集体土地的管理范文

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篇1

随着我国城市化、工业化进程的加快，对农村集体土地的征用在全国范围内如火如荼地开展。但是在集体土地征用过程中，由于法律与制度的滞后及缺陷，造成土地征用过程中常出现违法乱纪行为，出现征地范围过大、缺乏公告与登记程序、征地补偿标准过低等问题，严重损害农民利益。因此，加快农村集体土地管理制度的改革，完善农村集体土地征用立法工作，可适应现代社会主义市场经济发展，对促进和谐社会及新农村建设具有重要意义。

1、落实土地所有权的平等

我国宪法中明确规定，以我国实际国情为出发点，推行农村土地公有制。也就是分为土地国有制与农村集体制两种方式。但是当前的法律与政策来看，对农村集体土地的利用存在不平等待遇。农村集体作为土地所有者，对土地的占用、处置及权益等方面，都不能真正实现国有土地所有者的地位，无法与国家土地的占用、处置、权益等享受相同权力。因此，在遵循市场经济“公平、公正、公开”原则上，改革当前对农村土地所有权不公平的条款，确保农村土地所有权的完整性，这也是实现农村集体土地经济效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

随着我国农业战略的不断调整及城市化进程的加快，在农村建设过程中，一些土地逐渐用于非农业建设中。但是我国土地肩负着全国约13亿人口的粮食安全问题，对我国整体发展具有重要意义。将农业用地转为非农业用途，必将造成可用土地的大面积减少，甚至造成生态失衡、水土资源破坏；因此，加快农村集体土地管理制度改革，必将促进土地与人口增长、环境资源之间的关系，严格控制用于农业的土地转变成非农业用途，提高农村土地的应用效益与生态效益。

3、合理控制征地范围

目前，我国现有的法律法规中，没有对经营性用地、公益性用地等进行明确划分。因此，农村集体土地管理制度的改革，必须合理划分公益用地范围。对于国家投资建设的水利、交通、能源等公共设施、社会福利事业、环境卫生设施等，可以依法征收；城市规划区域内的土地，作为城市发展的重要载体，也可以适当征收；但是对于城区规划之外的土地，则应明确用地性质，不得随意征收。

4、建立健全集体土地所有权相关制度

一直以来，所有制问题制约了我国土地的全面发展。现有的物权制度在农村集体土地管理制度中的应用远远不够。制定农村集体土地管理制度，根本目标在于发挥土地应有的效益，确保应用最大化。而一切改革手段与改革目标都在于不断提高土地的利用价值与应用过程。这就需要通制度与法律来提供保障，发挥宏观调控作用。在我国，土地所有者的利益与土地使用者的利益基本一致，都是为了促进土地利用效率，发挥土地应用价值，而土地价值能否全面发挥，取决于土地资源的优化配置，同时又建立在土地权利是否健全、流转是否合理基础上。在我国，不存在土地所有权流转问题，而承担土地资源的客体主要是土地的使用权。因此建立以土地使用权为核心的土地管理制度，将成为我国农村集体土地管理的发展方向。

5、完善农村集体土地的配套设施

以我国实际国情为出发点，农村集体土地管理制度的改革是一项系统性工程，需要诸多配套设施的保障，才能顺利实现。其一，建设新型农村集体土地治理体制，例如在我国一些农村地区，已经形成了以村民议事为主的决策机构，将村委会升级为公共事业服务单位，农村集体经济则以自主经营形式发展；其二，完善耕地保护制度，提高土地规划、管理效益，采取分级保护耕地方式，设立保护基金，发挥耕地保护补偿手段；其三，设置农村产权交易平台，如在农村地区成立土地流转管理中心、教育平台等；其四，加快农村金融体系建设，改革金融制度，为实现农村土地资本化提供保障；其五，完善农村土地担保体系，降低农村土地产权交易风险；其六，完善相关产权法律、法规建设，为农村集体土地管理制度改革提供保障。

6、规范征地制度与程序

通过完善农村集体土地的征地制度、规范征地程序，提出恰当的征地补偿标准。加快创新手段，提出“农用地基准地价”的综合作价方法，完善征地的补偿标准，改善“同地不同价”现象。所有的用地单位或者个人不得以私自利益，与征地单位或者个人商量补偿价格，避免出现私下交易，造成土地市场混乱。另外，通过预存征地补偿款的方式，完善征地的补偿争议，减少矛盾纠纷，确保各项补偿款及时落实到位。在征地过程中，应确保农民利益，提高农民参与权、知情权，同时保留申诉权，完善听政报告制度，实行两公告、一登记，确保农村发展目标的顺利实现。

7、妥善安置渠道

通过渠道的妥善安置，为征地的农民解决后顾之忧，确保生计。国家应考虑到农民生产生活的实际情况，以多元化渠道安排农民的就业及创业。提高对农民的就业技能培训，实现劳动力优质转移；对于自主创业的农民，国家应该在场地、税收及贷款等方面给予支持和优惠，从长远生计为农民加强考虑。另外，本着农民自愿的原则，安置补助费用可以直接存到社保部门，为被征地农民提供个人社会保险账户，并购买医疗保险、养老保险、失业保险，保障农民今后的生活。

8、发挥舆论引导作用

农村集体土地管理制度的改革，牵扯到社会利益的再分配，同时关系到来自各方面的利益关系，必将产生矛盾与冲突。这就需要国家以社会利益为出发点，敢于创新、敢于尝试，就像提出“土地有偿使用”一样，以国家绝对的政治领导地位，广泛开展舆论宣传，在社会各阶层、各单位、各部门形成全新意识，为制度改革提供思想武器，营造良好的社会支持氛围。

参考文献：

[1]周义.农村集体土地征收中的政府角色研究[J].华中师范大学：宪法学与行政法学.2009

[2]舒瑞江.对农村集体土地使用权流转的粗略探讨[J].国土资源导刊.2007（5）

[3]张钦、汪振江.农村集体土地成员权制度解构与变革[J].西部法学评论.2008（3）

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Abstract: the urbanization is a civilization development process, and that number is town with scale, population and industry to a city gathered and regional industrial structure optimization constantly, rural landscape to the urban landscape evolution, material civilization and culture city to rural areas the steady spread of the process. However, in the process of urbanization brought inevitable requisition land conversion related policies for the government, and the game between stakeholders is fierce. To effectively protect the land use right of the farmers and the rights and interests, and in China's rural collective land in order to regulate the use of the land management, this article chooses, nanhai district, foshan city, rural collective land use and management as the research object, in order to perfect the system of rural collective land conversion, nanhai, perfect property policy, standard use and gives active management theoretical guidance.

Keywords: nanhai, rural collective land, land use, the land management

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

1 南海区农村集体土地管理的现状

1.1南海区农村集体土地保护管理现状

根据《中华人民共和国土地管理法》，南海区政府规定：任何单位和个人不得擅自占用基本农田保护区域。国家能源、水利、交通等重点建设项目需要占用基本农田保护区内耕地的，必须依照规定的审批程序向县级以上人民政府部门提出申请，经同级农业行政主管部门签署后，报相关政府批准。尽管对土地的使用和农田的保护做了明文规定，但作者研究发现：大量违法用地现象在南海区下辖的农村还是普遍存在。主要表现为：未批先用，以租代征，批东建西，不批也用（和农民签定好协议，不向上办理手续）改变地类等。

1.2南海区农村集体土地产权管理现状

目前，南海区农村土地产权存在着土地产权不明晰确定，农民土地承包不稳定，集体土地产权流转违法现象普遍，集体土地产权时常受到侵犯，农民的土地权利得不到保障，征用农民土地利益牺牲巨大等问题，而正是由于这些问题的存在，才派生了许多具体的问题，阻碍着农村土地制度的改革，不利于农业经济的发展，也导致了在城市化进程中征地农民与政府部门和利益集团频发冲突，佛山市南海区狮山镇松岗万石村发生大规模警民案件就是一个典型。因此，明晰农村土地产权，加快农村土地确权、登记、发证工作。

