公共管理与政策评论范文
发布时间：2023-09-28 10:31:34
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篇1
公共管理实验研究是以实验研究法作为基础提出的学科研究法，现阶段，不少学科已经形成了具有自身特点的实验研究方法，例如心理学科。实验研究作为一种经典的论证方法，在我国公共管理区域无法有效使用，原因之一就是由于实验法的缺失。
一、实验研究的优势与特征
（一）实验研究的优势
人们进行科学研究的目的就是为了发现相关变量之间存在的因果关系以及作用机制，而发现因果关系最直接有效的方法就是进行实验。虽然非实验法在进行科学研究时存在一些限制，但是在使用时并不存在局限性，在实际的实验研究法中调查法占据十分重要的地位[1]。实验研究法常用到的思维方式是逆向思维，即在开展实验研究时，研究人员始终都存在“假如此事没有发生，那么它的结果会是怎样的”的一种思维方式，通过该思维方式，研究人员可以确定构建相关变量之间的因果关系结构，与最常用的研究方法———调查法相比较，实验法可以人为地对实验变量进行操控，并对其他干扰因素进行控制，效率相对提高许多。因此，实验法具有非实验法所不具备的优势。构成因果关系的三个要素分别是：时间先后、公变以及不存在干扰量[2]。在这三个要素当中，首先，变量之间的发生是存在时间先后关系的；其次，变量之间的变化应当是相关的，有着共同变化的趋势；最后，变量之间的关系变化不是由于其他量的变化导致的。实验法可以很好地满足变量之间的因果关系验证需求，因此，此非实验比较，其更加具有研究的优势。
（二）实验研究的特征
实验研究法是在排除其他所有干扰因素之后，通过控制影响变量的所有相关因素的关系，提取出研究目标之间所存在的变量关系，其特征为：控制性、随机性以及操控性。这三个特征在随机实验研究法当中存在特别明显，该实验法可以将可能存在影响因素尽数剔除，从而为研究变量之间的相关关系提供了绝佳的实验背景。另外，实验研究法重在人为地对研究变量进行操控和干预，其具体操作方式是在一定的数值范围内对研究变量进行调整，观测不同数值下因变量的变化情况。
二、强化公共管理实验研究的策略
（一）基于公共管理实验研究方法的强化策略
目前，随着科学技术的不断发展，通过实验研究的方法进行变量相关关系的论证已经成为一项成熟的方法，仅仅依靠了解实验方法的理论和实验变量的状况是无法进行论证的，为了强化公共管理实验研究，下面从公共管理实验研究方法这一方面对强化策略提出建议。实验研究方法的含义通常指的是以相关理论为基础，即以理论判断验证为研究目标，在特有的或者是认为创造的实验研究条件下，通过科学仪器设备，对相关研究变量进行控制和干预，通过对收集到的数据进行分析，获取变量之间的相关关系[3]。上文我们说过，在进行实验研究是通常采用的是逆向思维方式，即常用的理论验证实验研究方式是理论假设方式。实验法由于其自身独特的性质成为科学研究的景点方式，在进行实验研究时，通常是以人为的手段对变量进行调控，尽可能地减少其他因素对因变量的干扰，通过调控变量值取得不同结果的因变量，通过对这些记录下来的数据进行计算分析，判断变量之间的因果关系，由于实验研究法具有随机性，保证因果关系不是偶然线型，保证了因果变量之间的普遍性。在公共管理中应用实验研究法最大的问题是其外部效度问题，指的是将研究所得到的结果类推到实际的社会情境当中或者是其他母体环境中的有效性。也就是说，将实验所取得的结果应用到实际环境的情况下，由于其他因素的变化，很有可能导致研究结果失效[4]。对此，我们认为，通过公共管理实验研究方法进行论证，我们关注的是实验结果的内部效度而非其外部效度。具有社会科学实验研究，其外部效度问题是不能避免的，但是不能因为这些问题就全盘否定实验研究的结果，实验研究本身的目的是通过人为地操控验证变量之间因果关系的存在，从而对一类的事物进行推理论证。因此，在进行公共管理实验研究时，只能根据实验结果进行因果关系推论，不应当根据实验结果进行分布式推论或者是结构式推论。
（二）基于公共管理实验方法学科特征的强化策略
随着科学技术的不断发展，通过实验研究去论证变量之间的因果关系已经逐渐成为一项成熟的论证方法，部分学科甚至已经形成了对自己学科最为有效的实验方法，例如心理学科、社会经济学以及政治科学等。在公共管理中形成适应自身特点的实验研究方法，在汲取这些已有专业实验研究方法学科经验的基础上，需要公共管理实验研究者根据自身项目的特点形成具有公共管理实验研究的特征。要形成具有公共管理实验研究特色的实验研究方法，需要研究人员根据公共管理学科的特色形成具有学科特征的实验研究方法。公共管理学科的特色是不同的人都有不同的思维方式，本文以“根据问题中心，采用公共管理的思维方法”为研究策略，以公共管理真实情况中所存在的问题作为中心，以公共管理的总体状态以及内在因素联系作为基础，构建公共管理学科实验研究的理论框架[5]。每一个学科所关注的中心问题都是不同的，公共管理学科所关注的中心问题应当是，以科学合理的态度对现阶段公共管理工作的恰当性进行分析，以此作为依据建立公共管理的框架结构，以恰当性作为框架中心目标，其构建方式为：因素—结构—功能，也就是从公共管理的角度来分析，此次实验研究对象的构成要素以及要素之间存在的变量关系，该关系又会导致什么样的后果等。在构建具有公共管理学科的实验特征之后，在进行实验研究调查的过程中也需要依据公共管理的特性形成具有学科特色的实验方法。现阶段，部分学科通过不断的实验研究已经形成具有学科特色的实验方法，例如心理学实验方法的成熟，与其发展早期心理物理学的研究有着紧密的联系。因此，要强化公共管理科学实验研究，需要研究者们进行大量的实践探索，寻找出具有公共管理学科特色的实验方法。
三、公共管理实验研究在我国应用的机遇与挑战
（一）公共管理实验研究在我国应用的机遇
随着公共管理实验研究法的不断推广，以中国国情为基础的实地实验和调查实验越来越多，针对各地需求开展不同目的的公共管理实验研究，研究相关变量之间的关系，并推算出其附加价值。实际上，在中国国情下开展公共管理实验研究具有其独特的优势，并且可供研究的题目种类也十分多。随着我国政策改革的不断深入以及第三方项目评估的兴起，公共管理实验研究在我国的应用也在不断增加。比如，在公共项目开展之前，需要对该项目进行评估，预算其价值并进行风险控制。另外，处于发展和经济转型时期的我国，与其他发展成熟的发达国家相比较有更多的变化，更加利于公共管理实验研究的展开，即我国的体制改革优势为公共管理实验在我国的应用提供了有利的条件。我国每天在不同地区都要开展各种政策实验与管理创新，这些实验管理创新都为公共管理实验研究中的自然研究与准实验的展开提供了背景条件。例如，我国大量推行的定点管理实验，这些项目为实验研究者运用公共管理研究方法提供了极佳的背景条件。公共管理实验虽然需要大量的资金支持，但是并没有像人们想象的那般难以展开，如2013级厦门大学传播学院广告系的硕士生们运用“清推”方式开展的“凭借公益广告的力量改变市民以及游客不文明行为”的实验研究活动，在排除其他变量对实验研究结果的影响之外，通过对不同标语对人们践踏草坪以及横穿马路等不文明行为的影响，看哪种标语对人们的这种不文明行为具有强烈的制止作用。该公共管理实验研究并没有很大的资金投入，但是通过该实验研究可以为城市不文明行为的管理提供参考意见。
（二）公共管理实验研究在我国应用的挑战
现阶段，公共管理实验研究方法在我国的应用仍然较少，国内公共管理学界对公共管理实验仍然存在一定的理解误差，一定程度上影响了公共管理实验在我国的推广应用。例如，《管理世界》在征稿启事中对实验研究结果的发表做出了明确的规定，规定虽然没有限制实验研究论文结果的发表，但是对于学生的实验研究却做出了限制。另外，部分专家学者仍然未曾认可实验研究法在公共管理中的应用，认为实验法只能在实验室案中应用，并不认为我国的改革和试点均可以采用公共管理实验研究方法进行论证研究。要想推动公共管理实验研究法在我国的应用，首先需要转变研究人员的传统思想，在实验研究中曾发现，理工科背景的研究人员较之文科背景的研究人员，更加容易能够接受实验研究法在公共管理的应用。因此，增加学科交叉融合，促进文理科之间的交流互动，对推广公共管理实验研究是十分有益的。
四、结语
公共管理学科由于其自身环境较为复杂，研究结果由于受到外界因素失效的现象而引起争议，但是基于公共管理的实验研究法本身就是对相关关系进行论证，从而对系列事情进行类推得出相关结果的方法。为了强化公共管理实验研究，研究工作者们应当根据汲取现有的具有学科特色的实验研究方法，结合公共管理学科的现状，以我国社会环境作为实验条件，实验探讨出具有公共管理学科特色的实验研究方法，为实验研究法在我国公共管理学科的应用提供有利依据。
参考文献：
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[2]马亮.公共管理实验研究何以可能：一项方法学回顾[J].甘肃行政学院学报，2015，(4)：13-23.
[3]王永明.公共管理实验教学体系的探索与构建[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2011，(1)：93-95.
