行业监管体制范文

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篇1

自1853年英国爱丁堡会计师协会成立至今，注册会计师（简称CPA）行业监管已有150多年的历史。在这150多年间，行业监管部门为CPA行业制定规范，创建方法，提供服务和支持，对违规CPA进行惩戒与处罚，从而为促进CPA行业健康发展、维持资本市场稳定乃至为整个国民经济的健康可持续发展作出了巨大贡献。

英国最初的行业监管体制是纯粹的行业自律，经过150多年的发展，英国CPA行业监管体制的核心虽然还是行业自律，但与最初的行业自律相比，已发生了根本性的变化，现已形成行业自律监管、独立监管与政府监管相结合的体制。美国的CPA行业自律监管对世界各国CPA行业监管的发展影响最大，在120年的发展历程中，它由最初的纯行业自律，经过期间的政府监管与行业自律监管的不断摩擦，发展到现在的独立监管、行业自律监管与政府监管相结合的体制。英美CPA行业监管体制的变迁，在早期主要是诱致性变迁，后期是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的交替进行。

一、英美CPA行业监管体制的变迁过程

英美CPA行业监管体制都是由最初的行业自律，经过法律规范、政府的适度监管，成立独立监管机构，发展到现在的自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。笔者将两国CPA行业监管体制的变迁过程归纳如下表所示。

二、英美CPA行业监管体制变迁动因分析

（一）监管目标引致

英国2003年后实行的是行业自律监管为主、独立监管与政府监管为辅的混合监管体制；美国萨班斯法案后实行的是独立监管为主、行业自律监管与政府监管为辅的混合监管体制。

英美CPA行业监管体制是随着CPA行业监管目标的变化而变迁的。

1.在监管目标只有一个，即保护CPA行业整体利益时，CPA行业实行的是纯行业自律监管体制，尽管提高执业质量、维护行业声誉会给公众带来好处，但从当时的监管目标本身来看，只是为了行业的生存和发展。

2.在监管目标演变为保护行业利益和维护公众利益并重时，CPA行业实行的是自律监管为主、政府适度行政监管为辅的体制。

3.在监管目标发展到维护社会公众利益为主，保护行业利益为辅时，CPA行业监管开始引入独立监管体制。以美国为例，20世纪30年代前，CPA行业监管的目标只是为了维护CPA及事务所的垄断地位，确保执业CPA的利益，行业监管是自发性的自律行为；30年代后，虽然《1933年证券法》和《1934年证券交易法》赋予了SEC监管CPA行业的权力，且SEC也是出于维护公众利益而实施监管的，但直到70年代，SEC还只是对自律监管组织进行适度监管，并不介入CPA行业日常监管，监管主体是AICPA及州注册会计师协会，监管目标仍然主要是为了维护CPA行业利益，这一阶段的监管体制是政府少量介入的行业自律监管体制；70年代后，AICPA为了避免政府过度介入CPA行业监管，而自行改革行业自律监管体制，设立POB并推行同业互查，在社会公众的呼声和政府的压力下，行业自律监管的目标发展为行业利益与社会公众利益并重，这一阶段的监管体制是政府适度监管下的行业自律监管体制；安然事件后，维护公众利益成为CPA行业监管的主要目标，行业监管体制演变为现在的独立监管为主，自律监管和政府监管为辅的体制。

（二）监管主体引致

CPA制度确立之初，人们普遍认为CPA行业监管是职业团体内部的事，所以监管主体只有行业自律组织，监管体制也只能是行业自律监管；当CPA对证券市场乃至整个国民经济的影响逐渐增大时，单纯靠市场机制监管CPA行业会造成市场失灵，政府开始介入CPA行业，并进行适度监管。此时的监管主体包括行业自律组织和政府，从而CPA行业监管体制就演变为自律监管与政府监管相结合的体制；而当CPA审计舞弊案时有发生且对证券市场影响较大、很多公众对CPA行业信誉提出质疑时，政府就会加大监管力度 ，或建立独立的监管机构，以避免行业或政府的不独立。此时的监管主体有行业自律组织、政府部门和独立监管机构，其监管体制也就是英美现行的独立监管、政府监管与行业自律监管相结合的体制。

但我国监管体制的变迁与监管主体的变化几乎没有必然联系。1980年我国恢复CPA制度之初，行业监管主体只有政府部门实行政府监管体制；之后政府决定成立CPA行业自律组织，并由自律组织代为履行政府职能，监管主体是行业自律组织，实行的却是政府监管为主的体制；现在的监管主体包括行业自律组织和多个政府部门，实行的是政府监管与行业自律监管相结合的体制。其监管体制变迁是政府行政命令引致，与监管主体变化无关。