1.3南海区农村集体土地征用赔偿管理现状

土地作为农民的重要生产资料，征地实际上让农民失去了一项重要的资源的财产利益，同时也失去了与土地相关的一系列权利。目前，南海区的征地补偿标准偏低，补偿还经常无法到位，劳动力安置难以得到解决，从而产生了许多纠纷，影响社会的稳定。农村土地征用就是发生在国家与集体之间所有权的转移。这种看起来简单的所有权转移，在实践中却长生了大量的问题。南海区的土地征用赔偿制度主要体现在以下几个方面：

征地程序

征地补偿标准

补偿分配

2 南海区农村集体土地使用管理存在问题的原因主要有以下几点：

A：南海区农村集体土地使用管理体制不顺

B：南海区农村集体土地使用管理法制不健全

3 加强南海区农村集体土地使用管理的对策建议

3.1树立科学的可持续的土地使用理念

3.1.1用科学发展观来指导农村集体土地使用管理

科学发展观的基本内涵是以人为本，全面、协调、可持续发展，它强调的是人与自然的平衡。用科学的发展观认识和处理土地问题，是管好和用好土地的前提。针对南海区城市化进程中土地资源和经济社会发展的矛盾日益突出的问题，必须用科学发展观来指导土地管理工作、统领经济与土地资源的协调发展，努力实现土地资源的供需动态平衡。践行科学发展观，实现保护耕地，集约节约用地的目标，既要保护耕地，同时又要保障经济社会可持续发展，努力在耕地保护与保障发展之间寻求最佳结合点。

为在发展中更好地保护耕地，政府必须把观念从单独注重GDP的增长，注重经济的发展转变到城乡统筹、区域统筹、全面协调和可持续发展上来，选择科学的、合理的土地资源利用方式，妥善处理土地资源利用过程中的各类矛盾和问题。

另外，政府要转变在土地使用管理中的角色。政府应该退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地市场上。

3.2增强农民对土地使用的自觉性和责任感

农村集体土地所有权的稳定性弱及权能不完全的关键在于农村集体土地所有权人不明确。目前，理论界对我国农村土地所有权改革，大致有三种思路：第一是土地私有化；第二是土地国有化；无论是土地私有还是国有在理论上都有助于解决集体所有制存在的产权主体不清以及行政人的寻租问题，但在实施过程中所付出的社会成本将是巨大的。第三是在保持农村土地集体所有的前提下，实行土地制度改革。这是当前比较切实可行的思路，当前土地制度改革的重点是要明确集体土地所有权的主体代表，而不应是所有权归属问题。

3.2.1明确南海农村集体土地所有权的主体代表

本文认为，从南海农村的实际出发，确立村民委员会作为集体土地所有权的主体代表是切实可行的，主要有三点原因：第一，农业集体经济组织范围广泛，既有分属乡、村、村民小组的集体经济组织，又有超越社区范围的集体经济组织；既有农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织。因此，以追求利润最大化为目标的农村集体经济组织不适合充当农村集体土地所有权主体代表，因为其不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益。第二，虽然目前我国大部分农村土地掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着实力薄弱、组织分散、管理水平低、构成单一等一系列问题。将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地流转的规范管理和健康发展。第三，村民委员会能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任，因为其是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信。

3.2.2完善权利与义务

在明确村民委员会为集体土地所有权的主体代表的同时，也应该赋予其相应的权、责、利。所谓权，包括集体土地的发包权、土地所有权、机动土地的调查权等；责，即为稳定承包权的责任、村民服务的责任、协助土地流转的责任、处理村内事务的责任等。土地所有者职责范围及其身份的明确为土地的有序流转创造了条件。

3.2.3征地时引入谈判机制，加强公众参与

由于农民的自身知识有限，素质不高，农民在征地过程中往往处于弱势地位，合法权益经常遭到忽视。为改善这种不平等情况，南海区政府可以尝试在使用、征地过程中引入谈判机制，深入了解农民对征地赔偿的实际看法，了解失地农民的真正需求，赋予农民更多的话语权。

4 结语

本文对南海区农村集体土地使用和管理的研究，尽管取得了一定的成绩。其实，“土地财政”也是农村集体土地征地的一大障碍。但由于篇幅的限制，本文对南海区农村集体土地使用和管理不能详尽地进行论证，特别是由于权限问题，关于南海区农村集体土地的一些内部资料和统计数据较难获得，客观上影响了论文整体的准确性和客观性。我将在以后的工作中，结合所掌握的理论知识和实践经验，努力加以完善。

参考文献：

[1]丛艳国、章家恩、夏斌. 快速城市化进程中基于集体土地视角的农村发展分析——以佛山市南海区为例. 热带理.2009（3）

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农村集体土地使用制度改革以后,普遍实行了,对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”,影响了耕作效率的提高;政策规定土地承包15年或者多少年不变,实际上都在变,因而,农民缺乏稳定感;谁是集体土地所有权的真正代表,谁也不知道,等等。这些问题不解决,必然影响农民生产积极性,土地浪费、破坏现象将制止不住,所以,深化改革,势在必行。

第一,不允许基层干部随意调整农民土地使用权,坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定,然而,大多数地方没有或不完全执行,其借口是人口增加了,要吃饭,没有地不行。这样做的结果,既不利于计划生育工作,又影响农民向土地进行长远性质的投入,对中央政策作用的发挥起了反作用,这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。

第二,对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业,如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见,其原因,一是现有法律不完备,二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法,就是完善有关法律、法规和政策,增加土地使用者的权力。

第三,明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制,土地归“国家所有和集体所有”,但在法律上土地所有权的“主人”不明确,实际上是“各级政府管理,少数单位与个人支配”。名义上,国家和劳动者集体拥有土地所有权,但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下,加上受巨大利益的驱使,导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。

第四,明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权,是指所有制形式在法律上的表现。因此,集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么,集体土地所有者对其财产―――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢?现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定,因此,实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情,应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来,要靠广大的农民群众共同来管,使“管好、用好”土地变成群众共同行动,才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力,明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。

第五,最后一个关于农村土地使用权市场问题,这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看,一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一,就是促进土地流转市场的形成,扩大农户经营规模,实现资源的优化配置。

土地不仅是资源,而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革:

⑴严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系,坚持“一要吃饭,

二要建设”的方针,合理配置土地资源,政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划(指用于建设的耕地计划),在执行中不得突破;同时要增强计划的透明度。

⑵政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此,土地使用权出让由政府审批,土地部门办理手续,其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是,土地使用权转让是十分复杂的工作,应当听取其它有关部门的建议。

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中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-07-0033-1

基层土地管理工作包括——地籍管理、土地利用、建设用地、土地市场、耕地保护、土地科技教育等等，最终目的都是保护耕地，促进经济可持续发展。在农村从事国土资源管理工作几年来，发现农村的土地管理中存在一些问题。

1 农村宅基地问题

集体土地使用权登记多数是宅基地，解决纠纷最多的问题也是邻里之间的宅基地纠纷问题。因此解决农村宅基地问题应该非常谨慎，农村宅基地仅限本集体经济组织内部符合规定的人员，按照法律法规标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。从宅基地的定义不难看出农村宅基地的特征。首先：农村宅基地是集体所有，我国宪法和土地管理法明确规定城市的土地属于国家所有，农村和效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，其他的集体所有。其次：宅基地使用主体特点，只限于集体经济组织特定成员使用。第三：一户一宅，我国土地管理法规定农村村民一户一宅，一旦村民出卖、转让宅基地后绝不能再次申请宅基地。但事实上，城镇居民在农村购买房屋的也不少；村民出卖转让房屋后再申请宅基地的现象也不少见；一户多宅的现象也不稀奇。农村宅基地管理是当前农村土地管理中一项重要任务。

