关于物业服务的法律法规范文

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中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）04（c）-0197-02

随着房地产业的不断发展和住房制度改革的深入推进，物业管理作为一种和现代化房产开发相配套的综合管理体系，已经成为城市社会的重要组成部分。经过多年的实践和摸索，物业发展取得了可喜的成绩，但是，近年来因物业未尽到消防安全管理职责导致业主利益受损的民事诉讼案件日益增多，涉及堵塞消防车通道、擅自停用消防设施、私搭乱建等内容的举报投诉也日益增多，这些均与物业消防安全管理息息相关，物业消防安全管理暴露出的一些问题不容忽视、亟待解决，鉴于此，笔者将针对物业消防安全管理存在问题及对策谈一些粗浅的认识。

1 物业管理的含义及职责

《物业管理条例》（2007年修订版）中第二条对“物业管理”进行了明确规定：业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。其具有以下特点：

首先，物业管理是业主和物业服务企业之间建立起来的一种民事法律关系，双方的权利义务主要通过物业服务合同进行约定，目的是维护和改善人民群众的工作和生活环境。

其次，物业管理是一种经营型服务，物业企业在为业主提供优质服务的基础上，以最大限度地获取利润为目的。

第三，国家行政法律法规赋予物业企业以管理职能，其中消防安全管理职能尤为重要，对保护人民生命、财产安全具有至关重要的作用。

由上述特点可以看出，物业企业既承担民事责任，又担负行政职责，只有协调好同业主、承租户、业主委员会、政府主管部门等主体的关系，才能促进企业经营的良性发展。

目前我国物业服务行业发展迅速，根据服务或管理对象的不同，可以分为居住物业、商业物业、工业物业等，涉及多层住宅、高层住宅、写字楼、工业区、政府机关办公楼、医院、学校、车站、码头、宾馆、商场商业街和农民房等众多领域，其中最常见的就是居住物业和商业物业。

2 物业消防安全管理存在问题及原因探析

目前，尤其是社会化服务程度欠发达地区的物业消防安全管理情况不容乐观，物业服务企业在日常消防检查、巡查、消防设施维护保养以及消防培训演练方面均存在着诸多问题，究其原因，主要表现在以下几个方面。

2.1 物业与开发商交接不规范

《物业管理条例》中明确规定实行“房地产开发与物业管理相分离”的原则，物业服务企业在承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行全面而细致的查验，理清关系，分清职责。但现实中，大多物业企业是由房地产开发公司衍生出来的，物业企业的现场查验工作成为“走过场”，形同虚设，可能在存在建筑消防设施不能正常使用、室外消火栓管网没有建设到位等等先天火灾隐患的情况就接手物业，对开发商应移交的有关消防手续也把关不严，埋下先天隐患，极易同开发商推诿扯皮，损坏业主合法权益。

2.2 物业消防安全职责不明晰

物业服务企业既承担民事责任，又担负行政职责，具体到消防安全职责，一是以行政法律法规形式明确的行政职责，如《中华人民共和国消防法》（2008年版）第十八条规定住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务，公安部61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的第十条对居民住宅区的物业管理单位的消防安全职责进行了详细列举；二是以民事合同形式明确的民事责任，如《前期物业管理服务合同》、《物业管理服务合同》中明确的消防安全管理事项。

可以看出，物业消防安全职责的界定存在两个问题：一是消防法律法规对物业担负消防安全责任的重要性认识不到位不全面，《消防法》中仅对居民住宅区的物业企业消防安全职责进行了规定，关于商住楼、综合楼的物业企业并未提及。公安部61号令自2002年5月1日实施以来一直未进行修订，其将除居民住宅区以外的其他物业管理单位的消防安全职责交由物业和业主以民事委托管理范围的办法来确定。在消防机构执法实践过程中，很多设置在综合楼中的社会单位、公众聚集场所存在的难以消除、屡改屡犯的火灾隐患均与物业存在密不可分的联系，商业物业在维护社会消防安全方面承担着十分重要的责任，而《消防法》却仅局限于住宅物业，不能不说是立法上的一个重要缺失；二是行政职责同民事职责往往是不相对应的，一些物业企业仅将职责局限于合同中写明的民事职责，从而导致行政职责不明晰，落实不到位，不能及时发现和消除火灾隐患。

