社区治理法治化范文

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篇1

中图分类号：C913.68 文献标识码：A

文章编号：1005-913x（2016）02-0024-02

一、自组织理论的相关概述

自组织理论主要研究复杂系统形成和发展机制的问题。解释了系统在开放性、非平衡性和非线性的条件下促进系统内外联动，对物质和信息进行不断交换并自我发展，使系统从混沌走向有序的理论原理。自组织发展包括三个演化阶段，阶段一是使组织从混沌走向有序。阶段二是使组织从低级走向高级，阶段三是使在组织层次不变的情况下从简单系统向复杂系统转变。自组织理论体系中包含了耗散结构理论和协同学等理论。

耗散结构理论是由物理学家普利高津于20世纪60年代末70年代初对非平衡热力学进行研究并提出来的，它是指系统需要与外界进行能量与物质的交换，通过自组织的发展形成一种新的有序结构。耗散结构能够应用于农村社区化发展是因为农村社区作为一个多因素现代社会复杂的物质流通和信息交流的时空化的系统，其具有满足耗散结构所形成的开放性、非平衡性和非线性条件的特点。即通过对农村社区的开放性发展，不断打破内部平衡状态，内部组织相互之间产生非线性的相互影响作用，这种作用可能是相互促进的也可能是相互抵消的。

二、农村社区的发展态势

从建国到现在，我国在农村建设中做了许多探索性的尝试。但长期以来，我国的农村发展都呈以政府主导和干预式发展为主。人们对社区的观念都局限于城市社区的建设和发展。十六大报告中强调要切实推行城乡统筹一体化协调发展，转变既有“重城市、轻农村”、“城乡分治”的传统观念和做法。从2008年开始农村规划明确地写入到《中华人民共和国城乡规划法》当中。其中规定了要发展乡村土地集约化，建设中国特色的符合村民意愿的农村社区。为乡和村的进一步规划发展提供了法律保障。促进了村一级社区化建设的进程、加快土地流转、土地确权、社区化村务的发展，以及城乡一体化发展的进程，逐步提高农村社区化的建设效率。

三、影响农村社区内耗散结构形成的影响因素

（一）农村社区的开放性

形成耗散结构的一个重要因素就是要求农村社区内的内生性组织的人员、信息与物质等方面与外界进行互动和交换，即具有开放性。传统农村内部很容易出现村庄封闭和村民组织“原子化”的现象，即村民容易抱团行动，不希望外界加入到小群体组织当中来，形成相对封闭的原子化结构。

自组织理论指导下的农村社区的开放程度要求组织不能完全对外开放。如果完全开放，人才、物质和信息与外界的交换就完全没有界限，使社区内部的要素与外界的要素相混淆，缺少形成农村社区独立的属性。不能形成社区的自组织模式。而社区也不能完全的封闭，完全的封闭会使信息、技术和物质的交换受阻，农村社区引入要素渠道的丧失会使得社区内部越来越受到外界发展的冲击，内部要素不能与外界很好的交换会使系统内部越来越无序，也不利于自组织的形成。

（二）农村社区的非平衡性

非平衡性是指农村社区内部要形成动态差异，不能出现组织同一和平均化。组织系统要出现差异性，才能形成系统“势差”从而使组织内的信息物质和能量活跃与流动起来，形成组织发展动力，推动社区进一步向前发展。

判断社区是否远离平衡状态可以根据社区内部各组织的分化程度，组织越分化越容易产生组织差异性，而差异性越大就越容易形成自组织非平衡性的条件。村民构成差异可以从性别、年龄、职业、宗教等方面人手。了解村民的社会等级差异可以调查村内部的收入、权力结构、家庭背景和教育程度等。对社区内部组织性质的判断可以调查社区内各类型合作社、家庭农场、种养大户、工业、农业经济园区、社区服务中心、养老、卫生组织、社区学校、村委会等组织的设立运行情况。

农村社区内部各个组织的分化会使组织所处的环境和地位存在差别，组织的作用和经济规模也有差距，促使社区内的产业结构向社区优势产业倾向，形成非平衡势差。组织的开放性也可以促使本村社区与其他村社区之间物质、信息、技术的交流与互动，推动本村的专业化分工，进一步引起村社区内组织的产业化倾向，促进劳动力相应的转移和村民收入的变化，形成动态的非平衡。这种动态的非平衡有利于农村社区自组织现象的出现。

（三）农村社区的非线性

农村社区是具有两个或两个以上组织的村民生产生活系统，其中各组织的相互作用会形成一种非线性的关系。社区内部是一个多要素、多层次、多结构、的整体系统，其中的组织或人员都会受到多方面的影响和作用，这种作用可能是正向促进的也可能会是反向抑制的。各个组织和人员的相互影响还要受到时间和空间上的影响，不同时间社区内的相同社会资源的引入可能会产生不同的经济促进效果，农村社区内的村民主体、经济发展要素、文化认同要素、社会资源要素等相互作用、相互促进。并非简单地相加的功能之和促进社区的有序形成，而是耦合在一起，要素的多维非线性会促进社区内自组织现象的形成。

四、现阶段农村社区发展存在的问题

（一）村民主体角度

村民对社区化建设的认识不足，社区化建设的参与意识不强，使得村民难以协同政府进行社区化建设。村民认为进行村内部的村组织、公共服务和基础设施建设都是政府单方面的事情，只要政府做好社区的建设，村民不妨碍政府的公务和建设就是对社区建设的支持。村民本身的参与意识和社区化建设的认识性不足就谈不上对社区的开放发展、组织非平衡发展以及组织及个人的非线性发展。村民主体的缺失，使农村社区内部建设人才流失。随着市场经济的发展，城乡差距越来越大，村民不能满足在本村从事农业活动带来的收入，更愿意离开土地走向城市从事非农产业，使得农村劳动力大量丧失，空心村现象越来越严重。留守族的社会保障问题凸显，社区化建设成为主要满足服务本村老年人和幼儿的单一功能的福利型社区。

（二）村社区组织的角度

社区内部的组织结构简单，组织分化和差异性不明显。乡村内部的公共服务很大程度低于城市的现阶段发展水平，不能满足村民的需求。社区组织的形成和产业结构的发展需要新要素的引入来带动农村社区内部组织的异质性组织分化，形成社区内的不平衡，而保证不平衡性的前提是社区需要与外界进行内外联动和物质能量信息的交换，即需要社区的开放。

城乡一体化发展道路中出现的“空心村”现象，使得村组织的功能出现衰竭，组织形同虚设。合并村内服务组织，会使公共服务混乱、权职不清、服务水平和质量下降，出现村内组织的“内卷化”现象。社区组织发展单一或一个组织存在多种功能的现象，村与村的合并有利于集中农村社区的资源和人口，提高村组织管理效率和质量。但是过度的村村合并不仅会使农村社区缺少组织发展的活力，也会使传统社区的文化和发展模式过于单一。从而导致一个社区组织承担起许多社区组织功能的现象，这样会大大降低农村社区内的公共服务质量与效率。

（三）政府协助的角度

市场经济的发展带动了城市的发展，也不断刺激着农村人对城里生活利益最大化的追求。城市的发展使得农村的部分服务主体从乡村转移到城市中去，原本就纷乱复杂的村务工作又进一步繁锁，不利于村组织的行政管理和服务，从而进一步增加了村干部协调和管理的难度。

政府支持和财政资金的持续关注力度不足。学者对农村社区化的建设还属于探索阶段，国家相关制度和法律的建设还在试探期，没有明确的法律条文来规定各个地区的农村社区应该按照何种模式和标准来建设，社区化的建设初期需要大量的财政和资金支持，政府对农村社会发展模式探索和实践的欠缺，建设资金的不到位造成社区基础设施建设不完善。

村干部政绩追求和决策性失误使村社区建设不能满足村民需求。一些地区已经率先进行了农村社区化的发展，也相继建立起了为村民居住的住宅楼。但是干部的政绩建设掺杂在社区化建设中，使得一些村干部追求表面政绩建设忽略了村民的切实需求。干部决策失误也会出现这种建设空社区现象，半城镇化半原始乡村化明显。

五、自组织理论指导卞的农村社区发晨建议

（一）明确社区村民的主体地位并增强村民认同感

发挥村民的社区主体地位是自组织发展的基础。由于社区居民是农村社区的主体，所以加强居民自觉有序的参与社区公共事务是增强村民主体意识的关键。让村民自觉的加入到村社区事物的建设上来既有利于社区的发展也有利于增强社区认同感，逐步解决村民的过分依赖、被动参与的思想行为观念，形成自我管理、服务和教育的习惯。社区村干部方面也应加强建立维系村民的经济共同感，建立村社区的利益共同体。增强村民的经济联系纽带改善村民的“原子化”现象，化被动为主动才有利于村社区内部形成自治的氛围，有利于社区内自组织的形成。

（二）发挥社区内部组织和社区外部条件的力量

调动社区内部资源，整合利用社区内的土地、林地、房屋、宅基地和人力资源。这些都是社区自组织发展和建设的物质条件。加强对本社区内部资源的控制力度和利用效率。发挥社区中多元主体的力量，最主要的是调动社区原常住居民的力量。常住居民的社区认同感较其他新合并的居民有较强的资源支配和拥有感，在村民中有一定的威信和说服力。其次要调动社区内的合作社和村镇企业。这些村镇企业在社区建设过程中贡献力量多集中在村基础设施和资金的投入，希望能够把握村社区的整体发展态势，让村社区的资源能够为企业和合作社所用，从而进一步促进其自身发展壮大。

调动社区的外部资源，发挥新型资金筹措模式，吸引资金维持本社区可持续长远发展。新时期的农业农村发展要多引入新型的资金调动和筹集方式来满足本社区的发展。网络众筹就是现阶段火热的资金筹集方式，村社区内部形成产业化推动建设利益发展点来吸引外部资金的靠拢，为进一步建设社区化提供了新的思路。在社区专业支持方面应多引入专业化人才的指导，为社区内部的矛盾冲突的解决提供科学有效的方法。

篇2

深入学习实践科学发展观，以规范执法、提高效能、优化环境、促进发展为目标，建立健全标本兼治、教育监督并重的优化发展环境机制，不断增创经济发展的新优势，促进经济社会又好又快发展。

二、主要任务及责任分工

1、及时调整经济发展环境建设管理工作领导机构，定期研究经济发展环境建设管理工作，安排专人负责单位内部组织协调和监督检查。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

2、结合本局实际，制定针对性、操作性强的经济发展环境建设管理工作实施方案，并认真抓好落实。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

3、建立健全经济发展环境建设管理规章制度，加强对窗口工作人员的监督管理并形成长效机制。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

4、组织开展经济发展环境建设管理工作调查研究，查摆分析存在的问题，采取切实可行的措施加以整改。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室、政研室）

5、加强经济发展环境建设管理工作的宣传教育，选树培养先进典型，总结经验，按要求及时报送工作信息和有关材料。（局经济发展环境建设管理领导小组办公室）

6、严格执行行政审批政策规定，加强行政审批后续监管。对审批权限内的事项，精简审批手续，减少审批环节，缩短审批时限，落实审批责任，保证审批质量。（行政服务大厅窗口、项目办）

7、严格落实一站式管理、一条龙服务、一个窗口对外等制度，防止“两头办理”和“体外循环”现象发生。（行政服务大厅窗口）

8、涉及审批事项的服务承诺，要按承诺标准、时限要求落实到位，确保无“梗阻”现象和因落实不力而被投诉情况发生。（行政服务大厅窗口、项目办）

9、在办公场所显要位置设立公开栏，拜访人事部门统一核发的职责铭牌，工作人员持证并配带身份牌上岗。（局办公室）

10、依法向社会公开职责范围、管理权限、办事依据、办事程序、服务标准、办理时限、监督投诉渠道、维诺责任追究等；对事关全局的重大事项及公众关注事项，实行决策前预公开和实施过程的动态公开。（局办公室、政研室、项目办、服务业办公室、招商办、行政服务大厅窗口）

