银行业监管原则范文
发布时间：2023-09-28 10:30:38
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篇1
一、规则导向监管
(一)规则导向监管
规则导向监管是指银行监管机构在监管商业银行运行时,颁布一系列的法律法规,规定银行 在市场准入、业务经营、公司治理等方面必须满足的标准,以及开展业务时必须符合的程序 ,从而确保银行能够稳健运营的一种监管制度安排。其特点是要求金融系统建立起全面、标 准化的法规体系,运用这一体系规范银行的种种经营行为。[1]这种监管取向多适 用于成立时间不长、公司治理不完善、业务经营不够规范的商业银行。
(二)美国的规则导向监管体制
美国是以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理 制度常被学者称为“规范管理”的典范。这一风格也延续到银行监管体系中。 美国的金融监管在金融行业不断发展的过程中颁布了众多法规和条例,建立了一套以法律框 架为基础、多重机构共同履责、量化管理为手段的较为完整的金融监管体系。 在银行监管主体方面有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、 联邦住宅贷款管理总局、美国储蓄管理局、全国信用社管理总局以及州政府。其中,履行主 要 监管职责的是货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州政府。四个机构依据法规 开展工作,分工明确,履行相应的职能。具体监管职能划分见表1。
在明确的分工下,美国还颁布了一系列的法律法规,不仅有银行大法,还有一系列的专项法 律,并且不断出台银行条例和专项制度,使得各个监管机构的工作能够有法可依,银行业能 够按照法律的规定经营管理。对银行经营和监管的主要法规见表2。
另外美国监管机构对被监管银行实行内部检查评级制度。[2]主要监管五个方面: (1)资本金 是否充足;(2)资产质量如何,贷款和投资活动是否规范;(3)银行内部管理水平及风 险控制能力;(4)银行获利能力;(5)流动性和贷款期限搭配情况。在每一个方面,检 查人员都对银行进行由1―5级的打分,最后综合五个方面的级别打出综合评分,一级稳健 ,二级较好,三级需要关注,四级要特别认真对待,五级最差接近关闭。评级活动1年至1 年半进行一次,评级结果不对外公布但要通知银行董事长,同时要求银行对存在问题的方面 予以改正。
(三)规则导向监管的优点和缺点
1.规则导向监管的优点:(1)全面和细致的规则为监管工作提供了检查的依据,监管规则 越详细、越具体,越是便 于监管者执行这些规则。监管者只需检查银行是否遵循这些规则,就可以发现银行存在的问 题。 (2)全面和细致的规则为银行经营提供了标准。银行在从事业务的过程中只要不违反监管 法规就可以放手去做。 (3)有利于银行业的稳定运营。全面和细致的监管法规能有效地规范商业银行的经营,杜 绝银行间的恶性竞争,也有利于监管者在银行经营过程的早期发现存在的问题。
2.规则导向监管的缺点:[3](1)规则导向监管过于强调法律,对市场敏感性不够。它没有考虑不同银行出现的特殊情 况,缺乏弹性,过于僵化。不同的银行有可能根据自己的实际情况想出更好的办法来控制 风险,而这在缺乏弹性的监管制度下是难以存在的。另外,过于僵化的监管规则也限制了银 行的创新动力。(2)过于细致的监管法规会造成规则的泛滥。随着时间的推移,规则会越 来越多,越来越复杂,连监管者也难以完全掌握。(3)产生道德风险和逆向选择。这种监 管取向只重视监管的表面过程,而忽视了监管的实 质结果,即监管者会陷于银行是否遵守了规则,而不管是否达到了控制风险的目的。而银行 经营管理者可能将主要精力投入到满足监管形式上的要求,而疏于内部财务健全、经营管理 和控制风险。另外,银行认为监管当局有规定的就应该注意这方面的风险,没有规定的就不 必特别关注而疏于管理。 (4)过细的监管规则容易使监管者和被监管者之间的关系紧张,使银行对监管者产生对抗 和恐惧的心理,不利于监管工作的互动和良性开展。 (5)过度的管制虽然看起来有利于金融市场的短期稳定和短期“安全”,但牺牲了效率和市 场活力,遏制了市场创新和市场机制的成长。
二、原则导向监管
(一)原则导向监管
原则导向监管是指监管机构在规范和监督银行经营的过程中,较少地颁布成文的法规和标准 ,也很少运用量化的指标和标准化的方法进行监督,对银行的现场检查也比较少,监管工作 主要是通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展。这种监管取向的特点是监管机构颁布 的法规少,规定的标准少,弹性和灵活性比较大,监管工作因行而异,对不同的问题有不同 的处理方式和标准。[4]特别应说明的是尽管这种监管方式法律法规较少,硬性标 准较少,灵活性较大,但并不意味 着不存在这样的标准。事实上任何一种监管取向都不可能缺少特定的法律法规和硬性的标准 ,只是多与少、强与弱的差别。 这种监管取向多适用于公司治理完善、业务水平较高、经营稳定的商业银行。
(二)英国的原则导向监管体制
英国金融监管机构认为僵硬单一的监管要求是不符合实际情况的,对不同的银行应有不同的 处理方式和标准。在《1987年银行法》中确立了总的 原则,以便英格兰银行能够根据商业银行所处的不同环境来考虑、解释和行使其权力。英 国金融监管更强调银行的“自我管理”,通过“道义劝说”对银行业务经营活动进行监督, 由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理”的标签,并与美国规则导向监管的法律体系相 区别。[5]英国的金融监管机构主要是英国金融服务监管局,对商业银行、投资银 行、证券、期货、保 险等九个金融行业进行监管。英国金融服务监管局涉及监管的法律少之又少,权力划分明显 要宽泛许多。在英国金融服务局的监督规章中,指 导性意见比较多、管理性条款比较少;原则性陈述多、具体指标性要求少。监管过程中, 除违规行为,监管人员对银行隐含的风险只提出明确的整改目标,监管指导性意见多是原则 性的。在经营业务规定方面则更加体现出英国监管的宽松和灵活。表3用一些监管方面的规 定,对英国宽松的监管体制予以说明。
从表3可以看出,英国在银行经营方面的制定规则十分宽松和模糊,没有数量化的标准。如 :在市场准入方面,机构的董事、经理在其位置上应当是适合和合适的;一个银行的业务经 营至少有两个知识经验丰富,有管理决策的人进行有效管理;银行要以谨慎的方式进行有效 管理; 银行应以完整和专业技巧来适应其业务的性质和规模。“适合和合适”的标准是什么,什么 才是“知识经验丰富,有管理决策”,什么是“谨慎的方式”,什么又是“完整和专业的技 巧”,法规里没有提到。就连流动性缺口、风险准备金、资本充足率、银行的业务范围,英 国的法律中都没有明确的规定,而是由监管当局和银行协商确定。
(三)原则导向监管的优缺点
1.原则导向监管的优点: (1)这种监管方式允许监管者考虑到不同银行的特殊情况,灵活运用法律中的监管尺度, 制定特定的监管标准,有利于维持银行的稳健运行。 (2)即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,而对这种监管 制度灵活的运用能够填补法规的漏洞。 (3)这种监管体系减少了对银行经营时条条框框的限制,赋予了银行更多自主经营的权力 ,有利于银行发挥主动性和创新的积极性。
2.原则导向监管的缺点:[7](1)监管中缺乏成文的法律往往会造成监管不够严格,法规的弹性也会造成银行在经营管 理中存在一些漏洞,增大了银行的风险。 (2)缺乏众多的标准作为依据来判断银行是否发生风险,要求监管者有着极其敏感的洞察 力,对监管者的素质有很高的要求。 (3)“道义劝说”的约束力往往会受到质疑,往往不能迅速而彻底地解决问题,在问题严 重时有可能延误解决的时机。 (4)非量化的管理往往使监督官员缺乏统一的标准化的参考数据,结论往往互有参差。(5 )这种监管方式强调自律管理的成分很大,要求银行从业人员具有较高的素质和自我约 束能力,和监管部门紧密配合。
三、规则导向监管和原则导向监管的结合
(一)规则导向监管结合原则导向监管的必要性
1.监管成效最大化的要求。严格的监管会导致过多的标准和约束束 缚银行的发展,降低银行和市场的效率;而过于宽松的标准则会导致监管流于形式,使银行 缺 乏危机感,导致业务发展缺乏监管而引发风险。过宽或过严的监管方式都不利于银行的稳健 经营。 正是因为意识到这一点,美国现在正在改善其监管风格,赋予银行更多的经营自。而反 观英国金融监管制度的变革,我们会发现在原有原则导向监管的基础上,英国监管当局 也开始了向规则导向方向的迈进。2003年7月起英国金融服务局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)风险监管框架,体现出了规则监管的取向。它设置 了统一的评价标准和风险IT评估程序,通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评 估,进而科学地确定风险的影响程度(见表4)和风险发生的可能性,然后通过计算公式:P riority=Impact×Probability确定关注程度 (见表5)。又如它根据关注程度的大小确定差 别化的监管措施,提供及时的指导和帮助,对被监管机构 实行过程控制,防止风险的恶化和最终损失的产生。再如它在监管过程引入了七个阶段的标 准化监管流程,即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确 认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段,形成分工明确的 监管体系。[8]