三、英国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

（一）英国CPA行业自律监管体制的主要贡献

1.作为行业自律监管的发源地，为各国CPA行业监管体制的建立指明了方向。

2.为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律监管体制坍塌，英国不仅没出大问题，行业自律监管反而更加稳固，这本身就值得世界各国借鉴学习。

3.“分而治之”有其自身的优越性，它可以通过自律监管组织之间的竞争促进CPA行业的发展。

4.能够审时度势，及时调整应是英国监管体制的另一大优势。从职业团体的分散管理，到团结合作，再到加强政府监管、实施统一透明的外部监管，说明这个行业监管最古老的国家不仅没有固步自封，而且在不断寻求改进和完善策略。而一系列的改革措施在取得实质性进步的同时，也使CPA行业的公信度大大提高，自律监管也取得了重大进展。

5.与美国重在帮助教育的同业互查相比而言，英国的联合惩戒和独立惩戒措施更为严厉，监管力度更大，效果也更好。另外，对CPA个人及对事务所合伙人的经济处罚，比对事务所的处罚更重，也是英国的CPA行业监管效率更好的原因之一。

（二）英国CPA业务自律监管体制的不足之处

与其他国家的CPA行业监管体制相比，英国最大的特色是多个CPA职业组织共同实施对CPA行业的自律监管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的优越性，但也有其不足之处。笔者认为“分而治之”的主要缺点是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA这四个被英国贸工部认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会和申诉委员会等，负责各自的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，其准入条件、执业标准和监管力度必然会有区别，从而会使监管质量和会员的执业质量有差异。长期以来，六大职业团体在投诉和惩戒制度上各自为政，职业团体在投诉和惩戒程序上存在较多的差别。

2.不同的职业团体间虽有合作，但更多的是竞争，在自由竞争的情况下同样存在市场失灵问题。

（三）英国CPA行业自律监管体制带给我国的启示

1.CPA职业团体与社会公众利益密切相关。由于CPA的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对CPA 的监管。而CPA职业团体出于自身生存和发展的需要，同时迫于政府部门和社会各界的压力，必然会规范CPA执业行为，监管CPA提高审计质量，维护行业信誉，从这点来看，CPA职业团体与社会公众的利益又是一致的。

2.政府对CPA行业的适度监管是非常必要的，但政府的监管应是宏观管理与指导，而不应介入CPA行业的日常细节管理。

3.条件允许时，可成立独立的监管部门，以弥补行业自律监管的独立性不足和政府监管的官僚性缺陷等问题。

四、美国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

（一）美国CPA行业自律性监管体制的优点

AICPA作为世界上最有影响的会计职业组织，其行业自律监管为CPA行业监管的发展作出了重大贡献，主要表现为：

1.为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系。

2.成立公众监督委员会（POB），设立证券市场业务部（SECPS），对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创新了行业监管体制。

3.同业互查制度是较为有效的自律监管方法。

4.在安然事件前，POB的监管被多数人认为是有效和值得推广的。

（二）美国行业自律监管体制的缺陷

1.POB受经费等诸多因素限制，并不能独立发挥监督作用。POB的经费来源是通过AICPA下属的SECPS从所监管的会计师事务所筹集。因为缺乏财务上的独立性，POB不可能完全独立于注册会计师行业，所发挥的监督作用极其有限。AICPA和原“五大”对POB的支持不够，也是POB不能发挥应有监管作用的一个重要因素。2.美国注册会计师行业近几年与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。3.同业互查被认为是“相互挠痒的组织”，未能发挥应有的作用。4.美国的自律监管重在帮助教育，对会计师事务所和注册会计师的处罚措施不力，其处罚形式只限于会员权力范围内，一般只是强制后续教育和暂停会员资格，最严厉的措施也就是取消会员资格，但这并不会对被处罚人的执业产生实质影响。

（二）美国行业自律监管体制对我国的启示

1. AICPA的很多监管理念和方法是值得我国学习和借鉴的，不能因为安然事件就否定美国的行业自律监管。

2. 注册会计师协会应正确处理好公众利益与行业利益的关系，AICPA因法律没有授权其监管地位，使其过分地强调了维护行业利益，最后将自己陷入CPA行业的代言人角色，这是值得中注协吸取的教训。

3.从SEC与AICPA长期存在的矛盾中可以得出，政府监管与行业自律监管的密切配合是CPA行业监管发展的方向。

4. 同业互查虽然不具有强制性，但它是美国CPA行业自律监管的最有效方法，为美国CPA行业监管作出了巨大贡献。虽然每次同业互查都被评为“优秀”的安达信，仍没有逃脱解体的命运，但我们可以想象，如果没有同业互查，类似安然事件的审计失败案早已发生。同业互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查责任等需要改进。但同业互查为CPA行业自律监管方法指明了方向，我国CPA行业的执业质量检查应大胆借鉴。