2.3 物业过于重服务轻管理

2007年修订的《物业管理条例》将“物业管理企业”修改为“物业服务企业”，强调更多的是业主自治管理和物业服务，但有的物业企业过分强调对业主的服务，疏于日常管理。从物业管理条例第四十六条规定可见，物业服务企业对业主的消防违法行为可以采取“劝阻”、“制止”的方式责令其改正，但事实上效果欠佳，物业也是“睁一只眼闭一只眼”，大多数更不会向消防机构报告；《物业管理服务合同》范本中虽然也提到对拒不改正违章行为的可以对责任人采取停水停电的催改方式，但是实际情况下，物业轻易不会采取这种手段。物业对消防违法行为管理的“无力”致使其负责区域内的消防违法行为屡禁不止。

2.4 设施维护保养资金不到位

物业管理区域内公共消防设施的维护保养经费主要来源于两个方面：一是业主们交纳的物业服务费，二是住宅专项维修资金。我们发现，对于综合楼等商业物业来讲，公共消防设施维护保养费用仅来源于物业服务费，物业费是否能够足额按时交纳直接影响着物业服务管理的水平。对于住宅物业来讲，虽然按照财政部和建设部共同出台的《住宅专项维修资金管理办法》，有专项维修资金可用于共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造，但专项维修资金属业主共同所有，复杂的使用条件和程序往往使得专项维修资金很难动用。此外，《住宅专项维修资金管理办法》第二十五条第四项规定：根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用，不得从住宅专项维修资金中列支。而哪些情形属于物业应当承担的、哪些情形可以动用专项维修资金，法律法规并没有明确的规定和标准，执行困难很大。

2.5 物业从业人员素质较低

国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度，从事物业管理的人员还要取得职业资格证书，但是在物业服务企业中，从事消防安全管理的人员主要涉及消防控制室值班人员、保安以及水电维修人员，其中只有消防控制室值班人员按照国家规定必须经消防专门培训后才能持证上岗，其余人员均不需要经消防专门培训，这就造成了从事消防安全管理的人员整体素质较低，大多不懂得消防安全基本常识，不学习消防法律法规，更不懂得建筑消防设施的基本原理及日常维护，不会发现消除火灾隐患，使得防火管理盲区较多，基本处于失控漏管的状态。

2.6 消防机构监管存在盲区

从消防机构监管角度来讲，主要存在以下问题：一是消防机构将日常监管的重点放在火灾危险性较大的消防安全重点单位、公众聚集场所以及人员密集场所，侧重于对一个个社会单位的监督检查，而对于居民住宅区、商住楼、综合楼这样的综合体的监管相对而言要少得多，并且对肩负这类场所安全重任的物业企业也管理较少；二是消防机构对物业未履职行为没有有效的惩罚手段，不能督促物业发挥其作用；三是直接管理业主力不从心。若物业怠于履职，将责任、困难和矛盾交由消防机构予以解决，事实上消防机构警力有限，根本管不过来。

3 解决物业消防安全管理问题的对策

3.1 确立物业服务企业消防主体责任

要改善物业服务企业消防安全管理现状，必须确立其消防安全主体责任。首先应当在现行消防法律法规的基础上，由公安部门联合住房和城乡建设部门联合出台物业服务企业消防安全管理办法的部门规章，进一步明确物业企业应负担的消防安全职责，更重要的是，对其怠于履职时所应承担的法律责任进行明确。其次，物业服务企业要将消防安全管理作为重要内容纳入其日常管理中去，按照行政法律法规的规定，制定符合管理实际的消防安全管理制度，落实消防安全责任。第三，物业服务企业应主动同县镇、街道办事处、居（村）委会及公安等有关职能部门建立联动，当发现难以解决的火灾隐患时，应及时报告有关职能部门，尽量将火灾隐患消除在萌芽状态。