2 设施农业建设问题

随着农业产业结构的调整，疏菜大棚、养殖小区规模不断扩大，设施农业有了较快的发展，随之而来的是看护房面积逐渐扩大，引起土地违法现象发生，有些地区甚至形成了村外村的现象。很多违法者以发展经济为名，乱占土地搞企业。

3 农村土地存在问题原因

3.1 村干部和村民依法使用土地的法律意识淡薄

从调查的结果来看，一些村组干部法律意识十分淡薄。私下越权非法批划宅基地，以村庄公共设施建设和村委会办公问题占用土地。村民不顾法律约束，把房子建到自己的承包地内等，发生这些现象，都是法律意识淡薄造成的。

3.2 有些乡镇政府和村级组织管理职责的缺失和越位

首先是村级组织的管理越位。有些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行国土局的职能，随意允许村民以建设养殖小区为名，占用土地。其次是乡镇政府管理职责的缺失。在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇政府过多地把天平砝码偏向于促进经济发展的方向，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护责任，这种缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。

3.3 有些乡镇、政府和村级组织是涉地违法的主体

首先是违法主体的多样性。据调查，在农村集体建设用地管理中，违法主体既有村民等自然人，也有村委会等法人组织。其次是违法现象的群发性。根据全国多次卫片检查显示和通过我们的调查，农村土地违法呈现出群发性态势，很多乡镇和村庄都有。

4 农村土地管理的对策建议

4.1 加强农村土地监管、动态巡查

1.严格土地用途管制制度。

2.严格执行基本农田保护制度，认真落实基本农田保护“五不准”。

3.建立最严格的耕地保护制度，各村（居）委会要确保辖区内耕地的数量和质量。

4.全方位推行土地执法监察制度。加大土地巡查、检查力度。

5.全面落实耕地占补平衡制度。

6.强化土地执法动态巡查。分局以村（居）委会为单位，在监察信息员的协同配合下，每周对所辖村（居）委会采取例行巡查和突出清查相结合的方式进行动态巡查，并填写“土地执法动态巡查记录簿”。

7.建立健全巡查监测体系，建立处、村、组三级监察信息系统和巡查网络，划分巡查区域、巡查时间、巡查路线，加强国土资源管理的动态检查监测。

8.制定相应的责任目标考核办法，办事处与村（居）委会签订全年目标考核责任书。

9.定期组织国土资源监察信息员培训，提高业务素质。

10.建立年度统计报告制度，每年年底前，对辖区内的国土资源管理情况组织自查，写出自查报告。

4.2 加强农村集体土地集约利用

1.加强农用地的土地集约利用。

2.加强土地利用规划。

3.加强乡镇企业用地的集约利用。

4.加强农村村庄建设的土地集约利用。

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石景山区房地局：

你局“关于集体土地房屋能否确权发证的请示”的来文收悉。现就有关问题答复中下：

根据《中华人民共和国土地管理法》和国家土地管理局颁布的《土地登记规则》的要求，农村集体土地所有者，集体土地使用者可以申请土地登记，由县级人民政府登记造册，核发证书。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。但是，由于我市对于此项工作尚未进行全面部署，目前暂不宜全面进行。对于个别急需领证的集体土地使用者，你局可以按照国家土地管理局颁布的《土地登记规则》及《城镇地籍调查规程》的要求，先进行试点，待仝市统一部署后，再全面展开。

根据建设部的要求，对于集体土地上的房屋，暂不进行登记发证工作。

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一、土地管理制度中存在的立法问题

（1）在现实的土地管理法制中，国家对于土地资源拥有最终的决定权，在国家利益需要的时候，国家有权对任何土地进行征收，并给与一定的补偿。也就是说对于集体土地所有权而言，最终村民并没有出让权，或者说土地的出让权被剥夺了，这使得在土地出让方面，本应该获得既得利益的农民并没有获取到这份收益，从权益来看，农民并不拥有土地处分的的权力。（2）在现实的土地管理政策当中，作为乡、镇、县和市政府，他们在土地的征收过程中，往往担当的是政策的制定者和政策的实施者，所以对于土地征收这个过程而言，农民并没有在任何的权力，对于土地征收过程中出现的各种行为，法律所赋予的各种权力也无法保证农民的利益。（3）在现实土地所有权方面，本来应该是由农民自己决定或者说由农民集体来决定，但是在实际中，往往是农民的这种权力最终被村委会侵占了，在关于土地的征收方面，农民并没有表决权，而是由村委会直接决定，这与国家法律制度是不相符的，但是在实际操作过程中却非常普遍。（4）国家相关法律对于土地管理方面也有相应的说明，对于违反国家法律的土地管理行为，在刑法方面也有重要的说明和补充。但是反观国家其他法律条款，对于侵占国家土地和集体土地的行为惩治程度还是比较轻的，甚至一些惩治措施并不能对于实施人员给与足够的惩治，这也在一定程度上助长了各种土地侵占行为的发生。

二、土地管理制度中的执法问题

（1）国家对于土地利用做出了详尽的说明，要求在土地使用之前，应该对于土地的使用做出相对比较详细的说明和规划，但是在现实当中，大多数土地使用都没有详细的规划，往往最终申请和审批都是根据农村的习惯而定，并没有任何的依据。（2）作为乡村的行政决策机构和管理机构——村委会，往往承担的是上级单位的下属机构和群众的代表人员两个身份，所以这种尴尬的角色往往在实行过程中，充当了上级政府的传话筒，对于农民自身利益并不具有维护权益的能力。（3）在土地征收过程中，如果农民对于征收的政策和给与的利益补偿不满意，应该有专门负责申诉的机构和人员来从事此项工作，但是目前对于该项工作并没有专门的部门来承担，而往往是通过请愿或者上访，这在一定程度上也使得很多地方工作人员更加的肆无忌惮剥夺农民的权益。（4）长期以来，土地管理当中，各种土地违法事件频繁出现，究其原因，最主要还是各种既得利益在从中作梗，尤其是一些管理部门和管理人员的既得利益，所以对于土地执法，重要的是剥离这些既得利益。

三、对策研究分析

（1）对于土地管理过程中出现的这些问题，立法是关键。从土地的征收到土地的使用等，笔者认为每一个环节都应该制定比较完整和详细的法律，并且由农民真正的来实施自己土地的决策权，在土地征收过程中，应该非常明确的说明由农民集体来决定土地，而不是由村委会独立来决定，在决策过程中，农民集体通过讨论对于征收过程中的各个细节都应该通过村民的集体表决来完成，对于一些不懂的环节，可以聘请专业人士来帮助完成，但是聘请人员也应该得到村民的认可。当然，对于在土地征收和管理过程中出现的各种违法乱纪行为，都应该通过法律的方式来追究相应的责任，并给与相应的惩罚，只有这样才能惩戒违规人员和违规行为。（2）在针对土地管理中的执法问题，从法律的制定者，到法律的实施者，到最后法律的适用者，绝对不能把相关执法人员作为前两者，而把农民作为后者，在执法过程中，对于执法人员和相应的管理部门如果出现违规行为，也应该受到上级部门和百姓的监督和管理，一旦出现违规行为，上级单位和司法机构应该公平公正的给与及时的处理，对于包庇和拖延违法行为处理的，应该给与更加严厉的惩罚。只有这样，才能使得执法行之有效。

参 考 文 献

[1]唐细宗．我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考[J]．经济与社会发展．2009（2）

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中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-07-0062-1

众所周知，土地是人类进行各种生产生活的载体，同时也是一种不可再生的宝贵资产和资源，农村土地尤其耕地是粮食的母亲，它浓缩了千千万万农民的生存权、发展权和保障权。随着我国经济建设的不断发展，农村土地管理出现了一些新的问题，本文就农村土地管理现状存在的问题及解决方式进行探讨。

1 农村土地管理现状存在的问题

随着我国国民经济的快速发展，保障发展与保护土地资源的矛盾日益突出，乱批乱建、未批先建、毁坏耕地现象依然存在，主要表现在：“空心村”现象严重，农村新建住房杂乱无章，土地浪费严重；矿洞开采破坏土地、污染环境；基层土管队伍力量薄弱等等，同时，我国农村土地管理体制不健全，制约着土地的流转。缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。多职能部门利益使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相推诿的现象再所难免。这些问题的存在引起了社会各界的普遍关注，也引起政府的高度重视。

2 如何有效加强农村土地管理

2.1 政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

2.2 积极探索，不断提升土地流转的开发档次

一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。强化区(县)、乡(镇)两级农经管理部门工作职能，建立区县级农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。

2.3 严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已“一户多宅” 或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积30平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。

2.4 规范农村规模化畜禽养殖用地

农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

参考文献

[1] 宋迎新.农村土地整治的突破口在于制度创新[J].浙江国土资源,2010,(01).