11、完善党务政务公开方式，保证党务政务公开效果，达到公正、便民、廉洁、高效的基本要求，不搞虚假公开。（局办公室）

12、规范行政执法行为，建立健全行政效能监察和行政过错责任追究制度，加强内部监督制约，严格实行责任追究制。（政研室）

13、突出行政效率、行政效果和行政效益，重视决策目标、执行责任、考核监督体系建设，机关效能建设内容丰富，形式多样，效果明显。（机关效能监督领导小组）

14、健全完善岗位目标责任、同岗替代、限时办结等效能制度，严格监督检查，保证制度落实。（机关效能监督领导小组）

15、加强教育监督管理，工作人员业务熟练、服务热情、纪律严明，无“生、冷、硬、横、拖、推、顶”现象发生。（机关效能监督领导小组）

16、对违反机关效能及经济发展环境建设政策规定的，追究责任，严肃处理。（机关效能监督领导小组）

17、认真履行部门职责，全面落实市、区经济发展环境及招商引资政策规定，及时解决落实过程中的矛盾和问题。（局经济发展环境建设管理领导小组办公室、项目办、政研室、招商办）

18、明确本单位联系、帮扶企业的人员及其职责，落实帮扶任务和措施，帮助企业解决筹建、经营中的困难和问题。（政研室）

19、服从服务全区大局，履行服务承诺，改善服务质量，提高服务水平，为企业和外来投资者提供优质服务。（行政服务大厅窗口）

20、加强信用体系建设，完善信用评估机制，加强对中介服务机构的监督和管理。（服务业办公室）

三、保障措施

（一）统一思想，提高认识。

召开全体干部职工大会，传达学习市区经济发展环境会议和有关文件精神，并结合“六五”普法、“两评一树”活动及党务政务公开活动，统一四种意识，即统一抓环境就是抓发展、统一抓环境重在抓服务、统一抓环境应从自身做起、统一抓环境须立足长远，推进经济发展环境主体的社会化，全力打造一流的经济发展环境。

（二）加强领导，落实责任。

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【中图分类号】C910 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）30-0009-02

社区是社会的基本单元，也是化解社会矛盾的基点。社会转型期，社区纠纷呈复杂多元、频发突发、量多型广的特征。这些特征必然导致解决社区纠纷手段的多元化。构建社区纠纷多元化解决机制，对于有效化解社区纠纷，建设平安和谐社区，具有重要的现实意义。社区纠纷多元化解决机制的构建需要相应的法文化理念的支撑，相关法文化理念的确立和强化是社区纠纷多元化解决机制有效运行的保障。

一 社区纠纷多元化解决机制及其法文化理念

社区纠纷多元化解决机制，是指在社区中各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式，包括诉讼与非诉讼两大类型，相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社区治理系统。社区纠纷多元化解决机制的理念强调诉讼与非诉讼、法律机制与其他社会调整机制、国家权力与社会自治，公力救济与社会救济及私力救济之间的协调互动，以实现多元化的功能和价值。社区纠纷是发生在社区内的纠纷，主要包括社区内自然人之间、自然人与法人之间的矛盾纠纷，以邻里民事纠纷、家庭纠纷、物业纠纷、拆迁纠纷以及轻微刑事自诉伤害案件等为主要表现形式。因此，社区纠纷多元化解决机制的构建，应以非诉讼纠纷解决机制为主，诉讼纠纷解决机制为辅。社区纠纷多元化解决机制应由以下几项内容组成：自纠纷解决机制、民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、司法解决机制。将社区纠纷尽量通过非诉讼纠纷解决机制这一途径消灭在萌芽状态，缓解法院的受案压力，节省司法资源，同时也减少了当事人解决纠纷的成本。在构建社区纠纷多元化解决机制的过程中，应兼顾“和为贵”以及无讼的价值观与通过法律实现正义的理念。这两种法文化理念，对于纠纷解决机制的设立及选择具有重要的影响。

二 “和为贵”及无讼的价值观

儒家思想是中华法系的立法指导思想。儒家思想主张“礼之用，和为贵”，认为和睦无争即为“合礼”，“无讼”即为理想的社会秩序。受儒家思想的影响，贵和持中、贵和尚中，成为中国传统文化的特征。中国传统法文化认为，诉讼即为“失礼”，是“教化不行”的结果，也是官吏德化不足和政绩不彰的表现。“以德去刑”，谓为上策。史上成康之治被史书溢美为“天下安宁，刑措四十年不用”。孔子被推举为明教化，息讼端的典范。

《周易·讼卦》中对诉讼之害有清楚的说明。崇尚无讼的结果必然导致厌讼、贱讼，讼师职业在中国古代是为人们所鄙弃的。唐代以后的历代法典对讼棍滋讼行为都是严加禁止的。无讼、厌讼与贱讼的结果，导致人们鄙视法律、漠视法学。时至今日，部分民众法律意识淡薄，部分领导干部依法行政、依法执政观念不强，缺乏法治思维，以言代法，以权压法等表现都体现出无讼、厌讼、贱讼等传统法文化局限的影响根深蒂固。

中国传统法文化强调和谐、追求无讼的价值取向体现在司法领域就是调解息争。古人将调处息讼称为“和息”、“和对”。调解在我国古代历史久远，既积累了丰富经验，而且也形成了一整套完备的制度。西周铜器铭文中，已有调处的记载。秦汉以后的司法官大多奉行调处息讼的原则。两宋时期，民事纠纷增多，调处呈制度化趋势。至明清，调处已臻于完备。我国古代调处适用的对象是轻微的刑事案件和民事案件，调处的主持者是地方州县官、基层小吏和宗族长。

三 通过法律实现正义

在西方，正义是一个为公众所熟知的词，但其概念并不十分清晰。罗马法典《国法大全》之一的《学说汇纂》第一编第一章“正义和法”辑录了乌尔比安《法学阶梯》第一编的一段话：“对于打算学习罗马法的人来说，必须首先了解‘法’（jus）的称谓从何而来。它来自于正义（justita）。实际上（正如塞尔苏所巧妙定义的那样）法是善良和公正的艺术。”按照乌尔比安的解释，正义即是善良和公正，而法则是正义（善良和公正）的体现。这是西方法律文化中对正义这一概念最具代表性的解释。

从一般意义上来说，正义是西方法律所追求的理想，正义在西方法律文化中的地位和价值，正如中国传统法律文化中的无讼。卢梭和斯宾诺莎都认为，正义只有通过法律才能实现。这是西方追求正义实现的一般途径和基本模式。

正义只有通过法律才能实现，这是因为，公正和善良是正义的基本内涵，反映了一个社会中绝大多数人的利益和愿望，正义具有极大的社会普遍性，符合这一属性的唯有法律和道德。西方法文化认为人性是险恶的，正义的实现面临很多阻碍，而道德因缺乏强制力，难以保障正义的实现，唯有法律才能担此重任。

正义的核心是自由，对滥用自由的最有效的限制莫过于法律。人类社会中对正义构成最大威胁的是权力，而法律恰恰能制约权力。因此，法律是实现正义的最合适的载体。

通过法律实现正义，西方国家是从三个方面进行的：一是加强法制建设。古罗马在《十二铜表法》的基础上创制了具有深远影响的罗马法体系。近代西方各国在古典自然法学的影响下，始终将正义作为法律的最高价值来追求并付诸各国的法律实践。在所有的法律特别是私法领域，明确规定权利与义务，即使正义在法律中获得具体表达，也使正义在社会中得以实现。在近代以来形成的两大法系中，权利即正义价值观成为其中心。二是在法律之上建立以正义为目标的民主政体。民主政体必须建立在正义的法律之上，才能保障法律的民主性；只有民主性的法律才能保证正义的实现。三是通过司法实践来追求正义的实现。司法官是正义与非正义的裁判者。在诉讼过程中，当所有诉讼手段用尽后，司法官对争讼双方的权利义务作出正义的裁决。在大陆法系国家中，正义的裁决就是严格依法作出的裁决。在英美法系国家中，司法官可依据正义原则来挑选可资援用的先例；在无先例可循的情况下，司法官可依据正义原则作出新的裁决，以实现个案正义。在法律解释方面，两大法系中的优秀司法官对法律或判例所作的解释均是以正义为标准的。

四 两种法文化理念的例外情形

无论是中国的“和为贵”及无讼的价值观，还是西方的通过法律实现正义的理念，都有其各自的例外情形：中国古代的“和为贵”及无讼的价值观并不完全等同于民众的实践行为，滥讼和缠讼现象在古代中国也是屡见不鲜。在西方历史进程中也同样存在反法治主义的传统。

日本著名比较法学家大木雅夫在其《东西方的法观念比较》一书中对此作了较详尽的阐述。大木雅夫指出：“在研究中国的法观念时，千万要警惕很多学者对儒教作用的过度评价。当然儒教的影响巨大。但是如果如此偏重儒教，如此对儒教的德治主义作出过高评价，势必会直接推导出远东蔑视法和法学家以及与其通过诉讼不如通过调停来解决纠纷的理念。我怀疑这并不是远东法的真实形象，而是一种假象。实际上决定中国人思想意识形态的要素并不单纯是儒教，同样也包括道家思想和法家思想，如果不把儒、道、法家思想作为一个整体来考察，难免有失公平。”大木雅夫在考察清朝现代化问题时指出：凡是民事纠纷原则上都要通过诉讼程序来解决。这与此前多采用调停手段的传统，尤其是同明代这种传统相反，诉讼受到重视，甚至禁止将已开始审理的案件转为调停。因此，在当时的清朝，调停并没有被正式视为纠纷处理的重要方法。在谈到中国人的法律意识时，大木雅夫指出：我已考察了旧中国的各种客观情况容易挫伤民众希望通过诉讼来判别黑白的愿望。尽管如此，中国为政者们还采取了抑制百姓所谓滥诉行为的立法措施，往往又通过地方官的告示来鼓励宗族和村落内部处理纠纷，借以刹住健讼之风，这一事实只能说明为政者满眼都是视为滥诉健诉的数量庞大的诉讼。这不就是民众连轻微的案件也要诉诸官府的强烈的权利意识的表现吗？而且这也是庞大的判例集得以形成的原因。

大木雅夫在谈到西洋反法治主义传统时指出：实际上，西洋也自始至终贯穿着相当显著的德治思想（当然这不是儒教的德治主义，而主要是基督教的爱的精神），存在对法律和法学家的不信任之感；而且这种基督教的爱的精神和对法律及法学家的不信任感，对西洋人的权利意识和西洋人为权利而斗争的精神产生了微妙的影响。另一方面，上述精神和不信任感又同其他各种因素结合在一起，促使近来法科大学的权威相对下降，并摸索替代诉讼的简易的纠纷解决方法。大木雅夫认为，“为权利而斗争”的法律意识并非只是西洋民众的法律意识。以下的民间谚语和格言，如“胜诉二十次者必成乞丐”“诉讼是无底洞”“诉讼会失去时间、金钱、安息和朋友”等，说明民众对法和法学家的不信任和对诉讼的厌恶。

大木雅夫指出：即使那些认为“法治主义”和“为权利而斗争”为西洋法特征的西洋法学家本身也充分承认调停的效用。另一位名叫达维的学者指出：在西洋，很多人反对耶林而承认调停的效用，认为无论在精神上还是在经济上，调停在许多情况下都要胜过一味追求法学家所谓的正义。大木雅夫指出：在法国大革命时期，制宪会议为了抑制诉讼和压缩旧制度政权下膨胀起来的司法势力而采用了调停前置主义，而且鼓励如果调停失败，则进入仲裁程序。

大木雅夫认为，调停、仲裁制度并不是东洋人的独创并仅在东洋适用的制度。本来，诉讼毕竟是以同当事人利害有关的纠纷为前提，并且是为处理该纠纷的程序。不能把诉讼视为是一种美妙的斗技，不论洋之东西，都会认为与其采用既浪费时间又浪费金钱的纠纷解决办法，不如采用某种简易程序。

不同的法文化理念对于纠纷解决机制的设立及选择具有重要的影响。“和为贵”及无讼的价值观与通过法律实现正义的法文化理念各有不同，同时又相互渗透。在社区纠纷多元化解决机制的构建中，两种不同的法文化理念应同时兼顾，不可偏废。但根据社区纠纷的特点，以非诉讼纠纷解决机制为主，因此更应强化公众的“和为贵”及无讼的价值观，以最小的成本、最高的效率及时化解社区纠纷，维护社区的和谐与稳定。

参考文献

[1]范愉等.多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建[M].北京：经济科学出版社，2011