3.2 形成对物业服务企业监督的合力

住建（房管）部门作为物业服务企业的行业主管部门，应当严格履行对物业服务企业的审批、管理职责，将物业服务企业消防安全管理能力纳入企业资质审查的内容，形成物业企业消防安全监管的长效机制；建立物业管理人员消防资质培训体系，在“物业管理人员职业资格统一考试”的培训内容中加强对从业人员的消防安全业务培训。其次，房管部门应当建立联合执法和信息通报等工作机制，会同消防部门以及乡镇、街道办事处、居（村）委会等有关部门对物业服务企业开展全方位的监督指导，使其充分确立责任意识。此外，要由政府出面，指导加强业主自治组织建设，充分发挥业主委员会监督、维权和协调的作用，保证业主自觉维护公共消防安全秩序，可以更好地对物业服务企业的消防安全管理工作进行监督。

3.3 转变对物业服务企业消防监管思路

消防机构对物业服务企业承担的消防安全重任应引起足够重视，转变监管思路，加强对物业服务企业消防管理情况的监督检查，尤其要将负责管理高层、地下、人员密集场所并设置有自动消防设施的物业服务企业纳入抽点，派出所要负责对多层住宅、无自动消防设施的物业服务企业开展检查，积极主动介入，引导物业管理人员及时发现存在问题，提出整改意见，结合实际情况，督促其尽快加以改善、解决；同时，还应积极地指导物业管理层制定相应的工作制度、安全管理措施。此外，消防机构要对物业服务企业消防违法行为从严查处，特别是对其擅自关停消防设施、擅自改变或同意改变建筑物和场所使用性质的，要责令改正并依法严格处罚。同时，对于物业服务企业在维护公共消防安全秩序中遇到的业主无理阻挠、拒不配合行为，消防机构及派出所要对相关责任人进行消防宣传教育，对于情节严重的违法行为要依法进行处罚，支持物业服务企业的服务与管理。

3.4 保障公共消防设施维护资金的使用

政府及相关部门要明确物业消防管理费用的收取、列支和管理办法，在物业服务收费中单列消防日常维护管理费用，明确消防管理开支的范围、条件、程序和标准，当出现消防设施瘫痪、严重故障等紧急情况时，物业服务企业及相关职能部门要简化专项维修资金支出程序和环节，保证公共消防设施及时恢复功能，确保公共消防安全。

3.5 加强对业主的消防安全宣传教育

物业服务企业要充分发挥日常物管工作的优势，利用宣传栏、张挂宣传横幅等形式，向业主宣传消防法律法规，普及消防安全常识，提高业主的消防安全意识和消防法制观念，提高广业主的自防自救能力，使物业管理中的消防安全工作能够得到业主的理解和支持，使业主能够自觉履行相关消防义务，积极配合物业服务企业做好消防安全工作。

参考文献

[1] 季青.浅谈如何加强物业管理单位的消防工作[J].科技创新与生产力，2011（211）：57-59.

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2．最高人民法院关于物业服务法律法规的司法解释。如《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》。

二、物业管理实务中主要涉及的法规及问题

(一)物业管理招投标

通过物业管理招投标是物业管理市场发展、房地产管理体制改革和提高物业管理水平的需要。2003年建设部印发《前期物业管理招标投标管理暂行办法》，虽对前期物业管理招标应遵循的基本原则、招标方式等做出了规定，但并未对哪些项目必须实行招投标，哪些可以通过招投标或其他方式选择物业服务企业以及哪些不宜进行招投标进行规定。《物业管理条例》第二十四条只提到国家提倡通过招投标的方法选聘具有相应资质的物业服务企业。目前物业管理的招投标法规还未制定，给物业管理招投标中的不正当竞争留下了可钻的空子，使竞争者参与者无法可依，也无法对有关方面进行有效的监督。