篇2
随着时代的不断发展，新闻媒体在公共管理中发挥的作用越来越明显，政府需要利用新闻媒体进行公共政策的传播，民众可以通过媒体获取想要的信息，也可以通过信息技术参与社会公共管理、发表自己的观点和意见，给政府决策提供有效的实践依据。①因此，新时期我国政府必须加强媒体的作用，并制定有效的政策和措施予以应对。
1.媒体对于公共管理的影响
1.1可以实现主动传播。主动传播指的是管理人员主动将政策和方针等进行传播、推广的传播方式，例如当政府制定了某项公共管理措施之后，为了让民众了解政策的主要内容，管理部门和人员可以与相关的媒体联系，或者在网络平台有关信息，向民众全面解析该项公共管理政策，以便实现政策的有效传播。②2017年长沙政府就2016年的黄渤工作报告进行了披露，并提出未来2017年环境保护的主要任务、思路、方针、政策等，希望广大市民加强对环境保护职能部门的监督，获得了热烈反响。1.2可以实现客观传播。客观传播指的是媒体在管理者意愿之外的传播，这种传播方式不具有稳定性，属于媒体的自发行为。媒体对公共管理的客观传播有可能出现积极正面的社会反响，也有可能出现消极反面的负面影响，需要根据情况而定。③例如，当公共管理部门颁发有关野生动物保护的相关规定时，部分媒体就该政策的积极意义进行了解析和阐述，这对于肯定党和政府的领导、宣传政府政策有着积极的作用，而如果媒体对此进行了错误的解读，那么就有可能误导民众对政府产生错误的理解。1.3可以进行逆向传播。逆向传播指的是当政府实施公共管理并且出现了公共管理事件时，新闻媒体进行报道，产生了逆向传播。逆向传播实际上是不以管理者的意愿为转移的传播形式，因此所带来的社会影响可能包括积极影响和消极影响两个方面，积极影响指的是新闻媒体对公共管理事件或者公共危机事件进行客观的报道，是能够稳定民众情绪的新闻报道，带给社会的影响是积极的；而消极影响则完全相反，指的是媒体故意夸大、扭曲事实的报道，会引起社会恐慌，加大公共管理的难度。当然，逆向传播中还存在一种媒体态度，即沉默态度，也就是说，在公共事件发生和管理中，媒体对此事不进行任何报道，也不发表任何评论，以给政府的公共管理提供更多的空间和时间。④例如，2015年天津大爆炸事件，对于社会产生了重大的影响，此时网络媒体对于政府的公共管理呈现两边倒的情况，一部分媒体认为公共管理及时，避免了更大的伤亡，也有部分媒体表示这些事件的发生说明政府的公共管理存在较多不足，应该完善公共管理制度。值得注意的是，新兴媒体的出现带动了自媒体的发展，自媒体环境下，民众公共管理的话语权和参与权得到进一步的提高，因此逆向传播的事情会经常发生，政府必须客观看待媒体在公共管理中的作用。
2.公共管理中的媒体作用和政府政策
媒体在公共管理中发挥着重要的作用，其基本作用即为信息的传播和推广，因此在公共危机管理中，如何加强对危机公关的应对，采取有效的政策措施就成为关键。2.1危机管理初期的政策。危机公关出现的初期，民众的第一反应是希望通过媒体渠道获得更多有关公共管理的相关信息，如公共事件的发展情况、政府采取的应对措施等。2013年H7N9禽流感病毒出现在中国大陆，引起社会的极大恐慌，⑤民众迫切想知道H7N9禽流感的具体病症和发病来由，目前哪些城市发生感染，怎样对H7N9禽流感进行预防和治疗，国家是否已经研发出疫苗进行对抗，当前各大城市的病情控制情况如何，等等，在这样的情况下，政府如果不借助媒体的力量信息、安定社会的情绪，就会激发社会的恐慌和混乱，因此政府迅速利用新兴媒体和传统媒体进行了H7N9禽流感病毒相关内容和信息的，给人们的生活和工作指明了方向。2.2危机管理中期工作。危机管理开始之后，政府需要做到的是进行有效的公共事件管理和控制，加强各部门的配合，提高管理的效率和质量，在此过程中，政府必须保持与媒体的联系，及时将管理的进度给民众，让民众了解到最新消息，稳定人们的紧张情绪。2.3危机管理后期工作。公共事件管理后期，政府需要做到的是对此次公共事件的总结，先联系各大媒体，包括网络媒体、传统媒体等，报道公关事件的处理结果和成绩，消除人们的紧张情绪和顾虑，然后针对此次公共管理的经验和问题进行总结，以掌握更多的传播规律，为以后的公共管理工作奠定基础。
3.公共管理中的媒体应用对策
篇3
引言
网络舆论指的是人们借助互联网来对某些社会现象阐述自己的观点，它是公众言论的一种大集合，政府可通过网络舆论来真实了解社会现状，把握民众的心理规律，从而发现管理中的不足，并采取措施加以改进。
1.网络舆论特点
首先是及时性和广泛性，互联网将世界连在了一起，使人与人之间的联系更加方便快捷，再加上诸多便利的传播方式，如微博等，使用者的数目相当庞大，当对某一事件进行报道时，只需在网上输入信息即可，能在短时间内迅速蔓延。
其次是互动性。传统的媒介在传播讯息时，多是单向传播，而网络舆论则可以在消息后，通过论坛发帖、研讨会等多种途径进行互动。不但是网民之间的交流，还能加强信息主体与公民之间的交流。
再者是放大性。与传统媒介相比，网络显得更为宽松，加强了公众的言论自由程度。因此，一件小事也往往能在短时间内无限扩大，由于参与者众多，都有自己的观点和评论，能够对一些复杂事件做彻底的剖析。
此外，由于参与者的知识水平和出发点不一样，可能导致舆论带有一定的偏差性。且互联网的隐蔽性也使得网络舆论往往呈现出真假并存的现象。
2.网络舆论环境对政府公共管理工作的影响
首先，公共管理的首要任务是制定合理的政策，目标的确定是其必先考虑的，政府在进行目标设计时，需熟悉掌握公众现状，按其所需来制定目标。在以往的媒介传播中，大都是一些精英的思想聚集，很难反映各个阶层的民众意愿。而网络舆论则扩大了参与者的范围，每个社会成员都有权利发表自己的看法，从而更全面的折射出民意，政府部门迫于压力在制定目标时不得不对其做综合考虑。而且，政府也可通过网络搜集所需的政策信息，借助开设专题讨论，做网上民意调查等手段集思广益，听取各方面不同的意见，以更好地设计出政策方案。当政策制定完成后，公众可对其发表各自看法，政府去其糟粕而取其精华，有利于政策的完善。
其次，政策制定后，必须认真执行，彻底将其落实。政策执行就是借助拥有的公共权力对政策资源做出合理配置，以实现政策目标。影响政策执行的因素有很多，如社会环境、政策资源、信息组织以及执行者的素质等，都会对执行质量有所影响。要做好政策执行工作，对政策的宣传环节是必不可少的，通过网络舆论将这些政策传播，使更多的人都对之加以认知，并不断进行交流。政府可从中予以正确的引导，使公众逐步接受。另外，在执行过程中，执行者由于自身素质不同，必定会存在一定的个人化倾向，网络舆论可对此产生一定的约束作用。如对的批评，就引起了政府部门的关注，对其进行了约束。
再者，在公共管理中，绩效管理也是很重要的一部分，绩效管理的关键是绩效评估，为使绩效评估更符合实际，需对绩效信息做重点考虑。和收集私人信息不同，公共部门的信息收集，往往会遇到一些困难，如成本过高、技术复杂，且受政府干预等，加大了信息收集的难度。而网络舆论凭借其自身特点，能够弥补以上不足，为其提供更多的有效信息。而且，进行评估的主体不应只是政府部门，还应包括社会公众。社会公众可借助网络舆论这个媒介，充分表达自己的观点和言论。另外，在管理过程中，公共舆论可凭借自身特点对绩效管理工作中的不足加以评价，促进政府部门尽快将其完善。
最后，网络舆论还会对公共管理监督产生一定程度的影响。公共管理监督是指在公共管理过程中，监督主体对全体管理人员的所作所为进行监察督促，其有两中形式，一是内部监督，二是外部监督。个人监督或媒体监督属于后者，其中媒体监督多反映的是一些精英人士的思想，个人监督反映的才是一般公民的观点。在实际中，由于多种原因约束，一般公民缺乏表达自己观点的自由，只能通过网络舆论来实现言论自由。而且，在以往的监督方式中，不论是个人监督还是媒体监督，都有一定的约束，但进入到互联网时代，网络成了人们表达自己看法的自由平台，可在网络上管理信息，并形成舆论事件，起到良好的效果。此外，网络舆论还能促进政府部门有关人员时刻保持警惕，克服其不良作风。
3.结束语
综上可知，作为一种特殊的舆论形式，网络舆论有其自己的特点，并会对公共管理产生一定程度的影响，此影响贯穿于整个公共管理过程。网络舆论和其他舆论不同，不能用同样的方法相待，政府需利用公共舆论有力的一面，做好公共管理工作。
参考文献：
[1]徐晶.网络舆论对政府决策的影响[J].吕梁学院学报，2012，23（1）：154-155
[2]杨永峰.网络公共舆论对我国政府公共管理的影响.[J].新闻知识，2012，32（12）：123-125
篇4
西方国家在上个世纪70年代，针对政府管理过程中出现的效率、信任和财政危机，开展了一场轰轰烈烈的政府改革运动，旨在对“顾客取向、效率至上以及政府管理民营化”进行推行，这种运动就被成为新公共管理运动。很快，这场运动波及到发展中国家。它建立在经济学基础上，核心是协调政府和市场的关系，以改革公共管理为主导方向。然而，新公共管理并非是灵丹妙药，它的自身管理模式中，还存在真很多的问题。本文立足于新管理理论的视角，对其所蕴含的基本思想进行了分析，同时对新管理理论进行了反思和批判。
一、新公共管理的基本思想
1.政府应该是善于治理的政府
传统的公共行政管理理论认为，政府的职能是提供服务和税收。而新公共管理理论则主张，政府仅仅是对政策的制定而不是执行，即政府应该具体划分管理与操作。政府的作用不是划桨，而应该是掌舵。所有，有效政府应该是善于实行治理的政府，而不是执行和实干的政府，
2.政府的服务导向应该是市场或顾客
新公共管理理论主张，立足于顾客的需求，将良好的服务提供给顾客，应该是政府的社会职责。市场不单单存在于公共部门内部，还应该存在于私营部门。在新公共管理中，政府是富有责任的企业家，而不是封闭的官僚机构。客户或者顾客，是其公民，它体现了公共管理理念向市场法则的现实回归。
3.政府的管理方式应该是授权或者分权
新公共管理理论认为，授权或分权机构相比于集权机构，有诸多的优点存在：具有一定的灵活性，面对顾客需求的变化以及不断出现的新情况，能够迅速做出反应。更具有创新精神和办事效率，具有更强的责任感，所以，政府应通过民主或参与的方式，将管理与社会服务的权限向社会的基本单元下放，让他们进行自我管理和自我服务。
4.政府应充分借鉴私营部门成功的管理经验和手段
新公共管理理完全不同于传统公共行政排斥私营部门的做法，它强调分析成本与效益，对人力资源管理非常重视，强调提高效率、降低成本，全面实施质量管理。政府应根据不同的性质和服务内容，采取不同的供给方式。
5.政府应将竞争机制引入到公共管理中
新公共管理理论强调将竞争机制广泛的引入到政府管理中。将公共服务供给的垄断性取消，让更多的私营部门加入。通过引入竞争机制，而使政府供给的效率和质量提升。
二、对新公共管理理论的批判与反思
1.对立论上的批判
一是对经济学基础的批判。关于新公共管理理论，有观点认为，作为私营部门和经济体系的理论基础，经济学是具有一定成效的，但将其在公共部门应用的构想，则是比较低劣的。
二是对人性认识的偏颇。在政治学中运用经济学方法，采用理性的经纪人假设，属于行政学的研究范围。认为在公共领域中，市场中的政府官员也是“经济人”，这种假设，将文化因素对人性的限制完全忽视。
三是批判了新公共管理的管理主义倾向。新公共管理遭到批判的另一个原因，是新公共管理借鉴了私营部门的管理方式。
2.对实践模式的批判
一是对重塑政府运动的批判。法国经济学家试图推广关于企业家的定义，对其行为准则，任何公共组织和公务员都可效仿。这一点，极大的偏离了美国政府及其治理的模式，而这种偏离还会与三权分立体制中，制度、法制的整合与稳定相关，不能有效维持富有活力的政治社群的基本稳定。
二是对市场化改革的批判。有观点主张，这种政策的变革，体现了以国家为中心的方法彻底的转变为以市场为中心的方法，并最终对私营部门和公共部门关系的界限进行了确定。这里暴露出一个不可忽略了的问题，即政府失灵问题，同时，政府也无法控制对市场的失灵。
3.对价值取向的批判
一是导致更大机会的腐败。伦理制度是传统的行政模式的效力之一，而对于贪污腐化行为，可依靠这种制度进行有效约束。当将注意力向结果而不是手段转移时，就会有伦理和责任产生，甚至会问题发生。新公共管理理论将传统的公共服务方面的关于限制直线管理权力、永久任期、程序规定、固定薪金、明确分开私营部门和公共部门界限等做法摒弃，对于仍待检验的价值观进行遵循，而这种变革，依然会有腐败现象产生。
二是单一的价值取向。和企业管理所不同的是，公共行政不单单对经济价值进行追求，它还有着多元化的价值取向。公共行政管理对于实现社会正义、人权、民主、自由等民主社会中的基本价值提供着保障。但新公共管理却弱化了公共管理中，关于公平和民主的核心价值。“效能、效率和经济”是新公共管理的价值基础，希望能以较小的投入，获取最大的回报。而采用“凭单制”、“用者付费制”这种公共服务的供给方式，已经付出了巨大的道德代价。不管是在实际事物中，还是在哲学范畴内，人们对于公平、正义和公众，都是非常的关注，若对此缺乏共同的认识，则不可能会存在着道德的共同体。
三、新公共管理的超越
1.在范式上有所创新
相比于传统的公共行政学，在范式上，新公共管理具有一系列的创新，主要有以下四个方面的表现：一是新公共管理为包括政府管理研究在内的公共部门管理奠定了坚实而又广泛的理论基础。二是新公共管理具有一系列的主题创新，使公共行政学的理论事业更加的开阔。三是新公共管理建立起一个综合和全面的知识框架。四是新公共管理提供了一种政府管理的新实践模式。
2.新公共管理表现了防止行政权力滥用的趋向
一是其服务定位弱化了特权意识，甚至消失了特权。
二是其原有的行政体系中主体中心中心主义，被新公共管理核心思想中的顾客至上所取代。而这种主体的边缘化，使腐败丧失了滋生的土壤。
