地区的发展，达到共同富裕的目的，而且关系到中华民族的伟大复兴和国家的长治久安。

一、云南少数民族地区城乡一体化发展现状

随着云南省经济的发展，农业和农村经济中的一些深层次矛盾和问题日益凸现出来，城乡发展的差距越来越大。一些城市周边地区的农村生活水平依然很差，省会城市昆明市与距离其中心城区不远的各县域经济发展水平差距明显。

云南少数民族地区大量劳动力滞留农村，反映出云南城市产业发展的就业带动力较弱，省会、地州市没有充分发挥对农村应有的就业带动力。另一方面，过小的城镇规模起不到产业积聚、人口集中和促进第三产业发展的作用，在一定程度上导致小城镇发展缺少必要的资源腹地和人口来源，难以集中有限的物力和财力加快农村城镇化建设的步伐，对周边农村地区和镇域经济起不到应有的辐射带动作用，在吸纳农村富余劳动力、推动乡镇企业发展、聚散物资、促进商品流通上存在局限性。

二、云南少数民族地区城乡一体化发展存在的问题

云南少数民族地区是我国经济社会发展相对缓慢的地区，城乡一体化发展水平远远滞后于我国沿海地区，也远低于全国平均水平。当前云南少数民族地区实施城乡一体化进程主要存在以下主要问题：

（一）经济发展总体效率不高，城乡之间发展不平衡现象突出

云南少数民族大多居住在高原山地和偏远山区，相对于平原地区，山区的自然条件恶劣，缺乏农业发展的良好条件，城镇发展空间小，这自然制约了少数民族地区城乡一体化发展的空间布局。无论是经济总量还是人均水平，云南与全国相比都有较大的差距。另一方面，大多少数民族地区仍然处于传统农牧业经济，产业结构相对单一，经济社会发展水平较低。加之，历史发展过程中各种因素的影响，致使云南少数民族地区经济增长缓慢，城乡发展不平衡问题突出。

（二）产业结构不合理，缺乏特色经济

云南第一产业过重，第二产业脆弱，第三产业滞后，并且一、二、三产业之间的关联度小。尤其在少数民族地区，城乡产业之间存在断层，城乡产业间的关联性微弱、分割性特点突出。云南少数民族地区农业仍以种植业为主，深加工和精加工不够，没有形成产业链，农产品市场建设滞后，农产品商品化程度低，对农村的投入比例太低，农业产业化发展缓慢。城乡产业衔接断层导致城乡市场分割，致使工业反哺农业缺乏有效的渠道，工业未能有效地支援农业以及其它产业发展，大多数地区工业化发展对农村经济发展的推动力很弱。

（三）地方政策与体制建设不到位，基础设施不完善

云南大多数州市对少数民族地区推进城乡一体化建设中统筹规划和政策的延续性不够，相关规划对农村居民城镇化的后续发展关注度不够，相当一部分国家扶贫开发工作重点县还没有建立详细的县（市）、乡（镇）、村城乡一体化发展规划。农村道路、水利、电力等基础设施建设滞后，部分乡镇基本供排水设施和垃圾堆放设备严重缺乏，脏、乱、差现象十分突出。相当一部分乡镇不通柏油路，部分村民小组不通电、不通广播电视、不通简易公路。村卫生监督体系、预防体系、服务体系不够健全，公共文化服务设施建设严重落后；城乡教育发展失衡，城乡教学设施、师资力量差距大。

三、推进云南少数民族地区城乡一体化发展的对策

（一）统筹规划，稳步推进云南少数民族地区的基础设施建设

第一，从少数民族地区的实际情况出发对农业基础设施建设战略进行调整优化。将社会共享型基础设施纳入优先计划，把农业基础设施能够服务的对象、领域和范围尽可能地扩大，使之惠及到更多的地区和群众。第二，政府积极争取和筹措资金，加快建设少数民族地区的城乡交通网、城镇给排水网、城市集中供热网、能源供给、信息通讯等基础设施网络。第三，少数民族地区城乡一体化基础设施建设，目前没有固定的模式，也不可能形成固定的模式，在城乡一体化规划中要根据当地具体情况，因地制宜，合理借鉴成功的经验，减少在建设过程中的损失和浪费。

（二）依托资源优势，调整优化经济结构

第一，要集中发展各类专业化养殖，打造一批优秀龙头企业带动区域农产品经济发展。第二，稳固基础产业的地位，实行区域化布局，引导农业产业向专业化、区域化、产业化方向发展，形成具有少数民族特色的现代产业经济体系。第三，重点发展以商贸、旅游业为主的新型服务行业，打造新的经济增长点，拉动区域经济发展。事实上，对少数民族地区而言，特色旅游业的发展是双赢的，一方面能增加区域经济收入，另一方面则是扩大区域文化的影响力。总的说来，少数民族地区的发展要从历史文化、自然资源、城乡区位和功能定位这几个方面出发，打造一批优势突出、特色鲜明、基础设施完善的中小城镇群，构建以县城为龙头、重点镇为重点的新型城镇化体系，从而带动区域经济更好的发展。

（三）加大生态环境建设力度，促进可持续发展

因为开发和利用的不合理，在我国少数地区出现了经济发展与生态环境之间的恶性循环，生态环境恶化、经济发展也滞后是普遍现象，这严重制约着地区经济的可持续健康发展。因此，改变传统的以牺牲资源和环境为代价来换取经济发展的模式，走出一条统筹城乡一体，生态环境保护与经济社会发展有机结合的新发展模式是必由之路。对于少数民族地区，要结合实际调整产业结构，倡导可持续发展理念，大力发展绿色经济和绿色消费，建立起节约型和循环型社会；要因地制宜，建立并完善城乡基础设施体系；要重视环境保护，抓好区域的环境保护和污染防治工作，确保经济、社会和环境的协调可持续发展。

总之，云南少数民族地区城乡一体化发展程度还很低，在城乡经济发展水平差异较大，地区经济发展水平、城镇化发展水平发展不平衡的条件下实施城乡一体化建设将会面临挑战与困难。但是，只要根据云南的实际选择发展路径统筹规划，深化城乡体制改革，稳步推进少数民族地区的基础设施建设，依托资源优势，调整优化经济结构，云南少数民族地区将会走出一条独具特色的城乡一体化发展之路。（作者单位：云南民族大学民族研究所）

参考文献：

[1] 霍华德 著.金经元 译.明日的田园城市[M].北京：商务印书馆，2000.

[2] 石忆邵.城乡一体化理论与实践：回眸与评析[J].城市规划汇刊，2003（01）.

[3] 景普秋 张复明.城乡一体化研究的进展与动态[J].城市规划，2003（06）.

[4] 薛晴.国内城乡一体化研究的回顾与前瞻[J].城市问题，2011（03）.

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关键词：新时期；社会公平；城乡基础设施；发展与规划

引言

近年来，随着中国改革开放与现代化进程的不断加快，城乡基础设施建设作为社会建设的重要内容而发挥着重要的作用，并且完善的基础设施建设与科学的规划也会直接影响到社会发展的公平正义与效能。在新时期，社会发展进入到了全面建设小康社会的关键时期，并且是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，社会发展的走向开始朝着经济转型与社会进步和谐发展、深化改革与构建社会和谐并举、更加注重社会公平正义与全面协调可持续发展的新阶段。正是基于这样的社会环境，打破传统的城乡二元结构体制，进行城乡基础设施建设的协调发展、统筹规划、科学发展，也是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的客观需要。

基于目前的社会发展形势，基于社会公平的城乡基础设施协调发展与规划将会有着十分重要的意义。一方面，对于城乡基础设施的协调发展与科学规划将有助于打破传统的城乡二元体制，将大大推动城市与农村之间的资源公平、建设公平和社会公平，实现社会发展的公平正义与社会和谐。另一方面，城乡基础设施协调发展与规划将会对于目前的新农村建设产生重要影响。传统的二元经济体制之下，农村基础设施建设处于劣势地位，并且呈现出了发展滞后的局面难以满足农村的生产与发展需要，进而影响了农村经济竞争力的提升、现代化发展的推进以及新农村建设的全面展开。然而，城乡基础设施协调发展与规划的展开将有助于构建起统筹城乡的基础设施建设体系，为新农村建设与经济发展创造良好的环境。

在本文的研究过程中，笔者将以新时期城乡基础设施建设作为主要的切入点，但是在此之前相对应地添加了“新时期”、“社会公平”这两个重要前提，其中这两个限定词分别将本文研究内容的时间属性与研究方向进行限定，同时也充分呼应了新世纪以来中国城乡建设中的统筹发展、城乡一体、可持续发展和新农村建设等几个重要的主题。与此同时，在完成了基本的理念廓清与思路的梳理之后，笔者将先后对社会公平原则与城市基础设施建设的重要关系、规划设计的基本理念、规划设计的基本策略进行阐述，进而形成一个有机组成的系统。

一、新时期社会公平的内涵

在社会发展的新时期，国民经济与社会发展的和谐离不开社会公平与正义，社会公平是推动社会科学发展的重要基础与前提，构建稳定、和谐、可持续发展的态势必须要维护社会的公平正义。而对于新时期社会公平的内涵，可以从马克思、恩格斯、罗尔斯等人的理论观点中寻找到一些启示，同时结合社会发展时期的相关成果进行综合分析。其实，新时期社会公平本质上就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。

社会的运行与发展是一个系统化的过程，其中不仅需要社会思想与发展理念等意识形态方面的公平与正义，更需要在资源配置、社会机会分配、社会发展规划等方面的公平与平等。与此同时，社会的公平与平等都能够较好地表达出正义的内容，同时正义的表达与实现也在很大程度上推动资源与发展的公平。当然了，新时期社会公平的内涵与原则绝非是偶然的，而是社会发展到一定阶段而呈现出来的，也是需要建立在一定的差别与差异基础之上的。新时期城乡基础社会建设方面所体现的公平正义正是立足于打破传统的城乡二元社会经济差异，推动资源分配与发展的和谐发展而形成的。同时，这一目标的实现与发展也是与社会经济平等观和满足需要的平等观紧密联系在一起的。