[2]高鸣、王兵.和谐社区的法治化建构[M].长春：吉林大学出版社，2009

[3]于丽娜、聂成涛.社区矛盾纠纷化解机制[M].北京：中国社会出版社，2010

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教育治理法治化是在教育领域落实依法治国基本方略的具体体现。全面推进依法治教，把政府、学校、社会、公民等教育法律关系主体和各类教育活动纳入法治化轨道，是完善教育依法治理、促进教育治理体系和治理能力现代化的必然选择；是新常态下实施科教兴国战略，进一步深化教育改革，加快教育发展，提升人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。国家教育部制定的《依法治教实施纲要（2016―2020年）》提出，要依法维护人民受教育权益、维护教育领域的公平正义、保障教育秩序的安全稳定。如何以法治思维和法治方式推进教育事业改革发展，各地和各级教育行政主管部门进行了积极而有益的探索，取得了阶段性成果，但仍需要进一步改革和完善。

一、时代需求：教育治理法治化的必然性

当前，改革进入深水区，教育领域亦是如此，面临的都是“硬骨头”、难问题。广大人民群众密切关注着教育的发展，对接受高质量、多层次的教育，有着越来越强烈的需求，供需矛盾日趋突出。如何突破制约教育发展的瓶颈和障碍，只能是在法治的轨道上进行改革，建设更为高质、合理、有效的教育体系。全面推进依法治国，对依法行政提出了更高、更新的要求。一个国家整体生活状况的好坏，在很大程序上取决于其行政执法水平的高低，依法行政可以说是依法治国的关键。[1]各级教育行政部门必须按照依法行政的各项要求，强化教育行政管理法治化建设，促进依法履行行政职能，规范教育行政执法，全面落实法治要求，构建公平正义的教育法治环境。同时，教育治理法治化是规范办学、破解学校管理难题的必然选择。作为依法治教重要组成部分的依法治校，就是在落实学校办学自的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化。[2]学校作为具有公共管理职能的社会组织，需要按照法律至上，保障权利、制约权力的原则，用法治的方式对学校工作全局、管理全程进行统摄和指导。当前，学校办学过程中法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出，给学校管理带来了许多新的问题和挑战，必须通过依法治校，实现管理的制度化、规范化和法治化。

二、区域实践：内江市依法治教成效

四川省内江市教育系统以法治精神为引领，坚持在法治轨道上开展工作，全面推进依法治教，切实推进教育行政管理观念与方式转变，推动各级各类学校依法办学、规范管理，引导社会力量参与教育评价监督，促进人才培养机制和教育管理体制改革，[3]开拓了依法治教工作的新局面。

1、以法治意识为导向促进行政管理法治化

按照职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求，遵循管办评分离的总体思路，市、县（区）教育部门加快形成法治化的教育行政管理体制，健全法律规范的实施与监督机制。

（1）依法全面履行职责。按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则，2014年起，市、县（区）教育部门依法清理、精简行政权力，重点梳理在行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责，市级教育行政管理部门编制了16项权力清单和责任清单，以及146项规范办学的负面清单。

（2）确保决策科学合法。事关教育发展全局和涉及群众切身利益的重大决策事项，广泛听取意见，建立重大教育决策事项民意调查制度、重大决策合法性审查制度，建立教育决策咨询论证专家库，鼓励专家、专业机构长期跟踪研究重大教育问题。

（3）建立健全运行机制。以教育部出台的义务教育均衡发展、中小学教育质量评价、各类学校办学、中小学校长等标准体系为指导，制定切合各地和各校实际的标准、规范和程序。依法联合政府有关部门，实行市、县（区）整体联动。建立健全纠纷处理机制，设立调解委员会，引导师生和民众合法、合理表达诉求。

（4）强化监督考评效用。完善教育系统内部审计、举报等制度，增强监督合力和实效。2015年，市教育局聘请了第三方审计机构，依法对全市学校和单位进行财务审计，充分发挥内部审计的“免疫”功能。实行教育领域信息公开，重点推进教育经费预算、公共资源配置、入学规则与招生政策、重大建设项目批准和实施、重要改革事项等方面的信息公开。

2、以法治思维为指引推进学校管理法治化

以建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度为目标，健全学校规章制度，完善内部治理结构，促进学校治理法治化。

（1）筑牢依法治校基础。首先，以章程为统领完善学校制度体系。2014年起，市、县（区）教育部门按照属地管理原则，开展所属学校章程制定与核准工作，并启动章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善管理制度和配套政策。其次，以法治为核心完善内部治理结构。科学设置组织机构并建立合理的岗位责任，按照规章制度设立运行机制、监督机制和考核机制等。建立设置法治副校长，聘请法律顾问，充分发挥法律专家对校园各类事务的指导与顾问作用。

（2）破解依法治校难题。事事与家长、学生签订协议或合同，这是内江市在探索依法治教过程中发现的“土办法”，也是被现实倒逼出的一项管理智慧。[4]针对学生安全管理、安全事故处理等关键环节，与学生及其家长签订安全管理合同；针对新进教师容易流动、教育教学经验欠缺等问题，与新进教师签订合同；针对部分教师评聘高级职称后工作激情减退、作用发挥不明显等现象，与拟评聘高级职称的教师签订合同；针对师德建设的重点和难点，签订师德合同。2015年，全市约50万师生参与了合同管理，妥善解决了学生安全事故、教师职称评定等多起纠纷。

（3）强化学校法治教育。通过两年多的探索，内江市总结出了校园法治教育“五落实”的实践经验。落实教材：各学校以法治教育整合各类专项教育，编写切合实际的地方教材和校本教材，营造校内法治氛围，打造实景教材。落实师资：充分发挥政治课教师、班主任、法治副校长、法治辅导员的作用，安排他们专兼职承担法治教育课程，整合社会资源，建设法治教育志愿者队伍。落实课时：利用社会实践、班团队等课时加强法治教育，各学校每周至少安排1至2节法治教育课，各学校每年至少举办1次法治讲座。落实考试：从2015年开始，内江市中考政治学科的考试内容中增加了不低于20分的法律知识。将法律知识纳入学生重点考查范围，并记入学生成长档案。落实经费：对法治教育进行专门预算，将义务教育阶段法治教育纳入教育经费保障范围，实行专款专用，确保足额到位。

3、积极引导社会参与教育治理法治化

学校存在于社区，其发展也依托于社区，让社区参与学校发展有助于实现学校系统与社会大系统的协调。[5]内江市着力构建社区、家庭和学校“三位一体”的育人机制，形成家庭、社区与学校的良性互动机制。

（1）探索建立社区参与学校治理的新机制。各中小学校建立了有社区组织代表、家长代表、企事业单位代表、教师和学生代表组成的学校社区协调委员会，每年召开一次会议，对学校发展规划、工作计划、重大建设项目和涉及社区家长、学生重大利益的有关问题进行共同协商，定期通报学校工作开展情况，增进沟通和了解。整合社会资源，联合公检法部门和社会团体共建法治教育实践基地，目前，已建成市中院少年法庭、资中木偶戏剧团2个实践基地。

（2）积极发挥家长在学校治理中的重要作用。各级各类学校建立了家长委员会，引导家长委员会参与学校管理，充分发挥家长委员会纽带作用。制定了《关于加强家庭教育的实施意见》和《内江市家庭教育指南》，引导家长依法科学开展家庭教育。定期家访、组织座谈，共同探讨学生教育和学校发展问题，大力营造全社会关心支持学校发展的良好环境和氛围。

三、改革完善：教育治理法治化的策略

1、完善教育治理法律制度体系

随着我国教育立法进程的发展，教育法治体系不断完善，但与改革发展的快速步伐和民众日益提高的意识与要求相比，仍存在较多的空白和明显的滞后性，尤其是基层实践中无法可依的问题最为突出。党的十八届四中全会决定中已明确指出，依法加强和规范公共服务，完善教育等领域和方面的法律法规。在加强国家层面教育立法的同时，地方立法的进度也必须跟上。应着重针对基础教育、入学规则、师资待遇等难题进行立法和制定政策，坚持科学性、实效性和可操作性，能确实担负起促进教育公平正义、推进学校自主办学、维护师生权益的作用。

各地教育行政部门在国家和地方立法精神的指导下，积极利用教育政策、制定实施方案等，推出与基层实践相结合的行动准则和规范性文件，确保行政的法治框架。各学校按照内部管理实际需求制定教育纪律，维护正常的教学、教育和管理秩序，[6]以章程为统领，完善常规管理制度，形成健全、规范、统一的制度体系，以制度来调节和控制学校内部各种关系以及部门和个人行为的规范。

2、健全教育治理工作运行机制

各级教育行政部门要按照职权法定、简政放权的原则，明确行政权力清单，健全依法行政依据，优化运行流程，提高行政效率。针对教育审批、确认等公共服务事项，要落实标准化要求，定期调整，以适应社会发展和民众所需。坚持科学民主决策，积极适用法律顾问制度，注重决策的专业性和合法性审查。规范教育行政执法，严格按照程序行使权力，明确执法责任，确保行政相对人的合法权益不受侵害。将事前管理、事中监督和事后处罚相结合，正确运用行政处罚、行政强制等执法手段，正面应对行政复议、行政诉讼，及时处理案件，引导民众合法理性表达诉求。主动执行信息公开的相关规定，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。

理顺政府和学校的关系，尊重学校自主办学的主体地位，健全校长负责制，完善内部治理结构和各类议事规则，依法规范办学行为。把法治作为解决校内纠纷和冲突的基本方式，综合运用调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制。充分发挥教职工、学生及家长参与学校管理并进行监督的效能，健全社会参与机制，广泛争取社会支持。

3、推动法治教育创新实践

增强教育系统法治观念是依法治教的基础性工程，要让教育部门领导干部、行政工作者、学校管理者及广大师生树立尊法、守法、学法、用法的思维与理念。实施法治教育，要有针对性，应该分层次、分类别、分阶段进行，针对领导干部、管理者和教师的法治培训应体现不同的侧重点，针对各学段、各年级学生呈现梯级的教育目标和学法内容，针对女性学生、留守儿童等特殊群体的应有专项教学内容。国家教育部已启动《青少年法治教育大纲》编制工作，各地和各学校应根据实际编写地方教材和校本教材。实施法治教育，应体现实效性，尤其要针对青少年的身心特点，符合其实际需求。青少年法治教育的重点应是切实维护受教育权和身心健康权利，避免违法侵害，避免学生因无知而导致的犯罪或过错行为。实施法治教育，还要注重实践性，要考虑青少年对法治教育的接受意愿，增加学习的实践性、参与性和趣味性。可结合各类活动开展法治教育，开发生动性强的教学课程，争取社会支持共建校外实践基地，促进中小学生以多种形式参加法治教育。

【参考文献】

[1] 傅治平 余宗健.全面推进依法治国热点难点解析[M].国家行政学院出版社，2014.110.

[2] 陈至立.全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴的新局面――在全国教育法制工作会议上的报告》[N].中国教育报，1999.12.25.2.

[3] 内江市教育系统依法治教工作行动计划（2015年―2020年），内教党委，z2014{102号.

[4] 李益众，翁小平，施剑松.用法治方式求解学校管理“方程式”[N].中国教育报，2014.11.24.5.

[5] 袁贵仁.中小学校管理评价[M].人民教育出版社，2014.46.