篇2

中图分类号：F23 文献标识码：A

原标题：对英美CPA行业监管体制变迁的评价

收录日期：2013年6月3日

英美CPA行业监管都是由最初的行业自律在经过一段时间的过渡之后，经过法律规范、政府适度监管，成为独立监管机构，随后逐渐发展为自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。

一、英国CPA行业自律监管体制及其变迁评价

英国行业自律监管体制的主要贡献就是：英国是行业自律的发源地，具有基础性，为各国建立与发展CPA行业监管体制指明了方向；为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律行业监管再出现问题并没有影响英国的监管体制，反而更加促进了英国行业自律监管地位。这样的原因值得各个国家认真分析其原因并且借鉴与学习；英国建立的“分而治之”的方式具有其独特的优势，它可以通过行业自律监管组织之间的竞争影响CPA行业的发展；能够根据时展及时调整自己的发展，这一方面正是英国CPA行业发展的最大优点，因为从团体到个体管理，再到团结合作，然后又是政府加强监管、实施统一的透明外部监管的过程足以说明英国没有在CPA行业监管上思想陈旧，而是具有开放、积极的思想观念，他们在积极地探索改进和完善有利于行业监管的策略。

可以说，英国的CPA行业监管与别国的监管体制相比，最大的特色就是实施了对CPA行业的自律监管，就是前面我们提到的“分而治之”，这样的“分而治之”的优越性在发挥其作用的时候也存在着一些不足：一是目前被英国有关部门认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会、申诉委员会等，他们负责各地的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，它的准入条件、执业标准和监督力度就会有区别，进而导致监督的质量与他们执业质量之间存在差距。所以，英国的管理职业团体在投诉与惩戒的程度上存在这样或者那样的差别，这样就会影响整个CPA行业自律监管，进而使会计职业投诉与惩戒制度的可信度出现信誉率降低；二是英国的几个独立CPA行业管理团体虽然有合作，但是它们之间还是存在更多的竞争，这样如果竞争过于增多的情况下就容易出现市场失灵的问题。

二、美国CPA行业自律监督体制评价

AICPA作为世界上最有影响力的会计职业组织，其行业自律监督管理为CPA行业监管的发展做出了重大贡献，其主要表现为：为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系；成立公众监督委员会，设立证券市场业务部，对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创立了行业监管体制；在美国发生“安然事件”之前，公众监督委员会的监督被多数人认为是值得推广的。

对于美国行业自律监管体制的缺陷评价，不同的群体具有不同的评价。美国行业自律监管体制存在的缺陷主要集中在以下几个观点：

1、中注协对于美国自律监管体制的评价：（1）安然事件前的美国CPA行业监管体制，不是政府监督下的行业自律管理体制，而是“支离破碎”的体制。CPA和事务所的资格准入和监督在州一级，证券业务监督在联邦一级，进而大大抵消和分散监管力量。因此，AICPA的自律监管是没有法律支持和法律地位的自律监管；（2）CPA之所以成为一门职业，其核心价值不在于CPA的牌子本身，而在于CPA内在的专业品质，在于其专业技能和职业道德，不具备相应的专业水准和职业道德，CPA证书就是一张纸，因此美国行业自律监管体制的弊端就是将管理的形式与内容肢解开，结果出现管资格的没有足够的资源管资质，管资质的行业组织却没有足够的资源管资格；（3）AICPA由于没有法定的维护社会公众利益的权利，法律也没有对它进行授权，也就导致它没有受到相应的法律责任约束，结果就导致了注重CPA行业的自身利益，使得AICPA成为CPA的保护者。

2、公众监督委员会认为自律监管制度还存在的主要问题：（1）公众监督委员会并不能独立发挥监督作用。因为公众监督委员会的资金来源是通过AICPA下属的组织从会计事务所筹集，因此它的财务缺乏独立性，导致公众监督委员会不可能完全独立于注册会计师行业，因此其发挥的监管作用极其有限；（2）公众监督委员会的经费有限，难以发挥作用。美国的公众监督委员会的经费来源是靠自己筹集的，它每年的经费大约为350万美元，其中薪酬就占了一半，而会计准则制定机构部门一年的费用就高达2，300多万美元；（3）证券市场业务部的监管不能做到及时有效。

三、各方对美国萨拉斯法案及独立监督体制的评价

萨拉斯法案以后，许多学者对其进行了多方面的分析，对它的积极面与消极面进行了分析。比如，陆建桥认为，PCAOB属于非营利法人组织，但不属于政府机构，委员会的资金主要来源于公开发行证券的公司，委员会的资金来源主要是通过各注册会计师事务所缴纳的资金，建立PCAOB的主要目的就是监督公开发行证券公司的审计工作和其他相关事项，以保护投资者乃至公众的利益。