2.多层次银行体系的要求。 我国的商业银行体系主要包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行 、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的商业银行成立时间、业务水平、 资产规模、管理成熟度、发展趋向等都有所不同,用同样的监管方式和方法是不现实的。对 于一些成立时间较长、资产规模较大、公司治理良好、业务经营规范、创新能力较强的商业 银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行可以考虑采用原则导向监管,充分发 挥监管的激励机制,赋予这些银行更多的灵活性和自由,提高银行的效率和市场化程度。而 对于那些成立时间较晚、规模较小、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行仍应 该注重采用规则导向监管,规范公司治理和业务经营,及时发现和抑制银行可能引发风险的 活动。在这些银行做大做强之后,再考虑是否改用原则导向监管。
3.降低监管成本的要求。 对银行的监管是要花费成本的,主要包括:一是费用类成本。是指监管当局在对金融机构与 市场进行监管的过程中所发生的直接的费用。二是损失类成本。是指监管当局对银行和市场 的监管,会影响银行的效率,抑制金融创新,扭曲市场配置资源的功能。
4.客观金融环境和银行良性发展的要求。 当前我国金融市场环境不断好转,涉及商业银行运营的法律体系也日臻完善,而商业银行本 身市场化程度和风险控制能力日益提高,已经具备了规则导向监管结合原则导向监管的客观 条件。一些发展较快的银行已经能够明显地感觉到过多的规则和标准对发展与创新的束缚, 一些年代久远的法律规定也已经不符合当前金融市场的变化,如:《储蓄管理条例》(1992 年颁布)、《金融机构管理规定》(1994年颁布)、《贷款通则》(1996颁布)等法规都是 多年前制定的,已不适应新形势的要求。赋予银行在经营方面的更多的灵活性和自由多成为 许多银行共同的呼声。
5.发挥银行经营的正向激励机制的要求。 规则导向监管结合原则导向监管的方式有利于发挥监管的激励机制。如监管者在对商业 银行监管的过程中,对于内控良好,或上次现场检查评级很高的银行可以减少对检查的范围 和频率,在市场准入方面也可以放宽条件,而对于一家内控薄弱、评级较低的银行 就需要加大检查的力度,扩大检查的范围和频率。这样在设计制度时就巧妙地把监管规则和 激励机制结合起来了,使得银行在经营中自觉地向监管者所要求的方向去努力。
(二)英美监管方式对我国监管方式的启示
在我国的监管工作中,把监管思路逐步转向以原则为基础的监管,更多地 采用非现场检查的方式,用非现场检查指导现场检查,应该是监管人员改进监管工作的方向 。
1.充分认识改革监管方式的重要性。 纵观英美两国金融监管制度变革的历史,无一不是在原有监管制度的基础上吸收对方监管制 度的优点,实现监管制度向两者结合的方向发展,也许这正说明了在当代纷繁、复杂、多变 的金融市场中,没有哪一种监管制度能够独立承担起完善监管的重任。在以后的监管工作中 紧密地结合两种监管方式将是今后长期监管工作的重点。
2.完善监管法规建设,放松法规约束。 今后的法律规章应该更多地关注于提高银行运行的效率和竞争力,给予银行充分、自由发展 的空间,因此在出台法规方面应该多一些指导性要求,少一些约束性细则;多一些原则性导 向,少一些非审慎限制。
3.实施严格的市场准入制度,为原则导向监管打基础。我们在看到英国原则导向监管工作 所取得的成效的同时,也应该看到英国实行的是严格的“ 授权”制度。而美国相对宽松的准入制度决定了它不可能施行以原则导向为主的监管制度。 因此要想实现我国监管取向的转变,提高监管的效率,必须实施严格的市场准入制度。
主要参考文献:
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[8]王 丹.银行监管的理论研究[J].集团经济研究,2006年2上半月刊.
[9]李 涛.商业银行监管的国际比较:模式及影响[J].经济研究,2003(12).
Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation
Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the
supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory
篇2
一巴塞尔委员会在网络银行监管方面的重要经验
在网络银行监管领域,巴塞尔银行监管委员会(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展开的研究工作和的一系列重要研究成果一直备受各国金融监管当局和国际银行业界的重视和关注。在众多公开的文件中,2003年8月的《电子银行业务风险管理原则》,2003年7月的《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,以及2005年2月由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管协会组成的联合论坛所的《金融服务的外包》尤为重要,它们从不同视角对电子银行业务带来的新的风险特征进行了分析,并在此基础上提出了对这些风险实施有效控制和监管的指导原则与方法。通过这些文件的,巴塞尔委员会充分阐释了其在网络银行监管方面积累的主要经验。归纳起来,大体反映在两个方面:一是跨境电子银行业务的合作监管;二是电子银行业务风险的有效管理。
(一)跨境电子银行业务活动的合作监管原则
通过《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,巴塞尔委员会在《巴塞尔协定》所确立之跨境银行业务合作监管原则的基础上,①进一步明确表达了其因应电子银行业务跨境发展的实际而改进原有国际银行合作监管框架的立场。关于跨境电子银行业务活动的管理与监督,巴塞尔委员会提出了三大原则:
其一,母国与东道国之间就网络银行的国际监管合作极为重要。即母国与东道国当局之间的监管合作对于确保互联网环境下跨境银行业监管的有效性至关重要。
其二,监管重心在于母国监管当局。一般说来,母国监管在跨境网络银行业务监管合作中能够发挥更为重要的作用。在有关跨境网络银行业务的监管工作中,在东道国监管当局能够确信向东道国居民跨境提供网络银行业务的外国银行机构已受到其母国当局有效监管的情况下,监管的重心应从东道国进一步向母国转移。
其三,对于外国银行在缺乏母国有效监管的情形下开办网络银行业务,东道国监管当局应谨慎处置。当从事跨境网络银行业务活动的外国银行机构缺少其母国监管者的有效监管时,对于是许可还是限制它们同东道国居民开展网络银行业务,东道国监管当局应更加谨慎对待,因为此时做出的许可决定可能使东道国监管当局承担更多的监管责任和风险。这些原则的提出,对于各国银行监管当局在网络银行业务活动方面加强和完善国际监管合作具有重要指导意义。
(二)各种电子银行业务风险的有效管理经验
在《电子银行业务风险管理原则》中,巴塞尔委员会详细阐明了14项电子银行业务风险管理原则,②分别从强化董事会与管理层监控、加强安全控制和重视法律与信誉风险管理等三方面列举了对各种电子银行业务风险实施有效管理的重要经验:
首先,在董事会与管理层监控方面,银行应遵循3项原则:第一,董事会及高级管理层应对电子银行业务风险建立有效的管理监控制度,包括建立管理这些风险的特定责任、政策及控制制度。第二,董事会与高级管理层应对银行安全控制程序的关键部分实施审批。第三,董事会与高级管理层应确立一套综合性、持续性的合理审慎与监测程序,以对银行的外包关系及其他第三方附属关系进行管理。借此,委员会试图通过增强银行内部管理机构在防范电子银行业务风险方面的意识和职责,来推动监管当局所制定的各种风险监管要求在银行业内部的具体实施。
其次,在安全控制方面,银行应注意7大问题:一是验证的问题,即银行应采取适当措施以验证与之通过因特网开展业务的客户的身份和授权。二是不可否认性的问题,即银行应运用能增强交易的不可否认性和确定电子银行交易责任的交易方法。三是职责分离的问题,即银行应确保具备合理措施,以促进电子银行系统、数据库及应用程序中的充分职责分离。四是授权控制的问题,即银行应确保对电子银行系统、数据库及应用程序具有合理授权控制和进入权。五是数据与交易的完整性的问题,即银行应确保其具备适当措施,以保护电子银行交易、记录和信息的数据完整性。六是追踪审计的问题,即银行应确保全部的电子银行交易具有明确的追踪审计监督。七是银行关键性信息的保密问题,即银行应采取适当措施为关键的电子银行信息保密。这些原则主要是为处理电子银行业务中的技术与操作风险而设,体现了巴塞尔委员会对因技术性、操作性风险而给银行机构带来的安全威胁的重视。再者,在法律与信誉风险管理方面,银行应满足这样4个方面的要求:第一,遵守信息披露原则;第二,遵守客户隐私权保护原则;第三,为确保电子银行系统与服务的可用性,银行还应具备有效的业务容量、业务连续性及应急计划;第四,为管理、控制和减少意外事件所引发的问题,银行应制定适当的应急计划。③
此后不久,随着电子银行业务活动中跨境风险监控的重要性日益凸现,巴塞尔委员会又特别增加了两项关于跨境电子银行业务的风险管理原则:一是在从事跨境电子银行业务活动之前,银行应进行适当的风险评估,保持合理审慎,并制定有效的风险管理计划;二是拟开展跨境电子银行业务的银行应在其网站上进行充分披露,以便潜在客户确定银行的身份、母国及其获得许可的情况。④此外,为有效解决网络银行业务活动中日益突出的外包问题以及防控外包风险,包括巴塞尔委员会在内的联合论坛还在其最新的《金融服务的外包》中提出了9项高级原则,分别就实施外包的受监管实体的责任问题以及监管者的作用与职责问题作出了规定。⑤