三是因为实行公共服务的公开竞标，会使行政行为的透明度加大，并最大化的减少了行使公共权力的机会。新公共管理的趋势，是建立的新的管理体制，以公共利益为中心。同时，新公共管理还使得管理行政公平与效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解决。
结论：目前，新公共服务理论已经逐渐将新公共管理理论所取代，它对公共管理中政府的责任、公民精神和合法性非常强调，强调政府资源和公民社会的相互融合，并因此成为现代公共管理的核心所在。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
[1]孔靓.政务超市：新公共管理理论的政府改革模式[J].江南论坛.2004（07）
[2]伍复康.新公共管理理论与调整大学和政府之间的关系[J].中国教育政策评论.2005（00）
[3]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析[J].社会科学研究.2004（06）
[4]喻剑利，曲波.新公共管理理论的缺陷及其纠正[J].大连理工大学学报（社会科学版）.2005（04）
篇5
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1674-120X（2016）29-0083-02收稿日期：2016-08-03
一、政治学公共管理中公众网络参与概述 （一）公共管理的内涵
公共管理以社会公共事务作为管理对象，它是为有效实现公共利益，对社会作出公平的有价值的工作而进行的一项社会活动。在政治学中公共管理这门学科从诞生、研究、实践到运用，经历了一个漫长的过程。最初的公共管理仅限于政府和组织，以政府为主导的公共组织管理和以公共利益为指向的非政府组织管理为主，形式也比较单一。随着政治学中公共管理的不断发展，它的范围也不断扩大。近年来，公共管理的发展日新月异，最有代表性和实现管理高效化、科学化的成就便是网络参与。总之，公共管理的内涵也就是它的最终目的，还是通过多元化的社会力量采取多种机制与形式，借助现代化的科学手段和网络机制，在政府、私人部门和公民的参与下共同处理国家和社会事务，以实现社会公共利益最大化的过程。
（二）政治学公共管理中公众网络参与的基本内容
1公共管理中公众网络参与的概念
信息技术的快速发展，促使网络技术不断普及，网民这个特殊群体逐渐壮大。网络参与公共管理已是公众表达意愿的主要途径。由于网络技术的推动，公众参与度也在不断攀升。公众最为关注的就是社会突发事件以及一些国计民生方面的热点问题，并在这些问题上表达自己的意见或建议。公众网络参与其实就是行政决策部门在一定范围内允许公众通过网络途径参与到关系自己利益的公共决策制定过程中去，使公众借助现代互联网发表属于个人利益、公共利益或社会问题的评论和建议，最终与决策层达成一致并形成决策的一个过程。
2公共管理中公众网络参与的阶段
我国公民网络参与从20世纪末的萌芽状态发展至当前繁荣活跃的状态，先后经历了三个阶段。
1994年至1999年是我国公民网络参与的萌芽期。在这一时期，我国互联网使用人数不是很多，但其发展速度却非常快。1994年科研机构和高校BBS站点兴起的这种互动的电子媒介具有文件传输、电子邮件、信息公告、在线交通等功能，还支持“多对多”的信息沟通模式。在这种新兴网络平台上，网民能自由地发表言论和观点，也能与其他网友讨论所共同关注的话题。
1999年至2002年，我国公民网络参与开始i入发展壮大期。20世纪末，我国政府官方网站开始大规模建设平民化的网络论坛，这对我国网络政治空间的发展带来巨大的影响。2001年新华网相继推出“发展论坛”和“统一论坛”。随后国内一些商业门户网站也相继设立了供网民讨论时事、分享观点的综合性网络论坛。大众网络论坛具有更强的综合性，往往能够在全国范围内吸引大量的网民，并且网络讨论话题的公共性也在不断加强。
随着互联网的迅猛发展，网络空间逐渐成为传递基层群众情绪和民意的重要公共场所，网民成为举足轻重的社会群体。尤其是最近几年来网络成为政府与公众沟通、联系的桥梁，公民网络参与成为民众和政府部门进行沟通交流的重要渠道。而民众通过网络参政议政也凸显我国民主形式的日益丰富。当前我国公民主要利用网络问政平台、积极参与网络“微博问政”、加强与人大代表网络互动等方式来推进公民的网络参政议政。
（三）政治学公共管理中公众网络参与的特殊意义
（1）在政治学公共管理中公众网络参与对政府公共管理具有一定的引导作用。公众网络参与可以在政府决策还没有形成前表达公众的需求和观点，从而使政府做出有利于公众的决策。
（2）公共管理中公众网络参与无形中保障了公众的参与权与话语权。随着网络技术的普及，越来越多的人参与到公共管理过程中来。无论公众发表的意见或建议是否具有建设性，网络依然给公众提供了一个与政府决策层对话的平台，而这个平台的存在无形中保障了公众对政府决策的参与权和话语权。
二、政治学中公众网络参与公共管理存在的问题及其原因1政治学中公众网络参与公共管理存在的问题
网络公众参与普遍性不足，参与广度与深度有限。网络的普及程度在逐渐升高，但由于我国幅员辽阔，区域性差异比较大，尤其是经济发展不平衡，很多地方还没有实现网络全覆盖，这就意味着部分地方公众还不具备网络参与政府公共管理的能力和条件。
2政治学公共管理中公众网络参与存在问题的原因
首先，区域性差异和经济发展不平衡导致公众的参与度低是公共管理中公众网络参与问题的根本原因。其次，公共管理中公众参与的主体能力和参与度还不够强。目前的公众网络参与仅限于简单的网上交流形式，而这种交流只是一种宣传的形式，没有起到真正的作用。因此，对于公众网络参与来说，参与主体越广泛才能使公共管理公众网络的参与越公平。最后，政府决策层网络参与缺乏可操作的程序规范。
三、提高政治学公共管理中公众网络参与的几点建议1建立健全网络参与管理制度
公众网络参与是一个系统而复杂的过程，这就要求政府建立健全保障公众参与权和话语权的相关制度，使公共政策内容和公共政策决策程序也能公开，保证公共政策的决策能体现公众所表达的意思。同时，政府还要加大力度完善和制定公众网络参与的相关制度、法规和政策，引导公众正确而理性地参与到公共管理中来。
2完善回应机制
公众网络参与改变了以往公众参与政府公共管理的单一模式，使政府和公众的对话互动成为可能，为政府的公共决策提供了公众的诉求，为政府制定更接近民意的政策提供了机会，从而有利于推动民主化进程。有了公众的网络参与只是公共管理中公众网络参与的一个前提条件，并不是最终结果，公共管理中公众网络参与最关键的是政府能否正确回应公众日趋多元的诉求。这就要求政府健全和完善回应机制，对公众关注的热点问题和在公众网络参与下形成的舆论要予以积极的回应和引导，从而使公众网络参与顺着理性、规范的道路发展，真正成为促进社会和谐发展的动力。
3拓宽网络参与渠道，强化信息交流平台
在我国由于区域性差异和经济发展不平衡，很多西部欠发达地区还未享受到信息技术革命带来的好处，公众网络参与的渠道很窄。政府应加大西部落后地区信息基础设施的建设力度，使落后地区人民也能通过网络参与真正参与到公共管理中来。因此，政府应不断拓宽网络参与渠道，强化交流平台，从而保证公众和政府对话互动的平台畅通，公众有序地参与公共管理。
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二、应用型二本院校公共管理学科案例教学法实施方法与步骤
案例教学是一种在教学实践中产生与发展起来的较为简单易行且实用的培训方法。案例教学是一种实践性很强的、师生互动的开放式教学方式，案例教学有利于培养学生创造性思维。1910年美国哈佛大学医学院和法学院在教学活动中，逐步使用案例教学法。20世纪20年代初，哈佛大学商学院对案例教学的成功运用和实施，使其成为风靡全球的、被认为是代表未来教学方法、走向成功的教学模式。哈佛大学肯尼迪政府管理学院在公共管理教学活动中，大力推广案例教学，60%的课程都用到了案例教学法，学生在两年时间里能学习100——140个案例。案例教学是教师通过案例的展示，组织学生通过有效的途径和方式学习案例，通过分组讨论，总结等环节，提出解决问题的对策。所以说案例教学不是简单的打比方，案例教学不是案例研究，案例教学不是做游戏、不是讲故事。在公共管理教学过程中，案例教学分为两个层次：第一个层次是运用实际的例子、案例材料帮助学生理解公共管理的相关概念、原理。在这个层次上运用案例教学，主要是通过案例材料加深同学们对公共管理概念、原理的理解。例如：（1）讲述什么是“协调”概念的举例（2）讲述什么是公共政策的举例（3）讲述什么是政策过程的举例。在这个层次上使用案例教学，不需要召开讨论或互动，不要交流。但是要求老师讲述的案例必须与公共管理的概念、原理相一致；老师必须有丰富的实践素材，而且能够将实践素材与所讲述的概念、原理有机融合。第二个层次是理论运用的层次，即将知识转化为能力的层次上运用案例教学。在这个层次上的案例教学，就需要组织学生开展讨论或争论，需要模拟场景和区分角色，需要形成反复的互动与交流。在这个层次上进行案例教学的步骤是：案例选择与明确教学目标、预习分发和熟悉案例材料、分组和动员、小组讨论、讨论汇报、小结。因此在这个层次上的案例教学需要时间长、耗费时间多、不一定是全员参与，还有大量的观摩者、案例具有模糊性，对知识的理解和运用会产生一定偏差。这就需要教师处理好教学内容与教学时间的安排问题，参与案例讨论者与观摩者——上课人数多于所需案例讨论参与者的关系问题。
三、应用型二本院校公共管理学科案例教学的价值和意义
公共管理类课程案例教学对于培养学生职业能力，激发学生的学习兴趣，提高学生分析问题和解决问题的能力等都有重要的意义。
（一）有利于建立理论与实践的纽带，激发学生的学习兴趣
在应用型二本院校的教学中，讲授法教学占很大比重，部分老师在课堂教学中，采用“填鸭式”的教学方法，主要以理论讲解为主，学生主要学习理论知识，对知识的应用能力不强，应用知识解决实际问题的机会很少，学生被动的接受知识。但案例教学主要是应用知识解决实际生活中的公共管理问题，所以说案例教学可以培养学生的创造性思维，在案例讨论中，能够激发学生对知识探究的热情，提出关于案例问题的具有个人独特见解的解决对策。所以说案例教学能够激发学生的学习热情和学习创造力。
（二）有利于逐步提高学生分析问题和解决问题的能力
案例教学主要目的是解决公共管理中的实际案例，案例教学主要通过分组动员、小组讨论，讨论汇报、小结等环节，主要锻炼了学生的沟通能力、交流能力以及语言表达能力，同时也不断提高了学生的分析问题和解决问题的能力，提高了学生应用知识解决实际生活中的公共管理问题，将自己所学的知识内化为对知识的体会。案例教学为学生提供了公共管理的模拟情境,训练学生能够在课堂短时间的学习中,在信息不充分的条件下,靠批评性思维技巧和能力来提出自己的观点。所以说案例教学对学生专业能力的提升具有重要的价值。
（三）案例教学有利于培养和提高学生在公共管理活动中的管理能力
管理能力是公共管理类专业学生必须具备的专业能力，而实际管理能力的培养仅靠课堂理论传授是不能实现的，而公共管理类课程案例教学为大学生提供了丰富的、真实的公共管理实例，在案例教学中，通过对案例的学习、分析和案例中设置问题的解决，培养了学生的创造性思维，同时学习了如何应用公用管理的原理解决案例中的公共管理问题，即如何通过组织、沟通、协调、激励来完成管理的目标，如何配置人力资源，最大限度的调动组织员工的积极性等。
四、应用型二本院校公共管理学科案例教学存在的问题
由于大部分在应用型二本院校，传统教学方式占很大的比重，案例教学没有被大面积推广，所以说案例教学在应用型二本院校的有效应用还存在一定的障碍。
（一）适合应用性二本院校教学的高质量的案例素材较少
由于我国公共管理学科的教学和研究尚处于初步发展阶段，大部分教材都是翻译或引进国外的比较有声誉的教材。所以在大多数案例素材都来自国外发生的事件以及以此事件为基础所形成的案例。由于过别的差异、国情及文化传统不同，所以大学生很难从国外的案例来明白其中的道理，也很难进行角色模拟，提出的解决问题的对策也不具有很强的针对性。由此可见我国缺乏高质量的本土化案例素材，严重制约了应用型二本院校公共管理案例教学的推广。
（二）典型案例陈旧，缺乏实效性
在公共管理案例教学中，我国的大部分教学案例较为陈旧，如在公共政策学中，课本上的教学案例较为陈旧，部分案例都是十年前发生的真实事件。国内出版的公共政策方面的案例选编，大都缺乏一定的实效性，部分案例比价陈旧，篇幅过长，针对性不强，没有充分考虑到所用案例与学习者之间的相关度。部分案例情节和知识背景过于复杂，涉及知识点较多，由于学习者知识储备不足，面对案例无处下手，逐步对案例及案例教学丧失兴趣，因此不能真正达到案例教学的效果。
（三）部分教师长期热衷于讲授式教学，不胜任案例教学
案例教学对老师的要求较高，老师课前要认真备课，选择、编写符合教学内容的案例，又要制作相关的案例视频或动漫。在课堂教学中，教师既要组织课堂教学，又要对案例进行分析，对各小组的回答进行较为准确的点评，提出解决问题的对策。在应用型二本院校，大部分公共管理学科的老师比较重视讲授式教学方法，从事案例教学的能力不强。对案例的分析、讲解不到位，驾驭课堂的能力不强，影响到案例教学的实际效果。
五、提高应用型二本院校公共管理学科案例教学效果的措施
（一）尊重公共管理学科特征，树立案例教学的理念