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中图分类号：TM502 文献标识码：A 文章号：1009-914X（2017）14-0225-01

在社会发展过程中，打破了旧生产力体系，迫于市场经济压力，电力系统经历着变革和发展。在电力系统变革中，电气自动化是主要阵地，而电力一次设备智能化属于其中一部分，是电气自动化变革的实例，因此电力一次设备智能化的设计和发展对现阶段电力系统改革有深刻影响，而这一课题也正大范围开展。

一、传统电气自动化设计的特点和思想基础

不管是计量方面，还是在控制和保护方面，传统电气设备均由单独配件制作完成，同时用户所用配电产品、各配件间连接和配合均由此种形式实现。一方面，在电气自动化设计过程中，应以用电设备分布情况为依据，并结合其符合特点和具体符合情况进行综合考虑，另外还应集合自身条件设置相应的中低压配电变电系统，以此为前提，对于施工方应以供电方的用电要求、设备要求等管理要求为依据严格执行，设计低电压变电配电系统的二次保护、控制以及计量等，再以自动化系统和工艺要求为依据设计配电系统末端设备，这些设计均完成之后，敷设电路，调试并安装设备。另一方面，在电气自动化设计过程中，应先详细地分析其工艺，了解并掌握被控用电设备的分布情况，同时了解设备运行流程、设备可靠性等，再利用计算机设计系统内容和结构。在施工过程中，需要协调好高低压仪表系统、变电配电系统与用电设备系统检测、信号检测之间关系，并编制出清单，最后设计出整体控制流程图，组合控制提供监控软硬件，实现控制系统输入和输出接口与电力系统整体电缆之间的可靠连接，这样才能顺利实现电缆敷设以及整体系统设备的安装和调试。

二、电力一次设备智能化设计的建设条件和内涵

从建设条件方面来看，从总线至分线的模式是主流工程设备常用模式，通讯协议的数据传递是在遵循向下兼容原则基础上实现的。伴随电气自动化进步和发展，现阶段通讯网络也随之发生变化，不仅体现在机电一体化标准上，还体现在核心组件嵌入统一标准方面，同时终端设备链条的监测和控制也逐渐独立化方向发展，可分头进行管理。从总线至分线的模式可见通讯媒介的关键性作用，现场总线主要包含两大块，一块为硬件，另一块则为软件，主要体现在控制台，还体现在人机交互管理系统。如果现场总线体系涉及较大规模则应用总线通讯协议，可以保证其兼容性充足，现场设备要想在当前系统中串入，则需要与总线通讯协议相符合，通过与总线体系之间的交流以掌控全局设备。

从设计内涵方面来看，现阶段用电设备的智能化主要体现在其内含可编程逻辑控制器，与传统设计理念相比，在变电设备中增加控制模组，可不必预留设备设计、设备维护、设备管控以及设备二次保护的空间，只要以电气系统设计理念为依据设计监测仪器系统即可。在传统设计观念中需要同时设计自动化系统和电气设计，统筹兼顾两者。而现阶段智能化设计简化了这一程序，尽量避免人工操作，使工作效率提升。实现自动化以后可以直接进行设计，无需先确定硬件，而是在通信协议和操作软件模组确定之后自动整合各级设备，在智能化设计体系中，自动化系统与电气设计并行问题得到自然解决，这两者将不再是独立问题，使两者关系得到有效协调，对工作开展和调配有利。

三、电力一次设备智能化设计的方案特点与内容

现阶段，用电设备涉及到PLC控制系统，这一系统属于小型系统，在高低压变配电设备会用到这一嵌入式控制装置，所以在设计相关电气过程中，则不需要将二次信号、用于计量和集中的保护系统设备与自动控制系统之间进行预留互联，仅需要依据要求设计系统电气，另外需要设计必要仪表系统。从以往设计方案来看，自动化设计与电气设计属于平行状态，但与之相比，在新设计方案中作出了很多创新内容，主要体现在设计程度上，简化了传统设计方案，这也是未来发展趋势。

四、在配电系统中电力一次设备智能化的应用

配电网系统以架设方式为依据进行分类，可分为两类，一类为城市配电网，另一类则为乡村配电网，电缆网是城市配电网的主要形式，架空线是乡村配电网的主要形式。因传统配电系统的智能模组不足，同时在自动通讯反馈方面和自动控制方面均存在一定不足，而在引入电力一次智能化设备之后，不仅提升了配电系统的自动通讯反馈效果，而且还提升了配电系统的自动控制能力。基于一次设备智能化，与二次设备功能相融合，将一次设备和配电终端设备完美地结合在一起，使以往不具备的诸多功能得以实现，如远程控制功能、全网管控功能等。同时，一次设备智能化还具备现场总线通讯功能，在很大程度上拓展了通讯物质连接，使电力通讯定义得到延伸和拓宽。利用其余总线系统之间的完美对接，使复合调度得以实现，将以往单线调度体制被打破。总之，在配电系统中电力一次设备智能化的应用，不仅可以为配电网络安全提供基础保障，还可以使电力运行成本和人工成本降低，促进了电力企业的发展和进步。

五、电力一次设备智能化的发展趋势

实际上，上述设计方案在现场设备中已经基本实现，通讯协议标准与现场总线装置相符合，即可以完全实现网络通讯功能，同时在现场总线节点设备上均以为分布式实时数据库模式进行，另外设备控制系统是系统中非常重要的组成部分之一，其不仅具备成本低的优势，还可以实现快速共享，且高效可靠，这里所提到的设备功能需要经过不断的探索和研究才能实现，这对电力一次设备智能化设计人员而言，需要设计两方面程序和系统，以清晰地掌握整体框架。电力企业并非独立的个体，应在企业之间做好协调和交流，促进企业运营和发展。

六、结束语

在经济发展的背景下，企业生存压力也随之增加，电力企业作为国民经济的支柱行业之一，需要应用现代科学技术，使其生产力得到提升，而这则需要电力行业的共同努力。电力一次设备智能化是电力企业生产力提升的一个重要途径，对电力行业持续发展有重要意义，因此应对其进行深入研究。

参考文献

[1] 董雪，吴斌，栗王凯等.浅谈电力一次设备智能化的设计与发展趋势[J].黑龙江科技信息，2014（01）.

[2] 樊毅，王[.一次设备智能化技术在智能变电站的探讨[J].中小企业管理与科技，2017（01）

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中图分类号：TU713文献标识码： A

一、引言

污水处理厂内，设备的维护、保养及运行状态直接影响着设备质量及其生产效率。随着当前科技的发展，厂区中设备年代久远及新设备的更新，对设备的维护、保养和管理任务已变得日益复杂和繁重，因而有必要建立一个设备管理及其维护信息系统[1]。企业管理者通过设备管理及其维护信息系统可以及时准确地掌握设备的使用和维修情况，以最少的储备资金和备件占用，最大发挥设备的效能；系统还可以再通过网络实现设备故障及维护的信息共享，改善企业内部信息沟通、提高反应速度和协调能力。设备管理及维护信息系统是计算机应用的一个重要领域。在欧美一些先进国家，这类系统在企业中的应用已经相当普遍，同时，国内的研究人员，也开发了一些设备维护管理系统，如胡迎松开发的设备维护管理系统[2]，在水力发电厂检修维护中应用并取得了良好的效果。

二、需求分析

随着环境越来越被重视以及生活废水增多的情况，污水处理厂内的生产任务也逐渐加重，每台设备也相应地加大了任务量，基本上处于停人不停机的状态，并且由于新老设备存在的差异。在这种情况下，企业长期以来实行的苏联模式一年一大修，大修保一年的定期保养的维护体系已经明显露出了许多不足。大修和计划外的停产太多，频繁的停产使得污水处理受到了比较大的影响，带来了比较大的不稳定因素。而且厂设备维护流程还是按照传统填写维护单子进行的，没有做到信息化，影响了生产效率和管理水平的提高。当然，还存在工作计划时效性差、反馈信息不及时、数据准确性差、各种数据缺乏后期统计分析等不足。基于以上情况，拟决定利用信息化技术解决设备维护管理等问题，并逐步建立其设备预防性维护体系，根据设备预防性维护体系的特点和该厂的具体情况，将设备预防性维护体系的建立过程分为三个阶段：第一阶段主要是设备管理信息化的基础工作，即关于设备、故障、维修人员、工具、以及供应商等与维修工作相关的各项信息的管理和基本数据的汇集。第二阶段是通过资料整理，初步建立整个企业的设备系统以及系统的维修性模型，为预防性决策阶段提供数据基础。第三阶段则是预防性维护决策，是整个技术体系的核心。建立起预防性维修体系的主要结构，并且通过计算机辅助系统，以设备利用率和经济性为目标，综合多方面情况，自动生成维护工单，并通过对维护工单的监控达到对整个预防性维护体系的管理，以获得最优的维修决策。目前所开发的信息系统主要是协助企业进行预防性维护体系第一阶段的建立。

三、系统设计

经过调研分析目前维修工作的运作过程中存在的问题以及改进意见，了解和掌握了该企业维修部门的组织形式、维修工作的管理模式、维修业务的流程、维修工单的循环过程，然后进行系统设计。

3.1系统总体目标

建立一个企业设备管理和和维护信息管理的工作平台，使企业通过该平台进行设备维护管理的运作过程中，获得以下效益：

(1)提高设备综合利用率，挖掘设备生产潜力，增加其有效生产时间；

(2)避免旧的维护系统对设备过度维修造成的浪费，延长设备使用寿命，减少维护成本；

(3)减少停机时间，降低正常运行期间的物耗损失；

(4)提高管理和维修人员工作效率，充分有效的利用企业资源；

(5)有效收集各类维修数据，为预防性维护体系的第二阶段建立打下基础。

3.2系统功能子系统及模块

如图1所示，本系统具有以下功能子系统及模块：

(1)报表子系统：主要实现一些常用报表和统计数据的报表输出；(2))资源管理模块子系统：分为设备管理模块、备件管理模块、工具管理模块等七个模块，其中设备管理模块分为主要设备和辅助设备两部分。该子系统是本系统的基础组成部分，主要进行对企业与设备维护工作相关的各项资源的信息的管理；(3)用户权限管理子系统：对系统使用用户进行权限设置，保证系统数据安全和企业信息保密；(4)工作管理子系统：包括报修模块、受理及维修工作下达模块和维修日记模块，分别实现日常维修工作中的报修和维修日记的实时在线管理；(5)故障管理子系统：分为设备故障信息和故障维修工作统计两个模块，设备故障信息主要是保存对各个设备进行FTA和FMEA分析后的数据，为设备维护工作提供必要的辅助，维修工作统计模块则主要是对各个设备实际发生的故障进行维修后的记录根据不同的要求进行日常统计；(6)维修决策子系统：包括大修管理模块、设备一级保养模块、设备二级保养模块三部分，该子系统初步实现对设备大修和一、二级保养工作的智能管理；(7)数据分析子系统：包括维修性数据分析、机械能力指数模块；(8)系统支持子系统：包括帮助系统和窗口列表，为用户提供人性化的操作环境。

3.3系统信息关联分析

根据对企业进行的实际调查和建模分析，结合上一步确定的功能划分，可以得到各个子系统或模块之间的信息关联。例如：在维修日记模块的调用过程中，用户首先通过权限验证后进入系统，然后系统自动调出该用户人事资料，并根据其人事资料获取其当前维修任务，也可以通过调用备件管理和工具管理模块，为用户列出备件和工具信息，在用户选择了正确的信息后，系统通过工作管理子系统将此次维修日记记录完整。

3.4系统E-R图及数据库实现

R图建立相应的数据库并对信息进行编码设计。由系统的特点以及数据的关系模式，本系统采用的是关系数据库，通过Access2建立。其中包括设备、故障、备件、人事、工具、维修情况、供应商信息、设备保养计划、设备保养内容、设备保养执行情况、设备大修计划、设备大修内容、设备保养执行情况等3.5输入输出设计输入数据的正确性、时效性和完整性对整个系统的质量与功能具有决定性的作用。在程序的实现过程中尽可能采取了保证系统运行时输入的格式正确性的校验以及许多数据的自动记录，保证了数据的正确及时和有效。输出设计是面向用户的，因此无论屏幕显示还是报表输出，本系统都尽可能采用了用户所熟悉的习惯方式。

四、系统结构及特点

系统主要功能有：用户管理、资源管理(主要设备、辅助设备、备件、维修工具、供应商)、设备故障管理(设备故障信息管理、故障维修工作统计)、设备故障维护工作管理(设备故障报修、故障保修受理、维修日记)、维修决策(保养计划、保养内容、计划统计、计划汇总、计划执行)。维修资源管理子系统中的设备信息管理模块。用户在设备编号或者设备名称的下拉列表中选择需要进行维修性数据分析的设备后，界面下方列出该设备的历史维修记录，点击分析按钮后，系统进行该设备的维修性数据分析，其结果显示在右边的框内，然后点击右边的曲线按钮、维修工作的管理人员根据该数据分析的结果，即可获得该设备的运行状况以及维修工作的进行情况。通过本系统可以对设备故障信息进行管理，根据提示输入设备相应的故障信息后，设备操作人员在设备出现故障后，即可以直接选择故障现象，管理人员还可以对相应设备的故障信息进行查看、修改、添加删除等操作。