(二)物业管理服务

建设部了《物业服务企业资质管理办法》，以加强对物业管理活动的监督管理，规范物业管理市场秩序，提高物业管理服务水平。但对于物业管理模式的问题，最高层次的专门立法《物业管理条例》只允许具有相应资质的物业企业委托管理模式，与其上位法律《物权法》的规定存在冲突。《物业管理条例》第三章从大体上规定了招投标的方式、前期物业服务合同与物业服务合同在期限上的衔接、建设单位与物业服务企业承接移交的总体规定，缺乏对承接验收更为严密的规定，对前期物业的开始时间界定不清，容易造成建设单位选聘前期物业企业不规范，前期物业合同侵犯业主合法权益的现象。由于物业管理服务十分复杂、牵涉主体广泛，要求采用书面形式的物业服务合同。为规范委托管理行为，保护合同当事人的合法权益，使物业管理委托合同更全面、准确地反映物业管理全过程的内容，更充分表述当事人双方的意愿，建设部和国家工商行政管理总局1997年的《物业管理委托合同(示范文本)》。《物业管理条例》第三十五条仅对物业服务合同的主要内容做出了规定，但其内容过于原则，不利于操作，并且对物业服务合同性质没有明确界定。我国《合同法》分则规定了15种典型合同，而今对物业服务合同的性质存在不同认识，导致实践中对物业合同纠纷案件适用法律的各行其是。

(三)物业装饰装修管理

装饰装修是指为了使建筑物、建筑物内外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料，对建筑物、建筑物外表和内部精心修饰处理的工程建筑活动。我国对物业装饰装修管理的规定主要体现在两个法律文件中:《物业管理条例》的第四十六条和五十三条的规定。建设部2002年的《住宅室内装饰装修管理办法》。

(四)业主自治

《物权法》首次在法律上为建立业主自治机构提供了依据。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》明确了业主的法律范围。《物业管理条例》第二章对业主和业主大会进行了规定。为了规范业主大会和业主委员会的活动，维护业主的合法权益，中华人民共和国住房和城乡建设部颁布了《业主大会和业主委员会指导规则》，建设部制定了《业主临时公约(示范文本)》，供建设单位制定《业主临时公约》参考使用。国内现行法律对业主大会、业主委员会的运作制度缺乏可操作性规定，业主自治机构的民事主体资格不明确。业主委员会的民事主体资格缺失，就有关物业管理服务合同而发生的某些诉讼，主体发生缺位，业主的权益就有可能受损。

(五)物业使用与维护

《物权法》规定建筑物区分所有权分为:专有权、共有权和共同管理的权利。《物业管理条例》第五章规定了物业使用和维护的内容。另外，《建筑工程质量管理条例》、《商品房预售管理办法》、《商品房住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》、《开发经营管理条例》、《城市异产毗连房管理规定》、《住宅专项维修资金管理办法》、《住宅共用部位共用设施维修基金管理办法》、《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等，都直接或间接为物业的使用和维护提供了法律依据。当前法规未对物业的专有部分和共有部分做出明确的划分和界定，使得这方面的纠纷特别多。另外，《物业管理条例》对供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位对其相关管线和设施设备维修养护责任未细化，使物业公司维修责任被强制扩大。

(六)物业服务收费

涉及物业服务收费的相关法规有《中华人民共和国价格法》、《消费者权益保护法》、《物业管理条例》、《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《物业服务收费明码标价规定》、《物业服务收费管理办法》等都是调整物业服务收费的相关法律。我国物业管理服务收费实行的是政府定价、政府指导价，业主与物业服务企业在指导价范围内在合同中明确约定。物业管理过程中还存在收费标准的争议，对车位费、停车服务费、车辆保管费的界定不一，物业管理费收取及管理权的归属错位，物业管理收费监管责任不明等问题。

三、物业管理的立法完善

在国家立法上，到目前为止我国尚无一部在行政法规以上的由最高国家权力机关制定的专门的物业管理法律。最高效力的专门立法《物业管理条例》层次低，与《物权法》存在冲突。各地的物业管理发展水平不一，立法者对物业管理立法的理解不一致，制定出来的物业管理条例在内容上大相径庭，与国家的规定不相一致，破坏了我国物业管理立法的统一性。只有从理论上科学认识和寻求物业管理内在的、必然的联系，通过立法途径，才能从根本上解决这些问题。