二主要国家和地区网络银行监管的普遍经验
在确立和改进网络银行监管法律体系的过程中,世界各主要国家和地区均在本国或本地区法律框架内为网络银行确立了具体的监管法律制度,内容广泛涉及市场准入监管、以风险管理为核心的持续性审慎监管及市场退出监管等各个环节。
这些国家和地区大多以巴塞尔委员会等重要国际组织阐发的网络银行监管原则为参照,以本国和本地区银行业监管法律规范为依据,以当地银行业监管机关为主体,以监管部门依法制订的众多具体监管规章为指南,规制和引导着当地的网络银行业务活动,使其依循安全、稳定、健康的轨迹运行和发展。从这些国家和地区的相关实践中可归纳出一些较为普遍的国际经验与共识,主要涉及这样6个方面:
第一,在网络银行监管制度设计的指导思想上,各国都试图使有关监管法制保留足够的弹性空间,以便确保法律既具有稳定性与权威性,又具有一定的先进性和超前性。为此,各国在设计网络银行业务监管制度时,特别是在确定技术标准时,总是留有一定的发展余地,适当保持技术中立性,这样不仅可避免将未来更具优越性的技术排除在法定范围之外,还可避免法律被迫随着技术的更新而频繁改动。
第二,在网络银行监管方式的类型选择方面,许多国家都是法定型监管与自律监管并重的。在依赖法定监管的同时,各国也十分重视自律组织及银行业界对监管规范制订过程的参与和推动,这将有助于提高这些监管规则的可接受性和实效性。
第三,在网络银行监管机构的选择方面,各国一般都是在现有的金融监管机构格局基础上,将网络银行业务纳入原来银行业监管机构的监管职权范围,并注意加强不同金融业务部门的监管机构间的协调合作,以便对网络银行业务中超出传统银行业务范围的新型业务品种及其相关风险实施充分有效的监控。
第四,在网络银行监管法律制度架构的选择方面,理论上讲一般有两种模式:一种是在传统银行监管法律制度的基础上进行修补、增添和调整;另一种则是完全摒弃传统监管制度,另外制订一套全新的专门调整网络银行业务方方面面的综合性法律规范。目前各国主要采用的都是前一种模式,即在传统银行监管法律框架仍然适用于网络银行业务有关问题的同时,对该制度框架加以相应调整,纳入新的针对网络银行业务特殊风险进行监管的专门性监管制度。本论文由整理提供这种“稳中求变”的法律变革模式在现阶段是适当且务实的,理应受到推崇。因为,毕竟网络银行业务仍然与传统渠道提供的银行业务无本质上的不同,传统监管框架的许多制度都能用于处理网络银行业务与传统业务方式所共有的特点和风险。况且,目前该业务的发展仍处初期,其内含的各种矛盾和问题都未充分暴露和体现出来。在此情形下,再制订一套完全脱离传统监管框架的网络银行业务风险监管法律制度既无必要,也不现实。除制订专门针对网络银行特殊问题的法律法规作为传统监管法制的一个组成部分外,各国为解决网络银行相关法律问题,一般都重视在其他传统法律领域做出相应的配套改革,以从根本上减少导致该业务风险发生的法律隐患和法律障碍。
第五,在网络银行监管的法律形式选择上,不论是英美法系国家还是大陆法系国家,大都倾向于采用行政性法律规范的形式。一方面,网络银行业务高度的专业性决定了由具备相应专业知识与经验的行政主管机关从事相关立法更具合理性和科学性;另一方面,行政立法本身兼具权威性与灵活性的双重优势,也即是说,它较之立法机关通过立法程序制订法律更为高效、快捷,更加具体、灵活;虽然其法律效力层级不及后者,但其本身也具有一定的权威性,往往具有更为直接的实际法律效果。当然,具有判例法传统的英美法系国家除行政法规外,还可借助更为灵活的司法判例形成相应的具体规则来对网络银行业务活动及其风险进行约束和监控。
第六,在网络银行监管的具体制度内容上,一方面,各国通常都坚持将原有银行业监管法规中大部分可适用的内容延伸适用于银行机构的网络银行业务。如资本充足性管理、流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度、最后放款人制度等传统制度的沿用在客观上为控制网络银行业务风险创造了有利的经营环境和条件;又如,传统银行监管制度中的审慎监管原则,单一监管和并表监管并重原则,以及现场检查和非现场检查等监管手段同样也适用于网络银行业务风险监管。另一方面,由于网络银行本身存在着许多传统银行监管框架无法完全解决的问题,因此,许多国家和地区的监管者都在研究确立一些专门处理网络银行问题的特殊法律规范。例如,虚拟银行的出现迫使各监管当局为这种没有物理存在的特殊银行机构明确市场准入要求与许可标准;互联网安全、客户身份验证,以及技术外包等问题的存在需要各国银行业监管当局有针对性地制订具体监管政策与指南;网络银行业务跨境提供的日益增多则要求监管者之间加强国际合作。
三网络银行监管国际经验对我国的重要启示
从某种意义上说,这些源自各个国家和地区的普遍经验与共识其实正代表了它们对网络银行监管法制建设的一些基本设想,具有一定的科学性和合理性,值得我国银行监管当局认真研究、适当参考和合理借鉴。归纳起来,笔者认为,应在完善我国网络银行监管法律体系的过程中,把握如下一些主要原则和方法:
其一,确立安全与效率不可偏废的监管立法指导思想。安全与效率这两个价值目标缺一不可,政府介入监管从某种意义上说正是要努力在这二者之间寻求最佳均衡。⑥概言之,就是要在确保基本安全的前提下促进金融系统的高效运转。
其二,运用政府主导的法定型监管与市场自律监管有机结合的监管方式。在我国,政府法定型监管方式运用得较为充分,但在市场自律监管方面却存在明显不足,如银行业公会等行业自律组织的监督作用尚未充分发挥,银行机构内部治理结构不健全的状况也较严重。可见,在完善我国网络银行监管法制的过程中,不仅需借助外部有效的政府规管和充分的市场约束,还需重视银行内部健全的法人治理结构。
其三,确定适当兼顾现阶段国情实际与未来网络银行发展需要的监管理念与模式。具体地说,就是应在现阶段“机构型监管”理念的指导下,适当吸收更能代表未来发展趋势的“功能性监管”思想,从而作出适宜于网络银行业务功能全面实现之需要的灵活安排。也就是应在当前金融业依法分业经营、分业管理的格局下,在各个不同监管机构之间建立如信息交流与共享之类的协调与合作机制;而在未来市场条件成熟时再逐渐向“功能性监管”模式转变。
其四,选择立足传统、适度创新的监管法律改革途径。即应在将既存的传统银行监管法律规则继续延伸适用于网络银行的基础上,针对网络银行某些特有的突出问题进行适当的制度创新,以便充分利用现有的法律资源,避免不必要的资源浪费。
其五,借助行政法规与部门规章等法律形式承载有关监管制度内容。行政法规与部门规章因具有灵活性、专门性和细致性等特点而备受监管立法者的青睐,我国目前有关网络银行的监管规则也主要是以部门规章的形式出现。此外,还可借助行业惯例与指南等不具法律约束力的行为规范对有关监管规则进行丰富和细化。
篇3
中图分类号:d920.4 文献标识码:a 文章编号:1009-0592(2010)01-019-02
随着网络信息技术的飞速发展,网上银行业务应运而生并在全球蓬勃发展。保障网络世界的安全,最有效的方式是立法,但网上银行作为新生事物,我国相关的法律法规的缺位和不完善成为制约其进一步发展的重大瓶颈,由于网上银行业务本身所依赖的互联网的无国界性,任何人以任何方式在任何地点都可以享受网上银行业务带来的便捷服务,从而进一步加剧了金融全球化的趋势,使得国际银行业间的市场竞争突破了国界成为全球性的竞争。因此对网上银行法律保障机制的研究不能仅仅局限于国内国的层面,在对我国立法不断完善的基础上充分借鉴和吸收国外的立法经验具有重要的意义。
一、网上银行的概念
网上银行(internet bank or e-bank)又称网络银行,根据巴塞尔银行监管委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理规则》,所谓“电子银行业务”,不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”,还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行服务”。所谓“批发性银行业务”其针对的对象是大型工商企业和机构,单笔业务数额巨大,不同于银行与客户之间以传统方式构成的零售银行业务。“它们既包括如获取财务信息、取得贷款和开立存款账户之类的传统业务活动,又包括如电子票据支付服务、个人理财、账户汇总及商户对商户市场与交换之类较新的产品与服务。”网上银行又被称为“aaa银行”,因为其为客户提供了“aaa”式服务,其业务操作可以不受时间、空间、地点的限制。笔者认为,网上银行其本质上是网络信息技术发展的产物,是银行业在网络信息时代的一场技术革新,其实质上仍是以传统的银行业务为基础,是银行业等金融机构为客户提供服务方式的改变,即通过电子渠道向客户提供各种金融产品和服务。
全球第一个严格意义上的网上银行于1995年10月诞生于美国——安全第一网上银行(security first network bank),它通过互联网向全球客户提供金融服务,包括在线交易登记、联机声明、电子钞票兑付以及支票转账。一时之间,许多金融机构纷纷开展自己的网上银行业务,网上银行发展势头强劲,大有取代传统银行成为未来世界银行业发展主导之势。然而,仅仅时隔三年,安全第一网上银行就因为业务亏损而被收购。网上银行作为新生事物在将网络信息技术的先进性和传统银行制度的优势充分结合的同时也面临着两者带来的双重风险。
二、网上银行业务的风险分析
网上银行因其运行机制的特殊性,除了具有传统银行所面临的风险外还具有网络环境下新的风险表现形式。传统的银行业风险表现形式主要是指信用风险、声誉风险、外汇风险、流动性风险等,在巴塞尔银行监管委员会1998年颁布的《电子银行和电子货币业务的风险管理》中,电子货币的业务风险被分为声誉风险、操作风险、信用风险、法律风险、利率风险、流动性风险、市场风险及跨国风险等风险类型,要对网上银行业务风险进行有效规制,必须针对不同的风险类别制定不同的法律监管框架。笔者认为,在网上银行业务的风险中,比较重要的风险类型主要包括:
(一)操作风险
由于网上银行业务以网络信息系统为基础,来源于系统自身的安全性、稳定性和可靠性方面的重大缺陷而导致潜在损失的可能性被认为是操作风险。巴塞尔银行监管委员会在报告中认为操作风险主要包括如下几种情况带来的风险:电子货币犯罪;雇员的欺诈;系统的设计、实施和维护以及客户的操作不当。可以看出操作风险主要体现在三个方面:其一、系统和设备自身的设计和运行的不完善而引发的技术层面的风险;其二,银行内部的管理控制机制的不完善引发的风险,其三、作为网上银行业务参与人的客户对系统的错误操作也会引发操作风险。
(二)信用风险
信用风险是网上银行业务中最为常见的风险,存在于债务人履行与银行所签的合同的过程中,由于债务人未能按照合同的约定履行义务而给银行的资本或收益带来的风险。由于银行并不是电子货币的发行者,而仅仅是作为电子货币的“承销商”从发行者处购买货币在转售给客户,如果电子货币的发行者不对电子货币进行兑换将会使银行产生信用风险;同时,客户在使用电子银行业务的过程中,很可能发生迟延履行或不履行等违约情况,造成网上银行业务的信用风险。
(三)信誉风险
信誉风险也称为声誉风险,是指由于舆论导向的不利或公众的负面评价而对银行的资本和收益带来重大损失的风险。在金融全球化的今天,信誉乃是银行的生存之本,特别是在网络的环境下,网络的无国界性使得信息的传递比以往任何时候都更为快捷,一旦网上银行出现系统缺陷或是安全事故必然会迅速传播造成重大影响。此外,如果不能及时稳妥的解决客户的问题引起客户的信心危机,在媒体舆论进行负面报道的情况下,引起银行的信誉危机就在所难免了。
(四)法律风险
网上银行业务的法律风险是指违法相关的法律、法规、行业做法所产生的风险及由于相关法律、法规本身的不完善、不健全而引起法律后果所导致的风险。巴塞尔银行监管委员会认为法律风险还包括由于交易对象的法律权利义务未能确定所产生的风险。可从以下三方面理解法律风险:其一,由于网上银行作为新生事物与传统银行业务的差异性,针对传统银行业务的法律法规已难以规制网上银行业务出现的新问题。其二,由于参与主体的银行自身违法操作行为直接导致或者是其他主体的违法行为间接导致的法律风险。其三,由于网上银行交易的跨国性,针对网上银行业务的风险规制尚无一个统一的国际立法,各国基于不同的国情必然会制定不同的法律规范,那么会产生国际私法方面的管辖权和法律适用的冲突,无形中增加了法律成本,也会对网上银行业务的跨境交易的发展造成阻碍。
三、国际上关于网上银行业务风险规制的法律制度
由于网上银行业务风险的无国界性,对网上银行业务风险规制的研究已不能仅仅局限于传统意义上纯粹的国内法的层面,其所具有的特性及未来发展方向迫切要求国际社会不仅应在在国内法的层面就网上银行业务风险规制制定相关的法律法规,并且还应在国际社会之间就包括风险监管在内的重大法律问题达成共识,弥补各国立法规制的差异性,统一和协调网上银行业务风险规制的相关法律法规及形成国际惯例和标准。基于巴塞尔银行监管委员会在网上银行业务风险监管方面的突出研究成果,本文以巴塞尔银行监管委员会为开头概述国际上关于网上银行业务风险规制的法律制度。
巴塞尔银行监管委员会早在1997年就了《银行有效监管核心原则》。1998年3月,该委员会成立了专门工作组,对电子银行与电子货币的风险管理意义进行了研究,并了《电子银行和电子货币交易的风险管理》的报告。报告在肯定电子银行和电子货币交易的良好发展前景的基础上也指出了其作为新生事物对传统银行业的影响及带来的风险和挑战,并得出在电子银行业务风险管理领域进一步开展工作的必要性的结论。1999年11月,委员会设立了电子银行业务工作组(the electronic banking group), 致力于为电子银行业务制定相关的风险监管和银行监管指南。由来自成员国或地区的中央银行和银行监管机构组成。在此基础上,委员会在2001年5月公布了《电子银行业务的风险管理原则》报告,该报告对此前的相关研究进行了初步的总结,提出了14条电子银行业务风险管理的原则,以促进电子银行业务的安全与稳定发展。巴塞尔银行监管委员会对电子银行业务风险监管的最新阶段性成果。其内容包括有关董事会与管理层监控、安全控制和法律与信誉风险管理的原则。2007年7月,委员会又了《跨境电子银行业务活动的管理和监督》,其目的是对跨境电子银行业务的风险进行规制,构成了对上述《电子银行业务的风险管理原则》的重要的补充。
此外,欧盟(european union)作为重要的国际组织也对网上银行业务的风险监管进行了积极地探索和研究。其于2000年6月了《关于内部市场电子商务若干法律方面的欧共体指令》《关于信用机构业务开办与经营的2000/12/ec指令》为欧洲一体化过程中促进欧盟银行业市场一体化,为欧盟网上银行业务的监管提供了重要的指导原则,该指令涵盖了欧洲银行业务审慎监管的主要方面,确立了诸如相互承认原则、协调原则、互惠原则以及单一许可原则等一系列促进银行业务监管与发展的重要指导性原则。亚洲与太平洋经济合作组织(asian-pacific economic cooperation)作为亚洲及太平洋地区最具影响力的区域性经济组织,在对作为组织成员的各个经济实体网上银行业务的监管和发展进行深入研究的基础上提出了数项原则性建议,以期促进各成员网上银行业务的健康发展。其中包括实施风险管理、保护消费者、有效利用稳健做法、确立准入要求的建议。
除国际组织外,纵观网上银行的发展历史,网上银行作为新生事物最早出现在发达国家,世界上第一个严格意义上的网上银行——“安全第一网上银行”诞生于美国。美国作为发展网上银行业务的先驱国家,其对网上银行业务监管的研究也最为深入。所以通过深入研究美国网上银行业务的法律保障机制,对于完善我国的相关法律法规必然具有重要的参考意义。
在美国对银行业实施诸多的法律法规中,尤以规范银行业监管为主要内容。美国的银行业监管模式为双重银行监管机制,联邦和州均有权对银行进行监管,在联邦一级,负责银行监管的主要机构有三个:财政部货币监理署、联邦储备局和联邦存款保险公司。美国银行监管法基本上由国会颁布的法律和联邦、各州颁布的法规组成。1999年11月,美国国会通过了规制美国金融业经营和管理的《金融服务现代化法》为网上银行业务的监管问题提供了初步指导。该法以金融混业经营为核心,废除了分业隔离,鼓励银行与证券保险公司三者的联合经营,并加强了对金融消费者隐私的保护。《联邦银行法》是规制美国联邦银行业务活动的基本法律规范,该法为制定适合网上银行业务风险特征的新的监管法规提供了新的依据。其允许银行利用所有能够促进其银行业务的“剩余权限”,还规定“联邦银行可以从事开展银行业务所必需的附带业务”。此外,传统法律规范中有关网上银行业务的大量条款仍可适用。如《电子资金划拨法》中规定,从事网上银行业务的银行机构应当遵循其中关于扣抵客户账户款项的相关操作程序。 编辑整理
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认识”
尚福林主席在2014年全国银行业监管工作会议上全面深刻地分析了当前形势，对深入推进银行业改革开放进行了部署，明确了银行业深化自身改革的重点，强调了防范和化解金融风险隐患的举措，并对提升银行业金融服务水平提出了具体要求。针对尚主席讲话中的“五个充分认识”、“银行业治理体系改革”、“业务产品创新”、“监管改革”、“防范和化解金融风险隐患”、“提升金融服务水平”等关键词，本刊进行一一解读。
关键词之一：“五个充分认识”
对于当前银行业面临的形势，尚主席在讲话中强调，要充分认识经济缓慢复苏对银行业当前发展的影响，充分认识全面深化改革对银行业应变能力的影响，充分认识产业结构调整对银行业风控能力的影响，充分认识货币政策调整对银行业适应能力的影响，充分认识金融业态演变对银行创新能力的影响。
尚主席指出，世界经济仍将延续缓慢复苏态势，我国经济面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”，经济的差异性复苏和行业的差别性变化将对我国银行业的发展战略和业务转型带来很大影响。市场在资源配置中起决定性作用的机制强化后，对银行业金融机构经营自主决策、利率自主定价、风险自主担责等会产生更大影响。同时，国内外货币政策变化的大背景下，银行业资产负债管理方式面临新的挑战。新兴金融业态的兴起和发展，对银行体系发展提出了新的挑战。
尚主席深刻分析了银行业所面临的形势变化，从国家安全和改革全局的角度看金融，从国民经济循环流转分析金融，及时引导银行业保持清醒头脑，增强转型发展的危机感和紧迫感，非常具有现实意义。“在当前国内外货币政策变化的大背景下，有的银行仍然按照惯性思维，追求规模高增速、业绩高指标、利润高增长，仍然在走规模扩张的老路。”这种不科学、不可持续的发展模式已被市场敲响了警钟。复杂多变、严峻迫切的形势，要求银行业审时度势，对自身的发展战略、转型方向、风控体系、业务结构、资产负债管理方式、现代信息技术与金融业务融合等重大课题进行深入研究、考量论证，充分做好应对挑战的准备，增强统筹谋划能力，抓住战略机遇，赢得改革创新、转型发展的先机，赢得未来。
关键词之二：四大治理体系建设
尚主席在讲话中指出，深化银行业改革，首先要推进银行业自身治理体系的现代化建设，重点是完善公司治理、业务治理、风险治理和行业治理四大体系建设。
提出“推进银行业自身治理体系现代化建设”是一大亮点，有着深刻的时代背景。十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。国家层面上的治理体系和治理能力现代化推进要求和实践，必然也必须反映在金融、银行领域。