五、结语：

系统在企业实施后，实现了设备管理信息的计算机管理，并能方便地通过企业内部网络实现信息共享；增强了设备科的管理能力，使设备管理水平和维修维护工作效率都有了很大的幅度的提高，能够及时地给决策部门提供准确的统计数据。该系统的特点有：(1)设备管理动态化，为企业领导的决策提供科学数据，生产计划与维修、维护计划更加合理化，尽可能实现提高设备的使用效率和维修维护工作的工作效率；(2)使设备的使用情况与管理信息的联系更加紧密和有机，设备维修、运行状况的信息记录为设备的使用和维修、统计等都带来极大的方便，有利于保证设备较高的完好率；(3)大大降低了粗放型调度、管理、统计等工作的劳动强度，提高了工作效率。进一步工作有以下一些方面：(1)维修决策及优化研究。维修策略的优劣将直接影响系统的可用度和平均费用。(2)备件管理研究。为了进一步地提高设备修理的效率还需要加强备件工作的管理。

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在目前思想政治课教学过程中，开发和利用社区文化资源已经取得了一定成效。但是，毕竟新课程理念的实施尚不成熟，各方面的体制、机制等尚未完全定型，因此，在当前进一步开发和利用社区文化资源的过程中，问题和困难都客观存在。对于这些问题和困难，我们必须有一个清楚的认识和评价，以期在进一步的教学和资源开发中正视问题、克服困难，更好地为教育和教学提供服务。

1.思想政治课教学中开发社区文化资源方面存在的问题

从目前的研究情况看，关于思想政治课课程资源的开发和利用的研究已经取得了一定的成果，并相继发表研究论文和心得，对课程资源的类型进行界定，提出关于思想政治课课程资源开发利用的一些原则和要求，并从总体上强调加强相关的建设和研究。但是，这些研究成果一般都是停留在原则和要求等层面，比较表面化，缺乏具体的策略和具体的操作、运作层面的研究和成果。并且，这类研究一般论题都比较小、比较单一，对相关论题的研究没有做到宏观全面地把握，因而缺乏系统性。与语文、历史等课程的相关论题的研究相比较而言，思想政治课的课程资源的开发和利用研究相对较为滞后。

在实际操作层面，相关学校和思想政治课的教师在课程资源开发与利用方面开始有所重视，认识到课程资源开发与利用的重要性，具体利用社区文化资源为教学服务的实践逐步增加，并取得了相应的成果和成效，形成了一批具有各自特色的校本课程教材和教辅资料，在教学方面取得了相应的成效。但是，总的来说，思想政治课课程资源的开发还存在一些问题。

（1）部分教师对思想政治课开发社区课程资源用于教学的意识不明显。谢树平教授指导开展了一项名为“思想政治教师课程资源开发意识的调查研究”的调查问卷，在镇江市13所学校，其中省重点中学5所，一般学校8所，分别发放问卷49份和65份。调查结果表明，在被调查教师中，与课程资源开发概念接触过的人很少，甚至根本就不知道，有些学校虽然课程资源开发成果丰硕，但对课程资源知识缺乏全面系统的了解，对课程资源开发的重要性不能站在课程改革的高度认识。在列出的17种课程资源：教科书和教参、教师、学习资料、网络资源、活动材料、教学材料、学生、课件、课外书籍、教学仪器、音像资料、专家、教学案例、校内各种设施和场地、民俗名胜等乡土资源、家长、校外各种场馆设施中，被调查的教师认为最重要的前5位课程资源排序是教科书和教参、教师、学生、网络、教学材料。校外各种场馆设施等排在13位，民俗名胜等乡土资源排在第17位。此项调查反映出教师对课程资源范围的识别能力较差，认识水平有待提高：只重视教材甚至将教材当成唯一的课程资源；重视校内课程资源开发，忽视校外课程资源拓展；重视“教师教”的资源开发，忽视“学生学”的资源开发。①这虽然是对一个地市的调查研究，却可见一斑。

（2）在社区文化资源开发的主体方面存在一定问题。据有关调查，在政府教育主管部门及专门研究机构、专家、学校、教师、学生和家长等开发主体中，41.31%的教师认为开发课程资源是当地政府、教育主管部门和专门研究机构，38.37%的教师认为开发主体应是专家、学校及学生和家长；只有20.32%的教师认为自己应该在课程资源开发中发挥主体作用。②教师忽略了自己处于课程资源开发的主体地位。同时，各类主体在教学资源的开发中的作用也没有得到应有的体现。在被调查的教师中，总体上有62.3%的思想政治教师使用学校现有资源，自己开发或借助学生、家长开发的资源只有7.64%。其中参加工作3年以下和20年以上的教师利用学校现有资源居于前两位。刚刚参加工作的青年教师缺乏教育实践经验，而参加工作时间较长的老教师又停留在“经验”的水平，被他们冠以“学校现有资源”更多的也只是使用教科书及参考书。③

（3）思想政治课教师对课程资源开发目的的认识不是很清楚，并且开发的手段和方法相对较单一。据有关调查，有51.48%的教师认为课程资源开发的目的是提高学生的学习兴趣，有42.56%的教师在开发课程资源中关注的重点是促进学生学习方式的转变，23.68%的教师注重促进自身的专业发展，这进一步说明教师尚未形成科学的课程资源开发目的观。④同时，在现有的资源开发中，资源开发的手段和方法相对单一，一般都是偏重于案例教学和研究性教学，其他开发的方式较少见，并且没有形成成型、长效的开发机制。

（4）社区资源开发过程中，各类配套设施和机制还不健全。教师的课程资源开发实践过程中存在诸多困难和问题，调查发现，困难主要集中在教师的时间精力有限、经费难以解决、新课程的精神文化与学校现行制度的冲突，得不到社会的积极支持、不熟悉校外资源情况和学生人身安全风险责任等几个方面。教师工作时间长，教学压力大，还要不断开发社区文化资源，时间和精力都得不到保障，但是目前尚且缺乏相应的保障和运作机制。另外，长期计划经济条件下形成的“单位制”结构的社会组织形式所造成的体制、机制和思想观念，给社区文化资源实施共享设置了重重障碍，使社区文化资源缺乏合理的开发机制。

（5）目前思想政治课社区文化资源的开发还存在开发内容较为单一、内容不全、缺乏系统性等问题。从开发内容来看，真正离学生学习生活近的资源开发得比较少，相对更为间接的资源开发较多；从载体形式来看，文字多，图像实物少，物质方面的多，精神方面的少；从空间分布来看，校内课程资源的开发多，而对于校外课程资源的拓展和利用不够。并且，在开发过程中，任意性和随意性比较强，而相对缺乏系统性，没有形成与整个思想政治课教学内容和教学目标相对应、相配套的社区文化课程资源库。

2.思想政治课教学中利用社区文化资源方面存在的问题

与社区文化资源开发的现状相关，在思想政治课教学中，对社区文化资源的利用取得了一些成效，但是存在一些问题。

（1）对社区课程资源的利用不够，部分教师对社区文化资源的利用的意识不是很强，因而一方面教学过程缺乏鲜活的素材，另一方面丰富的社区文化资源被闲置的状况仍然存在。“教教材”的状况没有得到根本性的改变。因而部分教师的课堂对学生的积极性调动不够、吸引力不足。这一点与前文对教师开发资源意识的不足紧密相关。

（2）与社区文化资源的开发形式相对单一相对应，在思想政治课教学中，对社区文化资源的利用形式也相对单一，没有形成一整套行之有效的方法群和方法体系，同时，对相关资源运用的随意性较大，对资源的整合和利用都不到位。就利用形式而言，对社区文化资源直接引用的比较多，但缺乏深度的剖析和系统全面的把握，以活动课、研究课题的形式较多，其他形式比较少。由于缺乏系统有效的方法和全面利用的意识和能力，因而，对资源的整合和利用都不够。

（3）在目前的思想政治课教学中，通过对社区文化资源的利用，一般都是直接为教学目标和教学内容服务的，因而在课程资源的使用目标上存在一定的单一性，不能充分体现社区文化资源的价值，全面提升学生多方面的能力和素质，在认知能力提高、道德素养提升的同时，虽然实践能力、交往能力等得到提高，但是其他方面的素养如艺术素养、心理素质、个性兴趣等得到培养和提升的机会比较少。同时，由于开发的部分社区文化资源离学生的生活存在一定距离，因而对教学效果的增强意义不是很大。因为课程资源开发活动越贴近学生的经验世界，资源的内化可能性就会越高，学生的经验结构越丰富，越容易促进学生思想品德和知识能力结构的构建与创新。⑤

（4）在社区文化资源的利用过程中随意性比较大，缺乏常规化的机制。就目前的情况来看，教师开发和利用社区文化资源，大部分是教师的个人行为，很多时候利用社会资源时还要靠个人的关系、讲面子，一旦相关人员有所变动就可能出现不稳定的现象，缺乏有效的行政法规予以调整和保障。同时，学校在利用社区文化资源的过程中，也缺少一些常规的、定型的运作和保障机制，往往在硬件和软件上都得不到保障。

（5）目前，在利用社区文化资源进行思想政治课的教学过程中，还没有建立比较成型和完善的评价机制。对利用社区文化资源进行教学的效果缺乏具体有效的评估方法和指标，对学生在进行相关探究和研究的过程中的表现缺乏相关的过程性的评价机制。只有建立和教学目标、活动目标相匹配的评价体系，对学生在利用社区文化资源的过程中的活动和表现作出综合判断，才有利于学生自主有效地参与学习和活动，有利于培养学生的能力，更好地推动教学和教育工作的开展。目前的评价机制相对单一，一般都是教师对学生进行评价，缺少多元化的评价方式，如辅导教师评价、社区和学校评价、学生自评和互评、家长评价、汇报展示评价、分级评价等多种评价方式相结合的评价模式和机制。

注释：

①谢树平.江苏特色思想政治课的理念与实践范式.黑龙江人民出版社，2006：330-331.

②同上：332.

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一、我国化工机电设备维修管理的现状及发展趋势

我国对化工机电设备可靠性维修管理的研究起步较晚，20世纪80年代后期才在矿山供电系统及化工生产系统中开始引入可靠性的概念，并建立了一些简单的模型。之后，陆续对化工机电设备的某些部件开展可靠性维修管理的研究。但从整体上看，现有工作只从理论上对个别零部件的可靠性维修进行了初步探讨，或基于经验对一些故障现象作定性分析。目前尚未对化工机电设备的可靠性、维修性进行系统深入的研究，缺乏对煤矿机电设备及其元部件可靠性、维修性基础数据的积累和分析，对化工机电设备的维修管理模式、维修策略的确定都缺乏理论上的指导。因此，在化工机电设备的维修管理上还存在一定的盲目性。我国化工机电设备维修管理水平和煤炭生产的特点决定要对设备寿命周期实施全过程管理，追求设备最佳综合效益和最经济的寿命周期费用。应建立健全设备维修管理的信息反馈和处理的机构和系统，充分利用信息技术为设备维修管理决策服务，并应通过组织企业各部门全员全过程参与设备的维修管理。同时，笔者认为应用现代化方法，如可靠性工程、维修性工程、系统论、信息论、决策论等，以及先进的技术，如状态监测和故障诊断技术、人工智能、专家系统等，经济合理地组织设备的维修管理，将是今后我国机电设备维修管理的努力方向和发展趋势。

二、设备维修管理基本模式的发展

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二、政府权能规范化

（一）法治政府的“服务”职能

伴随着新公共管理运动的浪潮，以公共服务为价值取向的“服务行政”逐步演进，我国政府的职能也从“管理”向“服务”转变。党的十七大报告明确提出了要构建“服务型政府”的目标。服务型政府是一种以公民为中心，以法治为手段，以服务公众多元的公共需求为导向的法治政府治理模式。建设服务型政府，客观上要求政府依法行政，倡导公民本位、社会本位和权利本位的法治理念。早在2004年，国务院就了《全面推进依法行政实施纲要》，其核心是提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务，开启了服务型政府法治化建设的先河。扬州在社会管理创新过程中着力于政府职能转变的同时，努力推进法治政府建设。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，提出了“深化行政管体制改”、“创新行政管理方式”、“加大政府信息公开力度”三项转变政府职能的要求，其中还包括对政府的服务内容、服务的方式等方面的规定[1]。目的是通过政府法治化建设，促进由过去“以管理为中心”的管制模式向“以服务为中心”的公共服务模式转变。