中注协对于萨班斯法案的评价：一是关于审计准则的制定问题。PCAOB选择自主制定准则，这一决定让整个会计行业比较意外，因为PCAOB负责审计准则的制定，将影响审计准则的专业性；其次PCAOB只是负责证券市场审计业务的审计准则，那么对于非上市公司的审计准则由谁制定；二是关于注册会计师行业的管理体制。萨班斯法案对于没有经过注册的会计师事务所不具有管理效应。萨班斯法案的出台，我国的中注协认为它是为了体现其政治诉求，没有进行必要的理论支持与论证。

崔宏对于萨班斯法案的实施效果进行分析以后得出的结论是：1、公司面临的压力不断增大，萨班斯法案的核心在于对内部控制的制约与平衡，以确保上市公司在其财务报告中记录其资产与负债及其他项目；2、遵守法案的成本比较高。每家上市公司必须将公司的任何一个岗位职务进行细致的描述，这样的结果就会增加上市公司的成本；3、注册会计师的工作方式具有严谨性。由于萨班斯法案对于会计师的要求比较严格，这样就会增加对会计师的工作行为进行规则制约。

陈波认为，PCAOB做出的许多重大决策要经过SEC批准才能生效，SEC可以改变PCAOB的处罚效果，还可以在必要的情况下亲自进行调查。所以，如果PCAOB的监管效果不是很理想，负责对其进行监督的SEC就不容易发展，导致SEC在对PCAOB进行监管过程中的有意庇护，弱化对于PCAOB的监督力度。

四、我国注册会计师行业监管模式存在的问题

通过对英美国家的会计师行业监管体制的分析，我们对照我国的CPA行业监管体制进行研究，我国的CPA行业监管是在1980年恢复的，我国的CPA行业监管也形成了以政府监管为主，行业自我监管为辅的监管模式，但是它在管理方面还是存在一些问题的。

（一）政府监管方面存在的问题

1、监管依据不足，监管法规不配套。我国目前会计法规对于会计师行业的监管做出了明文规定，但是没有制定相关的政策依据，尤其是对于多部门之间的具体职责划分没有明确的规定，使得政府部门执法的力度与依据不足，造成政府监管部门不愿意也有时没有能力进行监管的工作。

2、政府各监管部门权责划定不明，监管效果差。根据各种法规规定，我国现在的可对注册会计师行业实行监管的政府部门主要有财政、审计、证券监管以及税务、工商等。但是，由于缺乏相应的法规政策对这些监管主体进行明确的职责划定，各部门在实行监管时相互之间又缺乏有效的沟通，造成了监管职能缺位、越位、重叠、监管不力以及处罚滞后等现象，因此我国政府部门应当如何监管，如何界定权责已成为我国目前必须解决的问题。

3、政府部门的职责划分不清晰，缺乏科学性。目前，我国会计师行业监管过重于政府对其的监管，国家把过多的权利交给政府部门，这样就会忽视行业协会以及事务所的权利规范，造成审计的独立性受到单方面的限制，造成监管的制度缺失。

（二）行业自我管制方面存在的问题

1、注册会计师协会权利分配不合理。《注册会计师法》中把惩处事务所及其注册会计师的权限授予了代表政府监管的财政部门，而并非将其直接授予对本行业熟悉的注册会计师协会，使得注册会计师协会“有职无权”，但是地方注册会计师协会权力过大的现象又普遍存在，如所批资料虚假、业务检查流于形式、暗箱操作注册会计师证书、会费开支浪费，等等。而这种现象没有相关的部门去进行监督、管理，使得协会更加混乱。权力分配的不合理，使得注册会计师协会难以实现有效的自律监管。

2、职业道德建设不够完善。注册会计师行业监管制度的建立需要其具有较强的自律，而自律的要求是需要会计师行业要具有高尚的职业道德素质，但是我国对于注册会计师的职业道德建设还有许多现实的缺点，这种缺点是多方面共同制约的结果，会计师的职业道德不高必然会使行业监管不能达到法定的要求。

五、提高我国CPA行业监管的措施

（一）行政监督要防止走极端。加强行政监管目的是要达到实效，而不仅仅是权力的分配。在行政监管中既要加大力度，又要避免行政机构和行政权力的膨胀，成为一个十足的官僚机构。行政监管中要切实发挥专家委员会的作用，使之有责有权，而不是顾而不问。会计监管部门要注意与证券监管部门的协调，避免政出多门，各自为政。在条件成熟后，注册会计师的监管应逐渐转向由独立的非行政机构监管，避免政府作为利益的一方因对审计人员的直接干预而损害监管的公平性。

（二）CPA行业自律必须得到加强。我们必须认识到，从制度设计方面考虑，我国政府此次对CICPA行政职能的剥离是为了更好地发挥其行业协会的自律作用，而不是限制。CICPA应借这一机会开展自律机制的重构。当然，在此次剥离CICPA行政职能时，可能有矫枉过正之处，应予纠正。剥离不能仅仅成为权力和利益的重新分配，不要剥离CICPA作为一个协会应有的权限。对于已经剥离又确属行业协会自律所必需的权限，政府应予归还，以保障中注协有更多的精力和权利来进行自律，从而减轻政府监管的压力。