就社会公平的内部构成而言，这一概念与内涵也主要体现在多个维度，其中社会制度的公平、资源配置的公平、发展机遇的公平以及百姓认可等多个维度。而本文的研究过程中，基于社会公平的城乡基础设施协调发展与规划研究更多地是立足于城乡发展现状，打破城乡二元结构，统筹城乡发展，进而实现城乡基础建设走向协调发展、科学规划的良性循环，进而全面推动城乡一体化发展。

二、社会公平原则与城乡基础设施建设的重要关系

实现社会发展的公平正义原则是一项系统化的工程，其中政治制度、经济建设、文化发展与社会管理都是其中的重要内容，并且是采用各种措施促进这一原则的实现成为社会发展的重要方向。而统筹城乡基础设施建设，促进城市一体化科学布局不仅是一项重要的措施与实践任务，同时可以缩小城乡差距、促进城乡一体化、改善农村发展环境，进而实现城乡资源有机配置与和谐发展以促进社会公平原则。实现社会公平正义是统筹城乡基础设施建设的内在要求。从这一点上不难发现，社会公平正义原则是城乡基础设施建设的指导思想与重要原则，并且成为城乡基础设施统筹发展、科学规划、可持续发展的重要目标。而统筹城乡基础设施建设，作为统筹城乡发展、推动城乡一体化科学布局、推进城市一体化进程的重要内容，也在客观上有助于社会公平正义的实现与发展。可见，社会公平原则与城乡基础设施建设之间存在着一个指导原则与实践内容、思想与实践的影响关系，同时二者共同统一于社会的发展进程之中。

三、基于社会公平的城乡基础设施规划设计理念

1. 城乡基础设施的整体规划理念

在中国社会发展的新时期，经济活动逐渐突破原有的传统区域限制，逐渐打破城乡二元经济结构机制，呈现出日益频繁、多元、紧密的交流现状，并且呼唤一体化的交流与发展环境。而传统的城乡基础设施规划设计受到社会环境、思想理念与发展方向的影响，更加注重城市方面的内容，进而直接导致了城乡技术设施建设的不协调，农村基础设施建设处于严重滞后的发展局面，迫切要求基础设施规划必须在更广大的区域范围内协调城乡平衡、统筹和谐发展。基础设施建设不仅仅是某一区域或者城市的建设，应当立足于全局、统筹区域发展，从整体的角度上进行基础设施建设资源的整合与发展，进而有效地促进和提升城乡区域一体化发展。

城乡基础设施的整体规划理念就是将统筹规划的范围进行扩大与延伸，进而区域环境的改善与协调发展提供了更为广阔的视野，同时对于传统规划模式之下行政主体所具有的封闭规划模式进行改革与完善。

近年来，随着区域经济的发展，城乡之间的经济交流不断加强，尤其是不同区域之间技术性基础设施的建设，诸如高等级公路、高速公路、铁路等，使得城市的资源可以借助于这些技术设施实现完善与共享，城市周边地域也可以得到一定资源的共享。在这样的发展环境之下，相关基础设施的规划与协调仅仅从城市发展的角度进行切入已经难以满足客观环境的需要，需要从城乡发展的全局状况出发，立足于整体规划的理念。诸如：在进行城乡整体规划的进程中，为了解决一些大型供水、排水基础设施对于区域的分割影响，解决同类设施内部缺乏协调问题，可统一规划垃圾处理与给水处理体系，进而减小城乡基础设施建设水平的差距，实行城乡一体的垃圾处理)供水系统和排污系统。

2. 城乡基础设施的综合协调发展理念

坚持城乡基础设施的综合协调发展就是要跨区域、跨部门、跨传统地进行协调发展策略，淡化行政区域的影响，积极强化市场规律与资源调配的贵了吧，实现基础设施规划与设计时在标准、时序、位置等诸多方面的有效对接。与此同时，城乡基础设施的展开更多地着眼于自身的固有特征与市场特性进行区域范围内公共交通、电力通信、供水排污等公共基础资源的市场化与专业化，建立跨越诸多行业的市场竞争体系与激励服务机制。在具体的实践过程中，城乡之间资源与发展机会的协调与发展也是这一理念的重要组成部分，可以更加积极地进行城市快速交通事业的发展，完善和打造完善轴线地区和核心圈层公路网络，推动城市一体化发展进程的实现，加速城乡区域之间的资源共享与开发。而至于城乡之间所涉及到一些公共问题和财力投资的项目，整体的基础设施设计与规划需要立足于区域综合协调发展的角度，应以整体发展为目标，以区域轨道交通网)快速交通系统和区域供水为重点，进行综合协调)统筹规划。

在城乡基础设施的综合协调发展理念之下，城乡技术设施规划的实现还需要一定的政策、执行机构、相关措施作为有力的保障，可以通过成立区域规划协调组织机构，建立城乡发展协商与规划机制，进而建立起城乡基础设施发展的共享机制，为城乡从技术设施的规划提供有力的协调规划环境。此外，为了保证城乡基础设施的综合协调发展的顺畅，相关部门可以根据区域之内的发展状况进行行政区划的设计与调整，适度解决行政体制对于相关规划协调行为的影响。

四、城乡基础设施协调发展与规划策略

1.确立农村基础设施先行的规划意识

在城乡基础设施协调发展与规划实践过程中，要树立起农村基础设施现行，城乡建设协调发展的基本思想，这一点与目前的基础设施现状有着直接的联系。一方面，在城市发展进程中，基础设施是一个国家或者地区经济得以快速发展的重要保障，也是重要的资本。另一方面，农村地区基础设施的现代化处于劣势地位，并且直接影响到农业现代现代化与可持续发展的主要因素，故而其基础设施的发展程度直接影响到现代农业的水平与农业生产力。此外，农村的基础设施是城乡基础设施发展的重要系统构成，不仅具有了基础设施建设的一般特征，同时在测算和评价农村基础设施对农业生产的贡献率时应充分认识其特殊性。

2. 统筹规划、合理布局的城乡一体化策略

统筹规划、合理布局的城乡一体化战略是新时期进行城乡基础设施协调发展与规划的重要策略之一。实践过程中，主要是用过提升农村基础设施建设重要性的基础上，通过对于传统的发展规划与策略进行集中调整、修改与修正，进而制定出符合目前社会发展实际的规划策略。在目前城乡基础设施发展环境下，农业基础设施处于较为明显的落后局面，对其适当地倾斜与辅助是应当的。然而，在目前的经济格局中，工业化与城市化在也需要大量的资源配置，故而需要照顾到目前的这一现状，进行统筹规划、合理布局。从我国二元经济结构的现状和基础设施的公共性特征出发，通过合理布局，可以优先发展城乡社会共享型基础设施，极力扩大基础设施的服务对象、服务范围和领域，让农民分享工业和城市基础设施，使基础设施成为沟通城乡关系、实现城乡统筹的纽带。

3.拓宽投资渠道，加大投资建设力度

在当前的社会环境下，大力推进城乡基础设施建设需要大量的建设资金作为后盾，由于目前的基础建设财力投资相对薄弱，故而需要拓宽投资渠道，加大投资建设力度。在目前的城乡基础建设投资环境下，各级规划与建设单位需要创新融资渠道，丰富投资主体，形成国家、企业、个人投资基础设施建设的新局面，为整体的建设活动提供资金保证。另一方面，在城乡基础设施建设过程中，各级管理部门需要对于投资范围和投资责任进行明确，以保证投资的力度与投资质量。诸如：国家在加大农村基础设施投资总量的同时，降低投资成本，压缩投资周期，优化投资结构，提高资源配置效率和投资收益，提高工程项目的科技含量和技术水平，强化服务功能与此同时，为了保护投资者的积极性，应当继续实施“谁投资谁受益”的政策，以充分发挥农村集体和农民个人投资基础设施建设的积极性。

4.重视城乡信息化网络建设

信息化建设是统筹城乡基础设施建设的重要内容，也是提升基础设施效能的重要影响因素。在具体的建设过程中，相关规划与设计者需要将农村的信息化网络基础设施纳入到城乡基础设施发展的进程中，并且把农村的诸多信息化模块纳入到基础设施体系之中，诸如农村的“六小工程”，可以有效的提升农村的信息化平台。为了充分兼顾社会公共的建设原则，可以在统筹城乡规划、加强区域合作的较大的建设城乡一体化的信息服务平台，健全城市与农村的信息沟通机制，构建起完善的信息服务平台。与此同时，重视城乡信息化网络建设作为一项重要的策略，不仅要注重对于硬件投入，还要建立起一支高素质的信息化技术人才队伍，通过信息化技能培训、人才引入、信息化知识普及与教育等多个方面的努力，最终提升基础设施效能。

5.建立高效、统一的城乡基础设施管理机制

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关键词：黑龙江省；城镇化建设；思路与对策

中图分类号：f230 文献标识码：a

文章编号：1005-913x（2013）02-0001-02

中央经济工作会议强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。城镇化建设作为新四化的突破口，成为今后经济发展的新红利。

一、 城镇化建设的重大意义

十报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。十突出强调城镇化建设，既是对多年来我国破解“三农”问题的经验和教训的科学总结，也是对城乡一体化的新探索。它集中体现了我国“转方式、调结构”的要求，既有历史的积累，也有现实的需求。城镇化建设的红利意义重大和深远，集中体现在以下几个方面。

 