(一)加强理论研究工作，提高物业管理立法的针对性和有效性

我国物业管理理论研究尚处于起步和探索阶段，理论研究滞后于物业管理的实践。必须加强物业管理的理论研究，通过借鉴国外的理论研究成果并紧密结合我国物业管理发展现状，深入研究我国物业管理发展过程中存在的问题，明确我国物业管理的发展方向，提出具有中国特色的物业管理发展模式。在正确理论的指导下不断完善物业管理的相关法律，提高物业管理立法的针对性和有效性，为物业管理的健康稳定发展奠定基础。

(二)出台物业管理的专门法律《物业管理法》

出台《物业管理法》，充分考虑已出台的上位法律相关规定的配套和细化，以现有的立法内容为基础并吸收近年来物业管理立法的成功经验，从法律层面上对物业管理中存在的问题进行具体规定，使其具有操作性。明确规定住户(业主和使用人)的权利和义务;业主大会和业主委员会的性质和法律地位，业主大会的职责、召集和决议方式，业主委员会的权利和义务;规定物业服务合同的定义、性质，合同的内容或事项，合同的订立、合同的解除和终止，合同的解释，对合同法的适用，对合同的监督和管理;规定物业管理收费的原则，收费用途，收费标准的制定，对收费的管理和监督等。这样一部专门法律，不仅提高了物业管理的立法层次，更重要的是使得物业管理各有关方面的工作都有法可依，消除之前的法律盲点。

(三)做好纵向和横向两方面的法律协调工作

不同层次的法律、法规和规章之间(即上下位法之间)应当互相衔接、不互相抵触，同一层次的有关规范内容协调配套，不互相矛盾。在已制定的法规中，有与其上位法律明显冲突的地方应及时予以修订，如:《物业管理条例》中关于从事物业管理活动的主体的规定与《物权法》中的相关规定不一致，要予以修改;为避免地方性法规之间不协调，较高层次的法规应对物业管理在体制、收费等原则性问题上进行规范，但不宜太具体，以保证各地根据自身发展情况制定细则的自主性;各级部门应及时修改和完善相关法律法规，以适应物业管理发展的需要。

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二我国物业管理的发展现状及存在的问题

1．现状

(1)物业管理规模不断扩大近十几年来，我国的城市住宅小区已初步建立起了社会化、专业化、市场化的物业管理格局，并随着我国城镇住房制度改革的深化和城镇化的快速推进而进入了快速发展期。截至2012年，我国物业服务百强企业营收值已达到25734．8万元，同比增长10．2%。物业服务百强企业物业服务费收入占各类物业服务费总收入的54．9%;商业物业、办公物业和其他类型物业在物业服务费收入的占比均有小幅提升，同比分别增加1．1、0．4、0．9个百分点。目前，全国物业管理覆盖面已占物业总量的38%，经济发达的城市已达50%以上，深圳等一线城市已超过95%。(2)物业管理法律框架初步形成原国家建设部于1994年颁布了《城市新建住宅小区物业管理办法》，该《办法》首次明确规定:在城市新建住宅小区实施物业管理制度。随后各省、自治区、直辖市也相继制定了一系列关于物业管理的地方性规章，如深圳率先制定了《深圳经济特区住宅物业管理条例》，开创了物业管理地方立法的先河。1998年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该《通知》系统地提出了要建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的物业管理新体制。2003年6月8号国务院颁布了《物业管理条例》，该《条例》的颁布标志着我国的物业管理正式进入了法制化和规范化发展的新阶段。2007年8月国务院颁布经重新修订的《物业管理条例》，新《条例》对业主自治管理和物业服务做了进一步的强调。