（三）注意行政监督与行业自律有机协调。行政监督与行业自律的关系是既合作又独立的关系，他们虽然存在不同，但是他们的目的是相同的，他们都是为了我国市场经济的健康发展，因此在进行会计师的行业监管的时候要加强行业自律与行政监督的有机结合，促进它们二者的有效结合。

主要参考文献：

[1]刘永泽，陈艳.政府监管与行业自律导向的选择[J].会计研究，2004.11.

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英国最初的行业监管体制是纯粹的行业自律，经过150多年的发展，英国CPA行业监管体制的核心虽然还是行业自律，但与最初的行业自律相比，已发生了根本性的变化，现已形成行业自律监管、独立监管与政府监管相结合的体制。美国的CPA行业自律监管对世界各国CPA行业监管的发展影响最大，在120年的发展历程中，它由最初的纯行业自律，经过期间的政府监管与行业自律监管的不断摩擦，发展到现在的独立监管、行业自律监管与政府监管相结合的体制。英美CPA行业监管体制的变迁，在早期主要是诱致性变迁，后期是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的交替进行。

一、英美CPA行业监管体制的变迁过程

英美CPA行业监管体制都是由最初的行业自律，经过法律规范、政府的适度监管，成立独立监管机构，发展到现在的自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。

二、英美CPA行业监管体制变迁动因分析

(一)监管目标引致

英国2003年后实行的是行业自律监管为主、独立监管与政府监管为辅的混合监管体制;美国萨班斯法案后实行的是独立监管为主、行业自律监管与政府监管为辅的混合监管体制。

英美CPA行业监管体制是随着CPA行业监管目标的变化而变迁的。

1.在监管目标只有一个，即保护CPA行业整体利益时，CPA行业实行的是纯行业自律监管体制，尽管提高执业质量、维护行业声誉会给公众带来好处，但从当时的监管目标本身来看，只是为了行业的生存和发展。

2.在监管目标演变为保护行业利益和维护公众利益并重时，CPA行业实行的是自律监管为主、政府适度行政监管为辅的体制。

3.在监管目标发展到维护社会公众利益为主，保护行业利益为辅时，CPA行业监管开始引入独立监管体制。以美国为例，20世纪30年代前，CPA行业监管的目标只是为了维护CPA及事务所的垄断地位，确保执业CPA的利益，行业监管是自发性的自律行为;30年代后，虽然《1933年证券法》和《1934年证券交易法》赋予了SEC监管CPA行业的权力，且SEC也是出于维护公众利益而实施监管的，但直到70年代，SEC还只是对自律监管组织进行适度监管，并不介入CPA行业日常监管，监管主体是AICPA及州注册会计师协会，监管目标仍然主要是为了维护CPA行业利益，这一阶段的监管体制是政府少量介入的行业自律监管体制;70年代后，AICPA为了避免政府过度介入CPA行业监管，而自行改革行业自律监管体制，设立POB并推行同业互查，在社会公众的呼声和政府的压力下，行业自律监管的目标发展为行业利益与社会公众利益并重，这一阶段的监管体制是政府适度监管下的行业自律监管体制;安然事件后，维护公众利益成为CPA行业监管的主要目标，行业监管体制演变为现在的独立监管为主，自律监管和政府监管为辅的体制。

(二)监管主体引致

CPA制度确立之初，人们普遍认为CPA行业监管是职业团体内部的事，所以监管主体只有行业自律组织，监管体制也只能是行业自律监管;当CPA对证券市场乃至整个国民经济的影响逐渐增大时，单纯靠市场机制监管CPA行业会造成市场失灵，政府开始介入CPA行业，并进行适度监管。此时的监管主体包括行业自律组织和政府，从而CPA行业监管体制就演变为自律监管与政府监管相结合的体制;而当CPA审计舞弊案时有发生且对证券市场影响较大、很多公众对CPA行业信誉提出质疑时，政府就会加大监管力度 ，或建立独立的监管机构，以避免行业或政府的不独立。此时的监管主体有行业自律组织、政府部门和独立监管机构，其监管体制也就是英美现行的独立监管、政府监管与行业自律监管相结合的体制。

但我国监管体制的变迁与监管主体的变化几乎没有必然联系。1980年我国恢复CPA制度之初，行业监管主体只有政府部门实行政府监管体制;之后政府决定成立CPA行业自律组织，并由自律组织代为履行政府职能，监管主体是行业自律组织，实行的却是政府监管为主的体制;现在的监管主体包括行业自律组织和多个政府部门，实行的是政府监管与行业自律监管相结合的体制。其监管体制变迁是政府行政命令引致，与监管主体变化无关。