（一）城镇化建设为破解“三农”问题找到了新路径

“三农”问题即农村、农业、农民问题，是我国国情的集中体现，也是黑龙江省经济社会发展中的深层次矛盾和体制性障碍。“三农”问题的破解经历了30多年的改革和发展，取得了初步的成效和收获，但是深层次的矛盾依然存在，亟待解决。城镇化为彻底破解“三农”问题找到了出路，首先，通过城镇化建设，转移农业剩余劳动力，可以把相当一部分农民变成市民，彻底解决我国农民数量过多，土地面积过少，农民生存困难的问题；其次，通过城镇化建设，拉动城镇的产业化规模，培育和发展大批中小型企业，为农村剩余劳动力提供就业机会，把农民从单一种植业中解放出来，为发展现代的规模农业提供了基础和条件；第三，通过城镇化建设，加大基础设施建设，彻底改变了农村的面貌，农区变城区，缩小了城乡之间的差距。

 

（二）城镇化建设探索出了一条中国特色的城市化之路

工业化、城市化和市场化是今后我国经济社会发展的必然趋势，城市化每提高一个百分点会带动gdp增长1.6个百分点，我国城市化平均水平是61.2%，比全球水平低六个百分点，我国的基本国情是国家大、地域广、农村人口多达8亿，待转移的劳动力多。我国已成功向城市转移劳动力2.4亿，还有1.7亿等待转移，这么多农村剩余劳动力向城市转移，给城市住房问题、交通问题、水电问题、生态环保带来非常大的压力。因此，我国城市化之路要警惕大城市病，加快小城镇建设步伐，突出城镇化建设，多发展二三线城市，实现城镇化与工业化、农业现代化的有机结合，走一条符合中国国情的城市化之路。

 

（三）城镇化建设满足了我国经济转型的客观需要，是扩大内需刺激消费的战略之举

现在，我们清醒地认识到过去依赖出口经济，受欧美主权债务危机的影响，出口订单锐减，这条路子已经走到了尽头。在扩大内需方面，主要依赖于投资型内需，消费型内需始终疲软，今后经济转型要从依靠投资拉动经济增长转向依靠消费拉动经济增长。加快城镇化建设就是促进消费、扩大内需、打造经济新增长极的过程。专家估计，到2020年我国建成小康社会，大致需要40万亿元的资金投入到棚户区改造、小城镇建设、塑造文明城市形象、城镇基础设施建设等方面，并以此来激活居民消费购买力，从而扩大内需，拉动经济增长。

 

二、黑龙江省发展城镇化亟待解决的问题及对策

近年来，黑龙江省在城镇规划、建设和管理方面有了较大进步，城镇化水平逐步提高。“九五”期末，黑龙江省城镇化水平为51.9%，“十五”期末为53.1%，“十一五”期末为56%，2011年底，黑龙江省城镇化水平为56.5%，比全国平均水平高5.23个百分点。同时，作为传统农业大省，黑龙江省城乡二元结构矛盾突出，在推进城镇化建设过程中面临着诸多难题，主要表现在以下方面：

 

（一）规划执行不力

“重规划，轻执行”仍然是目前一些地方或部门陷入的工作误区之一，个别地方甚至出现了“规划起来轰轰烈烈，实施起来无声无息”的现象，不仅使规划沦为形式，而且使政府在人民群众心中的公信力严重受损。究其原因，主要是这些地方或部门把规划当“花瓶”，当作应付群众意愿和上级检查、人大监督的摆设。因此，需要加强规划的执行力。

 

（二）现行户籍制度削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展

不利于形成全国统一的劳动力及人才市场；阻碍了城镇化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍；遏制了消费市场的进一步发展，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。因此，需要破除城乡二元化的户籍障碍，促进城乡之间人口流动和迁徙。需要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有当地城镇居民同等的权益。黑龙江省是农业大省，人口流动量大，需要国家政策支持，先在黑龙江省试行两证（身份证、居住证）制度。

 

（三）农民工居住条件及社会保障问题需要改善并解决

加大城乡保障性住房建设力度，让城市更多夹心层（农民工和飘在城市里的待业大学生）人群有更多获得公租房和廉租房的机会。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，允许具备条件的进城务工人员申请购买经济适用房、租赁公租房。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。

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一、引言

城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后,由于历史上形成的城乡之间相互独立发展,各种经济社会矛盾出现,城乡一体化思想逐渐受到重视。城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面。发展是城乡一体化的核心和最终目标。城市的发展离不开乡村在劳动力、资源等方面的支撑作用,乡村的发展也需要城市在产业、技术、市场等方面的带动作用。城乡关系的演变过程实际上就是在不同经济社会发展水平下,城市和乡村为了寻求自身发展所走的道路。城乡一体化的发展有利于打破城乡经济流通的各种障碍,实现各类经济要素在城乡范围内的合理流动,并推动城乡经济的共同发展。

二、经济一体化

经济一体化是城乡一体化的核心,它是一个分工明确、相互促进、双向发展过程,其目标就是突破城乡二元结构的束缚,形成区域经济整体发展。

(一)安阳市在经济一体化发展中存在的问题

城乡各自的优势尚未得到充分发挥。从区位条件、基础设施、旅游资源、熟练劳动力、人才资源、市场条件、技术水平、产业基础、投资环境等方面看,城乡之间相互支持不够。城市系统是一个依靠一系列网络系统连接而成的综合体,包括交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统、社会经济管理系统等。中心城市是市域经济活动的核心,农村劳动力资源丰富、农业生产水平较高。中心城市依靠腹地的资源、市场、劳动力等要素支持自己的发展。城乡之间没有形成彼此依赖、分工协作、共同发展的利益共同体,难以共建和共享经济发展成果。

(二)经济一体化的途径

目前,安阳市城乡之间经济发展水平的落差还相当大,这种状况对城乡之间的分工协作与共同发展十分不利,因此需要:

1.完善和强化中心市区经济职能

长期以来,安阳市工业经济发展为战略支撑,导致城市功能发育不全,城市化质量不高。经济组织和管理职能不强,对经济发展的带动与调控作用偏弱。商贸功能规模和等级有待升级,文化教育功能需要进一步提升,尤其科学研究与生产实践的结合还很不够,如市区有国家棉花研究所、农业科学研究所、安阳工学院、安阳师院等研究部门和院校,产、学、研分离现象比较严重。一方面是乡村地区比较落后的农业生产方式以及技术层次较低的乡镇工业,另一方面却是研究成果束之高阁、科研技术人员无用武之地。完善中心城市的经济功能,构建城乡经济中枢、技术支撑点及文化创新高地,对城乡一体化进程的推进有着决定性意义。

2.实现农业的现代化

农业的现代化问题仍然是摆在乡村地区的首要任务,只有通过农业的现代化才能根本上完成农民增收、农村经济实力增强的任务。农业是乡村地区的基础产业,在国民经济体系中占有重要的地位。推进农业现代化,能够有效地摆脱土地对农民的束缚,提升农村经济的质态和层次,彻底改变农村地区的发展面貌。农业现代化对于促进农村工业化和乡村城市化也具有十分重要的作用。在安阳近郊地区,农业发展条件充分,区位、交通、农业科技和农业基础设施等综合优势突出,具有率先实现农业现代化的有利条件。以农业基础设施、农业生产的现代化为重点,积极推进近郊地区农业现代化,可以实现与中心城市的对接,能够为城乡一体化奠定坚实的发展基础。

3.提高乡村城市化质量

改革开放以来,安阳市周边乡村地区充分发挥资源优势,经济实力迅速增强,乡村工业化和非农化水平大大提高。同时也出现了城市化滞后于非农化发展的现象,产业集聚程度低,阻碍了农村工业化质量的提高;城镇体系结构不合理,小城镇的地位和作用没有充分体现出来;城镇质量不高,吸纳资本、人才的能力弱;所有这些问题都阻碍了乡村经济的持续发展和城乡经济一体化的推进。以小城镇建设为核心,推动乡村城市化进程,将有助于城市化质量的改善和乡村工业的规模化发展,提高乡镇工业的规模效益和技术层次,缩小城乡经济差距,促进城乡生产要素的合理流动和优化组合。

4.建立一体化的城乡市场

经济发展的历史表明,社会分工产生交换,进而出现市场;反过来,市场又推进了分工。对于安阳而言,推进城乡市场的一体化建设,有利于消除城乡经济壁垒、打破城乡分离状态、促进经济要素流动、实现城乡资源合理配置,最终实现城乡经济高效发展的经济一体化目标。

5.加强基础设施网络化建设

基础设施是实现城乡一体化的物质基础和保障。城乡之间必须有完善的交通、通讯、电力等基础设施网络,各类经济要素才能保持顺畅流动,人流、物流、信息流才能具有良好的通达性,才能保证城乡关联渠道的畅通。近年来,安阳都市区外延扩展受交通指向作用显著,东北外环,安姚公路,安南高速等建设表明交通基础条件的改善对城市发展和城乡联系的推动作用不容忽视。基础设施一体化和城乡一体化市场建设一样,都是改善城乡关系的重要力量。

三、基础设施一体化

城乡基础设施是城乡之间经济、社会、生态等各项联系的基础,是城乡之间各类经济要素空间流动的纽带,是实现城乡一体化的前提和保障。

(一)基础设施一体化的构想

根据安阳市的建设现状和发展要求,城乡一体化建设分区应包括三个层次:第一层次,即城市内部(城市建成区范围),是一体化程度最高的区域。基础设施城乡一体化的重点主要是“城中村”的基础设施建设和改造问题,要重点解决市政公用设施与社会公共设施的一体化配置与完善。第二层次,即城市边缘区(城乡交错地带),是城市型基础设施与乡村的过渡地区,也是城市主要的区域性基础设施和市政设施分布地区。基础设施一体化的重点是处理好城市交通与对外交通节点的合理布局、城市用地发展、城市型设施的合理延伸与有序发展、城市生态环境设施的建设和保护。第三层次,即都市圈域。一般而言,是以1小时交通圈作为都市圈划分的范围。包括汤阴县、林县、内黄、安阳县、林州市五个县区,相当于安阳二级经济区的范围。