按照公共管理学科教育的经验和惯例，以问题和案例为基本导向，展开课堂讲授、研讨、模拟训练、案例分析以及社会实习，构成了其教育和培养方式的基本特色。由于公共管理学科具有较强的实践性、应用性，要使大学生更好的掌握公共管理知识，增强知识的应用能力和专业技能，应用性二本院校老师首先应该遵循公共管理的学科特征和学科本身的规律，树立案例教学理念，重视案例教学的作用，不断进行案例研究，不断提高学生的专业技能和实践能力。
（二）建设应用型二本院校公共管理教学案例库
美国大学非常重视案例教学和案例教学库的建设，如哈佛大学的肯尼迪政府学院就搜集了1300多个教学案例,供学生在学习期间使用。要建立案例库和数据库，作为高校老师，首先要处理好高校与地方政府组织以及其他非政府组织的关系，获得更多的关于政府公共管理的第一手资料，为编写高质量的案例提供丰富的素材；其次要把有丰富案例教学经验的老师组织起来，成立案例编写组，专门负责公共管理教学的案例编写工作；最后应该借鉴国外一些比较典型、符合应用型二本院校实际教学需要的公共管理的案例，组织专门老师负责编写、整理公共管理教学案例，制作影像资料或视频资料。
（三）加大应用型二本院校师资培训力度，逐步推动教师队伍转型
要想逐步扩大案例教学在应用型二本院校教学中的比重，提高案例教学的质量，最关键的因素是教师。案例教学模式要求教师思考如何将学生培养成适应职业和公共生活的需要的职业人。教师在这种模式下更可能是一个导演、主持人、编剧、评论家,甚至制片人或者好观众。因此首先应使教师逐步转变教学理念，重视案例教学在学生能力提升和素质形成方面的要作用。教师应逐步改变传统的教学思维方式，在课堂教学中大量使用案例教学。要想进一步提高案例教学的质量，应该加大师资培训的力度，鼓励应用型二本院校老师到国内重点高校学习、进修、参加学术研讨会，不断提高案例教学的水平。如果条件允许，积极鼓励教师到国外学习，研究案例教学。
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关键词：公共管理 市场营销理念 新公共管理
公共管理是传统公共行政的规范取向与一般管理工具取向的结合体(Perry and Kraemer,1983),注重管理方法与手段的运用。经过一系列发展,形成了新公共管理理论、治理理论、国家与社会的关系理论等,主张引入企业管理精神,构建服务型政府,在市场化、社会化等方面进行了积极探索。针对官僚制,有的学者提出了“企业家政府理论”,主张在公共服务提供上引入选择、竞争、激励机制,提高公共组织行政效率。营销是研究如何让目标受众接受自己的学问。大到国家、小到个人,都需要别人的认同与肯定。本文试图通过对营销理念的梳理,找到可以改善或创新公共管理的方法与途径。将这一思路与大家分享,希望大家批评、指正。
1 市场营销理论概要
市场营销,是人们在市场中进行产品交换的活动。主要研究消费者需要什么,怎样将其成功地送达消费者手中,如何保持客户继续购买热情等问题,涉及产品研发、售后服务的全过程。而公共管理是行政领域的话题,通过整合社会各种力量,广泛运用政治、经济、管理、法律的方法,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。两者都寻求持续的从一方送达另一方某些东西,并渴望获得接受方的认可与忠诚,那么能否运用市场营销中的哲学来进行公共管理活动的指导呢？具体有哪些方面,且如何运用呢？
市场营销过程是一个复杂但是有逻辑的整体。它从市场需求及预测开始,发现机遇；通过顾客与行业竞争分析,明确企业自身所处的微观环境；利用市场细分,评估企业在细分市场的竞争力,找到进入市场的突破口；根据细分市场进行价值定位与品牌决策；产品组合策略设计；根据价值定位与目标市场的特征,进行产品定价；选择销售渠道；选择促销策略；直到售后关系的维护,又是一个新的营销活动的开始。
2 营销理论用于公共管理中的创新
2.1 顾客分析——民众分析
市场营销中消费者市场购买行为分析主要研究哪些人构成市场,他们购买什么,为什么购买,谁参与购买,何时、何地、如何购买,什么因素刺激消费者作出了什么反应,互联网下消费者行为特点等。以此可以有针对的开展营销活动,达到销售的目的。
企业对顾客进行分析是为了更好地促成交易的达成。但我认为很有必要有一门专门的学科,像研究消费者心理学与行为学一样,研究民众心理与行为。研究在不同刺激或特定场合下,民众如何决策、采取什么行动、受什么影响。比如,聚众哄抢、人肉搜索、冷漠围观等,以及公共部门应该如何有针对的采取教育宣传、政策引导等。这样,将更有利于社会管理与和谐社会的构建。政治学对人的假设是政治人,以公共利益最大化为目标。公共选择理论以经济人为假设,认为人都是自利的,从自我利益最大化出发。其实民众不是政治人也不是经济人,而是两者的结合,应该是社会人。
2.2 价值定位与品牌化决策
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一、新公共管理
20世纪中后期，西方世界各国深受凯恩斯主义理论影响，政府干预加剧，政府职能大大加强。但是在面对日益激烈的国际竞争与信息化的高速发展，之前的政府管理体制难以应对:行政职能的扩展，政府也随之膨胀，机构冗余;在政府部门蔓延，行政效率严重受到制约;政府财政赤字严重，难以保证公共服务质量，公民对政府的不信任情绪日益增加;这些危机严重挑战着西方政府的地位。为应对这些危机，西方国家掀起了一系列的政府改革浪潮，即“新公共管理”运动。它主张采用私营机构的管理技术与方法，以职业化管理，分权，小型化为手段，并以效率、效益、经济为结果导向的政府管理模式。在这一政府改革运动中，西方各国政府行政效率确实是有了相应的提高，并且在社会管理方面也有了质的改变，相应的缓解了民众对政府的质疑危机。第一，通过将国有企业私有化，市场化服务手段引入政府，使得经济活动脱离了政府的直接控制，在竞争机制下，政府活动所提供的公共服务质量有所提高。第二，通过政府机构重组来有效应对僵化无效率的科层制管理。尽管科层制曾在公共管理重发挥过巨大作用，但是在变化迅速、竞争激烈、信息知识密集的时代，它严重阻碍了政府的有效管理。因而，建立精简、高效、合理的政府机构是势在必行的策略。第三，精简程序，改进管理方式。通过精简程序、缩小审批事项、下放审批权限、废除时效过时的条例、合并重复审批程序和审批制度、简化申报程序和审批手段、发展电子政务等做法来改进公共管理方式。同时对于旧的政府管理模式，人事行政模式通过合同雇佣、与技术机构合作有力冲击着公务员终身责任制，更加突出了行政人员的工作积极性。然而，对新公共管理的争议从未停止过。首先，新公共管理体现了对市场机制的热崇，私营企业管理方式的引入在一定程度上模糊了公共部门的公共属性，毕竟政府的运营是无法完全照搬企业的管理模式，效率与结果毕竟不是政府所要追求的目标。其次，政府的公共产品与公共产出是在事实上是很难量化的，总是想要将政府提供的公共产品与公共服务与公民需求强制性的以数值表示出，难免会产生些许偏差，反而不利于政府的综合协调管理。最后，新公共管理的各种具体措施受到质疑。分权能够提高部门的灵活性，但容易造成本位主义，严重阻碍政府工作的进一步开展;私有化能够有效提升政府部门的竞争力，但是在市场机制不完善的地方极易产生寻租现象，导致资源不必要的浪费;结果导向能够提升政府工作效率，但是如何与公平、公正有效结合还是未知数;放松规制增加了部门的灵活性，但也带来了管理真空地带，而这一地带无论是公共基础还是法律机制可能都不够完善，反而是带来了新的问题;分散化的做法，使得协调工作难以开展。人们逐渐意识到，“小政府”并不是公共行政改革的最佳目标，“好政府”才是公共行政的不懈追求。对新公共管理的评论褒贬不一，但是作为一种政府管理的新模式，它确实为之前的政府管理困境提出了些颇具建设性的举措，同时也为之后的政府管理模式提供了研究方向。
二、新公共服务
以罗伯特•B．登哈特为代表的一批美国公共行政学者基于对新公共管理运动的反思，以及在新公共管理实践中所遇到的种种质疑的理性思考，提出了新的公共行政理论———新公共服务理论。新公共服务的主要观点。
(一)服务而非掌舵
尽管在过去，政府通过一系列的管理手段与方法掌控社会发展节奏，指导社会不断发展，也的确取得了瞩目的成绩。但是在日益复杂的现今，想要仅仅通过管理而不是满足公众需求，并不能够切实推动社会的进步，也就是说政府如今的角色并不是要强调政府与公民的依附关系，而更多的是在公民参与积极的社会中，充当“裁判”这一角色，来满足公民的需求，并且使公民行为不俞越法律与道德所不允许的行为。这就要求政府的公务人员不仅使掌握一定的管理技巧，更要了解中介、协商等新技巧。
(二)公共利益是目标而非副产品
政府应该以满足公众需求，提供公共服务为主要目标，而非仅仅是从政府自身内部的利益集团出发，通过寻租活动满足自身集团需求。因而要重视公民组织或者公民的需求，政府与公民应该不断协商，政府要尽可能根据公民诉求满足不同的利益需求。同时，公民也要做好监督政府行为的工作，使得政府行为在制度内合理运行。
(三)战略的思考，民主的行动
在政府政策制定过程中，政府将不再是唯一的政策制定主体，而是相关各方都应该要参与到政策制定过程中来，共同制定政策，在政策执行过程中也是要各个主体共同来执行，政府的适当分权与下放，能够让公民社会有一个质的发展，公民参与积极性提高，并不会打乱政府的工作计划，相反能够为政府的未来规划与行动提供给一个有益的方向。政府充分满足，回应公民需求，竭力为公民服务，又促进公民权益的实现，政府与公民得到了良性发展与互动。
(四)为公民服务，而不是为顾客服务
尽管在企业中，顾客导向能够有效提升企业服务质量，进而能够为企业带来一定的经济效益。但是，政府不能够完全像企业一样使顾客导向这一方法完全发挥作用。首先，政府很难界定谁是顾客。因为政府的服务对象不仅仅有直接的当事人，还有很多间接当事人;更注重的是公共利益的实现而不是个人或者某些集团的利益实现。其次，在市场经济中，有些顾客可以凭借自身所拥有的而其他顾客并没有的资源，来与政府讨价还价，进而使其利益能够优于其他顾客而实现。
(五)责任并非唯一的
政府工作人员不能仅仅关注效益这些可以量化的东西，更应该把关注的焦点放在法律，价值观与公共利益上来。尽管新公共管理提倡政府工作人员应该像企业家一样，采用一些企业管理方法来提高政府的工作效率，使本就僵硬的管理体制能有所活力，但是这有些将责任问题过于简单化了。
(六)重视人而非仅仅重视生产率
为了激发员工的积极性，可以通过提高薪水或者待遇等标准来达到预期的效果。但是在公共组织中，尤其是在现如今高度发达的信息时代，薪酬不可能是唯一一个影响行政官员积极参与行政事务的动机;同样对于公民来说，他们所要求的人身权益也不单单是资金的保障。新公共管理理论所提倡的注重经济效益的做法，是无法培养出具有责任心和关注社会公共利益的公民的。不仅在政府内部，需要行政长官下放行政权力，与基层行政官员协同处理行政事务;在政府与公民的关系上，政府也要给予公民处理公共事务的机会，不但能有效拉近政府与公民间的关系，也能够把关注的焦点普及到更大范围内的公民间。通过分享权力，政府与公民在尊重的基础上相互协作与支持，就能够很好的实现公共利益。
(七)重视公民权和公共服务
企业家总是试图将公共资金划归个人所拥有。但是，将注重经济效益的企业家精神引入到政府工作中来，只会使得政府的工作是为了满足顾客需求。政府应当明白，服务对象应该是全体公民，政府不是为了自身利益而在工作，得面向宏观整体利益，有的时候利益出发点并不一定是非要盈利的，可以是一种价值观的提倡，可以是公民的诉求。这是与注重企业利润的企业家所不同的。因而政府在今后的治理过程中应该重新定位自己的角色，而不应该将自身视为单单为盈利的企业家。通过对新公共服务的描述与分析，公民参与，重视公民权与公共利益是其主要支撑点。新公共服务倡导的是政府最大的作用不是对公民的控制，而是对公民的服务，民主的观念要在公共组织中自始至终贯穿着。并且新公共服务理论突破了政府失败与市场竞争的视角，重新来定义政府在为公民提供公共服务所担任的新角色。尽管新公共服务是作为一种新的管理范式出现的，但与新公共管理理一样面临着不少质疑。对于新公共理论所强调的“公共利益是目标而非副产品”，它所针对的是新公共管理所采用的企业家政府理论，认为其在提供公共服务时，按照经济与效益原则，力求用最少的钱办最大的事，尽管在节省财政开支上有了质的飞跃，但是公共服务始终不是根本目标。
三、新公共管理和新公共服务的整合取向
关于新公共管理与新公共服务，不能够明确判定孰优孰劣，哪一个能够在未来的公共行动中更具有潜力，哪一个能够更具生命力。两种理论都各自有着自己独特的优势，又同时存在着不足，但我们更应该将重点放在二者的融合性上而非是二者相互替代的关系上。新公共管理在对当前公共部门的效率低下，公民信任危机以及应对外部变革的挑战上有着显著的效果，引入企业管理方法和技术，追求经济效益，提升政府行政效率，对于之前的僵硬式的管理模式有着良好的改善意义，也确实为之后的新公共服务理论的出现做了铺垫;但在追求对实际问题的改善时，必定要更加强调效率的工具理性，从而在一定程度上掩盖了对价值的追求。而从价值追求的角度来看，新公共服务所倡导的公民权，民主，公共利益对于21世界出现的一系列复杂问题来说有着新的解决途径，协同治理，平等协商，共同处理公共利益的政治事务等管理新方式都是有着无限潜力的。在当下，基于社会生活节奏的加快，物质生产的愈发发达，公民的个性化诉求也愈发突出，如何使公共部门满足公民日益丰富的个性化需求呢?在新公共服务理论所倡导的“为公民服务”的价值指导下，结合公共云服务即借依托于信息技术的平台，在网络中掌握各公共部门的拥有的资源与政策执行过程，并以法律与制度的完善为基础，由公民与其他公共机构选出一公共机构作为信息收集与处理的机构，能够在有效时间内掌握公民的需求与政府资源的合理输出，以达到为每一位公民提供便捷有效的个性化服务等技术手段，有效了解公民的需求;引入公共管理所倡导的结果引导过程的结果导向手段与根据顾客需要而非自身臆测顾客需求的顾客导向的手段，结合定量与定性分析的方法对公民需求有细致的了解，从而有效针对公民需求来进行服务。如果将新公共管理看作技术工具的形式，新公共服务可以看作是价值导向的形式，也就是说一架音色极其悦耳的钢琴，还需要一位技术一流的钢琴家，二者需要完美融合，才能演奏出美妙的音乐。如果不是将新公共管理与新公共服务二者明确区分开来，而是将新公共管理所倡导的工具效率与新公共服务所强调的民主价值二者综合起来，也许会为公共管理提供一个有益的方向。