三、英国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

(一)英国CPA行业自律监管体制的主要贡献

1.作为行业自律监管的发源地，为各国CPA行业监管体制的建立指明了方向。

2.为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律监管体制坍塌，英国不仅没出大问题，行业自律监管反而更加稳固，这本身就值得世界各国借鉴学习。

3.分而治之有其自身的优越性，它可以通过自律监管组织之间的竞争促进CPA行业的发展。

4.能够审时度势，及时调整应是英国监管体制的另一大优势。从职业团体的分散管理，到团结合作，再到加强政府监管、实施统一透明的外部监管，说明这个行业监管最古老的国家不仅没有固步自封，而且在不断寻求改进和完善策略。而一系列的改革措施在取得实质性进步的同时，也使CPA行业的公信度大大提高，自律监管也取得了重大进展。

5.与美国重在帮助教育的同业互查相比而言，英国的联合惩戒和独立惩戒措施更为严厉，监管力度更大，效果也更好。另外，对CPA个人及对事务所合伙人的经济处罚，比对事务所的处罚更重，也是英国的CPA行业监管效率更好的原因之一。

(二)英国CPA业务自律监管体制的不足之处

与其他国家的CPA行业监管体制相比，英国最大的特色是多个CPA职业组织共同实施对CPA行业的自律监管，即分而治之。前已述及分而治之的优越性，但也有其不足之处。笔者认为分而治之的主要缺点是:

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA这四个被英国贸工部认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会和申诉委员会等，负责各自的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，其准入条件、执业标准和监管力度必然会有区别，从而会使监管质量和会员的执业质量有差异。长期以来，六大职业团体在投诉和惩戒制度上各自为政，职业团体在投诉和惩戒程序上存在较多的差别。

2.不同的职业团体间虽有合作，但更多的是竞争，在自由竞争的情况下同样存在市场失灵问题。

(三)英国CPA行业自律监管体制带给我国的启示

1.CPA职业团体与社会公众利益密切相关。由于CPA的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对CPA 的监管。而CPA职业团体出于自身生存和发展的需要，同时迫于政府部门和社会各界的压力，必然会规范CPA执业行为，监管CPA提高审计质量，维护行业信誉，从这点来看，CPA职业团体与社会公众的利益又是一致的。

2.政府对CPA行业的适度监管是非常必要的，但政府的监管应是宏观管理与指导，而不应介入CPA行业的日常细节管理。

3.条件允许时，可成立独立的监管部门，以弥补行业自律监管的独立性不足和政府监管的官僚性缺陷等问题。

四、美国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

(一)美国CPA行业自律性监管体制的优点

AICPA作为世界上最有影响的会计职业组织，其行业自律监管为CPA行业监管的发展作出了重大贡献，主要表现为:

1.为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系。

2.成立公众监督委员会(POB)，设立证券市场业务部(SECPS)，对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创新了行业监管体制。

3.同业互查制度是较为有效的自律监管方法。

4.在安然事件前，POB的监管被多数人认为是有效和值得推广的。

(二)美国行业自律监管体制的缺陷

1.POB受经费等诸多因素限制，并不能独立发挥监督作用。POB的经费来源是通过AICPA下属的SECPS从所监管的会计师事务所筹集。因为缺乏财务上的独立性，POB不可能完全独立于注册会计师行业，所发挥的监督作用极其有限。AICPA和原五大对POB的支持不够，也是POB不能发挥应有监管作用的一个重要因素。2.美国注册会计师行业近几年与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。3.同业互查被认为是相互挠痒的组织，未能发挥应有的作用。4.美国的自律监管重在帮助教育，对会计师事务所和注册会计师的处罚措施不力，其处罚形式只限于会员权力范围内，一般只是强制后续教育和暂停会员资格，最严厉的措施也就是取消会员资格，但这并不会对被处罚人的执业产生实质影响。

(二)美国行业自律监管体制对我国的启示

1. AICPA的很多监管理念和方法是值得我国学习和借鉴的，不能因为安然事件就否定美国的行业自律监管。

2. 注册会计师协会应正确处理好公众利益与行业利益的关系，AICPA因法律没有授权其监管地位，使其过分地强调了维护行业利益，最后将自己陷入CPA行业的代言人角色，这是值得中注协吸取的教训。

3.从SEC与AICPA长期存在的矛盾中可以得出，政府监管与行业自律监管的密切配合是CPA行业监管发展的方向。

4. 同业互查虽然不具有强制性，但它是美国CPA行业自律监管的最有效方法，为美国CPA行业监管作出了巨大贡献。虽然每次同业互查都被评为优秀的安达信，仍没有逃脱解体的命运，但我们可以想象，如果没有同业互查，类似安然事件的审计失败案早已发生。同业互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查责任等需要改进。但同业互查为CPA行业自律监管方法指明了方向，我国CPA行业的执业质量检查应大胆借鉴。