(二)基础设施一体化建设的重点

1.交通运输系统。对于都市区域,基础设施的城乡一体化、空间一体化首当其冲的是交通一体化建设。安阳市交通一体化建设的主要方面是:

第一,建立以大公共交通为主导的城镇交通发展模式。调整运输结构,切实贯彻公共交通优先的城市交通政策,以发展常规公共汽车、小型公共汽车为主体的城市交通结构。随着郊区的发展,从市内的“市区公交”扩展到都市圈范围内的全域公交,形成大公共交通体系。按照安阳发展实际,都市圈内应优先考虑中心市区与汤阴县城、白壁镇、水冶、柏庄之间的大公交体系,建立起公共交通与城镇布局相互支持的良性发展链。

第二,一体化建设城市之间、城镇之间的快速通道。首先在市区与汤阴之间、安阳至邯郸之间构建快速通道;创造条件,通过延伸安林高速、改造其他道路,形成放射性空间通道。

第三,强化广域交通体系。高标准一体化建设高速铁路安阳站,搞好铁路、公路等各类交通设施、站场、线路的配套建设,形成便捷、顺畅、具有强大辐射能力的区域通枢纽,拓展对外交通通道,即与山东、河北、山西相联系的、由省道和国道组成的辐射型快速干道,加快林州-长治高速公路工程及安姚公路的建设步伐。

2.动力系统建设。安阳市供电系统建设要根据区域一体化和城乡一体化要求进行电网改造,加大小城镇电网和农村电网建设力度,形成区域、城乡一体化的供电网络;加强电力设施建设与城镇建设的协调,综合考虑变电站、高压走廊与城镇发展方向、城镇功能分区、城镇道路系统的协调。

3.给排水系统与污水处理系统

第一,建设节水型农业、节水型工业生产体系,建立节水型的生活服务体系

第二,建立水资源利用的区域协调与整体配置体系。

第三,实现区域性综合用水。区域性综合用水可以在大型企业建立废水闭路循环系统,也可以在工业聚集区之间进行区域性综合利用,还可以在工业与农业之间,居民用水与生产用水之间建立。

第四,加强水资源统一管理与水源的合理保护。建设和完善供水管网等供水设施建设,重点加强“城中村”与城乡结合部的供水管网建设。排水系统一体化的重点是合理划分污水分区,一体化布置排水口和污水处理设施。考虑污水处理后的回用,分散处理,就近回用。在污水处理设施布局中,应根据区域一体化发展的实际,解决好集中处理与分散处理关系,合理选择污水厂厂址和回用设施布置方式。

四、土地资源规划管理一体化

城乡土地是各类经济社会活动的物质载体,城乡土地资源规划管理一体化是城乡一体化的主要内容,合理、有序的城乡土地规划管理和利用格局是实现城乡一体化的基础和保障。

(一)城乡土地资源结构存在的问题

1.城乡土地利用结构不合理

土地是社会经济活动的物质载体。与其它内陆城市一样,安阳市长期沿袭的城乡分割型土地管理体制,形成了城乡特点迥异的土地利用格局,妨碍了城乡间土地资源的合理流动和高效配置,制约城乡经济的发展和城乡一体化的进程。在城市内部,一方面土地短缺问题相当严重,另一方面又存在着闲置、浪费、低效利用等诸多问题。目前,各类用地比例不合理,道路、绿化、科教用地偏低,工业、住宅用地规模大,利用效率低,一些与城市功能要求不适应的工业企业占据了城市土地的黄金地段,影响了城市功能的发育和发展。在郊区农村,农民住宅用地比例过大,乡镇企业布局分散,大量占用土地。特别是城市边缘地区,仍然采用“农业方式”利用“城市土地”,土地利用方式不合理,对城市化发展产生了许多不利影响。

2.城镇体系不健全

安阳市城市辖区较小,限制了城市的发展空间,制约了中心市区的产业布局活动,不利于占地大企业的搬迁转移,影响了城乡居民的生活以及资本的内聚和产业的发展。城区特别是原有文峰区、北关区人口和经济活动高度密集,造成诸如住房困难、交通拥挤、环境恶化、基础设施超负荷运行等一系列问题,而郊区、殷都区和各类城镇发展缓慢,没有形成明显的集聚效应和规模,无法承担带动乡村发展的功能和任务。

3.“城中村”散布于建成区

“城中村”是指历史与现实形成的、紧紧地嵌接在城市社区内或处于该城市社区边缘地带的一些农村区。它虽然与城市社区或广大农村社区有同一之处,但差别与特点是相当明显。“城中村”由于在土地、户籍、人口、行政管理等方面与城市形成二元体制,难以真正纳入城市社区的统一规划、统一建设和统一管理之中,与城市社区“貌合而神离”,与城市化、现代化进程不协调、不和谐。在安阳市建成区范围内存在的几十个“城中村”,与城市街道交错,致使市区用地边界不清,管理混乱,城市总体布局调整的难度较大,严重破坏了城市的总体规划。

4.城乡土地资源功能区不明确

长期以来,安阳市走的是一条轻、重工业化发展的道路,城市的许多经济职能严重缺失。如殷都区西部在安阳钢铁集团周边大量散居着一些乡镇小型钢铁关联企业,这些乡镇工业的发展,一方面造成资源的浪费、生态环境的破坏,另一方面城乡之间工业经济结构雷同,难以形成经济分工和经济联系,并且彼此制约,地域内在原材料和产品市场上内耗激烈,低水平重复,经济缺乏合力和活力。在土地资源利用上,表现为城乡之间缺乏功能分化,城乡空间经济联系很差,资金、技术、人口、产业等要素的空间配置不合理,空间流动微弱,不利于城市集聚效应的发挥,经济规模难以扩大,经济结构转换迟滞,发展层次无法提升,造成经济效益低下。

(二)城乡土地的分区划分

中心城区:包括安阳市建成区的大部分,东起光明路,西至华翔路,南起文昌大道,北至安阳河。以城区内部经济功能的完善和空间布局的调整为主要任务,严格控制工业的发展,现有工业逐步实施退城进郊,进入产业集聚区;要充分利用现有区位和产业优势,大力发展第三产业,重视发展金融、保险、生产业等新兴服务业,提高服务业的层次和地位,增强城市的服务能力、承载能力和辐射能力,使之成为安阳市经济组织和管理中心;要高度注重生态工程的建设,大力规划和建设园林、绿地,进一步减少污染源和严格控制污染强度,切实改善中心城区的生态环境,逐步恢复和增强其生态功能。

城市扩展区:包括开发区南部、北关区北部的非中心城区部分以及殷都西部区、文峰区南部。市区的新增工业、外迁工业及新增的城市建设项目均可考虑到这里来寻求空间;产业的发展应依托驻地高校和科研院所,重点放在高新技术产业(知识密集型)的发展上,空间上可以通过建设产业园区,加速产学研一体化;依托安钢、安化等大型企业以及良好的市政工程设施、便捷的对外交通条件,组建企业技术创新中心,发展生产技术协作和规模化生产;对现有产业要搞好技术改造、提高产品的技术含量,转变经济增长方式,提高产业和企业的经济效益;大力推行清洁生产,有效减少工业污染对城市的危害;要搞好长远发展规划,集约化使用土地资源,各类建设用地的规划既要合理,又要具有前瞻性;此外,内黄、林州和区位和农业、旅游业发展基础的优势,面向市区消费市场,发展生态农业、高效农业,并逐步提升旅游业层次和规模,促进农村地区经济的发展。

卫星城镇:包括白壁、汤阴县城、柏庄、水冶。由于安阳市自然地理位置的特殊性,城市的扩展以向东南为主,因此位于安阳市东面的白壁镇与市区的社会经济联系将越来越密切,逐渐发展成为与中心城区一体化联系的都市型地域。白壁镇的城市化水平还比较低,要从解决乡镇工业的分散式发展问题着手,积极加强与中心城区的经济分工,更加重视小城镇建设,推动乡村经济规模的扩大和乡村城市化的发展。水冶镇的资源型产业要向高级化、深加工和清洁生产方向发展,减少废物排放量、充分利用资源、提高经济效益。同时,汤阴县城作为安阳市未来的卫星城市,加强与中心市区的产业分工联系,搞好市政建设、城市布局、城市功能完善,提高城市化的质量和内涵,营造良好的城市氛围。

(三)城乡土地资源规划管理的重点

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中图分类号:F207文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)04-268-02

推进城乡一体化是我国全面建设小康社会、实现可持续发展的必由之路。上海加快城乡一体化发展,不仅是贯彻党的十七届三中全会精神、践行科学发展观的具体体现,也是实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义国际化大都市的客观要求。

一、城乡一体化的定义及内涵

城乡一体化的范畴涉及社会经济、生态环境、空间布局等各个方面,不同的学科对其理解有着不同程度的侧重。

1.目前对城乡一体化比较有代表性的阐述主要有四种。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发,认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城市和乡村融为一体。经济学界从经济发展规律和生产力合理布局角度出发,认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求。规划学界从空间的角度对城乡结合部做出统一规划,即对具有一定内在关联的城乡交融地域上各物质与精神要素进行系统安排。生态、环境学界从生态环境的角度,认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合,保证自然生态过程畅通有序,促进城乡健康、协调发展。

2.我们认为城乡一体化是一种发展战略,也是一种发展过程。城乡一体化实质是城乡两个异质系统在经济、文化、生态、空间、社会等要素上优化组合、交融协同,实现规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障、生态环境等方面的协调发展。具体地说,城乡一体化包括以下四方面内容:

经济的联动。城乡一体化首先是经济发展的一体化,是城市与农村在经济发展方面的相互渗透,相互服务。而城乡经济一体化,主要表现为城乡产业一体化。通过强化城乡产业之间的协作和联系,促进城市工业尤其是劳动密集型产业向农村转移,加速城市服务业向农村地区扩散,推进农业产业化,使三大产业在城乡之间进行广泛渗透融合,为城乡一体化发展提供坚强的物质基础,最终实现共同繁荣。

社会的趋同。加快缩小城乡之间社会事业和公共服务水平的差距,是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。为促进城乡社会协调发展,必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求,优化整合城乡教育、卫生、文化、体育、就业、社保等各种资源,引导城市社会事业向农村延伸,加快构筑覆盖城乡、惠及全民的教育、医疗、社会保障等公共服务体系,逐步实现城乡社会事业和公共服务的均衡发展。

空间的融合。针对目前城乡基础设施差异较大、各种功能布局不尽合理、设施共享性差等突出问题,把城市和农村作为一个有机整体来进行统筹规划,着眼于强化城乡设施衔接、互补,着眼于提高土地的集约化利用水平,着眼于优化城乡互动的产业形态,着眼于构筑持续承载的生态环境体系,构建城乡融合的发展空间。

制度的一体。城乡一体化的关键在于体制机制的一体化,只有从体制改革、制度建设上着手,构建城乡平等又有所区别的政策和制度框架,才能从全局上、根本上突破城乡分治的二元结构。建立促进城乡一体化的制度是一项复杂的系统工程,应按照党的十七届三中全会提出的到2020年城乡一体化体制机制基本建立的目标,加大制度创新和建设力度,力争在户籍制度、土地制度、社会保障制度和财政体制、行政体制、投融资体制等方面加强城乡协调,联手构建一体化的制度框架。

3.科学理解城乡一体化的内涵,应避免几个认识上的误区。一是城乡一体化并不意味着把农村改造为城市,而是要正视城乡区别,缩小城乡差距,统筹城乡经济社会发展。二是城乡一体化并不仅仅意味着经济发展一体化,还包括社会发展一体化,特别是就业、文化、教育、医疗、社会保障等。三是城乡一体化并不意味着简单地将农民收入与城市居民收入拉平,而是要在城乡实现同样贡献获得同样收入。四是城乡一体化不是要让城市经济社会发展停下来,而是要继续繁荣城市,让城市具有更大的辐射功能,以带动农村快速发展,缩小城乡发展差距,最终达到城乡经济社会发展一体化。

二、上海城乡一体化发展的阶段性特征与要求

站在新的更高的历史起点审视上海城乡一体化发展的阶段性特征,当前已具备了有利的发展基础,为上海加大城乡一体化统筹力度、广度和深度提供了有力的支撑和广阔的空间。主要表现在:

第一,经济快速发展,奠定了上海加速消除城乡二元结构的物质基础。只有经济发展到一定程度,政府才有足够的财力和物力统筹城乡发展。改革开放特别是上世纪90年代以来,上海抓住浦东开发开放带来的重大机遇,实现了经济持续、健康、快速发展,为加速消除城乡二元结构、推进城乡一体化奠定了扎实的物质基础。从经济总量看,上海GDP已从1991年的756.45亿元跃升到2008年的13698.15亿元,按可比价格计算,年均增速达12.4%,明显高于全国平均水平,以半年以上平均常住人口和年度平均汇率计算,人均GDP迈上1万美元的台阶;从产业结构看,上海三次产业结构从1991年的3.8:61.6:34.6调整为2008年的0.8:45.5:53.7,服务业提速发展的趋势比较明显,已初步形成了以服务经济为主的产业结构;从财政收入看,2008年上海实现地方性财政收入2382.34亿元,是1991年的13.6倍。

第二,城市化水平领先,郊区城市化和城市郊区化进程同步加速,在空间上为上海城乡一体化创造了条件。上海作为中国经济发展水平较高的地区之一,其城市化水平在全国也遥遥领先。以非农业人口占户籍人口比重口径计算,2008年上海城市化率为87.5%,远高于全国44.9%的平均水平。在上海城市化进程中,郊区城市化和城市郊区化进程呈同步加速发展之势。上海城市郊区化主要体现在以下几个方面:一是人口的郊区化;二是工业的郊区化,中心城区大部分工业企业向郊区和外省市转移;三是中心城区迅速扩容,连续建成区面积不断扩大。上海郊区城市化则主要表现在以下几个方面:一是构建“1966”城镇框架体系,在郊区重点建设9个新城和60个中心镇,并推动小城镇改革试点工作;二是在郊区推行“三个集中”发展战略且成效显著;三是工业成为郊区经济发展的支柱,六大产业基地和市级以上开发区的工业总产值占全市工业总产值的一半以上。

第三,以“三港三网”为骨架的现代化基础设施体系基本确立,从交通上为上海城乡一体化发展提供了保障。城乡交通网络一体化是城乡一体化发展的重要驱动因素,它既有利于加强城市与乡村的联系,又有利于拓展城市资源配置空间,增强城市集散功能。近年来,上海按照“枢纽型、功能性、网络化”的要求,进一步完善海港、空港、信息港建设,进一步完善轨道交通网、内河航道网、高速公路网建设,基本构建了以“三港三网”为骨架的现代化基础设施体系。特别是郊区高速公路网、轨道交通网和信息网络的构建,将在扩大上海对内对外吸引和辐射空间的同时,推动上海城乡经济合作和跨区域发展。

第四,城乡分割制度壁垒开始破冰,城乡平等发展体制初步形成,确立了上海城乡一体化新格局的制度基础。首先,上海户籍制度初步解冻,城乡居民身份和社会地位渐趋平等。上海规定2001年以后出生的农民子女,均可登记为城镇常住户口;同时,还将逐步剥离附着于户籍上的“待遇”,推动户籍管理向居住地服务管理转变。其次,城乡社会保障制度正在趋向整合。上海养老保险、失业保险和医疗保险等基本保险的社会化,人寿保险等补充保险的市场化,残疾人、困难户保障等社会救助的制度化进程正在加快,城乡多层次社会保障体系逐步健全。

当然,我们也要清醒地看到,伴随着快速工业化、城市化和国际化的发展,上海城乡一体化发展也面临着严峻的挑战。

第一,“单核强中心”的城市特征为上海城乡一体化的发展设置了一条并不平坦的道路,它要求上海城乡一体化要立足于城市和乡村之间经济社会相互开放、高度融合。上海是个特大型中心城市,“单核强中心”特征十分明显,中心城区在城市功能、基础设施、城市面貌、产业能级等方面大大优于郊区,集聚了全市大约80%的服务业,个别地区(卢湾区)服务业比重已经达到93%,其强大的向心效应使得中心城区的集聚辐射功能不断增强,而郊区基本处于均质化发展态势,城市功能发育迟缓。为此,有必要引导中心城区人口和产业向郊区疏散,加快基础设施和公共服务向郊区延伸,促进中心城区城市功能向郊区新城的拓展,增强郊区的“反磁力”作用,从而实现上海城乡一体化发展的新局面。

第二,上海是一个国际化大都市,对外开放程度高,它要求上海城乡一体化要跳出狭隘的地域观念,对所有工作和居住在上海的人口敞开胸怀。2008年上海外贸依存度高达163.3,实际利用外资100.84亿美元,在沪常驻人口超过15万,在沪经营性外资金融机构达到131家,并吸引了224家跨国公司地区总部、178家跨国公司投资性公司、274家跨国公司研发中心在上海安营扎寨。有鉴于此,上海的城乡一体化必须立足于建设国际化大都市的目标,紧紧围绕破解上海经济社会发展的突出矛盾,创新体制机制,实施分类指导,加强农业基础,增加农民收入,保障农民权益,促进农村和谐,着力破除城乡二元结构和人口的二元结构,努力在城乡一体化进程中走在全国前列。

第三,国家对上海寄予厚望,上海要在全国率先走出城乡一体化发展的新路子。早在本世纪初,中央就赋予上海建设“四个中心”的历史重任,同时,国务院又通过了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》,这促使上海在未来中国经济乃至世界经济中扮演更为重要的角色。而这一目标的实现,必须靠城乡两方面相互促进、相互补充、相互依赖来共同完成,特别是在当前上海郊区总体发展水平较低的情况下,更要在城乡协调发展的基础上对郊区的发展给予更多的支持。

三、基于上海发展实际的城乡一体化认识

综上所述,上海城乡一体化发展,是城市文明不断向郊区扩散和郊区被日益赋予城市功能的过程,是城市郊区化和郊区城市化两个过程的合二为一。其实质是缩小上海城乡差别,实现城乡融合,共享完善的基础设施和公共服务,共享改革开放带来的文明成果,赋予农民平等的生存发展权利。简言之,上海城乡一体化发展的内涵是在上海城乡之间实现公共服务均等化、文明成果共享化、发展权利平等化。具体包括三层含义:

一是上海城乡之间实现公共资源均衡配置、公共服务均等化。在重视发展城市社会事业的同时,引导新增的优质公共资源向郊区倾斜,致力于提高郊区现有的公共服务范围和水平,使教育、医疗、文化、体育等公共服务领域在上海城乡之间获得统筹安排,实现城市和郊区居民同等水平地享受相应的公共服务。

二是上海城乡居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。推进上海城乡一体化,就是要注重人的全面受惠,通过打破城乡二元结构,实现城乡经济实力同步增强,城乡基础设施同步建设,城乡社会事业同步发展,城乡居民收入同步增长,城乡公共服务水平同步提高,让市民和农民共享工业化、城市化和现代化带来的成果。