从银行业自身来看，推进银行业自身治理体系的现代化建设，是深化银行业改革的首要要求，是银行业实现长期可持续发展的必然要求。银行业改革要想全面、深入、有效推进，必须首先深化银行业自身改革，特别是银行业自身的治理体系改革，只有做到这一点，银行业才具备了服务全面改革这个大局的前提。同时，面对当前复杂多变的国内外形势，银行业唯有练好内功，构建系统完备、科学规范、运行有效的体制机制，具有健全的治理体系和高水平的治理能力，才能从根本上做到长治久安、基业长青。
尚主席在讲话中明确了完善公司治理、业务治理、风险治理和行业治理四大体系建设的重点。总的来看，公司治理体系改革强调“制衡有效”和“激励兼容”，以解决大股东控制、内部人控制、高管层个人利益与银行中长期发展目标不统一等问题，这一点，对于部分中小银行、农商银行和非银金融机构尤其重要。业务治理体系改革适应银行综合化经营、集团化发展的趋势及新形势下客户行为模式的变化，对银行体制、业务模式进行改革，在促进银行业转型发展的同时，对一些非银行金融业务也能起到风险隔离的作用。风险治理体系改革突出风险全口径并表和风险全方位管理，强调风险责任归属，从实质上强化全面风险管理。行业治理体系改革强化行业协会的服务和救助功能，以此增强行业自律和自我救助能力，体现还权于市场、让权于社会，加强行业稳定机制建设的导向。
关键词之三：业务产品创新三原则
尚主席在讲话中提出了业务产品创新的三原则，即“栅栏”原则、“普惠”原则、“驱动”原则。
持续进行业务产品创新是打造银行业差异化竞争优势的必由之路，是深化银行业自身改革和推动全面改革的题中应有之意和重要一环。“栅栏”、“普惠”、“驱动”这三个原则，在顶层设计和总体规划的层面上确立了银行业金融机构业务产品创新的导向。
“栅栏”原则体现了审慎推进金融产品创新的态度。为需要保护的业务设置“栅栏”，实行“栅栏”防护，并鼓励在“栅栏”内积极创新，做到既能避险又能增利。“普惠”原则着眼于农村金融仍然是整个金融改革发展最为薄弱环节这一现实，以服务“三农”为出发点和落脚点，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，通过服务方式的创新，通过以人为本，扩大金融服务的覆盖面、公平性和可获得性，推动建立“阳光普照”的农村普惠金融体系，提升广大金融消费群体对金融服务的满意度。“驱动”原则，强调创新驱动特别是管理制度创新的效力，明确了农村“三权”抵质押、信贷资产证券化等当前业务创新的重点领域，以此进一步释放改革红利、制度创新红利、拓展市场空间。
关键词之四：监管改革四大重点
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刘明康说，这是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举，标志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构将迈入一个新的发展阶段。
基本原则
低门槛、严监管，是调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的基本原则。“低门槛”就是适当降低机构和业务的市场准入条件，增加农村地区银行业金融机构覆盖面；“严监管”就是强化监管措施，实行“刚性”市场退出约束。
根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，监管部门合理确定了新设银行业金融机构的注册资本。一是在县(市)设立的村镇银行．其注册资本不得低于人民币300万元；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡(镇)新设立的信用合作组织．其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本。
为落实“严监管”的持续审慎监管原则，国家规定，农村地区新设银行业法人机构资本充足率不得低于8％，资产损失准备充足率不得低于100％，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求，并针对银行业金融机构资本充足率大于8％、介于4％与8％之间、降至4％、降至2％等四种情形，适时采取递进式严格监管措施，以确保及时分类处置有问题的农村地区银行业金融机构。
农村金融改革将按照“先试点、后推开、先中西部、后内地，先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。
三农受益
调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高，促进城乡金融和城乡经济的协调发展，促进社会主义新农村与和谐社会的构建。
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一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
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一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
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中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改
革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。
首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。
这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。
根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。
应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。
在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。
目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。
二、“管风险”
应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。
然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。
三、“管内控”
商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。
但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。
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一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
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金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
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差异化监管遵循差异化管理理论，是一种多元思维、多元目标的监管，强调金融环境、金融市场主体等差异性因素，从而要求监管与政策的实施达到深度传导，但并非一致性的效果。差异化监管融合现代的监管理念，注重要素的关联互动，并通过此关联互动将后期的监控成本降到最低，以获取充足的有效信息为前提，充分考虑各种信息约束，对被监管单位实行动态分级监管，提供不同的激励监管手段，追求公正与效率的最大统一。小企业信贷业务差异化监管是指监管部门基于小企业贷款高风险的特点，在银行业授信模式、操作流程，激励和尽职免责机制等方面区别于传统信贷业务，对银行业小企业贷款设定较为宽松的监管指标。如，适当提高小企业不良贷款率的容忍度、在不良贷款的核销政策上，给予比一般信贷业务更宽容的政策。
一、银行业小企业信贷业务差异化监管目前存在的问题。
1.监管部门缺乏一套针对小企业授信业务监管的细化、量化的可操作性标准。虽然监管部门在支持小企业信贷业务方面出台了一系列文件，给予一定的政策倾斜，但目前还没有制定一套针对小企业授信差异化监管的标准或指导意见，导致基层监管部门在实际差异化操作过程中对检查指标仍过于严格，或者说“差异化”不明显。如，监管部门对银行小企业授信业务检查中，基本还是按照大企业的标准检查小企业业务的各项指标，而忽略银行业对小企业授信成本、风险防控等客观因素，打击了银行业开展小企业授信业务的积极性。
2.银行业自身缺乏一套自成体系的小企业信贷业务机制。虽然银监会了一系列如《银行业开展小企业贷款业务指导意见》、《商业银行小企业授信工作尽职指引(试行)》等关于支持小企业授信业务发展的文件，对银行业开展小企业贷款业务正向监管激励，但银行业大多未建立独立的小企业贷款不良资产问责和免责等制度，导致在实际操作过程中，银行内部审计部门难以具体把握。另一方面，由于银行业的整合与信用风险管理的加强，使得从事小企业信贷人员心有余悸，思想压力较大，营销动力不足，一定程度上限制了小企业融资业务的拓展。
3.银行业小企业信贷业务差异化监管环境还有待进一步提高。首先，监管部门对金融创新的保护和激励机制尚未形成，缺乏相应的保护和鼓励措施来推动银行业创新小企业授信业务的开展。其次，监管创新意识相对滞后，在审查银行新业务时，对超出现行规定的创新行为往往持等待观望的态度，或予以否定，与银行业发展新业务的需求不相适应。再次，政策制度没有兼顾小企业客观特点。如《固定资产贷款管理暂行办法》明确要求银行业对固定资产贷款进行全面的风险评价，但由于小企业固定资产业务需求有其“急、特、频”的客观特点，繁琐的信贷流程必将制约小企业贷款流程的简化。