作者:栗宁远 单位:黑龙江大学
参考文献:
［1］珍妮特•V•丹哈特，罗伯特•B丹哈特．新公共服务:服务而不是掌舵［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．
［2］石杰琳．反思与超越:从新公共管理到新公共服务［J］．郑州大学学报，2011(9)
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同时,科层制度的不透明性与民主原则不可避免地发生冲突,损害了公民的信息知情权和政治参与权。另一方面,威尔逊的政治与行政二分法原则,在现实中也遇到了置疑。作为传统公共管理的另一个理论基石,二分法被休斯颇具讽刺意味地形容为“尤其对逃避责任有效”。他认为将政客与行政人员分开是一种幻想,然而科层制度却恰恰是按照这种二分原则构建的,似乎是幻想成真。但是实践却证明这种幻想远未成真,因为政客们常常履行行政任务,行政人员也常常承担政治任务。[2]尽管不一定是具有党派政治性的,但是公务员的工作本质上是政治性的,就此可以判断威尔逊的政治与行政二分法观点并不现实。在对传统公共管理理论基础置疑的同时,20世纪70年代以来,公共管理实践也由于过度膨胀的政府、新的管理理念和经济学观点的出现、全球化浪潮以及新技术的冲击和影响使人们面临着一系列纷至沓来的政治和社会问题,人们需要一个能够高效运转、灵活应对复杂局面的公共部门的呼声越来越高,一场影响全球的深刻的新公共管理运动也就应运而生。首先,新公共管理运动的出现是由于政府所面临的空前改革压力。传统的公共管理模式中政府一直处于决定性的地位,是公共管理的唯一主体。
政府承担着大量的公共产品的直接生产任务,与市场一起对社会资源进行配置。社会发展使得人们对公共产品的需求不断增加,政府也就承担了越来越多的管理和公共产品的生产责任。于是政府的职能范围日益扩大到社会生活的各个角落,角色不断多样化。其结果是西方国家遭受了罕见的财政危机,在福利社会的建设上各国政府不堪重负,进而引发了诸如人口膨胀、失业、环境恶化等诸多的社会问题。民众对政府的信任危机加剧,因此政府改革的呼声日盛。其次,新的经济学和管理学观点的出现以及经济全球化是政府改革的动力。20世纪70年代西方市场经济国家出现了滞胀现象,凯恩思主义受到了批判,新自由主义经济学由此兴起,成为指导西方社会经济活动的主要思想。与此同时,经济全球化也给各国政府带来了前所未有的冲击和挑战。陈振明评论道:全球化加强了政府对本国经济竞争力的重视;政府能力是国家综合实力的主导因素,政府如何引导和调控国民经济运行,参与国际竞争对公共管理提出了更高的要求。[3]政府改革已经成为各国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径。再次,民主化运动要求公共管理主体多元化。
官僚制度尽管消除了以血统和出身为依据任命管理者的部分弊病,但是也早就有了自身特殊利益的精英集团。他们虽然也有分歧,有竞争,但是仅限于“围绕着一些范围狭窄的事务展开”,“他们的共识多于分歧”。[4]也就是说,他们有着基本相同的价值偏好和利益诉求,一旦他们的价值偏好和利益诉求受到威胁时,本来应该维护公共利益的、掌握在他们手中的公共权利就会被用来维护自己的利益服务。精英的公民者的角色就转变为了公民的奴役者,这显然是对民主价值的侵犯。科层制度的层级结构决定了上下级之间的命令和服从关系。科层制度的发展和完善造成了下级只对上级负责,而不是对公民负责的现象,从而逃避了公民的监督和控制,因此也构成了对民主价值的侵犯。而全球范围内日益高涨的民主化浪潮却不断地提醒着:公共管理的主体绝非政府一家,其他非政府组织、社区、公民甚至是企业也应该或者是必须成为公共管理的主体。这些力量要求越来越多地参与国家公共生活,并在国家公共生活中发挥更重要的作用。最后,新技术的不断涌现是政府改革的催化剂。新技术特别是信息和交流技术(ICTs),比如,分散式计算机系统、互联网与新型数据库,将科层制度的运作方式进行了重新概念化。信息技术的发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性;数字化的方式为政府能够对瞬息万变的经济做出反应创造了可能性。[3]
因此,技术革命既可以看作是引入新型公共管理理念的动力,又可以看作是摒弃传统科层制度的动力。新公共管理运动着力于提高公共组织的生产绩效:改进包括招募合格人才、员工发展、绩效薪酬等内容在内的人力资源管理;让员工更多地参与决策和管理活动;放松行政控制而加强绩效目标管理;利用信息技术;改进客户反馈和强调服务质量;将供需决策合而为一(如向使用者收费)。新公共管理运动主张充分利用私人领域:促进一个可依赖的、高效的、竞争性的、开放的获得体系,从而外包公共产品和公共服务,内包中间产品和服务,并且终止供给的政府垄断和保护。[5]
2电子政务的背景与内涵
在市场经济环境下,政府要承担大量的社会、经济、文化等方面的管理职责和服务功能,尤其是在调控国民经济整体运行方面发挥着不可替代的作用。在信息化和网络化时代,政府的这种职责和作用不会消失,但在企业经营活动和个人行为逐步虚拟化、数字化的形势下,政府服务和管理的手段必须更新,并根据网络时代企业、公民行为特点以及人际关系的变化重新设计管理程序和业务流程,才能适应时代的要求,推动社会发展。为了使政府职能和运作适应新经济发展的要求,同时加速政府对国民需要的回应,美国前总统克林顿首先提出了电子政务这一概念,并进行了卓有成效的实验。对可以改造公民、商业和政府机构关系的信息技术(如广域网、互联网与移动计算)加以利用,服务于各行各业。例如,向公民提供更好的政府服务,改善政府与工业和商业的互动关系。这些结果的实现将减少腐败现象、增加政府管理的透明度、提供更大的方便性、增加财政收入以及削减成本。电子政务的产生也有自己的背景和特点。首先,信息技术为电子政务提供了技术支持。信息技术的飞速发展引发了一场深刻的生产和生活方式变革,极大地推动着经济和社会的发展。
20世纪60年代,计算机开始进入到公共部门,但是往往是被专业人员使用,并且主要被当作打印工具。所以计算机最初的应用未能给组织带来实质性冲击。然而,随着计算机的普及、计算机应用技术的推广,特别是互联网的发展,信息技术对公共部门的影响达到了空前的程度。信息技术使得信息可以迅速和准确的传播,因此,政府面临的是掌握了良好信息的、需求更多的群体,他们在公共事务中扮演了前所未有的活跃角色。以公共决策为例,程序化的电子政务系统使得决策变得富有逻辑性,同时也使得决策过程标准化,并且对公众而言,这个标准化过程也具备了“可视性”。也就是说,公众对政府的决策标准、决策程序比以往有了更清晰的了解。其次,新公共管理运动为电子政务提供了来自政府的动力。由英国发动的新公共管理运动,在很短的时间内迅速影响到了西方各国,并逐步扩展到了多数的发展中国家。因此,在全球范围内,各国政府都在致力于重塑形象,建立更加富有效率的运作体制。
克林顿政府提出了电子政务设想,并与1993年提出了国家信息基础设施计划,从而将电子政务推向了全面实施阶段。该设想的提出和实施也催生了电子民主这一新型的政治及社会管理方式,使得诸如政府、选举产生的官员、媒体、政治组织以及公民和选民等民主参与者可以在地方社区、国家和国际层面上,在政治和治理过程中通过利用信息和通信技术参与管理活动,从而在公众和决策者之间实现双向互动,以改善治理和提高各种反馈的质量。民主如果只是被置于形而上学的层面则会被架空,所以必须以看得见的形式在过程层面上得以真正地实现。凡是生活受到某项决策影响的人就应该参与那些决策的制定过程。电子政务搭建的平台所具有的去中间化、去中心化和及时沟通等特性,让公众能够不需借助中间环节就可获得充足信息与表达意见,为直接民主奠定了基础。[6]无论是在公共管理机构内部,还是公共管理机构外部都有助于来自各个层面、各种环节的智力参与决策。
电子政务和电子民主改变了公众单纯的被管理对象的角色,使其成为参与性力量,并再一次勾起了人们对雅典式直接民主在现代社会实行的渴望与思索。第三,电子商务是电子政务的原动力。电子商务的发展使得政府面临提供与私营领域类似服务的需求。既然顾客可以在任何时间迅速地通过e-购买需要的商品,那么公民为什么必须在公共部门的上班时间去排队获得服务呢?公共部门的公务员每人只能负责一项工作,在有限的工作时间内为有限的公民服务,而且每个人的耐心也总是有限的。因此,要想长时间保持优质高效的服务难以得到保障。而利用ICTs通过一站式的网络服务既节省了公民等候的时间,也节省了公务员的工作时间。联合国的一个报告指出:“电子政务终将改变政府的结构和程序,从而降低公共部门的官僚等级性,公务员也因此而得以授权更好地为公民服务”。[7]
3新公共管理与电子政务之间的关系
兴起于20世纪70年代的新公共管理与兴起于20世纪90年代的电子政务是两个相互关联的改革运动。同信息时代紧密相联的组织变革形态与同当前公共管理中的管理思想、管理主义形态具有高度的一致性。具体体现在以下两个方面:第一,以“顾客”为中心、为理念。信息社会不同于传统工业社会的一个重要特点在于它是一个消费者社会,是一个消费者的社会。消费者意味着消费者有途径可以享受生产者提供的利益,消费者可以得到充分的信息。政府是民众契约的产物,它应该是为民众和社会提供服务的组织。政府的政策影响到每一个人生活的各个方面,当今社会政府面对着人类有史以来范围最广的服务对象。然而长期以来,在传统的管理模式下,政府作为一个垄断的公共服务和商品的提供者往往高高在上,是掌舵者。传统的公共管理是一个以典型的生产者为中心的治理形态,但是随着公众需求的不断变化,将公众看作为“顾客”或“客户”的价值观逐渐为新公共管理所确立。新公共管理认为,政府服务应该以顾客需求为导向,增强对社会公众需要的响应力,也就是采用顾客驱动的机制,让顾客具有自己选择公共服务提供者的选择权和评价手段,从而对服务提供者形成压力。顾客驱动是一种开放平行的结构,它使政府趋于用磋商、谈判、解释和说服的方式,致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现。因此,“顾客”的满意度成为评价政府绩效的重要指标。
服务于“顾客”的价值观还包括对管理人员的授权。政府绩效的低下,往往不是因为管理者缺乏能力和不履行职责,而是过多的程序和呆板的程序严重束缚了管理者的个人权威、灵活性和创造性。[8]有些经济学家认为政府本身就是一个制约经济增长和经济自由的因素,[9]因此去管制化与自由化是新公共管理运动中摒弃繁文缛节、激励员工的两项主要内容。公共管理领域的基层管理人员也因此得到授权,进而实现“管理者管理”的目的。管理者由于授权而获得自由裁量权,能够及时地解决问题,增强对“顾客”的应答性以及行政的可接近程度,从而提升“顾客”的满意度。电子政务的实施是为了使“顾客”获得更优质的服务,这与新公共管理的诉求不谋而合。网络环境下政府工作的管理模式需要以用户为中心,按照用户的需求发送政府的管理与服务方式。以“顾客”为中心的服务理念和“顾客关系管理”技术在政府管理中的应用,不仅增加了政府服务的广度和深度,以构建新的、更好的政府与企业、公民之间的关系,而且也能促使政府组织的管理方式根据用户的意向和需求来决定,从而更好地适应信息社会发展的需要。信息时代建立“一站式”服务的政府网站,已经成为世界各国政府的共识。[10]
电子政务创建了一个不受时空约束的虚拟政府。信息技术打破了公共服务在时间和空间上的局限性,解决了面对组织结构纷杂的政府以及“顾客”不知所措的困境。功能集成的虚拟政府办事的流程大为简化,真正实现了无缝隙政府。此外,电子政务为公众提供了一个公开、公正、公平地获取信息的平台,改变了政府与企业、社会、公正的信息不对称状态,成为信息充分、准确、及时的披露渠道,推动了政府与公民的直接对话,提高了政府工作的透明度,改进了政府决策的民主程度。这是因为政府的运作是以信息为基础而不是层级制度,这有助于科学决策,而政策目的也可以有效地传达到目标群体,有助于政策执行的顺利实施;目标群体对政策的意见和建议也可以顺畅地得以反馈;政策执行者的工作绩效能够受到即时性的监督。所有这些信息通过数据库和控制系统进行加工整理,为决策者提供全面的参考变量,从而提高政策制定的质量。第二,以追求效能、效率为目标。公共部门实现提高效能和效率的手段是利用市场理念指导公共管理实践。市场理念是指更大程度上的依靠市场、社区和个人以实现自我管理。它包含多层含义:[11]首先,政府公共服务生产的市场化和私营化。政府建立准市场体制,下放决策和执行权利,转变为划桨者。
篇10
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0076-06
熵,起源于经典热力学理论,是描述复杂系统混乱、无序程度的一个概念。依据热力学、统计学以及信息论,熵具有以下三种含义:一是表示系统中含有废热的多少;二是表示系统不确定性的大小;三是表示系统的混乱程度。总之,熵是系统的一个状态函数,是一种容量性质,是系统混乱程度或无序程度的量度,是表明有序和无序的物理概念。整个系统的熵是组成它的各部分熵的加总。从微观上看,熵与系统内微观粒子运动的路径无关,而与系统中微观粒子运动的混乱程度有关,也就是说系统越“混乱”,熵值越大,系统越“有序”,熵值越小。