[2] 鲁建平.当前我省农村土地整治现状、问题及对策[J].浙江国土资源,2009,(09).

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【摘　要】质量控制就是为了达到预定质量目标所采取的作业技术和管理活动，它是质量管理中的一部分。相对测绘项目而言，普遍存在项目所在地远离主要质量管理部门、交通不便、执行现场质量检查手段有限、测绘条件差、作业周期长等特点，很容易造成质量控制的漏洞。本文就潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目管理中的质量控制，浅谈几点体会，跟大家一起探讨。

关键词 农村集体土地所有权确权登记发证；质量控制；管理

0　前言

随着户籍改革和城乡一体化政策的落实，切实维护农民土地的合法权益，维护农村社会稳定，加快建立和完善农村集体土地产权登记制度，进一步明晰农村土地产权，夯实农业农村发展基础，促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设，建立健全地籍管理制度，维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者的合法权益，结合潢川县农村集体土地所有权的实际情况，建立一套真实、可靠、现势性强、多用途的农村集体土地所有权地籍成果；并将全野外数字化地籍成果数据进行数据库和管理信息系统建设，服务于潢川县国土资源局。通过招投标我院承担并完成了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目第六标段工作。2013年潢川县政府全面完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作；获得了河南省国土资源厅的嘉奖。

1　质量控制

1.1　质量控制和超越业主期望是项目经理的主要职责

在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目上，项目经理是我院法人代表在该项目上的全权代表，所负责的项目拥有与院长相同的责任和权力，因此项目经理不仅要管好人、财、物，还要管好测绘项目的协调和进度，负责取得一定的经济效益；更重要的是要抓好测绘成果的质量控制，提交超越潢川县国土资源局期望的优秀成果，创造一定的社会效益，为我院赢得声誉、赢得市场。项目经理是实现质量预定目标的关键人物；项目经理和项目部要牢固树立“科学管理、精心测绘、成果优良”的信心，把认真抓好测绘成果质量当作首要任务。

1.2　院级质量控制和项目部质量控制

就我院而言，院级对测绘成果质量的控制和项目部对测绘成果质量的控制密切相关，是两个不同概念和层次的质量管理。其区别在于管理的主体、对象、内容、手段各方面有着明显的差别。院级质量管理的主体是院里各职能部门，而项目质量管理的主体是项目部职能人员；院级质量管理的对象是总体测绘任务，而项目部质量管理是针对具体测绘工作及相应的人和物等生产要素，重点是测绘程序质量的管理；院级从总体角度出发，就质量管理的目标、计划、组织、制度、重点测绘项目等进行管理，而项目质量管理的内容则渗透到测绘任务实施的全过程，它在时空上和测绘任务实施交织在一起。因此，项目部质量管理是测绘成果质量合格的主要因素；院级质量管理则是间接管理和控制，主要以指导、监督、检查、验收为手段；所以，院级质量管理以组织性宏观管理为重心，而项目部质量管理以控制性微观管理为重心。项目管理克服了传统的院级管理存在的弊端，使各项测绘工作优化配合。因此，在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目实施中，对一切直接或间接影响测绘成果质量的因素进行管理都是项目部质量控制的范畴。

1.3　选择合格的测绘单位

潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果质量的优劣在很大程度上取决于测绘单位的设备实力、技术水平、工作经验、工作态度。因此，必须选择合格的测绘单位。潢川县国土资源局不仅要考虑成本，而且还要从测绘资质、信誉等级、设备实力和测绘人员的技术水平、工作经验、协调能力、懂法程度等方面进行考察。

1.4　质量控制的要求

测绘成果质量控制是项目部为实现特定的目标对所控制的对象采取的计划、实施、检查、处理和纠正，使其处于可控范围的连续性管理行为；我院对潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目质量控制的要求如下：

1.4.1　测绘质量控制的主体是项目部

为了实施测绘质量控制，项目部应根据测绘项目具体情况成立质量管理小组、配置专职质量检查员，负责项目测绘质量的指导、监督、检查。院总工办将专职质量检查员下放到项目部，正是落实质量管理的要求。

1.4.2　测绘质量控制要有明确的目标

潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作总的质量目标已由项目承包合同书明确规定。为了实现总目标还必须将总目标分解成许多分目标，分目标是实现总目标的具体步骤。具体的讲就是将项目分解成权属调查、地籍测量、数据库建设三部分进行测绘质量控制。一是严格定量要求权属调查、地籍测量、数据库建设的成果合格率多少，优良率多少，才能保证整体测绘成果优良。二是控制活动要求实事求是，确保经济效益和社会效益双丰收。

1.4.3　测绘质量控制要按预定的计划和技术标准实施

控制活动就是检查测绘过程中实际发生的情况与预定的计划、技术标准、规程相比较是否存在偏差，偏差是否在允许误差范围内，是否采取有效的整改措施，所以没有计划和标准，就无法进行控制。实际测绘过程中，经常会发生这样的情况，准备实行优质测绘却没有计划和措施；准备克服某项质量通病却没有预定的标准；甚至有了计划和标准也不执行，测绘过程中只凭经验和想象，这样测绘质量的控制就失去了意义。质量控制就是要将人们的质量管理活动纳入到按计划和技术标准进行中来，变被动为主动。

1.4.4　测绘质量控制要求在时间和空间上是一种连续性的、全面性的管理

质量控制不能“单打独斗”、“纸上谈兵”，必须从分析测绘工作的基本特点着手，找出影响测绘质量的规律性的东西，进行全面的、有重点的管理。

1.5　质量控制的基本内容

测绘成果质量的形成是一个复杂的过程，可以依据“TQC”中人、机、料、法、环五大要素管理的理论对测绘全过程进行一般性的分析，明确项目质量控制的内容。

1.5.1　测绘质量的控制

有人认为在测绘过程中，质量控制是项目经理和质检员的事，这种观点是错误的。在项目质量控制中，人、机、料、法、环这五大要素，人是决定的因素。管理、实施及测绘人员自身能力的高低对测绘质量起决定性的作用。人员业务能力高低对测绘质量影响的表现形式就是测绘成果质量，因此，必须对人员业务能力进行严格培训、提高。职责教育和技术交底是保证测绘成果质量的前提，只有通过职责教育和技术交底树立起全员的质量意识，才能在质量控制上形成全员参与的自觉行动，形成人人关心质量、人人重视质量的氛围。同时要实行竞争机制、激励机制、奖惩机制，这样才能提高测绘成果质量，以达到保证测绘成果质量的目的。例如潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作第六标段，在权属调查成果质量检查中发现个别宗地图存在3方共有的界址点漏设现象，部分地籍调查表不合格，就是（下转第339页）（上接第295页）由于质量意识淡薄造成的。