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中图分类号：F84

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）06-029-01

一、银行业监管的一般理论

1.银行业监管的概念。从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对从事存款、贷款业务的银行业金融机构的组织行为和经营行为活动进行监督和管理的总称。从广义上讲，银行业监管不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。国家金融监管机构对银行业外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。我国银行业的专门监督机构是国务院银行业监督管理机构，即为中国银行业监督管理委员会。

2.银行业监管的目标。监管目标是一个国家制定监管制度的依据，监管目标的确立关系到具体的监管规定，因此，监管目标的确定是对银行进行监管的首要问题。我国《银行业监督管理法》第3条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行、维护公众对银行业的信心。”由此可见，我国商业银行的监管目标是两个：一是促进银行业的合法稳健运行，保证银行业的健康经营和发展；二是维护公众对银行业的信心，保护公众尤其是存款人的利益。

3.银行监管的内容。银行的监管目标也就决定了其监管的内容。依据《有效银行监管的核心原则》及各国监管的实际情况来看，商业银行的监管大致包括以下方而：一是市场准入监管。是银行监管的首要环节，他能够保证进入金融市场的银行具备良好的品质以及合理的银行数量；二是银行业务运营监管。是对银行的持续性监管，必须要履行审慎监管的原则，通过对商业银行的资本充足率、信贷风险及流动性等进行监督管理，来确保银行的稳健运行；二是市场退出监管。是银行不能满足监管当局的审慎要求时，而监管当局所采取的一项措施。这二者有机结合在一起，服务于银行监管的全过程。

二、我国银行业监管体制现状及其存在问题

1.我国金融监管体制的现状。我国现阶段实行的是“一行二会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用合作社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司；保监会负责监管保险公司；中国人民银行作为中国的中央银行主要是负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。

2.我国银行监管存在的问题。（1）部分条款操作性不强。这些需要加强的监管规则主要体现于《银行业监督管理法》中。一是审慎经营规则可操作性不强。《银行业监督管理法》第21条规定审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容《银行业监督管理法》规定禁止分红、禁止转股、禁止出境等监管措施。（2）有效的市场约束机制尚未建立。所谓的市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿以及银行监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，并对银行产生的激励和制裁的行为与过程。在我国，银行监管仍然是以外部的行政监管为主，有效的市场约束机制监管并没有建立。（3）缺乏对监管者的监管。在我国，监管人员在对银行依法监管过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否做到廉洁公正、秉公执法？是否利用了职务之便谋取不正当利益？目前，我国并没有出台相关法律法规，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的成效。因此，监管者与被监管者之间往往存在着利益关系，对于加强监管人员队伍建设和防范银行的风险是十分不利的。

三、完善我国银行业监管体制的建议

篇5

20世纪90年代以来，全球金融业的发展在一定程度上加快了金融创新的发展，金融机构也日益转向多元化经营，使得越来越多的国家开始尝试进行金融体制的改革，在这种背景下，世界银行监管理论在近些年出现了新的发展，以对抗银行与存款者之间，银行与贷款企业之间的信息不对称和信息不完全，信息披露制度在2004年《巴塞尔新资本协议》中正式确立。同时，监管合同理论出现，该理论认为，监管是一种存在与监管者和被监管者之间的一系列合同关系，这是一种隐形关系，包括银行和存款者，银行与监管者，监管者与社会三种关系，合理的合同可以避免或者减少系统性风险，完善银行监管，反之，则会加重或者产生系统性风险，破坏银行监管。银行监管的经济利益问题也成为理论研究的热点，有效监管成为关注的核心问题之一。在实践中，这些理论问题呈现出新的趋势。

一、世界银行业监管理论的发展

（一）机构监管到功能监管再到目标监管的转化

即从对不同金融机构的块状监管到对不同金融机构相同业务的条状监管再到对经营结果的目标性监管。这个过程也是由分业监管向混业监管的转变过程。只有这样，才能最大限度的减少银行监管真空地带，防止风险监管部门推诿责任，减少银行业潜在风险。

（二）安全性监管向有效性监管的转化

二十世纪七十年代以前，各国银行监管的重点在于建立安全的金融体系，各国纷纷加强对金融机构的控制，构建本国的安全网，七十年代末，各国开始进行金融改革，将安全性监管转向以有效性监管为重点，兼顾安全性监管。如，日本的金融“大爆炸”改革。依据巴塞尔银行监管委员会1997年制定的《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》的相关规定，银行业有效性监管的前提是：监管机构设定明确的责任和目标，并具有履行其责任与目标的独立性和充足的人、财、物、信息保证、法律支持等。银行机构的内部控制是实施有效银行监管的基础。外部监管的力量、作用、影响、监管的程度远不如银行机构的内部控制。同时，银行机构同业自律机制也逐渐受到各国普遍重视。