二、银行业小企业信贷业务差异化监管必要性分析。
差异性监管是监管形势发展的需要，充分体现了管理层监管思路和理念的进一步更新和完善，对银行业开展小企业金融服务是“实质性利好”，有利于增强银行业服务小企业信贷业务的主动性和积极性。
1.实行差异化的监管，是适应银行业深化改革发展趋势的现实选择。一方面，激烈的市场竞争形成了各类型银行差异化客户定位的市场格局，服务小企业专营机构建设取得新的进展，初步打造了小企业“财富罗盘”，另一方面也促进银行业针对小企业服务差异化需求，不断创新金融产品和服务。但与此同时，监管一致性要求日益成为制约市场差异化需求的瓶颈，与监管有效性的提升要求还存在较大差距。
2.实行差异化的监管，是由小企业信贷业务本身的特点决定的。小企业信贷业务不同于传统的大企业、大项目信贷业务，小企业一般规模小。实力弱、信誉度不太高，这导致小企业信贷业务贷前评估风险大、贷后管理成本高。尽管小企业信贷市场前景吸引人，但其投入大、风险高的特点打击了银行业开展小企业信贷业务的主动性和积极性。要让银行不再“嫌贫爱富”，机制的建立和保障无疑是关键。实行差异化的监管政第，一方面将大大消除银行业开展小企业授信业务的后顾之忧，另一方面也将从制度上消除限制小企业信贷业务发展的现有瓶颈。
3.实行差异化的监管，是由小企业区域发展水平客观性决定的。首先，我国地区经济发展不平衡，资金的逐利性决定了金融机构分布、融市场发展程度的区域差异，各地区金融机构分布的差异性，必然影响各地区资本形成能力的强弱，决定地区金融生态环境的质量。其次，我国在财政金融领域实行了非均衡的、倾斜性的政策。主要表现在：投资政策的区域差异和金融政策的区域差异，非均衡的、倾斜性的政策导致欠发达地区的资金通过资本市场、银行借贷、横向投资等多种形式源源不断流向发达地区。再次，信用体系建设存在区域差异。信用是市场经济的基础，对区域金融发展至关重要，由于东部地区建立了相对发达的金融组织体系和成熟的金融市场体系，在区域信用环境建设方面明显好于欠发达地区。
4.银行业小企业信贷业务差异化监管意义重大。首先，实行差异性监管是转变监管方式、提高监管有效性的内在要求。差异化监管突出了监管重心，节约了监管部门大量的人力、财力和物力，降低了监管工作的成本，使监管工作更具针对性和突破性。其次，差异化监管推动了银行业诚信机制建设。从银行业角度看，差异化监管激励了银行业自身管理水平的提高，推动了银行业信用的建立与维护，达到了积极推进诚信机制建立的效果。再次，实行差异化监管，切实减轻了银行业的负担和利益，对银行业小企业信贷业务起到了指导和推进作用。同时，通过差异化监管，加大了对问题较多、风险较大银行业的监管力度，提高了监管的效率，降低了监管成本，真正实现监管工作“优质、高效、低成本”，达到了银行业和监管部门“双赢”。
三、银行业小企业信贷业务差异化监管可行性分析
1.实行差异化监管存在管制放松空间。目前，中国金融体系存在多层次、差异性的特点，金融监管体系的建设也需要强调监管的层次性、差异性。目前，我国银行业监管还存有一些带有行政审批性质的管制措施，随着市场主体的不断完善，监管部门存在放松管制，提高市场效率的空间。监管部门应根据银行业发展的需要和不同金融市场、机构、产品的风险水平，采取差异化的监管措施，完善多层次、多机制、综合性的监管体系。
2.实行差异化监管存在政策、带Ⅱ度导向。如，农业银行要面向三农服务，这是党和国家实现战略全局任务的必然要求和选择，反映了国家资本的意志。但由于“三农”金融业务风险大、成本高，农村小企业信贷业务金融市场资源整体上不如城
市，风险补偿机制、市场信用环境还不健全等诸多问题，严重制约了面向“三农”开展业务的开展。针对目前存在的问题，政府和监管部门已开始从金融立法、税收优惠、监管等多方面进行努力，支持三农发展。银监会也了《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》，对“三农”金融机构不良贷款率、重要指标拨备覆盖率、经营绩效等方面坚持差异化监管原则。
四、银行业小企业信贷业务差异化监管政策与建议。
差异化监管应坚持市场需求为导向的原则，在市场定位和经营管理上赋予银行更大的自和灵活性，银行业应继续深化小企业贷款“六项机制”、完善小企业专营机构和金融创新机制建设，使小企业金融产品和服务更加丰富，满足小企业个性化、多元化的融资需求。
1.建立一整套差别化的小企业信贷业务差异化标准，实现“动态”监管。一方面，差异化监管要求监管部门制定一套科学性、实效性、可操作性强的量化标准，在实际执行差异化过程中对监管指标作衡量标准。另一方面，监管部门又要对银行业实行“动态”的差异化监管，根据小企业信贷业务经营活动信息，及时调整差异化管理指标，调整关注程度和现场检查的次数。从具体实施方面，监管部门可以结合日常监督检查信息和被监管单位信贷记录等情况，通过百分制量化考评的方式，对不同被监管单位进行综合考评，增强监管的科学性和可操作性。
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金融创新与监管的关系，始终是矛盾的对立统一。一方面两者具有统一性：金融监管能支持和引导创新，能消除创新的负面效应，金融创新则包含和促进了金融监管的创新；另一方面两者又是对立的：金融创新增加了金融体系的不稳定性，削弱了金融监管的有效性，金融监管则可能抑制金融创新的效率。这种矛盾的发展过程，在现实中表现为两者之间的一种博弈。
金融创新与监管的博弈能否达到均衡，与监管当局对待金融创新的态度和监管方式密切相关。哪一个阶段金融监管支持金融创新，金融创新和银行业就会取得快速的发展；哪一阶段金融监管抑制金融创新，金融创新和银行业的发展就明显偏缓。而且，在不同的国家和地区之间也是这样。
一、中国银行业金融创新乏力：来自监管的滞后约束
改革开放以来，我国银行机构发生了重大变革，四家国有商业银行、多家股份制商业银行、城市商业银行和其他金融机构陆续建立，并在90年代后期开始引入了外资银行；在业务交易方面，除传统的存贷款业务外，创办了个人消费信贷、中间业务、同业拆借、银行债券和外汇交易活动等等。这些实际上都是金融创新。通过这些创新，我国银行业的金融资产品种逐步走向了多样化，不断满足居民、和金融机构追求利益和规避风险的需要。
但这只是自我从纵向上比较的结果，若同西方发达国家进行横向比较，就不难发现我国的金融创新水平还是十分低下的。
(1)国际金融衍生品工具已发展到1200种，外国银行大部分已从传统银行业务转向银行业务，但我国的金融衍生品工具和创新产品都非常之少，传统的存、贷款和结算业务仍然是中国金融服务业的业务主体。
(2)西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比不断上升，已普遍超过25％，而我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入在其全部营业收入中的占比分别仅为1．15％、0．9％、3．94％和1．08％。
(3)目前西方发达国家商业银行已基本形成表外业务同表内资产负债业务各占一半的发展格局，不少商业银行的表外业务收入已超过总收入的一半以上。而我国银行业的表外业务主要集中在传统的结算和业务上，其总量不足银行业务总量的5％。
(4)我国的消费信贷品种和规模非常有限，1999年末在银行各项贷款余额中的占比仅为2％，而西方发达国家银行的占比达到20％以上。
(5)我国外汇市场仅开设美元、港币和日元兑人民币的即期交易，而且只开上午场。西方国家的外汇市场则是全天候、全球性的市场，绝大多数货币都可进行交易，开有即期、远期、期货、期权等多种交易方式。
关于中国金融创新落后的原因，一些学者已进行，如受到体制制约、环境制约、管理制约、技术制约和观念制约；由于市场机制问题、管理体制问题，金融主体创新的意识不强等等，这些方面对我国银行业金融创新的确具有重要的。但是，从深的层次分析，则是金融监管和实践发展的滞后，导致了中国银行业金融创新乏力，制约了银行体系向更高级阶段发展。
其一，现行的合规性监管压制了金融机构创新的主观能动性。所谓合规性监管，就是把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，明确规定金融机构的业务经营范围，要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动，违规则要受到严厉处罚，处罚对象包括违规机构和相关责任人。这种合规性监管对于维护金融安全发挥了重要作用，但这种安全是以牺牲效率为代价的。特别是由于处罚时掌握政策及把握尺度的差异，同时各金融机构在理解法规和执行时的差异，导致这种监管方式极大地压制了金融机构创新的主观能动性。
其二，仍然存在的较为严重的金融管制扼制了金融创新的有效空间。金融管制的放松是金融创新至少需要的两个金融环境之一。从我国来看，在诸多方面仍存在严格的金融管制，这种管制压缩了金融创新的有效空间。首先，在业务范围上，实施严格分业经营、分业监管的抑制性金融监管政策。其次，利率水平还没有市场化，银行存贷款利率基本上是由中央银行确定的。第三，外汇管制十分明显。此外，由于政策把握力度不准，将强化监管等同于加强管制的现象也十分突出。
其三，缺乏创新的消极监管约束了金融创新的发展。所谓消极型监管，就是注重对金融机构的违规行为进行批评、训斥、处分、处罚，而不是对金融机构的合法有益的经营行为进行表扬、奖励；对金融机构各种超出现行规定的创新行为不是结合实际地进行具体分析，加以疏通和引导，而是不加研究地予以堵截和取缔。