1.5.2　测绘所用仪器、设备、资料的质量控制

测绘所用仪器、设备、资料是形成测绘成果的基础条件，也是测绘质量形成的基本要素。保证基础条件按质、按量具备和合理利用是项目质量控制的重要内容。对基础条件的质量控制应采用“三把关，四检验”的制度，即仪器、设备、资料供应人员把关，技术质量检验人员把关，操作使用人员把关；检验规格，检验品种，检验质量，检验数量。例如检查项目投入的仪器、设备、资料是否达到潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作的技术要求。

1.5.3　测绘方法的质量控制

实施方案合理与否，技术方法先进与否，均会对测绘成果质量产生极大的影响；因此，项目经理在执行实施方案时一定要结合测区实际，必须执行测绘规程规范和有关强制性条文规定。

1.5.4　测绘程序的质量控制

质量控制最基本的内容是程序质量的控制，程序质量控制的目的就是要发现问题和分析影响程序质量的制约因素，并消除制约因素，使程序质量控制在一定范围内，以确保每道程序的质量。程序质量具有不稳定性和不确定性的特点，不稳定性是因人工操作所致，而不确定性是指潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作不象工业产品的程序那样可以事先确定，按步进行。本项目工作量大，同步作业的人员较多，同时存在交叉作业、穿插作业，工作程序具有连续的互相衔接的特点，控制好程序质量，就要做到对每道程序，每项工作全面执行监督实施、检查把关、预防为主的质量管理控制。例如检查潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目正在施测的界址点精度，界址点的精度达不到规程要求，就是界址点测量程序的质量控制不严造成的。

1.5.5　测绘成果安全保护与更新维护的质量控制

测绘周期长和多工种交叉、穿插作业的存在，决定了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果安全保护的重要性。每项测绘成果的完成对整体测绘成果来说仅仅是产品完成过程中的一个工序，进行已完成每项测绘成果的安全保护与更新维护对整个测绘成果起着决定性的作用，所以要严格按照规程及技术要求安全保护、更新维护好已完成的每项测绘成果。例如当已完成的权属调查成果检查发现问题并加以改正后，地籍测量获得的地籍图、宗地图就要相应修改，数据库就要更新维护，只有这样才能保证整体成果的质量。

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中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0104-03

在土地产权理论界，存在许多热点乃至经典的问题：土地产权不清的问题、土地私有化问题、土地征用问题以及农村土地承包经营权是物权还是债权的问题等等。这些问题长期争论不休的主要原因，是所运用的理论有问题。现有的产权理论主要来自于西方经济学和民法学，这些理论以研究私有财产为主。实际上，财产可以分为两类：第一类是只有私益性、没有公益性的财产；第二类是既有私益性、又有公益性的财产。这两类财产的产权关系是有本质区别的，但现有的产权理论研究基础是从第一类财产出发的，因此，不太适用于第二类财产。不幸的是，土地财产属于第二类财产，因此，应用现有的产权理论，必然无法解释许多的土地产权问题。在分析土地作为既有私益性、又有公益性财产的属性基础上，提出了土地产权位移理论，然后，运用这一理论对土地的热点问题进行分析，试图使这些问题得到合理的解释。

一、土地产权位移理论

根据现有的产权理论，一个财产权利，不是物权就是债权，不是私有就是公有。实际上，对于土地财产权利，由于其既有私益性、又有公益性，情况并不是这么简单，往往是界于物权与债权之间乃至在二者之间位移，也介于私有与公有之间并在二者之间位移。

（一）土地产权在物权与债权之间的位移

理论上，物权是一种支配权，权利主体完全可以依据自己的意志和意愿行使自己的权利，不需要听从任何其他主体的意见。债权是一种请求权，除了不当得利、无因管理等少数法定之债外，大多数情况下，债权都是依据合同双方当事人的约定而形成，因此债权人在行使权利时，往往要受到对方当事人的制约，获得对方的同意后才能行使权利，虽然这种权利一经约定，即具有一定的稳定性和保障性，但对方当事人可以要求变更权利内容，甚至可以撕毁合同，收回权利，只不过是承担违约责任而已。物权和债权的本质区别是，物权的权利主体可以独立行使自己的权利，而债权主体则要通过请求后才能行使权利。

以上区别，是当前民法学上的一种理论区分，物权就是绝对的支配权，不需要向任何人提出请求；债权就是绝对的请求权，不具有一点点的直接支配性。显然，这种区分过于绝对化了，对于只有私益性、没有公益性的财产，情况是这样的。比如对于衣服、手表等普通的财产，物权人是具有绝对的支配权，债权人只具有请求权。但是，有时，物权的主体并不能完全独立地行使权利，债权的主体也不是完全不能独立地行使权利。这时，在物权和债权之间，依据直接支配性的差异，存在一种连续变化的状态（如图1所示），将具有100%直

图1土地物权与债权的直接支配性关系

接支配性的财产权利称为纯物权，其权利的行使完全是权利主体说了算；将没有直接支配性的财产权利称为纯债权，其权利主体在行使权利时，完全听从权利相对方的意思表示。在纯物权和纯债权之间，财产权利的直接支配性是连续变化的。对于这类财产权利，物权与债权的本质区别就不是绝对的支配权与请求权那样简单了，物权只是直接支配性相对较高的财产权利，债权也不是一种完全没有支配性的财产权利，只是其直接支配性相对较低。理论上，在直接支配性连续变化的过程中，还无法找到物权和债权的分界点，也就是说，物权和债权的界限有时会不是很清楚，正是因为这个原因，对于一个直接支配性不高也不低的财产权利，会存在其究竟是物权还是债权的争论。

对于只有私益性、没有公益性的财产，如衣服、手表等，不存在上页图1中所示的直接支配性连续变化的状态，属“离散”状态，要么具有100%的直接支配性，即为纯物权，要么就是没有直接支配性，即为纯债权。对于这一类的财产，其物权与债权的区别是非常明显的。上页图1中所示的直接支配性连续变化的情形，多发生在既具有私益性、又具有公益性的财产上，典型的例子就是土地财产权利，如前面提到的农村土地承包经营权，作为权利主体的农民，并不具有对土地100%的直接支配性，改革开放以来，土地承包经营权人对于土地的直接支配性是在逐渐提高的，但即使现在《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》皆已承认这种财产权利是一种物权，其直接支配性也还没有达到100%，在一定条件下，农民集体和国家对其土地具有一定的直接支配性。

可见，对于既有私益性、又有公益性的财产，物权与债权的区别，只是权利人的直接支配性大小存在差异而已，甚至随着直接支配性大小的变化，物权和债权还可以相互转换的。当直接支配性由大变小时，物权的属性逐渐变弱，债权的属性逐渐增强，法学上称之为物权的债权化；反之，称为债权的物权化。

（二）土地产权在私有与公有之间的位移

现有的物权理论认为，物权具有排他性，主体只有一个。这种理论也只适用于只有私益性、没有公益性的财产。土地是典型的既有私益性、又有公益性的财产权利。如果土地物权的主体只有一个，在实践中，农民或市民拥有的土地物权，有时可能被国家或集体征用或拿走，对此，现有的物权理论就无法解释，有的学者就认为土地征用是对农民或市民物权的侵犯。显然，这种解释过于简单。还有，一些学者在中国农村做土地产权调研时，一个“经典”的问题就是问农民“你认为土地属于谁所有”，给出的选择答案是“A.国家；B.集体；C.农户；D.不知道”，农民的回答往往是这四种选择皆有，于是，这些学者给出的研究结论是中国的农村土地产权不清。这样的结论也过于简单。

出现以上的问题，其根源是现有的物权理论过于简单，对于像土地这样的既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体不只一个，如农民集体所有的土地，农民个人、农民集体和国家皆是土地物权的主体，只是他们各自拥有的直接支配性大小不一。简单地说，既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体应该是两个方面的：私人主体和公共主体（国家或集体）。私人主体和公共主体共同拥有物权的100%的直接支配性（如图2所示），当私人主体的直接支配性由小变大时，即是私有化过程，反之，就是公有化过程。