（二）法治政府的“有限”权力

在计划经济年代，我国实行的是一种“全能主义行政”的管理模式，政府触角几乎伸到了社会的所有领域，政府集中了所有人事权、财物支配权。这种高度集权和包揽一切的管理模式，导致了市场功能低下，社会自主性较差，社会资源难以合理配置。法治政府建设要求政府的权力、职能、规模、行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。扬州市政府通过设定权限、适度分权的方式，推进了从“全能政府”向“有限政府”的转变。

1.公布“权力清单”，规范权力运行

行政权力具有管理领域广、自由裁量权幅度大等特点，因而成为最容易被滥用的一项公权力。法治的核心要义是规范权力。那么，如何规范行政权力，又保持行政的创新性、灵活性以及“个体化正义”的实现，是构建法治政府面临的挑战“。法无授权不可为”。打造有限政府，必须从依法确权开始。依照《建设法治扬州实施纲要》提出的“加大行政审批改革力度，及时清理政府规范性文件和不合理行政审批事项，规范行政审批行为，依法界定行政审批权的设立范围、权限”等要求，扬州率先对行政审批权力进行了清理。截止2007年，经过对行政许可项目进行多轮清理之后，扬州市政府公布了349项行政许可事项和76项非行政许可事项的“权力清单”[2]。在严格规则主义模式下，主要通过详细的规则实现法律对行政的控制，其强调的是行政行为的结果。行政程序则是通过行政主体与行政相对人之间的“交涉”与“反思”，赋予相对方以知情权、参与权和辩论权，从而把法律规则控制转化为相对人直接监督的控制，成为行政法治的核心内容[3]。扬州在公布权力清单的同时，对权力运行与操作的程序也进行了规范。首先，以建设服务型政府为目标，以政府流程再造理论为指导，重新审视、设计执法流程，用健全的程序来制约权力运行。建立健全有关行政执法的公开、告知、听证、职能分离、调查取证、法律救济、回避等制度，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范，尤其是要注意抓好各项有关执法程序制度的落实，形成有效的制约机制。其次，为进一步从微观层面践行服务型政府的要求，更加方便行政审批事项的办理，扬州根据《全市深化改革创新体制工作总体方案》的要求，对城区行政审批服务模式进行探索调研，努力打造市、区共用的行政审批服务在线网络操作平台。同时，充分借助科技及舆论监督的力量，从外部规范行政权力。2008年，按照江苏省行政权力网上公开的要求，扬州市政府对全市各行政部门的许可、处罚、征收、强制等行政权力进行清理，并逐步实现行政权力的网上公开运行，实现权力监督网络化、权力运行透明化。

2.向社会适度分权，增强社会能动空间

社区是我国重要的社会组织，实践证明，社区能够有效地承接众多的政府职能①。扬州在坚持建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”总目标的前提之下，在《建设法治扬州实施纲要》明确提出“坚持以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重点，强化基层依法治理，切实加强基层自治组织的规范化建设，实行村（居）民民主议事决策制度，完善议事规则，全面实行村（居）务公开，推进基层民主政治建设，发展人民民主，不断扩大人民群众对政务、社会事务的知情权、参与权、监督权和选择权”。这一具体目标。据此，扬州不断加强和创新社区社会管理模式，大胆放权，社区运行机制从政府推动向居民自治转变。扬州在全市社区建立了具有独立法人资格的民办非营利性单位———“社区工作站”，在规模较大的小区还设立了“小区工作站”，通过费随事转、购买服务的方式，承接政府部门下延到社区的行政管理事务和公共服务等职能。以社区司法站建设为载体，建立社区及大型居住区调解室，构建横向到边、纵向到底的多种类型、不同层次、全面覆盖的人民调解组织网络体系，让社区承接了政府大量的调解职能。

三、纠纷调解机制的综合化、制度化

我国现行的调解制度作为化解社会矛盾的重要手段，在定纷止争、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。但由于调解主体的不同、受理纠纷的范围各异、调解达成协议的法律效力有别，以及在调解工作实践中，因各调解组织各自为政，信息沟通渠道闭塞等原因，导致一些矛盾和纠纷调处效果欠佳，重复调解问题十分突出。因此，整合调解资源、畅通调处信息沟通途径，健全由消费调解、人民调解、行政调解、司法调解相衔接的综合调解体系，成为扬州社会管理创新中的一大亮点。

（一）扩展调解部门的横向联系

扬州工商局扩大与相关部门的横向联系，联合党委、政府、司法、社会多种力量，实现消费调解与行政调解、司法调解、人民调解的有机结合，消费调解力量得到有效整合。具体而言，一是联合综治委等部门，衔接综合调解，建立消费大调解的工作机制和组织网络，搭建社会大调解的平台，实现全市乡镇百分百覆盖。二是联合人民法院，对接司法调解，化解消费纠纷矛盾。扬州工商局联合扬州市中级人民法院印发了《诉调对接工作流程规定》，规范法院立案前的移送调解、行政调解协议司法确认、法官参与工商局行政调解、工商局派员支持司法调解等四方面工作流程。三是联合仲裁委，连接仲裁调解。联合仲裁委分别在县市局和工商所建立仲裁委工商联络处（站），对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人进入仲裁程序，帮助经营主体、消费者快速有效解决各类经济纠纷[4]。

（二）强化调解队伍建设

扬州市司法局大力加强以社区矫正中心、矛盾调解中心、法律援助中心、专职调解员队伍建设为主要内容的“三个中心，一个队伍”建设活动，大力加强特殊人群管理服务，进一步提高法律援助质量，深入推进社会矛盾化解，为经济社会发展创造了和谐稳定的社会环境。为规范大调解制度的实施，扬州市司法局联合市综治办、指导办、编办、人社局、财政局等部门联合出台《扬州市专职人民调解员管理办法》，对人民调解员性质、职责等项制度作了完整清晰的规定[5]。

四、弱势群体权利保护的机制化

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一、正确认识城市管理面临的新挑战

近年来，随着上海经济社会的快速发展和城市化进程的深入推进，利益主体多元化、利益诉求多样化、社会心态复杂化的现象日益凸显，在治理无序设摊、违法搭建、黑车、群租等城市公共管理领域，容易诱发社会矛盾的触点增多、燃点降低，给城市正常运行和社会管理带来了前所未有的严峻挑战。目前城市管理领域主要存在五方面的突出问题。

（一）法律法规不健全

当前，城市公共管理的一些重点领域、重要环节还存在立法相对滞后、法律法规缺失的问题，例如在国家层面至今无城市管理行政执法的专门法律法规，城管执法部门通过“借法执法”行使相对集中行政处罚权，导致工作实践中“执法体制不顺、执法职责不清、执法规范不明、执法监督不力”等问题日益突出。另外，一些城市管理现行法律法规的规定还比较原则，操作性还不强，在一定程度上影响和制约了治理违法建筑、非法小广告、无序设摊等执法效能。

（二）执法程序不规范

对照新颁布实施的《行政强制法》以及《上海城市管理行政执法条例》等法律法规，上海市各级城管执法部门还存在管理体制不顺畅、执法程序不完善、执法行为不规范、自由裁量空间较大、执法随意性较强、执法队伍整体素质不够高等问题，执法公信力和透明度需要进一步提升。2010年4月13日，松江九亭城管协管员与当事人发生摩擦，引发社会，不仅影响了社会和谐稳定，也损害了党和政府在人民群众中的威望。

（三）执法力量不匹配

由于大量外来人口导入，上海人口总量呈集聚和不断扩大趋势，2?300多万常住人口、近1?000万外来常住人口以及大量流动人口给城市正常运行带来了巨大的压力。特别是在城郊结合部、大型居住社区，大量外来人员以及本地部分下岗失业人员通过无证占道设摊、兜售小商品、运营黑车等谋生，导致城市管理任务日益艰巨繁重。但由于受到基层城管分队机构设置、人员编制等限制，目前嘉定、奉贤、松江、闵行、浦东等区部分城镇城管执法队员配置还不足10人，而城镇常住人口有二三十万，现有执法力量难以实现有效的管理和服务，往往出现“小马拉大车”局面，导致城郊结合部地区成为城市环境、社会治安问题的高发地区。

（四）执法协作不紧密

城市管理离不开政府相关部门、司法部门的协同配合，离不开广大人民群众的支持参与。目前，在城市运行管理中，政府相关行政管理部门、行政执法部门之间信息共享、力量整合、联勤联动的效应还未充分发挥；在打击非法收运地沟油、食品加工黑窝点等涉及广大市民群众身心健康问题的违法活动中，行政执法与刑事司法衔接还不畅通，行政机关与司法机关之间如何有效整合执法资源、提高执法效能、增强执法威慑力，还需要在实践中积极探索和改进。

（五）执法环境不理想

近年来，城管执法队员在依法查处违法搭建、非法小广告、无序设摊、非法收运地沟油等工作实践中，由于触及当事人的经济利益，暴力抗法现象逐渐增多，一些地区的相对人甚至向“家族式、团伙化、地域化”等黑恶势力发展，公开对抗正常执法，辱骂、威胁甚至殴打城管执法队员。2008年至2011年，全市城管执法系统共发生暴力抗法6?100余起，2?600多名执法队员受伤，其中90多名执法队员受重伤。2010年1月，虹口区一名市容协管员在地铁口劝阻违章设摊，被一小贩刺死。另外，一些新闻媒体对城管执法工作缺乏客观公正报道，有些甚至是完全失实的负面报道，导致城管形象“妖魔化”；一些市民群众对城管执法工作不理解、不支持。

二、建立健全城市管理法规体系

现代法治文明社会，城市管理的核心是依法管理。随着上海经济社会的快速发展，市民群众法治意识、权利意识、监督意识、环境意识的不断增强，城市管理的任务越来越艰巨繁重、复杂多样。如何保持城市环境的整洁有序、城市运行的平稳安全、市民生活的和谐安定，关键要有一整套严格、具体、周密、完备的城市管理法律体系作支撑和保障。

（一）完善城市管理法律体系

为解决城市管理行政执法专门法律缺失问题，从高阶位的法律层面来理顺城管执法体制、规范城管执法行为、提升行政效能，2010年下半年，上海市城管执法局在市人大法工委、城建环保委、市政府法制办等指导帮助下，正式启动《上海市城市管理行政执法条例（草案）》调研起草工作。历经近两年的努力，上海市第十三届人大常委会第33次会议于2012年4月19日表决通过了《上海市城市管理行政执法条例》，并于7月15日正式施行。

《上海市城市管理行政执法条例》的颁布实施，进一步健全了相对集中的行政处罚权制度，明确了城管执法体制、执法权限、执法规范、执法协作、执法监督等规范，将有力地促进城管执法人员严格执法、公正执法、规范执法、文明执法，有效地提升城市管理法治化水平。另外，还应按照城市管理的新形势新任务，加快修订完善治理违法建筑、地沟油、非法小广告等法规规章，使城市管理法律体系更具完整性、协调性、现实性和操作性，切实解决好城市管理中无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题。

（二）完善城市管理制度规范

新颁布实施的《行政强制法》、《上海市城市管理行政执法条例》，对规范城管执法行为、提升城管执法效能提出了新的更高的要求。为认真贯彻落实这两部法律法规，上海市城管执法局注重建章立制、强化制度管理，研究制定了《城市管理行政执法程序规定》、《城市管理行政执法人员行为规范》、《城市管理行政执法过错责任追究办法》等16个配套性文件，细化完善了执法程序、执法规范、队伍管理等制度规范，使法律法规更具操作性，确保城市管理有法可依、有章可循。

三、深入推进城管执法规范化

面对当前社会管理特别是城市管理领域存在思想舆论统一难、各方利益协调难、矛盾纠纷化解难、流动人口管理难等新情况，政府部门原有的单纯依靠行政手段和政策措施管理城市的办法已经难以适应新形势新任务，必须努力实现由单一的行政手段向综合运作法律、政策、经济、行政、教育等手段的转变，必须进一步强化依法行政、依法管理，坚持规范履职、文明执法，善于运用法律思维、法律手段解决城市管理难题顽症，把城市管理纳入法治化的轨道。