2．问题

(1)服务质量差，治安状况差，乱收费现象严重首先，在服务质量方面，据《中国房地产报告》引述中国社会调查事务所的一项调查结果显示:在与购房有关的问题中，95%的消费者最关心的是物业管理问题;在对物业管理服务的满意程度调查方面，41%的被访者表示“非常不满意”，22%的被访者表示“不满意”，12%的被访者表示“比较满意”，2%的被访者表示“非常满意”。上述数据表明，业主对物业管理企业提供的物业服务满意程度较低。目前，物业管理企业所提供的公共服务、专项服务和特约服务这三项服务均存在较大的提升空间。虽然有部分物业管理企业的这三项服务工作做得较好，但是更多的物业管理企业连售房时承诺的最基本的公共服务也不能兑现:公用楼梯、道路、绿地无人清扫;垃圾遍地、下水堵塞、污水漫溢、臭气熏天亦无人过问。其次，小区治安状况差是居民在日常生活中最为担忧的问题之一。小区居民家被撬，自行车、摩托车、甚至汽车被盗案件时有发生。有的小区大门口处的门卫形同虚设，小偷可以长驱直入;有的小区雇佣退休工人看楼护院，虽臂缠袖章坐在楼道前，但实为聋子耳朵，无济于事;有的小区虽然组织了巡逻队日夜巡逻，但仍难保小区的安全。再次，在物业收费方面，由于业主与物业管理企业之间的地位不对等，导致有些物业管理者乱设收费项目，随意提高收费标准，从而使居民不堪重负，怨声载道。例如，据《大同日报》报道，大同市物价局价格举报中心每年受理的价格举报、咨询中房地产及物业管理乱收费问题占43%，位居第一。(2)市场化程度低，经营模式单一目前，我国住宅小区的物业管理企业一般均与房地产开发商存在着密切关系，大多数物业管理企业或是由房地产开发商自己组建，或是由房地产开发商直接委托。这使得物业管理企业的经营活动具有一定程度的垄断性，剥夺了业主和业主委员会对物业管理企业的选择权利和契约自由。也就是说，一个物业管理企业一旦开始管理某个小区，别的物业管理企业就再也没有机会或是很难再进入该小区从事该小区的物业管理工作。(3)业主委员会或无或涣散，无力制约物业管理企业目前，我国大多数小区的业主委员会为或无或涣散的状态，这使得业主无力制约物业管理企业的任何行为。而业主委员会或无或涣散的原因来自于以下两个方面。一方面从业主委员会的成立来看，《物业管理条例》虽然规定了业主委员会委员由业主大会选举产生，但并无任何硬性的程序性规定。由于小区业主的松散性，使其很难自主产生业主委员会，而由此导致的后果是广大业主不可能与物业管理企业进行充分有效的沟通，进而不能对物业管理企业实施有效的监督与制约。另一方面从业主委员会的存在及发展来看，业主委员会的运转需要自筹活动经费、自建管理制度、自找办公地点。由于对业主委员会的成立和运转缺乏强制性的相关规定，致使截至目前我国绝大多数小区都未成立业主委员会，即使少数小区已成立了业主委员会，其运转亦处于松散状态，不能有效地开展活动，说其有如形同虚设亦不为过。以武汉市江岸区岔马路金洲花园小区为例，由于收费不到位及人员流动问题，业主委员会于2005年成立后仅维持两年便于2007年解散。在业主委员会或无或涣散的情况下，物业管理企业在物业管理中几乎处于不受任何监督与制约的状态，而缺乏监督与制约的后果是物业管理公司即使在履行物业服务合同中存在严重的问题，其亦不会被追责。