三是在法律、制度政策上保障居民和农民享有经济、政治、文化、社会等方面的平等权益。努力营造公平正义的环境,从收入分配、劳动就业、社会保障、公民权利保障、公共服务等方面采取措施,着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题,确保农村居民与城市居民享有公平的国民待遇和平等的发展机会。

参考文献:

1.陈雯.“城乡一体化”内涵的讨论.现代经济探讨,2003(5)

2.上海市统计局编.上海统计年鉴2009.中国统计出版社出版

3.张建军.上海城乡一体化进程的实证研究与对策分析.南京农业大学硕士论文,2004

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第一，人们在观念上没有形成共识。一些地区对“三农”问题的重要性认识仍不够深入，在GDP竞赛中更倾向于发展能够短期提高GDP的资源能源、重化工等富国产业，对于农业及农副产品加工业重视不够。一些地方对生产要素集中化趋势缺乏认识，在新农村建设与城镇化中搞平均主义，重复建设，重复投资，导致资源、资金、项目严重浪费。如一些地方对已成为“空心村”的农村，还在投入资金搞建设。部分领导干部对城乡发展一体化缺乏科学认识，片面将其等同于城镇化、工业化，或城乡同质化。部分人对提高农民地位，加快工业反哺农业、城市支持农村并不认同，甚至将城市与农村、市民与农民对立起来。

第二，现代农业经营体系建设滞后。现代农业的本质特征是构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。而当前西部地区农业经营体系呈现出集约化不足、专业化不深、组织化不高、社会化不广的现状。

第三，空间要素集聚不够。受市场经济发展水平的影响，西部地区在基础设施建设、经济总量、社会服务等方面明显滞后，直接导致了城镇规模较小、生产要素的容纳能力弱、空间要素集聚程度低。与东部相比，西部大中型城市较少，导致小城镇的辐射带动能力有限，缺少能够促进城乡协同发展的大的城市群和产业带。这些原因都限制了西部地区空间要素集聚水平，不利于发挥城镇对农村的辐射带动作用。

第四，城乡发展一体化载体建设滞后。城乡发展一体化的载体是产业。从西部农村现状来看面临的问题也较多，一是特色产品开发不足，一些地区忽视特色农产品的开发，虽然有一些设施农业，但基本停留在示范阶段，推广价值较小；二是龙头企业发展滞后，一些地区农产品加工企业规模小，农业产业链没有形成，农产品附加值有待提升；三是特色产业和产业集群没有形成，一些地区产业规划缺乏长远设计，没能形成集聚，导致竞争力不强。

第五，农村公共服务滞后。农村公共服务组织建设不到位，服务体系不完善，服务能力差。一是户籍制度将城乡居民分割开来，有研究认为，如果将城乡居民实际享有的社会保障和社会福利货币化，那么城乡居民之间的收入差距将会扩大近40%。二是在城乡二元体制下，教育资源高度集中在城市，导致农村教育资源短缺、教学设施落后、师资力量薄弱、教学质量不高，使得农村人力资本积累不足。三是地方政府和企业通过限制农民工工资和社会福利，获得了经济增长所需的资本积累和低劳动力成本的企业竞争优势，至今尚未形成城乡统一的劳动力市场，进城农民工难以享受与城市居民平等的就业机会。

2. 推进西部地区城乡发展一体化的对策。

第一，培育与城乡发展一体化相适应的市场化观念。中国城乡差距源于城乡发展中的市场化差距。一般来说，城市的市场化程度高，农村的市场化程度低，而市场经济是生产要素集聚的经济，而自然经济是生产要素分散的经济。目前我国农村生产要素处于分散状态，导致了农村的生产组织机制、资源配置机制、利益分配机制滞后。从一定意义上说，城乡发展一体化的过程实质上就是农村生产要素集中的过程。按照生产要素集中化的市场经济原则转变观念：一是转变把所有农村都建设成为新农村的观念，树立按照要素禀赋差异的原则分类进行农村建设的理念；二是树立生产要素集中理念，采取土地流转、撤乡并镇、人口迁移、教育资源集中等措施推动农村要素集聚；三是树立西部地区城乡发展一体化就是推进城乡市场经济发展一体化的新理念，将城乡发展一体化进程纳入地方政府官员的业绩考核指标体系；四是树立“社会主义新农村建设”和解决“三农”问题不只是农村的事，也是城市的事的理念。从舆论宣传上致力于消除对农民工的歧视、减少城市对农村劳动力流入的种种限制。

第二，探索适应西部特点的新型农业经营体系。针对西部农业经营体系滞后的状况，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。一是在维护农民土地承包经营权的前提下，完善土地使用权转让机制，盘活农村土地资源，促进土地向农业企业集中，发挥土地规模经营优势；二是以特色农产品为依托，完善与推广专业合作社等组织形式，提高农业生产的专业化水平；三是不断完善“合作社+企业+园区”、“农户+企业+园区”等多种形式的新型农业组织体系，提高农业生产的组织化与社会化水平。

第三，继续做大县城、合并乡镇，调整村庄结构。一是继续做大县城。拉大县城框架，加强县城的基础设施和公共服务能力建设，发挥县城的辐射带动作用。二是合并乡镇。按照产业集聚、人口集聚、基础设施集聚的原则，调整乡镇结构，扩大乡镇规模，建设好大镇（中心镇），架起县城与乡村要素流动的桥梁。加强镇政府所在地的基础设施建设，促进商贸流通业与其它服务业的发展，改善群众生活条件。三是调整村庄结构。村庄是农村城镇化的基础。村庄规模的扩大，既有利于实现农业规模经营；也有利于改变农民单家独户的生产方式与自给自足的生活方式，破解中国农民几千年来形成的自然经济文化，提高市场化程度；更有利于改变西部农村基础设施和公共服务布局分散的状况。为此，根据西部地区城镇化和新农村建设的实际，对规模较小的自然村继续进行调整，以条件较好的行政村为基础，打造千人村、万人村，提高生产要素的集中度，促进农业现代化。

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1.银行贷款、融资平台为主要来源。近三年来，全市金融机构累放城市基础设施建设的银行贷款220.16亿元，截止2012年12月底，全市用于城市基础设施建设的银行贷款余额达到70.1亿元，其中政府融资平台贷款55.3亿元。从贷款方式来看，一是通过商业银行融资，由郴州城市建设投资发展公司等平台公司为主体，凭借政府信用，与商业银行签订借款授信协议，获取城市建设资金，如2012年12月末，市城司在商业银行有贷款余额10.5亿元，目前正在对接当中的贷款有4亿元；市出口加工区高科司在商业银行的贷款余额5亿元；二是通过国家开发银行贷款融资，国家开发银行以其作为政策性银行的特征，以国家信用为基础，为郴州城市基础设施建设提供贷款。如市城建设投资有限公司2009年，与国家开发银行湖南省分行签订了3年100亿元合作框架意见，截止2012年12月末，市城建司在国家开发银行有贷款余额19亿元。

2. 民间融资、居民自筹分量不小。在城乡一体化进程中，农业产业化需要大量的金融支持，但除了部分龙头农业企业，大多数的农业企业和农业合作组织还是面临资金短缺难题，在银行系统融资不大的情况下，只好靠自己想办法，大部分资金是靠自筹，向亲朋好友借款。在缺口比较大时，一般是通过民间借贷的方式筹集资金，据调查，有70%的小微农业企业都是靠自筹和民间借贷的方式来筹集资金的。另外，在改善城乡居民生活、提高生活质量方面，大多数居民在建造房屋、购买大件家用电器或交通工具时，也是通过向亲朋好友借款或民间借贷的方式来筹集资金。

3.土地出让收入不容小视。近年来，郴州市将原来实行的土地有偿使用、协议出让的做法，转变为对除工业项目用地外的经营性项目用地一律以招标拍卖或挂牌交易供给的方式，建立了政府统一规划用地、土地储备收购、土地市场交易等与市场经济发展相一致的供地制度，实现了政府对土地一级市场的垄断，为城市基础建设募集了大量资金。据统计，2010年以来，郴州市（只含市城区及苏仙、北湖两区，其他县市财政直接归省管）累计实现土地出让收入约127.3亿元，其中2012年，市本级出让土地7399亩，121宗，通过招标拍卖、挂牌交易土地等完成土地出让收入达40亿元；2013年上半年拍卖土地40宗，实现土地出让收入21.2亿元。

4.财政投入不断加大。财政拨款是当前郴州市城市基础设施建设资金的主要来源，不但直接用于城建基础设施项目，也作为稳定的收入来源用于支付平台公司银行贷款的利息。据统计，2012年，通过立项争取中央、省、市财政补助资金14.8亿元，郴州市对城乡一体化建设的财政拨款达到75.6亿元，比上一年增长14.3%。郴州城市建设投资发展公司2009年成立以来，公司累计筹措的136亿城市建设资金中，财政拨入城市建设资金达17.9亿元。另外，2012年财政还安排偿债（贷款及利息）基金40亿元，增强后续融资能力。

5.招商引资持续增长。据统计，2010年至2012年，郴州市实际到位外资19.1亿美元，实际到位内资676.8亿元，其中2012年实际利用FDI7.5亿美元，增长19.5%，实际利用内资268.7亿元，增长19.1%，新批内联引资项目745个，增长7.3%。招商引资对城乡一体化建设意义重大，招商引资的资金大多用在新城区、工业园及农村观光旅游等项目的建设，加强了城乡基础设施的建设、解决了大量的农村剩余劳动力。