将私人永远拥有物权的100%直接支配性界定为纯私有，将公共主体拥有物权的100%直接支配性界定为纯公有。对于土地产权，一般很少出现纯私有或纯公有的状态，往往是介于其间。由于土地具有公益性，私人永远不能拥有土地100%的直接支配性，土地产权永远不能完全清晰地界定为私人所有。理论上，法律只能尽量明确地界定在一定条件下私人和公共主体分别拥有什么样的直接支配权，但完全清晰地界定是不可能的、也是不必要的。根据交易成本理论，产权界定是有交易成本的，要完全清楚地界定土地这样的复杂产权，其交易成本无限大。

图2土地私人主体与公共主体的直接支配性关系

（三）土地产权位移的内涵与社会意义

土地产权在物权与债权之间、私有与公有之间的位移，有其深刻的内涵和社会意义。虽然财产权利属民法或私法范畴，但是，对于土地这样的具有公益性的财产，土地权利人对于土地权利的行使，不仅仅涉及私人利益，可能涉及公共利益。当一个财产的权利人对其财产具有100%的直接支配性时，即权利人拥有纯物权时，对权利人个人是绝对有利的，但该权利人也可能凭借其100%的直接支配性，对公共利益导致不利的影响；反之，当权利人拥有的是纯债权时，权利人的利益有时得不到绝对的保护，但是，如果该财产权利的直接支配性还掌握在集体或国家手中，这时，对于公共利益是有好处的。因此，土地物权与债权的相互转换与位移，实际上是保护公共利益还是保护私人利益的一种抉择。过分地保护私人利益（让私人拥有100%的直接支配性），或者过分地保护公共利益（让私人拥有0%的直接支配性），都不利于财产权利的有效行使和财产的高效利用。最佳的方式是在私人利益和公共利益之间，形成一种均衡，即直接支配性在0%~100%之间，找到一个平衡点。这个平衡点并不一定就是50%或中点，平衡点应处何处，取决于社会制度和诸多社会关系。

依然以农村土地承包经营权为例。建国之后，为了充分保护集体和社会公共利益，在时期，农民个人对于集体土地的直接支配性很小，这种制度安排在当时有利于社会的稳定，有其存在的必要性，但随着社会经济的发展，变得越来越不利于土地资源的有效利用与农民个人收益的增加；改革开放后，开始实行土地承包经营制，而且承包期不断延长，这一过程，实际上就是农民对于土地的直接支配性不断提高的过程，土地承包经营权的债权属性不断降低，物权属性不断增加。这个过程，就是债权的物权化过程，很明显，也是私人利益和公共利益关系不断调整的过程。在这一逐渐变化的过程中，私人利益和公共利益得到了充分的调和，改革取得了很大的成功；今后的改革方向，是进一步提高农民对于土地的直接支配性，但为了保护公共利益，农民对于土地的直接支配性，永远达不到100%，即农民不可能获得土地的纯物权。也许将来有一天，随着经济社会的发展，私人利益发展到极致，需要更多地保护公共利益，也就是要降低农民对于土地的直接支配性，这个过程就是物权的债权化。

二、有关土地财产权利热点问题的解释

在以上的分析中，实际上已经解释了土地产权不清的问题和农村土地承包经营权是物权还是债权的问题，下面解释土地私有化问题和土地征用问题。

（一）土地私有化问题的解释

对于是否应该土地私有化的问题，不能简单地回答“是”或“否”。由上页图2可知，将私人主体或公共主体拥有100%直接支配权的情形分别称为纯私有或纯公有，对于土地产权，纯公有和纯私有都不是好的选择，而是介于二者之间。目前，中国土地产权制度变迁的总体趋势是：从纯公有向纯私有位移，但永远不会移到纯私有，而是移到公有和私有的调和点。任何国家、任何时期的土地产权，皆是在进行这样的从纯公有向纯私有或者相反方向的位移，通过这样的位移，形成土地财产在个人和公共之间的利益均衡机制。

（二）土地征用问题的解释

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中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0221-01

近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

1、农村土地管理中存在的问题。

1.1 农村村民宅基地违法层出不穷。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易，这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2 节约集约用地意识薄弱。

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。二是当前一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3 土地承包经营操作不规范。

为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2、解决农村土地管理中的对策分析。

2.1 严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2 严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。

在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3 做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4 加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。

不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。虽然近年来国家颁布了一系列农民的土地优惠政策，但是由于农业的经营效益不高，我国经济发展速度不断加快，物价持续上涨，农民的土地创造出的净利润降低，仅仅依靠土地的收入难以维持生计。农村的医疗、养老保险以及最低生活保障制度尚不完善，且覆盖面较窄，失去土地的农民根本无法维持正常的生活。因此国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实，尤其对于失去土地的农民，应当优先的考虑，保证其基本的生活。失去土地的农民大多数没有技术、文化索质不高，少i没有一定的资金来源和经营之道，在就业方而存在着很大的困难。地方政府可以设立专门的就业保障机构，对失去上地的农民进行职业培训，在一定的程度上促进其就业，使其生话得到保障，同时也提高了农民的文化索质，有利于新农村的精神文明建设。

3、结语

在城镇化建设、工业发展中，应当强化土地管理制度，严格的依法办事，维护农民的利益。作为基层的一员，应当不断地增强法律意识、用科学发展观的理念武装自己的头脑，转变思想，切实的落实国家的相关上地政策，维护农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设，实现社会的可持续发展。

篇12

一、关于非法占用土地。根据在1982年1月1日至1988年1月2日期间发生法律效力的《深圳经济特区土地管理暂行规定》（以下简称暂行规定）第四条和市政府的有关规定，凡有下列行为之一的为非法占用土地。

（一）、未经市政府及其授权机关批准而占用国家和集体土地的；

（二）、用欺骗手法骗取批准土地的；

（三）、超过批准数量多占土地的；

（四）、利用国家征用土地之机，以回扣土地作为条件，向征用单位回扣土地的；

（五）、农村私人住房每户宅基底面积超过80平方米的；

（六）、国家干部、职工在特区的私人建房用地，未经深圳市清理私人建房领导小组验收认可的；

（七）、采取其它手段非法占用土地的。

二、对国家机关、部队、企事业单位或个人非法占用土地的处理。

根据1982年5月14日颁发的《国家建设征用土地条例》和市政府1982年7月1日实施的《深圳市城市建设管理暂行办法》（以下简称暂行办法）规定，至本决定颁发以前非法占用的土地及其责任作下列处理：

（一）、尚未建成使用的，但影响城市建设规划的应限期拆除，逾期不拆者，应强行拆除，以料抵工。

（二）、已建成使用的，但不影响城市建设规划的，经报市房地产改革领导小组批准，占地面积按每平方米处以60元（学校、幼儿园、敬老院等公共福利事业可以酌情减免）罚款后，补办手续，允许留用。

（三）、国家干部、职工、城镇居民以及本人在特区没有常住户口人员的非法占地，应按深委〔1983〕22号、深府〔1983〕100号文件的规定予以处理。

（四）、非法占地的责任人是国家干部、职工的，应由所在单位或上级机关给予行政处分。

三、对农村违法违章占地应根据有关法规分别给予处理。

（一）、1982年9月17日《深圳经济特区农村社员建房用地的暂行规定》（以下简称深府〔1982〕185号文）、颁发以前已建房用地超标准的，建房者应退出超过标准部分的土地，不能退出者，在不影响城市规划和群众公认的情况下，原则上不作处理。

（二）、深府〔1982〕185号文颁发以后，凡超出文件规定的用地标准，但经市或区城建部门批准、手续完备的，原则上由各管理区按深府〔1982〕185号文件自行处理。其超出标准部分的土地，应予退出；不能退出者，在不影响城市规划的情况下，应按《广东省村镇建房用地管理实施办？