熵的应用已经涉及几乎所有学科领域。基于熵理论的公共管理绩效评价为我们提供了新的管理视角,通过研究正熵、负熵以及耗散结构理论在公共管理中的应用,可以帮助获得建立核心能力所需的各种公共管理要素,通过公共管理集成不断提高公共管理绩效。
一、 公共管理绩效评价实践与研究状况
英国政府绩效评估的“雷纳评审”始于1979年,是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动,评审的重点是政府机构的经济和效率水平。1979年,撒切尔夫人上台伊始就积极倡导行政改革,借用私营部门的管理理论、方法和技术来改革政府内部管理。
1973年,尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》,使得政府绩效评估系统化、规范化。美国联邦政府制定了《国家绩效评估报告》,国会通过了《政府绩效和结果法》,将政府绩效评估制度化、法定化,使其不因行政首长更迭而发生变化。
1989年2月,加拿大政府公布《公共部门2000》动议,中央政府的改革正式开始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服务、提高公共服务的质量和效率等方面。 “提高公共服务质量的动议直接导致了业绩衡量更大范围内的使用”(波利特 等, 2005)。
中国国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上,结合中国国情,构建了中国通用绩效评估框架(CAF)。CAF模型包括了促进和结果两大要素,共9大标准,其中,领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素,员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。
在定量研究方面, 罗良清等(2005)、彭国甫等(2004a)应用DEA模型对政府规模效率和技术效率进行分析。张钢等(2008)利用因子分析对政府绩效评价关键指标进行确认及综合评价。彭国甫等(2004b)利用AHP方法对政府绩效评价指标的权重进行测定。
另外,公共管理绩效评价方法还有“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法等。“3E”评价法就是从经济性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )对公共管理绩效进行评价。标杆管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的状态。美国著名管理会计专家卡普兰教授等(Kaplan,et al,1995)开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法――平衡记分卡法。该方法从四个角度,即顾客、财务、内部业务和内部创新与学习,来管理组织的绩效,并要求彼此之间保持适度的平衡。可以根据公共管理的内涵和特点,修正和整合平衡记分卡的指标,使之适用于公共管理绩效评价。
综上所述,现有研究成果各具特色,对发展或完善公共管理绩效评价研究起到了促进作用,然而也可以看出,不管在理论研究还是实践操作上都存在一系列的问题。文献研究中的考评方法考察作为复杂巨系统的公共管理的有序度和发展态势存在严重不足,即以上方法主要运用静态和线性技术对对象进行分析,没有深入系统地厘清公共管理作为复杂巨系统的运行机理,不能综合、全面动态地反映对象的现状和发展趋势,因此,在评价对象定位、评估目标选择、指标体系设计以及评价的操作性上就不可避免地存在着问题。公共管理是一个由概念到行动、由局部到全局的复杂系统过程,对公共管理进行评估是为了更好地进行公共管理的实践。如何在现有研究成果基础上结合实际建立一套科学合理,系统全面,具有动态性、实用性和可操作性的公共管理评估体系是值得研究者们深思的问题。基于管理熵理论的综合集成评价方法和技术正好克服了以上方法的不足,能够综合、全面、动态地揭示和解决以上问题。
二、公共管理系统的熵机理研究
公共管理系统是一个开放的耗散系统,它具有远离平衡态的特征,并表现为阶段性;公共管理系统还是一个多层次、涉及多因素、远离平衡态、开放的复杂系统,各要素之间必然存在着非线性作用。
公共管理系统的演化具有诱发和涨落的机理,涨落诱发了公共管理系统的演化。公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,由于其开放性,还受到外界各种涨落的影响,也就是说系统不但有内涨落,还有外涨落。同时,公共管理系统演化过程具有分叉机理。
1.公共管理熵的提出及其机理
任佩瑜教授在深入研究管理科学和复杂性科学的基础上,将熵的思想引入管理科学中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授认为,所谓管理熵是指任何一种管理的组织、制度、政策、方法等,在相对封闭的组织运动过程中,总是呈现出有效能量逐渐减少,而无效能量不断增加的一个不可逆的过程。这也就是组织结构中的管理效率递减规律,这个规律之所以会存在, 主要原因在于复杂组织运动和管理过程受若干不确定性、又相互影响的变量要素控制,从而稳定地表现这种趋势,并服从一定的数学规律(任佩瑜 等,2001)。
公共管理系统作为一个远离平衡态的开放系统,存在非线性作用机制,公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,还受到外界各种涨落的影响。公共管理系统同时有自己独特的构成要素、运行机制和行为规范,构成一个相对独立的封闭系统。在公共管理系统的运行过程中,存在的公共流是大量的、庞杂的,而公共流的任何堵塞、紊流、混乱、沉淀都会造成无序与混乱,从而使得经济效益受到损害。如果不能准确地、有效地、确定地传递公共信息,公共管理的职能就无法进行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且对公共管理产生重大的、不可逆转的影响。因此,熵理论同样适用公共管理领域。
公共管理在发展过程中,由于熵的积累会导致公共管理变革。随着公共管理的建立和发展,在公共管理系统内聚集和转换着能量及公共资源,但同时也在积累着熵,即公共管理系统的无效、无序和不确定性的积累。当这种状态达到一定的程度,就会引起公共管理系统内部的革命和系统结构的变革。此即所谓量变引起质变。这个引起公共管理系统变革的熵的量,就是熵的临界点。
公共管理系统的变革同社会变革一样,是有代价的。在一个比较成功的公共管理系统中,它的管理成本和熵值都是比较低的。公共管理系统经历了高效、高成长的阶段之后,在不知不觉之中危机就发生了,公共管理系统进入了一种无效、无序和混乱、无目标的状态,即:公共资源枯竭;公共管理的效率递减;观念滞后;管理层次低,管理落后,主要依靠经验管理;管理不规范,表现为公共管理实践中的机会主义,缺乏系统公共管理思维和管理集成;管理成本增高;技术装备陈旧;危机意识淡薄;发展速度减慢,效益降低。我们要改变公共管理系统中的这种无效、无序和不肯定状态,使其管理成本保持在一个较低的水平,就需使公共管理系统的熵值保持在低水平,以保证公共管理系统按照既定目标高效有序地运转。
众所周知,GDP是用来描述国家经济运行的一个重要参变量,同样地,描述公共管理的运行情况,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理参变量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。
根据管理熵理论以及公共管理特性,本文认为公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,这是公共管理效能的一种度量,公共管理熵增加,意味着“公共管理效能”的不断减少、不断消耗。
因此,熵作为系统有序程度的态函数,在公共管理这个复杂的巨系统中同样有着丰富的内涵,PM熵是对公共管理系统状态的一种定量化描述,它表征着公共管理系统状态的复杂与有序程度。
2.公共管理熵的数学模型
本文根据波耳茨曼熵公式和申农的信息熵公式导出公共管理熵数学模型。
(1)模型假设:
第一,公共管理系统是一个相对封闭的孤立系统,较少与环境进行信息、能量和物质交换;
第二,公共管理系统内存在着能量差异,处于一种不平衡状态。
(2)数学模型的表示方法:
S1=∑ni=1KiSi(1)
其中,i为影响相对封闭公共管理系统熵值的因素,Ki为在特定行业、特定阶段时各种因素的权重,Si为各种影响因素所产生的熵值。
Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)
其中:KB是公共管理熵系数,在此定义为特定行为中,每增加单位收益所需追加的成本值,即行业的比值C/E;j代表每个影响公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj为每个子因素影响公共管理熵值变化的概率,Pj满足∑Pj=1。
由式(1)、式(2)可以求出公共管理系统内部熵值S1。公共管理系统内部熵值的大小表示了公共管理无序度的大小,熵值的增加过程就是公共管理逐渐由有序状态向无序状态演变的过程。
由于系统熵增会引起公共管理效率的递减,因此,也可以用组织效率递减公式(任佩瑜,1998)来表示公共管理系统内部熵增的过程:
Y=Re-x(3)
x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)
其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的结构常数,xi是影响公共管理效率的因素的函数,ai是每一个影响因素的权数。
三、基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型
1.基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型
我们可以得到基于管理熵理论的公共管理绩效的集成评价模型。
设:Z=Z(t)为公共管理某时刻t的效能比。则有:Xi=Xi(t)为某时刻t的公共管理行为(PM基本价值活动和支持性价值活动);Yi=Yi(t)为某时刻t的公共管理行为结果。Ai为Xi的权数,Wm为Yi的权数,k为行业系数,1/k说明行业环境对公共管理绩效存在着部分影响。
那么,公共管理的行为加权组合在一定的效能比条件下,就产生公共管理的绩效,因此:
Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)
其中,Xi是公共管理行业的全过程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等诸多步骤,根据乘法原理,可以表述为:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:
Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)
即:公共管理效能比对公共管理产生了绩效,而公共管理绩效在行业(部门)系数影响下表现为
k∑mj=1wjyj。
Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)
如果只研究一个公共部门的管理绩效评价,没有进行行业(部门)之间的比较,k可以等于1。
在通讯领域Shannon讨论的基础上,数学家定义了由n个测度概率为P的事件组成的集合的整体不确定性,由下式给出(姜璐,1993):
H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)
根据信息熵(即广义熵)的内涵,其数学模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系统的有序性就越高。再根据公共管理系统的耗散结构特性以及公共管理系统的熵机理可知,公共管理系统的运行机理与熵的内涵具有内在的一致性,公共管理系统的效能比Z越大,公共管理系统的有序性就越高,因此,公共管理系统的效能比Z与信息熵的概率Pi也具有内在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系统的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系统只有一个能效比Z,所以i只有一个取值1,那么公共管理管理熵的数学模型就是S=-ZlnZ。
为了动态地表现公共管理行为与绩效的关系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理综合绩效评价具体计算公式:
S=-mflnmf(9)
其中:m指公共管理绩效,m=∑mj=1wjyj, yj为第j个公共管理绩效指标,wj为第j个公共管理绩效指标的权数;m是公共管理绩效变化,即公共管理绩效末态与初态之差m=m2-m1。
在这里,f指公共管理(行为)运动状态,f=∑ni=1aixi, xi为公共管理第i个行为指标,ai为第i个行为指标的权数;f是公共管理行为变化,即公共管理运动(行为)末态与初态之差f=f2-f1。
即:
S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln
∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)
这里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行为)运动状态,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理绩效运动的结果。同时规定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真数中,当且仅当分子是负数时,负号放到对数的前面;分母为负时,直接取分母绝对值计算;当且仅当分子、分母同时为负时,在对数前加一个负号。
2.基于管理熵的公共管理绩效集成评价指标体系框架
指标体系的建立是对公共管理现状和水平以及对贡献度评价的基础,是动态公共管理熵评价的前提性工作,也是评价结果真实反映实际情况的先决条件。由于公共管理是由相互联系、相互作用的各职能构成的有机整体,各职能构成之间的协作水平的高低直接决定了公共管理效率的高低,对最终公共管理熵值形成直接的影响。
通过修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系,可以建构公共管理绩效评估指标体系:公共管理业绩产出指标为公共管理业绩,公共管理投入指标为公共管理成本、公共管理内部管理、公共管理机构学习与发展。
(1)公共管理业绩绩效指标。在市场经济条件下,根据社会的发展要求和社会公众的需要,提供优质的公共产品和公共服务,已成为公共管理部门最重要的职能。公共管理业绩可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩、社会发展业绩和生态资源环境保护五个子指标来体现。
(2)公共管理财务成本指标。财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的指标,在平衡计分卡中,公共管理成本指标是公共管理绩效评估的首要指标。公共管理成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出,包括公共管理内部运行成本和政府公共项目投资等。
(3)公共管理内部管理指标。行政能力、服务水平和廉洁程度是保证公共管理绩效水平优良的关键。
(4)公共管理机构学习与发展指标。全球化、信息化正改变着公共管理与社会的传统关系模式,迫切要求实现公共管理创新。公共部门的人力资源和学习创新能力等子指标可以体现公共管理机构学习与发展水平。
指标的权重可以通过层次分析法(AHP)或结构方程模型(SEM)等方法获取。例如,用结构方程模型方法,根据公共管理实证模型中的路径和变量的因子负荷,可以求出各指标的权重。
四、结论
1.本文的主要研究成果和结论
公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中,存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,是对公共管理效能的一种度量,公共熵增加意味着“公共管理效能”不断减少、不断消耗。公共管理熵(PM熵)是决定公共管理系统不力或失败的根本原因,并明确提出了确保公共管理系统成功的思路和途径:延缓或降低“熵”增和强化“负熵”的流入。
2.研究展望
尽管作者在论文写作过程中查阅了大量资料,基于管理熵理论对公共管理系统的机理进行了较为深入的研究和探讨,但由于公共管理系统的复杂性以及资料、时间等因素的限制,论文取得的成果只是初步的,还有一些问题需要在今后的工作中作进一步深入研究,具体来说就是:
(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理绩效评价指标的选取和量化问题,是目前困扰学术界和实践的一个重大难题,至今没有得到圆满的解决,因此,在以后的研究中需要作重点深入的分析。
(2)由于时间和精力等客观因素,没有进行实证研究。如果能在中国、欧美、日本、韩国、中国香港等国家和地区选取一些代表性的样本,以及不同行业(部门)做实证研究,本文的结论将具有更大的说服力。
(3)目前,人类世界对复杂性系统的认识还在继续进行,因此,对公共管理系统复杂的运行机理的认识还不够深入,需要尽可能利用一切可以利用的科学研究成果对公共管理系统复杂的运行机理进行更加深入的认识。
(4)在对公共管理绩效评价以后,结合评价结果,对公共管理系统进行改革,需要进一步分析研究风险预警及其控制问题。
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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based
on Entropy in Complexity Science
XIONG Xuebing
篇11
文章编号：(2010)05―0015―04
国家科技教育领导小组在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制订工作方案中强调了“广泛听取专家学者、社会各界、学生及家长的意见，重大问题在社会公开讨论”的原则。一段时间以来，全国上下，掀起了一股为教育规划献言献策的热议。而在去年《纲要》工作小组办公室公开征求意见收集组就已经收到各界人士通过多种渠道发表的意见和建议110多万条。我国教育改革第一次这样广泛地问计于民，也体现了政府激励公众参与教育改革的决心和实际举措。从公共管理的角度来分析这一现象，不难看出我国公共管理在教育改革中表现出的新变化。我们也由此需要分析公众参与教育改革的现状与问题，据此提出不断完善公众参与教育改革的途径，真正实现教育公共管理的有效性，使广大人民群众享受教育改革所带来的收益。
一、公众参与教育改革的新公共管理理论透视
新公共管理的理论基础是建立在对传统公共行政的批判和不足之上的，其主要理论基础来源于经济学的公共选择理论和新制度经济学理论及其对私营管理部门管理方式和手段变革的成功借鉴上的创新。
(一)政府与公众关系的变化
新公共管理重要的特征之一就是政府与社会之间关系的改变。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者(顾客)提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化：公共物品的生产不是消费者说了算(脱离消费者需求)，造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。新公共管理对政府职能及其与社会的关系进行定位：政府不再是高高在上，政府成为负责任的“公共服务的提供者”，社会公众则成为“顾客”或“客户”。政府服务以顾客为导向、给公民(顾客)提供自由选择服务机构的机会，通过征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度等途径，增强对社会公众需要的响应力。
(二)公众参与教育改革的价值分析
首先，广泛的公众参与，是搞好教育改革的重要方法和基础。公众参与是教育改革的内在动力。教育改革的根本目的在于教育服务经济社会发展和人的全面发展，即通过教育体制改革、教育教学改革等一系列活动，促使教育发展更贴近社会发展的需求，使教育质量和教育水平获得提升，满足不断变化的教育需求和人才全面发展的要求。要达到这一目的，就离不开社会成员积极而富有成效的参与。在“以人为本”的社会发展理念蔚然成风的今天，公众广泛主动参与教育改革、为教育发展指明了方向，是保证教育改革目标实现的持久动力。
其次，公众参与是教育发展决策科学性的必然要求。教育不仅关系千家万户、关系每一个儿童的民生问题，也关系国家的前途和民族的未来。正是由于教育的这种特殊重要性，如何保证教育发展和改革规划的科学性、公正性和前瞻性，成为一个特定的问题。教育强调社会成员参与教育改革，意味着社会成员不仅是教育改革的被动接受者，同时也是教育改革的亲身实践者；不应只让社会成员仅仅了解改革的结果，而应让他们参与教育改革的政策制定、实施、监督的全过程。只有社会成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的教育发展和配合改革实践的意识，形成有效的公共管理组织结构和运作机制，切实发挥好教育改革的功能。
再次，公众参与公共管理程度的不断提高，是现代公共管理发展的总体趋势。在现代社会生活中，社会成员积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它是公共管理的基本原则和方法。在实践中，虽然各国公共管理的侧重点有所不同，但也存在着一致性的地方，即都倡导“参与、分享”这一社会发展的基本精神。也就是说，通过公共管理中公众参与机制的建设，形成一种公众自主、积极参与的精神，实现公共管理的目标，从而享受共同创造的成果。
最后，公众参与是社会成员履行义务、承担责任、寻求利益保障的有效途径。公众参与反映了社会成员与社会之间的权利、义务和责任关系。社会是一个复杂的系统整体，在这一系统内，社会成员之间的权利和义务是统一的，平等分享社会发展成果的同时必须承担相应的责任。公众参与的过程既是分享权利的过程，也是履行义务的过程，每一个社会成员，无论是成员个体，还是作为组织的单位，都有义务承担起自己应负的责任，为社会建设出一份力量、尽一份责任。从行动目标上看，公众参与是为了促进社会与人的共同发展。通过社会成员的广泛参与，以人为本建设社会，可以不断满足成员在物质、文化、精神、环境等方面的要求。因为，在一个社会中，只有社会成员自己才最了解自身的现实需求，也只有通过协商才能平衡各自的利益关系，维护其共同的价值观念和利益追求。毫无疑问，社会公众的积极参与将在未来的公共管理中占据主导地位，成为影响公共管理发展方向的重要因素。
二、我国公众参与教育改革的问题及其分析
社会成员自愿参与公共事务管理的程度，是社会开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。近年来，公众参与教育改革被愈来愈多的人所接受与支持，形成了前所未有的全新格局。但不可否认的是，依然存在许多问题：
一方面，我国教育改革的决策群体过于集中。长期以来，我国教育公共政策的制定，具有一种“理想导向”的特征，即主要从一种宏大理念、宏伟目标出发，而不是从解决具体问题出发，往往缺乏必要的财政支持、配套的政策手段，操作性较差。同时，政策议题主要由政府内部的权力精英提出，政策方案主要由政府主管部门制定，具有所谓“内输入”的特征，缺乏自下而上的决策过程，缺乏利益相关方的参与和博弈。因此，教育发展改革决策往往在实施过程中与原有的想法背道而驰。例如，农村中小学校布局调整对农村学生带来的入学困难、受教育成本升高，还有“城市价值中心”的教育发展与经费保障机制影响，造成城乡教育非均衡发展的现状等问题。
另一方面，我国公众参与教育发展管理体现出层次、广度和深度不够明显的特征。从参与的过程来看，基本上还处于教育决策后实施阶段的参与，属于一种低层次的参与。首先，广大的人民群众，特别是受到文化水平、职业以及社会地位的局限，不能很好地理解和把握我国教育制度改革的最新的政策动态，多数人只意识到自身是 教育政策的接受者，没有意识到有权参与教育发展的政策制定。其次，公众参与教育发展管理缺乏可操作的程序规范。虽然，我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于具体的教育改革，由“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”均没有相关的规范和条例加以明确规定，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。此外，一些政府官员的官僚主义作风也不利于公众参与的正常发展。
出现以上的状况，除了公众自身因素的影响以外，还受到更为复杂的社会因素的影响。具体包括：一是社会成员所处的社会环境因素的影响。城乡之间、地区之间还存在大的差异，社会成员受到这些社会环境的影响，缺少沟通的途径。二是政府行政权力过于强大，促使公众对政府机构产生长期依赖心理，导致公众参与的观念非常淡薄。三是教育内部的工作形式和内容对社会的反映过慢，使公众个性化、多元化的教育需求在教育改革中无法得到充分满足，因而在客观上也造成公众参与教育改革管理不足的结果。
三、公众参与教育改革的有效途径
(一)培育公众的参与意识
首先，对于公众的范畴重新界定。教育发展与整个社会大系统密切相关，对于教育发展，不仅仅是教育自身的主观的诉求，还是社会发展的客观要求。教育改革不但要吸收专家、学者的参与，还要摆脱“内部人”决策的模式，使在教育第一线的教师、校长、学生、家长能表达和参与，而且要有派、企业界、科技界、劳动和就业部门、社区人士、海外仁人志士等的广泛参与。其次，要让公众知道自己有权参与教育改革，这是在合法地履行自己的参与性权利。在传统计划经济体制下，公众基本不参与公共事务，即使在响应党和政府的号召参与特定公益性活动时，往往也认为自己是在尽义务而不是在履行权利，因此，我国公众普遍缺乏公众参与意识，大都不能主动参与公共事务。为了使教育改革具有扎实的群众基础，可以倡导公众参与教育发展的文化，增强公众参与意识，让每一个人都认识到参与教育改革既是自己的义务，更是自己的权利。总体而言，公众参与公共事务侧重于履行权利。因此，公众有权要求政府支持基础教育、有限发展教育，并在设计的改革措施中对这一要求予以体现。