6.其他融资方式创新。 一是BT、BOT融资。据统计，全市近三年BT融资195.6亿元，BOT0.5亿元。其中，市城司采用BT模式建设的项目已达27个，BT融资达71亿元；二是发行市政债券。如市城司2011年、2012年分两次发行城市建设债券，募集城市建设资金36亿元；三是采取信托方式。2010年，与湖南省信托公司签订了3年10亿元的战略合作意向，2012年，又与湖南省信托公司签订了10亿元的战略合作意向，使郴州成为迄今湖南省信托在湖南除长沙外最大的投资城市。近三年全市采用信托方式募集城市建设资金23.5亿元，其中，仅2012年市城建设投和市出口加工区高科投分别通过湖南省信托投资有限公司融资6.5亿元和1.5亿元；四是发行基金方式。如市出口加工区高科投有限公司通过工商银行承销，与国家开发银行合作发行了湖南省第一支城市建设基金，金额3.34亿元。

二、金融支持郴州市城乡一体化面临的困境

1.县域金融机构少，金融产品和服务手段不丰富。郴州市现有银行类金融机构18家（含5家村镇银行），但大多集中在郴州城区，新入驻的股份制商业银行都在城区，县域只有工农中建4家国有商业银行，加上农发行、邮储银行及农信社等机构，甚至桂东、汝城、嘉禾、临武几县连上述机构都未配齐。在县域，农村镇以下地区的金融机构只有农信社或邮储银行，据调查，有41%网点集中于县城和周边城镇，80%以上的乡镇没有ATM机或POS机。目前除地方法人金融机构外，其他县级金融机构几乎无信贷审批和产品服务创新权限，严格的层层报批程序降低了县域经济融资效率，使金融辐射薄弱的城镇更加难以享受到便利化的金融服务。各金融机构产品单一、雷同，信贷门槛高，审贷环节多、时间长等问题仍普遍，难以适应城乡一体化建设的金融服务需求。

2.融资平台受政策调控，平台公司融资难以为继。一是投融资风险逐年加大。政府融资平台公司管理运作手段落后，缺乏主营业务收入，“造血”功能不足，自身不具备偿债能力。融资平台的贷款名义上是公司贷款，实际是地方政府的隐性负债；二是融资平台贷款政策收紧。国家金融政策明确规定，地方政府性融资平台公司除了保障性住房项目以外，金融机构禁止给公益性项目新增贷款，以前年度贷款也要“逐包打开、重新审核”，严禁“以贷还贷”，而城乡一体化建设中多数为非保障房类公益性项目，无法从银行获取贷款。截至2012年末，郴州各类投融资平台银行贷款融资余额54.68亿元，占全市银行各项贷款余额的9.7%。但随着国家加大对融资平台清理整顿力度，相关政策使地市、县级城市融资平台融资业务停滞。

3. 政策制度不完善，信贷融资基础缺乏。城乡一体化就是要实现农业产业化、提高农民收入。为解决“三农”贷款难题，国家对有效抵押问题进行了一系列的改革，土地流转、林权处置已经步入进一步深化改革阶段，但是在具体实施中依然存在法律和政策瓶颈，如由于抵押政策落实还有不到位等情况，抵质押物的有效性降低，涉农信贷风险难以分散，使得金融机构信贷介入城乡一体化建设“有心无力”。如《物权法》规定农村集体土地、房产不能用于贷款抵押，限制了基层抵押担保资源作用的发挥，使不少乡镇企业和个人难以获得贷款。同时，在调查中不少农户反映，虽然国家鼓励农村土地流转，但由于相关法律缺乏，土地流转困难，扩大特色种养的规模直接受到制约。而在城乡基础设施建设中，金融体系提供安全可靠的中长期资金难度较大。调查发现，银行贷款期限多比较短，而且多需担保，融资成本也较高，加上限制条件较多，贷款门槛高，一定程度限制了贷款的可得性，同时，大部分银行都还没有出台针对城镇化的信贷政策。另外，城乡一体化基础设施建设项目存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，并多为公益性项目如城市道路、水电管网等，项目本身不产生现金流，需要政府财政补贴或提供政策优惠维持运营，还款来源较难保障，也无法做到贷款风险项目收益全覆盖，制约了信贷支持的力度。

4. 地方财政投入有限，土地财政不可持续。城乡一体化的基础设施主要由地方政府投资建设，但由于地方政府的投资事权和财权不匹配，造成城乡基础设施尤其是公益性基础设施建设的巨大资金缺口。为了解决财政资金投入不足，地方政府借助融资平台过度负债，加上由政府担保的银行贷款最终还得由财政资金来偿还，导致了财政“包袱”越来越重。尽管郴州的财政收入增长较快，2012年财政收入达到182亿元，比上年增长20.8%，但随着郴州城市基础设施建设规模扩大，资金需求也大幅增加，目前的财政收入水平难以满足资金需求。另外，2012年出让土地的收入也不过40亿元，对城乡一体化基础设施建设庞大的资金需求而言，也只是杯水车薪，况且，土地作为有限的稀缺性资源，政府掌握的可以出卖的土地有限，征地、拆迁安置和建设用地报批更是难度大，依靠土地出让收入不可持续。再者，地方政府在“政绩”激励下，通过城乡一体化的基础设施建设，抬高相关地皮的地价来获得建设资金这，与城乡一体化发展初衷相违背，土地财政的弊端日益显现。

三、促进郴州市城乡一体化发展的对策建议

1.创新融资模式，提升资金供给能力。一是探索多种物权担保形式的产权抵押贷款；二是组织大型项目银团贷款。允许多家银行与非银行金融机构组成的银行集团采用同一贷款协议，按商定的期限和条件向城镇化基础设施建设、公益性项目的投资人提供融资，开展和批发性融资服务；三是充分发挥资本市场直接融资功能。利用股票、债券市场融资规模大、期限长、使用稳定的特点，鼓励符合条件的城市基础建设主体上市发行股票、债券；四是鼓励证券公司、基金公司面向城镇化建设发起专项私募基金。五是利用租赁融资工具。六是将一些城市基础设施项目在社会上公开招标招股。

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［中图分类号］G259.27［文献标识码］A［文章编号］1009—2234（2016）04—0122—02

一、图书馆在城乡一体化进程中的重要意义

1.有利于加强城乡文化一体化建设中的基础设施建设

在我国长期存在的城乡经济二元结构体制的影响下，我国的文化建设也存在着二元分化的特征，即城乡之间文化资源、文化基础设施和文化权利在数量和质量上的不对等性。城乡文化一体化建设是城乡一体化建设的重要方面，主要涉及统筹城乡文化建设、推动城乡文化的全面、协调、可持续发展。在全国大力推动新农村文化建设的过程中，公共图书馆不仅承担着提供资源、传播知识的责任，也承载了推动文化教育、启发文化意识的重要职责。作为基础文化设施，公共图书馆能够满足不同层级人群的不同需求，可以最大范围的实现文化的交流和传播，提高人们的文化素质，从而达到普及文化、提升国民素质的目的。一个完整有效的公共图书馆服务体系，就是要将区域范围内的各级公共图书馆囊括其中，充分发挥各级公共图书馆的优势和作用，整合资源，优化管理，从上到下最大程度的解决农村文化资源缺乏、文化权益缺失等问题，从而从文化建设上打破城乡二元结构的桎梏，促进城乡一体化格局的顺畅实现。有利于保障城乡居民均等享受公共文化服务权益。公共图书馆的存在使社会中每一个公民具备了均等享受公共文化服务的权利，它保障和实现公民的阅读权、平等获取信息权、参加社会活动权、享受服务权等权益，从知识和信息的角度维护了社会公正。华东师范大学信息管理学系范并思教授认为，现代图书馆已经被赋予了一种公共图书馆精神，即让社会知识得到公平的利用，保障社会弱势群体平等得到竞争资源的社会公义内涵。目前，我国居住在农村的部分信息弱势群体因为其自身文化素质较低、社城乡一体化背景下安徽省公共图书馆服务体系建设研究会地位不高等原因，在享受图书馆服务时往往会遭遇歧视，“无差别”的平等服务在一些地区并不能真正实现。构建城乡一体化的图书馆服务体系，就是要以“无区别服务”为基本前提，确保乡村的居民也能够切实享受到与城市居民对等的图书馆服务和信息服务。目前，在国家的大力推动下我国的文化设施建设初见成效，基本上形成了以乡村为网点，依托县级图书馆和政府，覆盖整个区域范围的服务网络，将广大农村居民作为服务的主要对象。同时，“农家书屋”的广泛建设也为公共图书馆服务体系提供了全方位、多渠道的服务形式，使更多的文献信息资源、参考咨询及培训服务能够直接被农村群体享受，并且非常方便、快捷、符合农民的需求。

2.有利于促进城乡一体化进程中基层图书馆的可持续发展

公共图书馆是一个传播知识、传递信息、开发智力、开展社会教育的主要公共文化阵地。图书馆事业的发展往往反映了一个地区文化事业发展的整体水平，尽管基层图书馆与一些大型图书馆相比在软硬件设施、资金投入、人员调配方面都存在很大差距，但从公共图书馆为广大基层群众服务、满足人民大众基本文化需求这一落脚点来说，基层图书馆的地位举足轻重。然而，我国目前基层图书馆的现状着实令人担忧，由于缺乏财政资金作为保障，农村基层图书馆大都面临着馆藏资源较少、更新缓慢、服务单一等困境。因此，怎样使城市中总量丰富的馆藏文献资源流向最需要支援的基层图书馆，让农民也能享受到更加优质的图书馆服务，获取更多的知识信息是城乡一体化进程中公共图书馆服务体系构建首要考虑的问题。在面向城乡、着力打造一体化发展的公共图书馆服务体系建设中，通过馆际间协调合作，在省市—区县—街乡—社区及村镇四级图书馆间形成服务网络，不仅使原来的图书馆联合起来，在一些地区还会新增一批基层图书馆，构成服务网络中重要的组成部分。基层图书馆通过利用计算机网络技术、数字化等服务手段能够享受到丰富的资源配置、统一的服务标准和通借通还的服务，方便了读者的同时也使其摆脱了资源匮乏、效率低下的尴她处境，重新走上可持续发展道路，使图书馆事业迈上新台阶。