其四，金融监管对创新的保护和激励机制尚未形成。监管激励是金融监管当局通过保护产权和推动相关制度措施来推动创新。如制订金融创新专利保护，维护金融创新成果的独立性；制订创新的相关条例，明确金融创新的有关程序和有关优惠政策；制订金融安全条例，引导金融机构正确处理好金融创新过程中安全与效率的关系。我国目前这些都是不完善的。
其五，被动的事后监管突出了金融创新的负面效应。监管部门总是在出了金融风险以后再去充当“消防队”，而不是在风险发生前，积极主动加强监管去控制风险。这种情况之下，金融创新的风险效应无疑被放大了，引致监管部门“急刹车”，采取严厉措施进行大规模的整治和规范，从而限制了金融机构的自主创新活动。
其六，忽视效率的单一目标监管创造不出竞争性的市场环境。公平竞争的市场是金融创新需要的第二个方面的金融环境，金融市场的竞争有助于培育创新的主体——熊·彼特意义上的金融企业家。但是在我国，四家国有银行仍然处于垄断地位。而且近年来，由于亚洲金融危机的爆发，我国更加突出了金融安全，安全已几乎成了金融监管的惟一目标，在防止金融机构之间恶性竞争的同时，一些合理的、有助于增进金融体系效率的竞争也遭到人为的遏制。
其七，监管当局自身能力不足，难以充当创新的“第一行动集团”。按照新制度学(New institutional economics)的观点，创新的首要步骤是形成“第一行动集团”。由监管当局担当“第一行动集团”是可行的。但是金融监管当局的创新能力却相对不足，由其主导的金融创新供给难以满足日益增长的创新需求，而且带有明显的政府“偏好”，降低了金融创新的市场针对性。
二、加速我国银行业金融创新：几个现实问题的思考
(一)金融创新：中国银行业竞争力提升的主要途径 从国外银行业的发展看，80年代以来，传统的银行业务已逐步进入衰退期，通过创新开发新的金融产品和提供新的金融服务，已成为国际银行业增强竞争实力、稳定和开拓市场的一个重要手段。我国银行业虽然尚未进入衰退期，但目前传统存贷款业务给商业银行带来的利润比重已在逐年下降，必须开拓新的利润增长点。随着我国加入WTO，银行业市场将逐步对外开放。因此，中资银行只有加速金融创新，才能增强中资机构的核心竞争力而立于不败之地。
(二)金融创新：新世纪中国金融发展的动力之源
从世界各国金融业的发展来考察，金融发展的主要推动力来自于两个方面：其一是改革推动；其二就是创新推动。我国银行业在由计划经济向市场经济转轨的过程中取得了前所未有的加速发展，主要归功于体制转换和改革政策的推动。但是，在新的世纪里，金融发展中改革政策因素、体制转换因素的推动力将逐渐减弱，中国金融发展必须依靠新的动力——金融创新。金融创新是金融发展的内生推动力量，通过金融体系内部各种要素重组或创造性变革所出现的金融创新，可以不断地创立更为合理的金融制度、更为先进的组织管理形式、更为全面和优良的金融业务、更为丰富的金融工具和更多类型的金融机构，由此推动整体金融业不断向前发展。
(三)我国银行业金融创新的基本原则与发展方向
金融创新是一把“双刃剑”，在提高金融业效率的同时对安全却产生了诸多的负面影响。要充分发挥金融创新对银行业发展的积极推动作用，而将其负面作用降至最低，主观方面要求我们从增强金融创新的规范性入手，在创新来临之前，确立正确的创新原则和方向。
1．银行业金融创新的基本原则。
(1)收益与风险对称原则。金融创新必须在有效控制风险和实现风险与收益均衡的条件下，既规范稳健，又灵活大胆地进行。
(2)满足金融需求原则。金融创新是为满足现实的金融需求，没有需求的创新是毫无价值的。
(3)国际通用性原则。随着中国加入WTO，商业银行的金融创新必须考虑到与国际接轨的问题。
2．银行业金融创新的发展方向。
其一：为实质经济发展服务的创新方向。金融与经济存在不可分离的依存关系，金融产业的基本功能就是满足实质经济运行中的投融资需求和金融服务性需求，脱离了实质经济运行，金融创新也就失去了实质性意义。因此，必须以开发和强化金融产业基本功能为立足点，以满足实质经济运行中的金融需求为出发点，坚持为实质经济发展服务的方向才能使商业银行的金融创新具有坚实的基础和真实的动力，才能使创新具有实质性意义。
其二：追赶国际领先水平的创新方向。戈德·史密斯和爱德华·肖等人认为，各种类型国家的金融发展大致沿着一条道路前进，只不过在不同的时间序列上处于不同的阶段。按照这种观点，发展中国家的金融业会逐步向发达国家靠拢，但是很缓慢。而金融创新的出现，改变了这种状况，它使发展中国家的金融发展有了一条相对的捷径。只要发展加强追赶发达国家水平的原创性创新，加快对发达先进金融领域的吸纳性创新，就能使发展中国家金融产生跳跃性的发展，从而缩短赶超发达国家水平的时间。
开放趋势下银行业的金融创新与监管制度创新（下）
2002-01-14
根据上述两个基本方向，从现阶段我国的具体实际来看，我国银行业应在以下领域尽快取得突破和发展。
银行。网络银行是运用信息技术及现代通信技术打破传统的银行组织界限，以网络为基础进行银行业务活动。它通过构建的“虚拟银行”，让人们从网络渠道取得、利用金融信息资源，从而提高银行的工作效率以及对客户服务的效用。我国商业银行发展网上银行业务，不仅可以突破传统银行服务时间和空间上的限制，而且可利用这次难得的发展机遇，降低业务成本，巩固和扩大客户群体与市场份额。
金融控股公司。全能型金融控股公司，是指拥有若干家从事不同金融业务的独立金融子公司控制权的金融集团。其优点是：控股母公司能运用组合理论、协同理论和能力理论对子公司进行战略协调和管理，子公司作为经营实体独立从事经营活动。因而金融控股集团在整体上可视作全能型银行，在分业经营体制下，提高自身整体竞争力，应对外资银行混业经营的挑战。
中间业务。随着商业银行从劳动密集型向知识技术密集型的转变，投资理财、信息咨询、资产重组和衍生金融工具等中间业务将成为现代商业银行发展的主流，也是商业银行竞争的“聚焦点”和经营利润的增长点，特别是外资银行进入后，将在这一领域形成严峻的挑战，中资银行如不加速金融创新，提高市场竞争力，在与外资银行的激烈竞争中将会迅速败下阵来，丧失这一新的利润增长点。
消费信贷。消费信贷是扩大内需、促进经济增长的重要措施。发达国家信贷消费在消费中的占比一般达40％以上，消费信贷在银行贷款中的占比在20％左右，形式多样；而我国目前仅有2％左右，形式非常单一，必须通过创新来满足不断增长的需求。
国际金融业务。随着金融经济的来临，金融已逐渐成为国际贸易发展的重要手段，在国际经济交往中的作用日益突出。与外资银行相比，我国商业银行在办理信用证、款项划拨及各类国际融资业务时都处于劣势，无论是清算服务还是结算业务，其速度和质量均不如外资银行。如不加速创新，迎头赶上，在与外资银行的竞争中将丧失这一规模不断壮大的业务领域。
投资银行业务。投资银行业务是近年来世界各大商业银行积极创新和发展的业务领域，它的兴起是银行业开始向规模化、全面化发展的重要标志。我国银行大力发展投资银行业务，对加快经济改革步伐，促进国有企业股份制改革有重要意义。
三、监管制度创新构想：提供促进创新的监管制度安排
(一)监管制度创新的原则
1．效率与安全相结合的原则。金融监管制度的创新要将安全与效率同时兼顾，不能重此轻彼。
2．规范性与灵活性相结合的原则。设计规范的监管标准是维护金融业公平竞争的前提，但是在不同的时期、不同的地区对不同的机构按单一的标准进行规范，则很可能会给一些经营情况良好的金融机构的形成桎梏。
3．短期性与长期性相结合的原则。既应注重在短期内维护金融安全，又要注意在长期内盯住发达国家的金融水平，鼓励追赶发达国家的金融创新。
4．放松管制与加强监管相结合的原则。既要放松管制，鼓励创新，又要针对放松管制和金融创新可能带来的金融风险加强监管，保持金融稳定。
5．适度监管的原则。监管过严即金融管制会抑制金融创新，阻碍金融业的发展。但是如果对金融创新活动不加监管，则会增加金融体系的不稳定性，危害金融安全，反过来也阻碍金融创新和金融业发展。因此，从促进创新的角度来看，把握适度的监管是极其重要的。所谓适度监管，如下图所示，就是使监管的收益——成本之差尽可能最大化的监管区域。
(二)适应我国银行业金融创新需要的监管制度创新构想
1．加快监管理念创新步伐，建立适合和支持金融创新的监管模式。
(1)在监管目标模式上，由合规性监管向目标导向型监管转变。金融监管应该是目标导向的，即监管者规定明确的目标，但不规定具体的做法，只要能够达到相应监管标准，商业银行便可根据自己的实际情况自由行为。目标导向型监管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。这种背景下商业银行易于获得相对宽松的金融创新环境。
(2)在监管上，由全面监管向重点监管转变，突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务监管向中间业务等创新业务监管转变。
(3)在监管方式上，由直接的监管检查向间接的考评监督转变，由普处向监测考评转变。变简单的检查和处罚为间接的监测监督和评价，变单纯的行政制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰，变一味的和行政处罚为将机构升降格、业务种类增减、高管人员准入退出等方面结合起来实施综合治理。通过这种诱导式、监测式监管，变较为直接和严厉的金融管制为间接和相对宽松的市场化监管，给商业银行一定的自主创新空间。
(4)在监管程序上，由风险事后控制监管向风险过程控制监管转变，建立实时监管制度。实时监管与事后监管的区别在于实时监管是对金融业务处理全过程的监管，不仅重视结果，更重视过程。实施实时监管有利于对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导，支持和促进金融创新的发展。
(5)在监管组织架构上，由单向被动式监管向双向互动式和联动式监管转变。加强监管者和被监管者进行沟通和交流，促使监管人员对商业银行作出更切合实际的评价，有利于被监管者充分了解相关的监管政策和标准，从而抵消和抑制金融创新的负面效应。