（一）严格规范执法主体

认真贯彻落实《行政强制法》，理顺了市、区县、街镇三级执法管理体系，明确了区县城管执法局的执法主体资格，完成了区县城管监察大队的更名以及“三定”工作，确保执法主体符合法定条件。针对城郊结合部、大型居住社区城管执法力量严重不足、相关部门聘用的大批协管员违规执法等问题，一方面增加城管执法编制，在市委、市政府的关心支持下，全市各郊区县、大型居住社区将增加1?200多个城管编制，重点调整充实一线执法力量，确保执法力量与城市管理的任务相匹配，确保执法人员身份资格符合法定要求。另一方面清理整顿协管员队伍，严格协管员管理考核，坚决避免协管员违规参与执法，避免协管员穿着仿冒城管执法制服，维护好城管执法队伍社会形象。

（二）严格规范执法程序

按照《行政强制法》、《行政处罚法》以及《上海市城市管理行政执法条例》等法律法规，严格界定执法权责、优化执法流程、明确执法环节、规范执法行为，着重建立健全五方面程序规范：即严格规范调查取证行为，避免钓鱼执法事件发生；严格规范自由裁量权行使，避免执法不公正不公平；严格规范行政强制执行程序，避免乱作为不作为；严格规范扣押物品保管和处置，避免损害当事人的权益；严格规范执法信息公开内容和流程，避免执法不公开不透明。通过严格规范执法程序，保障行政执法过程公正、透明、可监管，提升执法公信力，做到取信于民。

（三）严格规范执法行为

制定《上海城管执法人员行为规范》、《上海城管执法督察考核办法》等管理制度，明确要求城管执法队员必须遵守“着装、仪容、举止、用语、执勤、办案、廉政”等七方面的行为规范，严格要求队员在执法工作中必须做到“五在先”（敬礼在先、亮证在先、告知在先、劝导在先、教育在先），逐步实现执法工作由“简单驱散型”、“单纯处罚型”向“劝导教育型”、“综合服务型”的转变。同时，加强执法监督，建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、执法责任追究保证金、政风行风评议、公众满意度测评等规章制度，对日常执法督察发现、市民群众和社会各界反映的“不作为、不规范、不文明”问题，及时予以纠正，并严肃追究相关人员过错责任，从而推动广大城管执法队员自觉依法行政、依法执法，整体提升了城管队伍文明规范执法的水平。

（四）着力提升执法效能

针对当前社会转型期、矛盾凸显期的特点，城市管理要在法治的框架体系下，不断创新执法理念、方式和机制，统筹兼顾社会不同阶层、不同群体的利益诉求，统筹兼顾城市秩序与城市活力、城市形象与民生保障的关系，最大限度维护城市安全有序，最大限度促进社会和谐稳定。针对无序设摊管理难题，各级城管执法部门积极探索、以人为本、化堵为疏、标本兼治，逐渐走出了一条“民意主导+执法管理”的治理新路，有效化解了执法冲突和社会矛盾。对居民确有需求的早点、蔬菜、修配、小百货等摊点，充分挖掘利用中小道路、待建工地、社区活动场所等资源进行疏导，既为社区居民提供了生活便利，又从源头上解决了马路设摊乱象，也促进了社会就业与民生改善。全市现有各类设摊疏导点1?000余处，共疏导摊位6万余个，取得了良好社会效益。另外，积极探索和推行了“首违不罚”、“特殊对象物品不暂扣”、“困难群体人性化疏导”等工作机制，提升了柔性管理、文明执法的水平，实现了执法效果与社会效益的统一。

四、建立健全城市管理社会协同机制

城市管理是一项社会系统工程，既要统筹规划、整体推进，更要整合资源、合力推进。面对上海城市管理任务日益艰巨、管理手段较为单一、执法力量相对不足等实际情况，要加强顶层设计、制度创新，积极探索城市管理联勤联动新模式新机制，努力实现从“部门单打独斗”向“部门协同、公众参与”转变，充分整合社会各方资源，形成执法管理合力，共同提升城市长效管理水平。

（一）建立健全联勤联动机制

认真总结、固化迎博办博期间城市管理“条块结合、多方协同”的工作经验，推动全市各级城管执法部门积极主动融入区县、街镇的“大联动”、“大联勤”工作体系之中，提升行政执法效能和城市管理水平。闵行、嘉定、长宁、杨浦、徐汇等区探索构建了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的联动机制，发挥了条块资源优化组合效应，实现了执法管理效能倍增，有效破解了违法搭建、非法收运地沟油、偷乱倒渣土、非法小广告等一大批社会管理难题顽症,确保了城市平稳有序运行，维护了社会和谐稳定。

（二）建立健全“两法”衔接机制

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一、司法行政参与社会管理创新中的地位和作用

1、保证国家稳定繁荣。一个运行良好并能长久稳定的国家都必须不断创新社会管理，民众有了稳定的社会基础，就会在稳定的国家环境中得到自由全面的发展，而如何理解和把握本部门在新时期加强和创新社会管理具有重要作用，司法行政机关作为政府职能部门，法制宣传、法律服务和法制保障三大职能都与社会管理密切相关，而且参与社会管理面广。如普法依法治理，这是基础和前提，通过形式多样的法制宣传和推进多层次、各领域依法治理，提高公民法律素质和社会法治化管理水平；法律服务、法律援助具有直接服务社会作用，能发挥法律服务在社会矛盾化解中的专业优势，有效化解矛盾纠纷，维护社会秩序；社区矫正、安置帮教更具有独特作用，社区矫正通过行刑社会化，对服刑人员有效监管，促使社区矫正对象掌握生活技能，达到符合社会正常生活的信念和人格；安置帮教通过对刑满释放、解除劳教人员进行引导、扶助、教育和管理，达到预防重新犯罪的目的，使社会和谐，人民安居乐业，国家更加稳定繁荣。

2、合理调节社会利益关系。近年由于收入差距、腐败、利益而引发社会问题，矛盾逐渐凸显，这对于逐步走向繁荣的国家不相适应，因为不为群众着想，什么问题解决不了，矛盾就会依然存在，什么样的管理也没有用。只有适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，强化社会管理，合理调节社会利益关系，解决政府职能在社会管理方面“错位”问题，在医疗、就业、养老、教育、低保等基本公共服务实现城乡基本公共服务均等化，重视并优先解决民生问题，才能提高公共服务质量和效率。司法行政具有法制宣传、政策导向功能，调解社会矛盾化解功能，社区矫正刑释解教帮教功能，公证律师、法律援助服务功能等都能通过服务，宣传、引导、法律解释等方式合理调节社会利益关系，从而提高广大人民群众的法律素质，共同营造和谐社会。

3、推进法治化管理进程。加快社会管理法治化进程，就必须提高领导干部运用法律化解社会矛盾和推进社会管理创新的能力，提高行政执法人员规范执法、公正执法的能力。司法行政作为法治建设的重要力量，承担依法治理领导小组办公室的职能，负责依法治理工作的组织、指导、协调、督促和检查，这一职能决定了司法行政在推动民主与法治，推动依法治国方略贯彻落实的重要功能作用，也充分说明了司法行政在推动依法行政、基层民主与法制建设中的重要地位，司法行政通过发挥职能作用，提高行政部门法律意识和法律素质，并通过执法检查，完善执法主体，执法依据，执法范围，执法权限，执法程序，执法责任，健全执法过错责任追究等制度，在依法治国的大方略下形成多渠道、全方位的监督网络，促使其行政机关不断提高执法质量和执法水平，推进法治化管理进程。

二、司法行政在创新社会管理中承担着重要职责

1、承担着法制引导职责。司法行政在我国司法体系和法制建设中占有重要地位，对法制宣传、依法治理等行政事务实行国家管理，在以权利义务统一、权力责任一致观念的培育上具有引导公民社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，提升公民权利意识、义务意识，培育法治文化、养成公民法律思维习惯的感召力、影响力和示范性，引导公民积极、有序参与政治法律实践等重要作用。司法行政大力宣传与经济社会发展、群众生产生活、维护社会稳定和社会公平正义密切相关的法律法规，开展“法律六进”活动，开展多层次、多形式的依法治理工作，加大法制宣传的覆盖面，提高全体公民的法律意识，提高全社会法治化管理水平是推进依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要基础性工作，在社会管理创新中处于法制引导和法治实践规范作用。

2、担负着社会矛盾化解职责。司法行政在国家赋予的人民调解指导监督职能上具有重要地位，在国际上己享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉，国家社会管理中成为开展综合治理、维护社会稳定的一支重要力量。针对当前社会矛盾纠纷呈现多元化，虽然给预防和排查化解矛盾纠纷工作造成了一定压力，但司法行政负责指导人民调解工作，担负着社会矛盾化解职责，利用人民调解组织点多面广、扎根基层、联系群众独特优势，构建人民调解与行政调解、司法调解三调联动机制，发展专、兼职人民调解队伍，开展矛盾纠纷排查，在社会管理中及时化解不断出现的社会矛盾，破解面临的难题，以最大限度地减少发生，在维护社会稳定方面有不可替代的作用。

3、履行着法律保障职责。当今社会人民群众对法律服务有更多的期待，司法行政具有管理基层法律服务、公证、律师、法律援助和司法鉴定等重要职能，担负着为社会不同阶层和群体提供各种类型的公共法律服务，依法维护公民合法权益职责，特别是在现在改革攻坚阶段，各种社会矛盾集中突现，司法行政通过自身法律服务多样性和全方位法律服务工作，构建法律服务衔接机制，维护社会稳定和市场经济秩序，保障人民合法权益和法律法规的有效实施。

三、如何在创新社会管理中巩固不可替代的地位

解决影响社会和谐稳定突出问题是提高社会管理科学化水平的关键，司法行政如何在大局中找准位置、发挥作用、体现价值，应是司法行政机关在创新社 会管理中思考和探索的话题，因此司法行政应站在全局和战略的高度，把社会管理创新作为第一要务，认真谋划，勇于实践，以担负社会管理责任为目标，推进社会矛盾化解为平台，创新机制，通过各种渠道倾听群众呼声，找到破解的办法和根治的良方，以此深化司法行政工作。在创新新的新机制上，笔者认为：

1、在立法中找准自身核心地位。司法行政机关是政府对司法工作进行行政管理的专门机关，是我国国家政权的重要组成部分，在我国司法体系和法制建设中占有重要地位，在社会管理创新中担负着重要责任。目前在国家对社会管理创新尚未立法，部分地方立法己纳入议事日程，司法行政应加强对社会管理的专题调研，探索社会管理的新途径，创新社会管理机制新方法，勇于担负司法行政机关代表政府对行政部门社会管理事项进行管理的职权，在地方法规中争取承担起社会管理组织领导和主导作用。

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成熟稳定的市民社会是中国城市治理现代化，由传统社会向现代法治社会治理转型的基础。市民社会以身份和权利平等，社会行为法制化和资源分配公平化的制度代替旧时代城市人群不平等的等级制度的现代社会，构成了城市治理的基础。

一

（一）市民社会与城市治理的关系

市民社会的城市治理是政府与市民以法治化为前提，在宪法和法律的框架内，有秩序地实现社会良性运转。

市民政治地位平等化。城市人群传统等级制度转换为市民社会，意味着市民社会成员政治、经济地位的平等，其形成过程就是等级制度演化为权利平等的制度。市民社会的形成和平等化特征，为市民从传统城市治理模式中的接受者成为城市治理体系的参与者和共同治理者，与政府和其他组织一道构成了城市治理的基础。

市民意识与行为法制化 。市民社会的特征是法制化和规则化，社会成员摆脱了政府的附属物地位，行为不再受政治力量的控制而成为自由的市民。在市民社会中实现了社会利益多样化，社会结构多元化，社会治理制度化，社会行为法制化，社会成员实现普遍的身份平等并恪守公认的行为准则。

资源分配公平化。城市治理的前提在于政府治理现代化，即政府为市民社会的发展让渡出生存空间，市民社会的发展又推动政府治理现代化的深入，同时对政府行政进行有效的监督①。市民社会能够满足不同层次的社会阶层需求，目的在于填补政府的“公益真空”和资源分配偏差，以助于实现整个社会资源分配公平。

城市治理新型化。市民社会存在的方式以众多介于国家和社会之间，由市民自愿组成的组织，目的在于不同市民阶层实现自身利益和参与公共事务。市民社会中各种社会组织是介于国家与个人之间的缓冲地带，并且成为连接市民与政府的桥梁，因此可以通过自愿结合而形成不同的利益团体以追求社会的平等和利益均衡。