（三）监管全球化的趋势

“由于全球一体化的速度加快，世界各国之间金融市场的关联程度越来越密切。金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强。在这种形势下，西方金融监管理论逐渐注重金融监管的国家化，注重国与国之间在金融监管上的合作。”二十世纪八十年代以后，技术的更新与广泛应用，在促进金融创新，加速资本自由化，推动国际银行业迅速发展的同时，使得国际金融市场的联系更加紧密，金融危机更容易在各国之间蔓延与转嫁，比如，墨西哥金融危机、BCCI事件等，造成了国际金融市场的不稳定。要防范金融危机，仅从一个国家的银行业监管入手是远远不够的，监管全球化变得越来越重要。巴塞尔银行监管委员会的地位的加强，会员国的增多就是最好的证明，国际间的银行业监管规则也成为各国制定本国监管政策的重要依据与基本标准。

（四）监管市场化的趋势

世界金融一体化的加速使得银行业综合业务不断发展，出现了跨国市场的融合，这就使得原来由一国政府对本国银行业实施的监管，变得越来越困难，同时，不可避免地加大了金融风险，提高了监管的成本，势必从整体上加大兼容监管的难度，使得市场监管变得尤为重要。实践证明，市场监管正在帮助并部分替代政府监管，监管市场化成为世界监管理论的一个重要发展趋势。事实上，二十世纪七十年代以后，许多国家便纷纷取消政府的严格监管制度，越来越重视发挥市场力量，例如，美、日、韩等国相继进行了包括利率自由化、放宽业务范围限制等在内的放松管制的改革，以增强市场在实现监管目标中的作用。但是，这并非是完全弱化政府的作用，而是在以市场为导向的思路下，平衡市场与政府的监管作用，银行监管不是替代市场监管，而是强化市场机制的宏观手段，同时，市场监管也不是取代政府监管，而是市场监管的微观手段。只有这样，才能真正做到即实现政府监管制度的优化，又加强市场的导向性，最终提高监管效率，降低金融风险，实现监管的有效性。

（五）监管体制统一化趋势

这也是金融监管模式由分业化向部分混业化及完全混业化转变的趋势，但是这并非是否认分业模式，在一些国家里，分业的监管模式依然存在并适时发挥着自己的作用。“英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。”美国1999年《金融现代服务法案》又一次掀起了金融综合化的浪潮，监管体制统一化趋势越来越明显。

（六）注重风险性监管

风险性监管是相对于合规性监管而言的，从监管内容看，世界各国监管机构的监管正从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。合规性监管是一种事后补偿与处罚的监管方式，是指监管机构对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管。风险性监管则侧重于对风险的事前防范，是指监管机构对金融机构的资本充足率、资产集中、流动性、内部控制等所实施的监管，是一种持续性银行监管。“国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。”

二、我国银行监管体制的转变

“银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分的方式和组织制度，与本国的政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。”金融监管结构的变迁是个急剧变化的动态过程。中国银行战略研究部副总经理宗良在2010年2月27日举行的“中国金融监管制度优化设计研究”会议上指出，我国在危机中的损失最小，不代表监管水平最高；被我国长期以来效法的英、美等国的金融监管体系也值得反思，西班牙、新加坡等国的经验值得借鉴；金融危机是层级递进的，银行监管要努力跟上金融产品的发展。在这次金融危机中，我国的监管体制表现出了强大的生命力，但是，我们不得不承认，我国银行监管制度和结构领域有很多问题尚无透彻的理论研究，比如说，监管制度的事前评价体系；政府监管和市场自律的关系；监管的边界问题；多头监管、过度监管、监管真空、监管合作以及监管制度优化问题；对银行监管机构的再监管问题；银行监管的适用性；银行监管的测度问题；监管的公平与效率问题；机构监管和功能监管的关系；金融创新的监管问题等。因此，专家学者对于我国的银行监管体制提出了诸多质疑，同时，针对目前整体的金融监管体制形成了不同的观点学派，要求通过对金融监管体制的修改，促使银行监管体制的转变。这些观点主要有以下三种：

第一种观点认为应该重新回到计划经济时代的大一统监管制度，忽略金融机构与金融业务之间的差别，即典型的单一监管模式，该模式是不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。单一监管在监管目标和手段上具有一致性和协调性，可以大大降低成本投入，有利于取得规模效益，防止监管真空和交叉监管现象，具有很强的适应性，能使监管机构更有效地行使监管职责。但是，单一监管模式下，金融机构缺乏竞争，不能体现不同金融机构与金融业务之间的差别。监管机构难以形成集中明确的监管目标和采取正确合理的监管方法，且易导致，这也是我国取消单一监管模式的原因。