二、图书馆在城乡一体化进程中的作用

1.图书馆是城乡文化一体化建设的重要基础设施保障

作为新农村文化服务体系重要的组成部分，图书馆是信息传播、知识服务的主渠道。作为公共文化设施，它具有很强的社会教育功能，在传播优秀文化和先进思想，促进文化交流，普及科学文化知识，提高乡镇居民文化素质等方面发挥了巨大的作用，让每一位走进图书馆的读者都能享受公平的文化服务。城乡文化差异很大程度是由于农村文化基础设施不全，造成当地居民享受文化服务不平等而形成的非主观性差异，因此，加强图书馆建设是促进城乡文化一体化建设的重要基础设施保障，同时也是加快城乡一体化步伐的有力保障。

2.图书馆是城乡一体建设的精神动力和智力支持

图书馆作为公共的、公益性的文化事业机构，具有传播知识、社会教育、文化交流等作用，它能满足各行各业、各种文化层次的读者的需要，为广大读者提供精神食粮，为他们参与城乡一体化进程工作提供精神动力和智力支持。

3.图书馆能为城乡居民提供均等化的文化服务，起到文化教育作用

图书馆是学术聚集地，汇集了人类历史悠久的文明发展成果，它的一个重要职能，即文化教育职能。通过在农村加强图书馆建设，为农村居民提供均等化的文化服务和与城市相等的文化学习平台，以满足农村居民对文化的需求，提高乡镇居民文化素质，缩短城乡文化差异，促进和谐社会的构建。读者们主要是通过在图书馆借阅图书来获取、吸收各种文化精髓。同时，读者还可以通过图书馆举办的各种活动，满足自身对文化、知识等需求。

4.图书馆为农村能传递优秀文化，促进城乡文化共同发展

图书馆除了基本的文化教育功能外，另外一个重要的的功能就是传递优秀文化。通过向乡村赠书、开展知识讲座等形式，将城市先进的、文明的文化，或者优秀的文化传递给文化相对落后的乡镇，帮助提高乡镇文化水平，推动农村精神文明建设，缩短城乡文化差异，促进城乡文化共同发展。

5.图书馆是文化交流中心和重要枢纽，为城乡居民提供文化交流平台，以提高乡镇居民文化素质，缩短城乡文化差异

文化交流，从字面上理解，就是交流各种文化，即文化的双向或多向传递和交流，而文化传递则是单方面地将一种文化传递给他人，文化交流更多的是相互学习。作为城乡文化交流和传递的中枢，在统筹城乡发展、建设和谐社会的现代社会，图书馆主要是通过举办各种活动，比如：各种趣味比赛、友谊赛、论坛等，给城乡文化提供交流与发展的平台，促进城乡文化的交流和发展，进而促进社会和谐发展，推动城乡一体化进程。

6.图书馆能为大众提供一定文化娱乐场所，丰富城乡居民的精神文化生活，能提高城乡居民自身修养，缩短城乡文化差距

随着人民生活水平的日益提高，大家所关心的话题，不再仅仅停留在能吃饱、穿暖上，而更加关注自身健康、自身文化素质和修养、情操的陶冶等更高层次的需求。图书馆作为公共场所，除了能为大众提供常规的文献资源借阅等跟传统文献有关的服务之外，还能提供一定的文化娱乐场所，这样，不仅在客观上满足了人们生活水平提高的需求，还在主观上带动、引导、促进人们的生活水平上更高层面，丰富大众的日常文化生活，加强精神文明建设，促进和谐社会建设，推动城乡一体化进程。

三、城乡一体化进程中图书馆的发展方向

1.图书馆要能为城乡居民提供均等的文化服务平台，为农村居民普及文化教育，促进城乡文化统筹发展。图书馆是学术聚集地，汇集了人类历史悠久的文明发展成果，它的一个重要职能，即文化教育职能。在城乡一体化进程中，它首先要能为城乡居民，特别是为农村居民提供均等的文化服务平台，为城乡普及均等的文化教育，满足他们对文化的需求，以提高乡镇居民文化素质，缩短城乡文化差异，促进和谐社会的构建。读者们主要是通过在图书馆借阅图书来获取、吸收各种文化精髓；同时，读者还可以通过图书馆举办的各种活动，满足自身对文化、知识等的需求。

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坚持以工业化带动农业产业化，既要统筹规划全县的产业布局，又要突出城乡各自的资源优势和特色产业，把农民的持续增收建立在产业发展的基础上。按照“一村一品、一镇一业、规模成片”的要求，制定农业产业发展规划，调整产业结构，强化特色产业支撑作用，建设产业基地，发展高效农业，着力建设现代化农业体系，推动农业发展升级。围绕特色产业，扶持农业龙头企业做大做强，延伸产业链条。发展专业合作组织，完善流通体系，切实提高农民参与农业产业化经营和进入市场组织化程度，增强农产品适应市场的能力。充分利用本地资源，大力发展农村旅游业，扶持开发农家乐项目，拓宽农民增收渠道。

二、把统筹城乡基础设施建设摆在突出位置

基础设施落后是导致农村经济社会发展缓慢、城乡差距进一步拉大的重要原因，是当前制约农村经济社会发展的“瓶颈”。要进一步加强农村基础设施建设，将农村基础设施建设纳入城市长远发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸。下大力气建设完善农村公路、桥梁、供电、饮水等基础设施。不断完善农业生产基础设施，加大对中低产田的改造力度，提高农业综合生产能力。

三、把统筹城乡建设规划作为基础工程

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一、进一步认清统筹城乡发展的重大意义，充分理清统筹城乡发展思路

统筹城乡发展是科学发展观的重要内涵，是中央和省、市做出的重大战略决策。把统筹城乡一体化发展摆上当前和今后长时期工作重中之重的位置，既是落实上级精神的客观要求，也是源于对市情的深刻把握，更是出于对未来发展趋势和区域持久竞争的战略思考。

全市统筹城乡发展会议召开后，我区迅速召开区四大班子会和各级班子会，认真传达会议精神，进一步在全区上下统一思想，深刻认识统筹城乡一体化发展的重大意义。认真谋划主城区统筹城乡发展的工作思路，明确了以整合城乡资源、协调城乡利益关系、推进城乡建设与管理一体化为着眼点，以加快城市化进程为目标，从城市空间拓展、产业发展、园区建设、新民居建设等方面，实现突破，力促统筹城乡发展取得明显成效，争取利用3-5年的时间在全市率先完成城镇化。在这一思路引领下，全区各级各部门站位全局，分工合作，扎实推进统筹城乡发展的各项工作，取得了阶段性成效。

二、抓重点，求突破，加快统筹城乡发展进程

在统筹城乡发展工作中，我们坚持规划先行，坚持城镇空间拓展与产业聚集并重，努力把加快城镇化与农民现阶段的利益诉求统一起来，积极稳妥、扎实推进。

一是先制定规划，后分步实施。按照全市统筹城乡发展的总体要求，以全面协调城乡利益关系和整合城乡资源为着眼点，结合“十二五”规划的编制，积极推进城乡要素的对接，资源优化配置，着力构建完善的城乡一体化发展体系。充分考虑未来几年内城乡发展趋势，细致深入的开展相关调研，结合全区城市规划、产业规划、基础设施规划等一系列专项规划编制工作，全面系统的吸纳统筹城乡发展战略要求，用以科学指导研究制定统筹城乡发展规划。在规划中，打破行政区域和城乡界限，依据不同区域的资源秉赋、产业基础、环境特点，按照宜居宜业宜游的城市功能要求，规划了中心商住区、临港物流园区、圆明山旅游度假区、大北部工业区、海阳古镇休闲区和西部商务区六大功能区。在城镇空间布局上，围绕城市区周边，布局2-3个小城镇，取消中心村，使人口集中到城区及周边，为产业发展留出更多的空间。

二是先拉开框架，后配套设施。我们积极聘请国内外知名公司，以高于现有城市区的标准规划设计，加快构建连接城区、覆盖城乡的城乡一体的交通网络体系。近2-3年内，我们要打通六大片区连接路，今年开工的有民族路北延伸、北港大街东西延伸、华山路等三条路，同时，促进水电气讯及环保设施向外延伸。不仅注重道路、供排水、垃圾处理、通讯等基础设施的配套，而且注重文化、教育、卫生等公共事业的配套建设。中心商住区内按照现代城区标准改造提升。重点推进__x商业区、__x历史街区、西部四村改造、__x改造、火车站片区改造等旧城区改造工程，提升形象，完善功能，特别要完善旅游服务功能，加强承载力、竞争力和辐射带动力。

三是先建设园区，后发展城区。我们按照园区、城区、景区三位一体的工作思路，先聚集产业、再聚集人气。园区不仅是项目建设的平台，也是统筹城乡发展，加快城镇化的有效载体。在加快园区基础设施建设的基础上，进一步加大招商引资和项目建设的力度，加大新民居建设的力度，加大服务设施建设的力度。实现项目落园区、农民进社区。____区重点推进义务小商品城、兴龙物流等重点项目，加快推进南四村改造进度；__x旅游度假区重点是“修路、栽树、招商、挖湖”，加快推进__x苑十村新民居联建工程；____区重点进行美化、绿化、亮化提升，加快推进__庄等八个村的新民居建设工程和市场、学校、医院等服务设施，启动国际风情园建设。在三个园区的整体推进过程中，尽快完善____区的服务功能，加快项目建设进程，最大限度的发挥其对其他园区的辐射带动作用。