(二)鼓励公众参与教育立法和教育规划
在依法治国、依法行政的大背景下，公众可以通过参与立法来促进那些有利于维护公众利益和保障公众对社会公共事务的参与权的法律条文出台。教育立法，是对教育权利和义务的确立，对教育资源进行制度化分配的过程。在这个过程中，只有各个利益主体都有机会充分参与博弈，才能制定出平衡各方利益的教育法规。教育规划是根据社会发展和教育进步的需要，在确立教育发展总目标的同时，还要对教育发展的子目标，相关因素进行必要的划分和分析，以此为基础，提出实现规划目标的合理方法和途径。教育规划包括了教育发展的结构、目标，能够将广大受教育家庭的教育要求制度化。
2000年开始施行的《中华人民共和国立法法》赋予了公众参与立法的部分权利，确立了立法工作由“封闭立法”向“开门立法”转型的方向。立法不再是立法机关内部的事情，包括国家机关、社会团体、企事业组织、专家、公民在内的广义上的公众都可以在一定程度上参与立法活动。从此，鼓励公众参与教育立法和教育规划具有了法律的保障。从全国层面上，公民可以参与教育诸多法规的意见征集、立法建议，可以在媒体公开发表意见，可以向立法机关、人大代表提出建议。在地方层面上，通过立法论证会、听证会等途径让公众参与地方教育法规政策的制定。
(三)构建公众参与的有效途径
一直以来，我国民众对政府的政策、规划的制定和实施，表现出较低的参与性，其主要原因之一是公众参政议政的渠道不畅。面对涉及自身利益、发展的问题，每位公民存在自己的诉求，但是传统的表达方式、时效性和成本问题突出。
“网络问政”是一种可以倡导的方式。据中国互联网络信息中心的《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2009年6月，中国网民规模达到3.38亿。通过互联网，“网民”进行消费、娱乐、交友、讨论等各种各样的活动，并通过自由表达各种意见和诉求，在中国开启了一个方兴未艾的“网络问政”时代。通过“网络问政”，不但政府可以进行及时的教育政策宣传解读，收集各方面的教育需求、教育评论以及教育发展建议，而且公众的教育需求也得到表达。同时，“网络问政”需要同学者、媒体通力合作，提高民众的参与度和有效性。一是专家需要在“网络问政”中做好理论引导、政策解读的工作。对一项政策和规定、规划所存在的理论支撑和学理解释，专家应该最有发言权，同时由于其自身的中立立场，更具有公信力。与此同时，专家需要对政府各项政策制定和执行的合法性进行论证，督促政府在问政过程中规范政策的制定法律程序和积极吸纳民意。二是发挥媒体的舆论导向、沟通平台的作用。媒体因其意识形态属性也处于政府的管理体系之中，既是党和政府的喉舌，也是人民的喉舌，“既要传播党和政府的声音，又要传播人民的声音(表达人民呼声，代表人民对各级干部特别是领导干部进行舆论监督)。”
篇12
1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。
2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”〔5〕公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量,增进公共利益也可能是其中一个变量,但不是权重最大的变量。所以按着成本收益的理性计算,公共行政人员只会追求那些量化的、能够最大化满足自己的利益,而排挤、压抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者对比之下,新公共管理理论上的自相矛盾不言而喻。对此,有人辩解道:新公共管理之所以把“经济人”假设引入到政府管理理念之中,其隐含的一个观点就是:让每一个人都自由地追求个人利益,公共利益也会得到最大程度的满足。因此这与公务员发挥公共精神并不矛盾。果真如此吗?在世界金融市场具有重要影响力的乔治•索罗斯对此做出了否定的回答:对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情况下,指导的力量仍然是各参与者争相追逐的自我利益,而不是发现共同的自我利益〔7〕。也有人试图在两者之间作调和,如彼得斯认为只要解除加诸其身的种种束缚,这些公共行政人员就能释放出巨大的能量,造福民众,提升社会的福祉。但是实践证明,新公共管理采用短期或临时政府雇员的方式解除以往对公务员过多规制的做法,似乎并没有达到提升社会福祉的效果。相反,撇开这种短期或临时雇员会侵蚀公共利益的可能不说,订立合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中就已经让渡一部分给签约方。休斯就曾担忧地表示,新公共管理运动实际上是贬低了公务员的价值,这无益于改革目标的实现。
3.主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用。一方面,在对政府失败的探究中,新公共管理者发现政府之所以不再被公众所信任,根本原因在于传统官僚制不能适应变化了的环境而导致的低效率。因此,新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,市场化贯穿了改革的始终。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务和经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。新公共管理伊始时主张政府掌舵,最终却演化为以“政府市场化”、“政治市场化”、“管理市场化”为核心的一场改革就是一个有力的明证。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理最终也不可避免地陷入只能选择其一的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。其一是如何解决市场本身的不完善问题。新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。其二是如何协调效率与公平的冲突。市场的基本价值是效率,政府尽管也追求“效率”,但它和企业追求的“效率”是异质的。企业追求的是效率背后产生的利润,而政府在管理和提供服务时,还要考虑作为公平的正义、民主、公民权利、公共利益,因此只是将效率视为手段而不是目的,最终目标是将这种服务惠及社会的所有成员,而不是仅仅为部分利益集团服务。由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性,在公共部门中引入竞争机制就存在很大的限制。再考虑到市场是一个追逐个人利益的场所,当服务与利润发生矛盾的时候,顾客的需求便被弃之不顾了。实践证明,西方国家市场化和民营化的成效并不理想。其结果只是将一种公共垄断变成了私人垄断,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客;或者可能运用其权力削弱政府机关追求最广泛公共利益的能力,使那些最需要服务的人得不到服务。而且,将公共部门分解为企业化小单元的努力也带来了严重的控制和协调问题,中央的控制权下降,正常的政治控制手段效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在扩大。由于市场和资本的作用,实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”〔8〕
4.尊重公民却又倡导顾客导向。一方面,新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。另一方面,“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”〔9〕模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。其一是政府提供公共服务时的普遍和统一原则与商品交易时的选择性和针对性的矛盾。顾客虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要。但是不同的公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,登哈特认为,作为一个公民,每个个体在政府所提供的所有服务中都有一种利害关系。当多数其他公民选择投入到某个服务上的资金时,这或许是一个许多其他顾客限制投入的服务〔10〕。国家和政府也正是这些矛盾无法解决的产物,所以政府提供服务必须遵循普遍和统一的原则。这决定了两个领域是不可能统一的,若要将二者统一化,将直接导致政府提供服务的普遍性与商品交易的选择性之间的二律背反。温森特•怀特在评价英国行政改革时做出了下述评论:选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者,而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡•瓦尔德小说中的人物。对每一物品的价格了如指掌,但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子〔11〕。其二是政府难以协调满足“顾客”的私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果,社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标,然后用法律和规则等规范制度确立下来,并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,其目标是要实现和捍卫公共利益,解决公共问题。可以说,公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。彼得斯指出:公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了,〔12〕无法协调公民作为公共服务的参与者、监督者的公共行政势必丧失其公共性。如果政府放弃了维护和促进公共利益的使命,它无论在政治方面和经济方面做出了多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。究其原因,这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。
二
公共行政思想史上历来存在着主义和管理主义两种倾向。主义关注社会公正、平等、民主和回应性,管理主义则试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立〔13〕。但是这种注重科学原理和追求管理效率的公共行政原则,总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响、完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,管理主义遭到一些学者的质疑和批评。比如奥斯特罗姆就指出,对行政过程的效率问题过于关注,并且主张通过集权和控制机制促进效率,这与民主思想背道而驰,并已经带来了美国公共行政的危机〔14〕。沃尔多也指出:效率本身不是一种价值观念,必须依据其所服务的特定目标才能得以说明。比如说要捕捉一只大熊猫,步枪肯定比陷阱更有效率,但如果不杀死它的话,陷阱就比步枪更有效率〔15〕。由于管理主义的局限性,20世纪70年代末西方国家政府改革和实践中出现了新公共管理运动。
篇13
1高校学生社团管理的效率问题
一般认为,效率是指社会活动中的投入与产出的比例。可见,成本与利益的关系是效率的实质。用最小的成本来实现最大的效益,可理解为高效率,反之则为效率低下。在公共管理中,所有公共事务都存在着成本与收益的衡量。效率低下应该是每个组织在管理中最突出的负面问题。笔者在调研S高校J学院学生社团联合会下属的11个学生社团时发现,只有个别社团能做到财务状况良好、社团成员的凝聚力高、计划从制定到落实能快速而准确,情况最糟糕的社团一年都组织不了一次社团活动或服务,社团管理形同虚设。详细分析一个高效的政府,笔者发现:其决策制定是快速、准确而能实施的,且能在预期时间内完成——有一个专门的决策分析、制定和评估部门;任务布置下去各部门的职责是明确的——部门职责甚至有明确的章程说明;权力下放,不做不擅长的事情——政府外包服务项目,培育社会组织机构;规范化的考核和激励机制——360°绩效考核及明确的个人晋升途径;责任落实到人——一直到底的个人问责制。规范化的制度约束以及恰当的人在恰当的岗位做恰当的事,保证了政府在一个政策周期内的高效运转。笔者将上述的一些理念运用在J学院的11个学生社团中。社团指导老师、会长和副会长形成决策机构,由于是专业社团,要求会长与副会长必须具备一定的专业知识和技能,能为决策提供部分专业意见;决策形成的内容将细化为指标评分,作为360°绩效考核的依据,而评分包括社团联合会上级评分、其他社团同级评分和学生代表下级评分,分数高低将作为社团评优和个人荣誉的重要标准;社团专业性强的活动可借助校外力量,如金融协会模拟炒股比赛的软件则由企业提供,无需学生自行开发。上述举措,辅之以已有的日常管理制度,社团内部松散的风气有所改善,由于引入了竞争机制,社团间的良性竞争也促使更多学生干部积极性的提高,由于学生的评价、老师的认可以及工作的完成与自身发展紧密挂钩,学生干部更注重工作质量和服务意识,间接也提高了社团的公众影响力。
2高校学生社团管理的公平问题