（二）城市治理的路径

今天市民社会生活的自主性增强，政治参与的形式也在不断增加。随着人们民主法治意识的不断增强，教育水平的提高以及利益多元化局面的形成，城市治理的路径由市民政治参与逐步过渡为社会自主管理为主的城市治理模式。因此，城市治理的基本路径就在日益复杂化的城市治理中，以法制化、制度化为基础开展治理，同时保障、引导、激励市民有序地以组织的形式参与社会生活和社会事务自治。

二

（一）传统政治文化影响制约城市治理

在城市治理与市民社会关系中，政府与市民社会在运作机制上相互独立，功能上彼此协作、相互补充，职责上互相监督。从宏观层面看，这种互动关系表现为政府的治理创新为市民社会的产生与发展提供外部环境；而市民社会的发育程度和市民的基本素养也构成了城市能否实现良性治理的基础。从微观层面看，这种互动关系表现为政府对市民社会的培育支持、规范管理、评估监督，市民社会则积极参与社会治理和社会公共事务。二者在各自的层面和角度行使职权，担负责任，相互促进和发挥作用，从而实现城市治理的良性互动。在双方的互动关系中，政府与市民社会间从“零和博弈”到“整合博弈”，最终实现双方的共存共赢。实践证明，全能政府城市治理模式和方式并不适应市民社会发展的需求。目前市民主动参与社会公共事务的深度和广度不高的现实，显现了市民社会发育的低成熟度，可以看出我国城市治理与市民社会的良性互动与模式建设存在诸多问题。

传统政治意识的影响。传统的儒家政治文化重礼治而轻法制，重权威而轻民主，导致社会治理的决策模式是典型的权力和精英决策，执行程序和评价主要取决于权力精英的意志。这种影响的结果是城市行政决策和管理者与市民之间缺乏必要的制度安排和沟通，市民自身的政治素质和能力也存在局限，没有介入社会管理的机会。

传统社会治理模式的影响。政府与市民双方地位不平等，社会成员的极少参与公共事务，缺乏对政府行为进行有效监督，同时现代社会公共事务日益呈现出复杂化、专业化和高度的信息流动等特点，政府有可能因此产生公共政策制定失误，执行乏力。

现有城市治理模式与市民社会发展的差距。社会转型时期，政治体制改革和经济体制改革都面临着巨大的挑战，社会各种矛盾和利益冲突加剧；“全能政府”城市治理模式已不适应市民社会利益多样性和复杂性的需求。

（二）市民参与意识和能力不足

市民政治参与意识薄弱。虽然我国正积极通过推进教育的大众化，城市阅读来提高国民的素质，但从总体上来说，市民难以适应和参与现代公共政策制定与执行，市民的政治素质与文化意识在很大程度上仍需进一步提高。

市民政治参与能力弱。各阶层掌握的政治、社会、经济资源以及自身的组织化程度和文化认知水平的不同，使他们参与社会治理的程度存在很大的差距，大部分市民政治参与能力低下。

（三）市民缺乏对社会组织的归属与认同

市民在公共事务的参与中，缺乏对社会公共事务和集体利益的相关争取。在自身利益最大化的同时，放任集体和社会利益的丧失，其本质就是缺乏集体和自身利益的平衡意识。

从总体上看，伴随着我国社会政治经济的发展与民主程度的提高，市民参与政策制定也进入了新的发展时期，从而推动了人民民主权利的发展，推进了经济建设和社会发展，促进了城市治理现代化。但是，在市民社会参与与组织化过程中，仍然存在着不可忽视的矛盾和问题。

三

当前，我国处于社会发展重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各项改革已经进入深水区，面对社会的多元化，能否合理整合和正确引导市民社会的各利益主体，并有效处理各种公共问题决定着地方政府城市治理能力的水平。

（一）以法治化创新社会治理模式

以法治化为导向实现城市治理创新。要在法制化的基础上，构建城市治理创新体系，建设、健全市民社会的各项制度和体系。实现城市治理的全民参与态势，平衡权利与义务，正确处理政府依法行政与市民参与的关系，同时建立合法、便利的市民利益诉求和解决渠道，实现公共政策中不同利益群体的均衡，化解社会矛盾和利益冲突，建立社会稳定和市民利益保障的有机机制，最终实现城市治理创新。

完善法律法规制度体系，探索城市治理法治化模式。政府运用法律的手段，实现行政和权力行使的法制化和规范化，将城市治理活动纳入法治化的轨道，以有效达成城市良性治理的社会公共管理目标。逐步完善相关的法律、法规，让城市治理的具体事业有法可依，让市民在要求公共服务时有据可循，同时能够通过正当的程序公平地获得公共服务。政府、事业单位、社会组织提供公共服务的范围、程序、方式、监管和评估等都必须纳入法治的轨道。在城市治理法治化的进程中把握好正确的政治和文化价值取向，处理好政治与城市治理创新的关系。探索形成社会公众参与决策、社区居民参与管理协调互动的法律、法规制度体系法治模式。通过社会组织法治化的路径，在契合当前社会管理创新的理念和社会情势现实基础上，建立社会组织与政府协同的综合城市治理体系。

（二）加快拓展市民社会参与路径

篇13

在平安中国建设背景下，基层法治建设成为和谐乡村建设的基础，同时基层也是司法体制改革的桥头堡。但是基层法治无论是体制建设还是法治构建，都无法同其他基层系统建设工程相匹配，以司法体制改革为契机的基层法治建设创新势在必行。特别是新时期以来基层法治建设中“知权难”“维权难”等难题，都是平安中国建设背景下基层法治创新的突破口。总之，基层法治的创新就是要攻克基层法治与治理难题，使法治成为基层社会生活的常态。

基层法治建设面临的“四难”

一是群众知法难。基层法治建设不单是基层法治结构性的工程建设，更是使法治成为基层群体喜闻乐见的观念性内化与升华。社会主义新农村建设中，基层法治最直接的困难在于基层群众知法难。一方面，群众很难理性知法，法治体系在基层被道德束缚；另一方面，受基础性条件制约，基层群众难以迅速了解国家法治趋势特别是新法的实施，普法的滞后性造成群众法治观念的空白，反而成为基层法治建设最不稳定的因素之一。群众知法难，成为基层法治建设陷入困境的外在表现。

二是群众维权难。基层群众维权难是基层法治建设缺乏动力的关键，也是影响基层法治推进的核心问题。基层群众维权难主要表现在三个方面：首先是基层法治机构不健全，群众维权找不到门，无处维权；其次是维权机构之间缺乏有效衔接，群众维权不到位，维权缺乏实效性；再次是基层群众将法治维权作为最后保障，先前基层组织的介入缺乏行之有效的法律捍卫，个别群众在乡约礼法中容易受到二次侵权伤害。此外，基层群众在维权时缺乏相应的法律评估，加之司法成本较高，即使想维权也在高额司法成本前退缩。

三是基层执法难。依宪执法作为法治建设的核心，是基层法治的精髓。然而基层执法难却是当前基层法治建设的难题之一。基层执法始终面临不同程度的乡约冲击，合理的执法在基层难以被认可。基层执法缺乏必要制度规范与监督，执法容易演变为暴力执法等不文明执法行为。使执法行为在阳光下运行而不受其他因素影响才是关键，然而基层执法在舆论的干预下缺乏定力，容易受外界舆论的影响。基层执法难还体现在基层法治建设不完善，特别是机构的建设难以满足社会运行的需求。

四是有效普法难。法治建设的重心在于有效普法的持续性推进，但是基层法治建设恰恰缺乏有效普法。一方面，基层普法缺乏实效性、灵活性，普法工作成为形式化的任务，实际工作流于表面；另一方面，普法缺乏专业人才，或者说基层普法队伍缺乏权威性，导致普法工作缺乏群众认可。

平安中国建设为基层法治创新提供驱动力

“平安中国、和谐基层”建设是基层法治建设创新的催化剂。特别是平安中国建设背景下注重法治建设的基调，为基层法治建设奠定了主题。也就是说，基层法治建设要与时俱进、不断创新，从而不遗余力地应对基层法治新形势，使得基层社会建设朝着法治的方向发展。另外，平安中国建设推动着基层法治工程的系统性构建，法治成为基层平安社会建设的主旋律，平安中国建设既能够有效调动社会资源致力于基层社会的法治，又能够规范基层社会管理，催生基层社会的法治化运行。总之，平安中国建设作为基层法治的驱动力，牵引着基层社会法治建设的逐步推进。

依宪治国成为基层法治创新的制度保障。基层法治作为中国法治建设的薄弱环节，依宪治国框架下司法体制改革和依宪执法的双向保障，为基层法治的创新注入新鲜血液。一是依宪治国框架下，基层社会法治成为必然，在法治化进程中实现法治的良性创新，特别是依宪执法机制中法治角色的社会定位与角色扮演，引领基层法治建设进行层次化、结构化创新。二是依宪执法框架下基层法治能够依托司法体制改革等切入点，充实基层法治建设的制度保障，使基层法治创新成为基层法治建设的应有之义。三是依宪治国机制下的司法体制等改革，能够弥补基层法治建设中的结构性缺陷。比如，依宪治国机制中法治人才的基层流入，能够有效缓解因人才匮乏而导致的法治瘫痪，实现智库型保障。此外，“平安中国、和谐基层”成为基层法治创新的动力。

平安中国建设背景下基层法治的创新

依托各种资源，注重普法工作的创新。群众知法是基层法治的基础，只有使法治知识在群众中普及，才能推动法治建设的跨越式发展。新时期普法工作的创新，首先要依托基层联村联户的扶贫机制，实现公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层，实现定期法律诊所权威性的面授服务。其次，要注重以案释法下基层，实现理论法的实际扎根，使普法同基层群众的生活密切关联。再次，基层司法机关巧妙利用流动法庭等形式，实现基层普法的震慑，实现普法的实效性。此外，基层普法还可以结合网络媒介资源和青年志愿者服务，实现义务普法的定期化常态化开展。

扎根基层治理，注重基层服务的创新。平安中国建设为基层社会治理奠定了基本格局，实现基层法治服务的创新是核心。一方面，法治作为全面建成小康社会的工作准则，实现基层法治服务的创新，也是推动基层法治建设的重要环节，要注重基层司法机关工作方式的创新，转变基层工作模式，倡导司法机关服务型工作方式的转变，使法治成为基层治理的标杆。另一方面，基层服务要处理好“法、理、情”三者的关系，防止僵硬式法治造成群体性冲突的扩大，影响基层社会的稳定。特别是在基层治理过程中，要注重礼法乡约的社会治理功能，实现法治的灵活构建，使其在成为基层社会建设准绳的同时，成为群众内心的依托。

规范基层乡约，强化群众守法的创新。平安中国建设背景下，基层法治创新的灵魂在于基层乡约的整合。基层乡约作为引导基层群众参与社会治理的规范总和，具有两面性：一方面，基层乡约作为基层法治的外延，在处理习俗道德事件中能够发挥出超越法律的优越性；另一方面，基层乡约作为基层礼法的范畴，在社会法治洗礼中容易触底反弹，导致群众性守法建设步履维艰。群众作为基层法治的主体，群众守法始终是法治深入基层的重心，强化群众守法不仅要坚持以人为本，健全社区监督与自我提升相结合的守法培养机制，还要强化基层社区的法治义务导航，使守法成为群众共同的心声。

依托司法改革，加强基层法治的建设。平安中国建设框架下，国家司法体制改革在基层的辐射显得尤为突出，基层法治的创新，本质在于基层法治系统性的工程建设。司法改革在基层表现为三个方面：一是基层机构改革。一方面，基层司法机构的改革，有利于内部权责的明确，能够有效地提升基层司法效率；另一方面，基层机构改革有助于健全机构，为基层乡土法治创新提供必要的基础，使基层法治建设成为应然趋势。二是基层法治人才的专业化。实现基层法治建设根基的突破，使专业化人才的法治参与成为基层法治创新的亮点。三是基层法治的创新型建设。基层法治的创新型建设，就是要与时俱进，在依托国家政策的同时，始终聚焦美丽基层的建设，使基层法治建设的创新成为常态。

（作者分别为喀什大学副教授；喀什大学法政学院研究生）