ā返诙豕娑ǎ捎玫卣呦蛟恋氐ノ幻科椒矫捉桓？0—20元土地补偿费。

（三）、深府〔1982〕185号文颁发以后，未经市或区城建部门批准而擅自占地建房建厂，或超过批准用地数量用土地以及深府办〔1986〕411号文颁发以后超过用地标准或超越农村已划定的用地红线范围的用地，一律按非法占用土地作下列处理：

1.尚未建成使用的土地一律无偿收回；

2.已建成使用，但影响城市建设规划的应限期拆除，逾期不拆者，应强行拆除，以料抵工；

3.已建成使用，但不影响城市建设规划的，按下列规定处理，允许留用的，交罚款后，补办手续。

（1）、每户一幢宅基底面积超过80平方米的，超过部分在20平方米以内的，每平方米罚款30元，超过部分在20平方米以上的，每平方米罚款60元。

（2）、同一户建有二幢住房的，其宅基底面积之和不超过80平方米的予以保留；每幢宅基底面积均不超过80平方米的，按前款规定罚款后，给予保留。

（3）、同一户建有二幢或二幢以上住房的，其中有一幢宅基底面积超过80平方米的，按本条（1）项规定罚款后，保留一幢；或按本条（2）项的规定处理留用的，其余房屋应没收或作价为公有。

（4）、农村集体工商企业用地人超过15平方米的，超过部分每平方米罚款30元后，给予保留。

四、关于买卖和擅自转让土地的有下列情形之一的，按买卖和擅自转让土地处理：

（一）、农村集体单位或个人，将集体所有制土地或由个人使用的土地，卖给或擅自转让给他人，从中牟利的；

（二）、国家机关、社会集团、学校、部队、企事业单位或个人，将其使用的土地，出卖或擅自转让给他人，从中牟利的；

（三）、任何单位或个人，以自建办公楼宇、厂房、职工住宅等名义，未经市政府批准，擅自将批准的土地出卖、转让或作为入股、投资条件，与他人合作兴办企业或建房分成，从中牟利的；

（四）、房地产开发部门，未经市政府批准，直接将批准由其开发的土地出卖、转让从中牟取非法利润的；

（五）、农村村民以及华侨、港澳台胞将按规定留作自用的宅基地出卖、擅自转让或以宅基地作为条件，与他人合作建房分成，从中牟利的；

（六）、以转让地上物为名，变相买卖土地的；

（七）、以提供设备、资金作为条件，为农民修建厂房、住宅等，换取农民集体土地的；

（八）、采取其它不正当手段买卖或擅自转让土地的。

五、依照《暂行办法》第五十一条、第五十二条的规定，对买卖或擅自转让土地作如下处理：

（一）、没收其非法所得的资金、建筑物和其它物资，并对当事人处以五百元以下的罚款；

（二）、无偿收回其未建用的土地；

（三）、对已建成使用，但影响城市建设规划的应限期无偿拆除，逾期不拆者，应强行拆除，以料抵工；

（四）、对已建成使用，但不影响城市建设规划的，除对本条第（一）项规定没收其非法所得部分外，对其余部分，可从非法占地之日起，到补办手续，允许留用之日止，在允许用地面积的范围内，每平方米每天处以一角钱的罚款后，予以留用；

（五）、主管人员是国家干部、职工的，由其所在单位或上级机关给予行政处分。情节严重触犯刑律的，依法追究刑事责任。

六、未按批准文件或城市规划的规定使用土地，擅自改变土地用途的，应按《暂行办法》第五十一条规定，作违章占地处理：

（一）、按批准文件和城市规划的要求限期改正；

（二）、对已建成使用，无法改正的用户，应向市土地房屋登记发证办公室申请，经市房地产改革领导小组批准后，确认土地使用权，并从改变土地用途之日起，到批准之日止，每天每平方米处以一角钱的罚款，其土地使用费如改变后高于原土地用途的，应按改变土地用途之日起缴交。

七、超越《暂行规定》、《暂行办法》和深府〔1982〕185号文件规定的审批权限，非法批准的用地和改变用途的用地一律无效，按本决定二、第（一）至（五）项和六、规定的办法处理。

对滥用职权乱批土地单位的主管和经办人员，应视其情节轻重，由其所在单位或上级机关给予行政处分，接受贿赂触犯刑律的，应依法追究刑事责任。

八、持有市规划局发给的规划红线图，并已占用土地但尚未办理征地手续的，按规定补办征地手续，从开始用地之日起应交征地费数额并按银行利率，向被征地单位交付利息。

九、自批准用地之日起两年内未施工的（临时搭建建筑物的按未施工论），除经申请获准延期者外，原批准用地一律收回。

十、按规定受到处罚后，允许留用土地的用地者，必须按有关规定补办手续，并提交下列文件：

（一）、申请登记书；

（二）、处罚决定和罚款收据；

（三）、其它认为必要提交的文件。

十一、本决定颁布以后的违法违章占用土地，应从严从重处理。

（一）、凡违法违章用地，一律限期退出，并给予罚款。

（二）、罚款金额按用地面积每平方米三百元计算，并没收其买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的全部非法所得。

（三）、擅自改变土地用途的，除给予罚款外，还应责令其改正。

（四）、对违法违章用地的负责人、直接责任人或违法违章个人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

十二、《深圳经济特区土地管理条例》颁布后转让土地使用权的，应按有关规定补交地价款或缴付土地使用权转让费。

十三、1982年5月14日《国家建设征用土地条例》颁布以前，全民所有制或集体所有制单位，未经市规划局划定红线使用的土地，应按实际用地范围，确定界址点（无土地纠纷），并测定坐标，量算面积，确认土地使用权，不定使用年限。但必须在土地使用证和登记卡的备注中注明：“？

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十四、深圳市市属单位（简称中方）以土地入股与客商或其他单位合资建厂、兴办企业的用地，如按合同规定出资各方的资金或设备已全部投入的，土地使用证书应该发给合资合作企业本身，未按合同规定出资各方的资金设备尚没有投入或部分投入的，土地使用证书应该发给中方或深圳方面的主管部门。

十五、属于规划退红线（如城市道路、绿化带）用地，应按退红线后的地界确定址点，并测定坐标，量算面积；属于建筑退红线，仍按红线图确定的地界和面积，确认土地使用权。

十六、实际用地与红线图不符，面积相差不大，原则上按红线图确认土地使用权。但已建成永久性建筑物无法改变的，在不影响城市总体规划的前提下，按实际建筑占地范围，确认土地使用权。

十七、相邻地界有矛盾时，应按城市地籍管理的原则和城市总体规划，调解处理，重新确定用地范围，并核实土地使用权。

十八、凡下列情形用地颁发《国有土地使用证》：

（一）、1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前，全民所有制单位已经使用（不含借用）的土地。

（二）、1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》公布以后，国家建设已经征用的土地。

（三）、集体所有制单位使用征用的土地。

（四）、1962年9月27日至1982年5月14日，全民所有制单位使用集体所有制的土地，虽未办理过征地手续，但有合同，并做过物资支援或安置了劳动力的土地。

（五）、经县以上人民政府批准，乡镇以上单位以土地入股，兴办中外合资企业用地。

（六）、经市规划局划定的农村私有建房用地和工商业用地。

（七）、办事处机关以及办事处集体企事业单位使用的土地。

十九、属于农村规划红线范围内的农民私人建房，按第三条第三款确认的基底面积核发土地使用证书。

二十、按深府办〔1986〕411号文规定，以每户200平方米划拨给各村的私人建房用地（包括村内道路、市政公用设施、绿化带、文化体育活动场地），应按本决定十九规定，扣除私人建房用地。其余用地（预留地）由村委按使用性质，登记领取土地使用证书。