2．逐步改革现有分业经营、分业监管框架，为金融机构开展金融业务创新创造空间。打破“渐进式改革”的常规，实行“跨越式改革”，目标定位在世界金融业发展和监管的最新走势上，实施统一的监管，建立统一的监管框架。这不仅符合未来混业体制改革的需要，而且即使是在分业经营的情况下，实施统一监管也有利于促进金融创新和加强对各种类型金融创新活动的监管。
3．建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持商业银行优化发展、加速创新的激励机制。一是建立金融机构市场优化制度，形成有进有退、优胜劣汰的竞争机制。二是建立商业银行业绩综合考评体系，形成良性竞争、汰劣扶优的市场化监管机制。三是扶优限劣，建立差别监管制度，鼓励发展快、管理规范的机构加快创新。
篇13
作者：张家荣 单位：华中科技大学文华学院
发达国家主要采用非现场检查和聘用外部注册会计师或审计师检查这种方式，与此相对应的是，发展中国家（或地区）由于自己的发展水平限制，其监管方式虽然出现了非现场化的趋势，但目前仍偏重于现场监督方式。网络银行监管法律制度存在不同点的原因1.网络银行发展水平不同。事实上，目前发达国家普遍制定了有关网络银行监管的规则，而部分发展中国家逐渐出现有关网络银行监管的规则（如美国、印度、俄罗斯等）。从这个意义上说，网络银行发展水平不同是网络银行监管法律制度不同的决定性因素。2.政体不同。由于网络银行监管法律制度是一国政体的重要组成部分，因此网络银行监管法律制度必然是特定政体的具体体现和反映。比如美国是典型的实行“三权分立”的联邦制国家，强调国家权力之间、中央政府与地方政府之间的分权制衡，而“两头多线”的网络银行监管体制明显地反映了美国政治结构中的制衡与分权特征以及各州政府在管理经济活动中的重要作用。3.法制基础与水平不同。不仅不同法系的国家（或地区）的法制基础、水平不同，而且同一法系的国家（或地区）的法制基础、水平也不同。由于法制本身是个动态的有机系统，各部分之间相互作用、相互影响，而网络银行监管法律制度是整个法治的缩影和自然展开。因此，各国（或地区）法制基础与水平的不同，也必然会影响并反映到网络银行监管法律制度上。从这个意义上说，各国（或地区）法制基础与水平的不同构成网络银行监管法律制度的重要原因。不同国家（或地区）网络银行监管法律制度对我国的启示1.网络银行监管法律制度是受多种因素综合影响的产物。如果说金融监管的模式基于一国的政治经济的发展，同时受到全球政治、经济和金融市场的影响。各国金融体系的发展状况、业务分工方式、竞争方式等在不同程度上影响着金融监管的方式和监管手段的变化。那么我们可以说网络银行监管法律制度也同样受多种因素影响和作用而形成、发展。这些因素包括经济、政治、文化、历史、科学技术、法制等方面。2.在各种因素综合作用下，各国（或地区）网络银行监管法律制度有自己的特色。如前所述，由于各国（或地区）经济社会发展水平与需求、网络银行发展水平等方面不同，导致其网络银行监管法律制度在监管主体、监管范围等方面不同，因而“针对不同的政治与法律体制而试图提出统一的所谓最好的操作建议是有缺陷的”。这就意味着网络银行监管法律制度没有统一的僵化的模式与标准，而必须结合自己的具体情况找到适合网络银行发展的模式与标准。3.由于多种因素的共同作用，各国（或地区）的网络银行监管法律制度有许多的共同点。可见，世界监管制度趋同化、监管组织统一化的趋势是世界金融监管创新的主流和方向。
构建我国网络银行监管法律制度的原则1.明确监管目标的原则。网络银行监管法律制度的目标包括安全、效率与公平，其相互之间存在内在的辩证统一关系。在构建网络银行监管法律制度时，应充分全面地体现并落实这些目标，否则就失去了监管方向，出现盲目监管的局面，从而不能有效地保证网络银行正常健康地发展、壮大。2.健全监管主体体系的原则。网络银行监管主体体系是网络银行监管法律制度的主体要素，是其中最活动、最积极的因素。对网络银行的监管是通过具体的人来进行的，而人又是处于一定监管体系中的。没有监全的网络银行监管主体体系，就不可能对网络银行进行有效地监管。因此，健全监管主体体系具有重要意义。健全的网络银行监管主体体系是由政府监管部门、行业协会、社会监督主体、网络银行内部监管组织等因素构成的，这些因素之间相互作用、相互影响、相互制约。3.合理划分监管职责的原则。合理划分监管职责是程序正当性的体现，是提高监管效率、保证监管公平的要求。没有科学合理的权力配置，就没有有效的权力监督和权力制约。由于历史和文化的影响，在我国目前特定的社会制度背景下，片面地强调加强监管，依然坚持严格的分业经营与分业监管，简单地扩充行政监管力量，可能并不会真正提高我国金融体系的实际风险管理水平，反而可能会由于部门利益的影响，在监管权力细分并强化后，导致监管协调成本快速上升，社会的综合监管效率与效益下降。同时，在任何社会，金融监管的权力都与金融寻租行为一旦受到偶发因素的激励，就会形成金融管理体系“重局部、轻管理”的现象。如果这种现象成为现实，金融体系仍然会保持发展，但这种发展会成为一种“累退式”改进，最终可能导致我国金融业与国际发展水平的差距逐渐拉大，甚至衰败。因此，在明确网络银行监管目标的前提下，合理划分监管职责，做正确的事情，以便正确地做事和把事做正确。4.正当程序原则。正当程序是一个动态的历史概念，是司法与行政等多种因素结合在一起的符合“自然正义”、“公正”的程序。从构成要件上看，正当程序的构成要件包括程序的合法性、程序的平等性、过程的公开性、决策的自治性、结果的合理性；从具体要求来看，正当程序要求程序中立、程序公平、程序理性和程序经济。上述网络银行监管法律制度的原则是一个有机整体，相互影响、相互制约、相互作用。其中，明确监管目标原则是首要原则、出发点和归宿，健全监管主体体系原则和合理划分监管职责原则是核心原则，正当程序原则则是保障性原则。网络银行监管法律制度构建的具体内容从具体的内容看，网络银行监管法律制度应包括政府监管、行业自治自律、社会监督、网络银行内部等方面。这里主要针对政府监管方面提出相应的具体内容。1.扩大、规范与约束网络银行政府监管部门的职权。（1）应继续扩展网络银行业务监管部门的职权。我国2006年10月31日修正公布的《银行业监督管理法》第42条赋予了监管机构“业务调查权”，但是仅赋予网络银行监管部门业务调查权是不够的，还应赋予相应的处罚权（如等同于金融机构的罚款等）。其理由在于：一是给予网络银行监管部门以处罚权才能保证调查权的实现，否则仅依靠禁止性规定或通过公安机关给予治安处罚是难以有效进行调查的；二是网络银行的业务界限模糊，其经营活动可能遍及全球。如果网络银行业务监管部门只享有调查权而没有相应的处罚权，那么就难从根本上遏制来自不同国家或地区的网络金融违法犯罪行为。（2）在扩展网络银行业务监管部门职权的同时加强约束与补救制度。首先是明确地严格地规范网络银行业务监管部门行使职权的条件。如上所述，我国2006年修正的《银行业监督管理法》第42条规定的“对于涉嫌违法事项有关的单位和个人”就需进一步明确，否则就可能导致监管部门情况的恶果。其次，应按照正当程序的要求规范调查程序。一方面应设置向上一级监管部门进行调查备案的程序；另一方面应对监管部门的“业外调查”增加司法监督程序。最后应增补网络银行监管部门及其人员的责任性规定。2.以功能为标准划分网络银行监管范围。长期以来机构标准成为银行等金融业务监管的唯一标准，但是随着金融业务的不断创新，机构标准就不能有效地适应金融业务创新的要求，特别是不能有效地适应网络银行混业经营的需要。于是，客观上需要以功能标准来代替机构标准实施对网络银行的监管。以功能标准来重新划分网络银行监管范围。3.通过国际惯例途径提升网络银行监管标准。首先，我国有必要在宪法中对国际惯例的地位与效力作出概括性规定，同时规定国际惯例不得与宪法相违背。通过这种建立直接适用国际惯例的机制以提升网络银行监管水准。其次，我国应在扶持和构筑强大的网络银行基础上，积极参加网络银行监管的国际合作和协调活动，积极参加网络银行监管惯例的形成过程，争取更多的“话语权”。最后，争取让国内网络银行监管标准国际管理化，可以通过先点后面、先局部后整体的路径来实现。4.构建以网络为基础、以信息为纽带的网络银行动态信息监测监控系统。第一，在网络银行政府监管部门与网络银行之间建立动态直通信息检测监控系统；第二，网络银行政府监管部门之间建立动态的网络银行监管信息共建共享平台；第三，网络银行内部应建立安全有效地动态信息监测监控系统，以保证网络银行相关信息能够安全地有效地交换和流通；第四，在我国网络银行政府监管部门与国外网络银行政府部门、国际金融监管组织之间构建动态的网络银行监管信息合作协调系统，以保证网络银行国际监管合作与协调机制得以安全有效地开展。5.完善网络银行监管责任体系。明确并扩展网络银行监管责任的主体范围，应明确并扩展《银行业监督管理法》规定的银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员范围。同时，应该完善网络银行监管者刑事、民事责任和行政责任，以保持公权利与私权利之间的动态平衡状态。
网络银行的出现给传统银行业带来了一系列的制度变迁和前所未有的发展机遇，同时也给银行业带来了空前的风险。这些风险在影响银行业稳健运行地同时，也给现有的金融监管体系带来了巨大的挑战。网络银行业务在我国各商业银行已经展开，但是，国内的法律法规及金融规章并未对这一新业务进行系统规制，出现法律空白。网络银行业务所涉法律问题甚为丰富而复杂，网络银行业务有关的法律问题对传统的法制和理念也提出了挑战。最能够保证一国经济安全的重要手段莫过于使用法律这个强大的武器，我们就应当充分运用法律的手段来实现保证网络银行安全运行的需要。在我国建立完善的网络银行监管法律体制是我国网络银行发展过程中亟待解决的问题。基于此，我们应该立足于我国金融发展水平，借鉴发达国家对网络银行监管所积累的经验，有计划、有步骤地探索出一套符合我国国情地行之有效地网络银行的监管法律制度。