二十一、农村规划红线范围以外的农民私人建房用地，按房屋登记有关规定确定的宅基面积，由市国土局登记造册（违法违章占地和建筑除外），暂不予发证。

二十二、本决定由市、区土地房屋登记发证办公室负责执行。罚款在一千元以下的临时违章建筑物的拆除，可由各管理区土地房屋登记发证办决定和执行；罚款在一千元以上，需要没收或拆除永久性建筑物的，由市房地产改革领导小组批准执行。

二十三、在处理违法违章占用土地以及土地房屋登记发证的过程中，行贿、受贿、敲诈勒索、贪污、营私舞弊、或煽动群众闹事、阻挠土地清理、登记发证工作的，必须从严处理，情节严重构成犯罪的，应该依法追究刑事责任。

二十四、处理违法违章占用土地的罚款收入，上缴市财政局。土地房屋登记发证办公室在对用地进行清理、登记和发证工作所需的费用，由市财政局核发。

二十五、受到处理的当事人，对处理决定不服的，可在接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉，期满不起诉，又拒不执行的，市、区土地房屋登记发证办公室可向人民法院申请强制执行。

篇13

随着3S测绘技术以及计算机技术的飞速发展，为在全国范围内建立高精度地籍管理信息化系统提供了有利条件。地籍管理做为国土资源管理体系的基础工作，是实现国土资源管理体系建设的前提和保障。建立基于3S测绘技术的地籍管理信息系统将从根本上解决国土资源管理工作量大、技术难度高、图件数据变更困难等难题，从根本上改变目前国土资源管理工作的现状，大大促进地籍管理成果的应用和社会化服务，对国土资源信息的管理、更新和应用具有重大意义。

一、地籍管理是国土资源管理体系的核心内容

地政管理的核心是土地的权属管理，它只有通过地籍管理，才能真正有效的将资源管理起来。同时，只有通过地籍管理才能将有关的各项土地数据、图件资料和信息收集、储存起来，为社会主义现代化建设提供服务。因此，地籍管理工作是土地管理的基础工作。实行地籍管理，通过土地登记，使土地权益受到国家法律的严格保护。对根本上制止违法用地、保护土地以及巩固社会主义土地公有制具有重要意义[1]。所以说，地籍管理是保护土地所有权和使用权人合法权益的有效手段。实行地籍管理，通过土地调查、统计、评价等有关资料，为编制土地利用总体规划、正确确定土地用途以及实行有偿使用国有土地制度提供客观的依据。

当前，我国地籍管理主要土地调查、土地登记、土地统计、土地权属管理、土地利用动态监测、地籍管理信息系统和地籍档案管理等方面工作内容。土地调查是地籍管理的重要组成部分。主要是为查清土地的类型、数量、质量、权属、利用状况所进行的一种活动。包括土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查三种。土地登记是通过行政和技术手段，对国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、他项权利进行登记造册、核发证书的过程。通过土地登记，可以依法将上述权利以法律形式固定下来，从而有效保护了土地权利人的合法权益。土地统计是以数据形式反映出土地的分类、面积、权属、分布状况。目前土地统计是土地管理部门唯一的数据来源。土地权属管理包括土地确权和土地纠纷的调处[3]。土地动态监测技术是从高空到地面各种对地球观测的综合性技术系统的总称。它由遥感平台、探测传感器以及信息接受、处理与分析应用等组成，周期性地提供监测对象数据处理和动态情报。地籍管理信息系统和地藉档案管理则是对于地籍测绘的有关成果及其与社会发展属性相结合的属性数据和信息进行综合管理的数据源系统，是实现国土资源综合管理的基础数据服务手段。

二、地籍测绘服务于国土资源管理

国土资源是经济社会发展的物质基础，是国家安全的重要保障。随着我国经济和社会的快速发展，国土资源特别是土地资源紧缺的矛盾日益突出，国土资源管理已经成为全社会普遍关注的热点、焦点和难点。而地籍测绘工作是国民经济和社会发展的前期性、基础性工作，广泛服务于经济建设、国防建设、国土资源管理、人民生活等各个领域，它是土地利用和管理不可缺少的基础工作。 地籍测绘与国土资源管理是服务与被服务的关系，是彼此相互依托、相辅相成的一个整体。要做好地籍测绘管理工作，为国土资源管理服好务，就要做到守土有责、守土尽责。

地籍测绘作为国家重要的地理信息活动，已成为新兴的信息产业的重要组成部分。特别是伴随数字化社会的发展，地籍测绘在国土资源管理中的地位越来越突出。在今后更要充分利用现代化测绘工作的技术优势，提供更加精确、可靠的基础地理信息数据，进一步强化测绘在国土资源管理中的服务功能。

三、地籍测绘在国土资源管理中的主要服务功能界定

地籍测绘与国土资源管理体系建设是一个彼此相互依托、相辅相成、有机统一的整体。地籍测绘服务于国土资源管理体系的建设和发展，为国土资源管理中国土整治与开发、土地的归属权、土地的纠纷与变更等重要环节提供科学、规范、合理的保障。伴随现代社会科学技术的发展，在经济全球化、数字化、信息化的大背景下，涵盖国土资源调查信息系统、土地利用信息系统、地藉信息系统等的国土资源信息系统建设与发展势在必行，而地藉测绘是为国土资源信息系统建设提供基础材料的最为精确和科学的手段，是国土资源管理体系建设的前期性、基础性工作。国土资源管理体系的建设为国家资源的宏观管理、国防建设、城乡规划等提供可靠保证[3]。综合分析，地藉测会通过对地块权属界线的界址点坐标进行精确测定，将地表相关设施的空间位置、面积、权属关系和利用状况等属性进行精确绘制和记录，强化了国土资源管理体系的权威性、组织性、纪律性，确保相对科学、合理的分配和利用每一寸土地，为国土资源管理体系的建设与发展提供基础信息和数据保障作用。具体而言，地籍测绘在国土资源管理中的主要服务功能包括如下。

（1）为土地规划审批提供服务

发挥测绘工作的基础性、前期性的特点，为土地规划审批提供包括地籍图在内的一些基础性文件。国土资源管理部门利用城市具体的地形图资料，可以有效地掌握城市建设的规模和扩展速度，根据建设用地占农耕用地的情况，分析人口与土地资源之间的相互协调关系，从而修订城市发展的相关政策。

（2）为土地利用提供服务

现阶段农村集体土地往往以管理区为权属单位进行登记，范围面积较大不利于土地资源的管理利用，所以需要利用测绘工作所提供的图文资料来划定权属界线，位置以及面积，进而达到农村集体土地管理的要求，合理利用土地资源。

（3）为土地监测提供服务

利用测绘工作所提供的图文资料实现对土地资源的实时监控，这样一来，就可以及时地掌握违法用地的具置以及非法占地的面积等等，为依法处理提供了可靠的证据。另外，建立基本农耕用地的信息系统，显示基本农田的位置、面积以及范围，实时监测农耕用地的变迁情况，可以更加有效地保护基本农田。

（4）为矿产资源勘查、地质环境保护提供服务

测绘工作还可以提供精确的地质调查资料以及地形图，同时利用基础测绘成果还可以对矿区的地质环境进行全方位的监测，为了解地质环境并且采取有效地保护措施提供了重要的依据。

结论和总结

现代多用途地籍以宗地作为空间信息的最小载体，以准确性、现时性为特点，以多用途功能为目标。因此，地籍测绘成果具有显著的空间特征，有丰富的属性描述，有强烈的时态性。借助数学分析理论和技术，对地籍测绘成果进行空间数据分析，从而准确地判断和描绘某一事物在空间上的分布和运动规律，从而为我国整体的国土资源管理提供基础数据服务和保障。国土资源部成立以来，一直非常重视地籍测绘工作，将其列为部中心工作之一，国土资源大调查土地利用动态遥感监测项目从1999年开展，连续12年，每年开展对全国重点地区的遥感监测和地籍测绘，持续为满足我国社会经济发展提供服务。

参考文献：