3．物业管理问题产生的原因

(1)相关政策法规滞后我国物业管理实践从上个世纪80年代中期就已经开始，而与之相比我国的物业管理立法却明显滞后。自深圳于1981年成立第一家物业公司到1994年我国第一部地方性物业法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台，中间竟有13年地方法规的空白期。目前，在全国范围内调整物业管理法律关系效力较高的是2007年出台的《物权法》，但其作为一部基本法，原则性的规定要多于可操作性的规范，这使得对物业管理的规范更多地依赖其他行政法规等。在地方法规层面，为配合国家层面物业管理相关法律的实施，许多地区结合本地情况出台了本地关于物业管理的规章制度，但由于各地物业管理发展状况不一及立法者对物业管理理解的不同，致使各地制定出来的地方物业管理法规与国家的法律规定在一些重大问题的规定上不相一致，如我国《物权法》和《物业管理条例》规定业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同等活动都是代表性的、程序性的，其法律结果直接归属于业主本人，换句话说小区的业主拒不根据合同履行交纳物业费的义务时，业主委员会的委员不因此而承担相应的法律责任，因而从立法角度看，业主委员会并不属于社团法人。而《深圳经济特区住宅区物业管理条例》却规定业主委员会必须经过注册登记，成为社团法人。中央与地方法规相互矛盾不仅破坏了我国物业管理法制的统一性，也是导致我国物业管理领域乱象频仍的原因之一。

(2)业主尚未树立购买物业服务的观念，在认识上存在较大误区一方面，虽然《物业管理条例》已颁布和实施多年，但某些业主并没有树立起“购买服务”的意识，致使拖交、拒交物业费的现象十分普遍。另外，《物业管理条例》等法律、法规并没有明确规定房地产开发企业与物业管理企业的权责范围，致使本应由房地产开发企业承担的房屋质量问题归咎于物业管理企业，部分业主并未认清各种管理矛盾的责任主体，常常以房屋质量问题为由拒交物业费。另一方面，从城市住宅小区物业管理服务的非排他属性来看，不能因为某些业主“不需要”某些物业服务，如小区整体绿化、治安等物业服务，物业管理企业就可将其排除在物业服务范围之外。由于“不需要”某些物业服务的业主虽然拒交相应的费用但仍享受物业管理企业提供的相应服务，就会使得“需要”某些物业服务的业主支付的物业费不足以弥补物业管理企业提供小区物业服务产生的成本，于是，小区物业管理企业提供的服务的数量和质量就可能达不到业主的要求，从而引起业主的不满，进而可能因此更进一步地加剧物业管理企业收缴物业管理费的难度。因此，业主尚未树立购买物业服务的观念，是导致业主与物业管理企业矛盾激化的重要原因之一。

三关于加强城市住宅小区物业管理的对策

1．制定相应的法律法规，加强行业监管，明确界定业主、业主委员会及小区物业管理企业各方的权利义务关系尽快完善我国物业管理法律体系，是理顺目前物业管理领域各种关系、处理好各种纠纷的根本途径。对此，本文提出以下建议:第一，涉及物业管理的法律法规应由中央直接立法;第二，在涉及物业管理领域的一系列法律法规中，应对住宅小区管理中房地产开发商的权限、业主的权益、业主委员会的成立及运作、物业管理公司的责任与义务等问题作出明确界定;第三，要尊重业主和物业管理企业双方的意思自治，在相关法规的调整下，业主与物业管理企业最终须依据所签订的物业服务合同，在《合同法》的框架下厘清业主与物业管理企业间的权利义务关系。如此，小区的物业管理才能走上健康发展的轨道。2．加强城市住宅小区物业企业管理，引入市场竞争机制，培育和完善物业管理市场的微观经济主体缺乏竞争机制、物业管理市场体系尚未真正建立起来，是当前城市住宅小区物业管理成效差的原因之一。因此，解决物业管理领域的乱象，最根本的就是在完善法规的前提下，改变这种市场竞争程度不够的垄断现状，以竞争促进物业管理服务质量的提高。对此，本文提出以下建议:第一，要推行物业管理企业资质等级申报评审制度，提高物业管理企业的准入门槛，例如对物业管理企业进行资格认证管理、对物业管理企业进行定期考评;第二，引进市场竞争机制，明确物业管理招投标的基本要求和操作程序，以使参与者有章可循。

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一、问题提出

案例：甘肃省天水市江南花园业主委员会诉深圳江夏房地产公司案。诉求：第一、将公共维修基金转移政府维修基金专有账户（其时小区已开发售完三年），不在占用;第二、退还收取每户大门建设费五百元（因为小区一直使用普通门，并未向开发商陈诺的建成高档电动门）。以上两诉求经法院审理，均以业主委员会胜诉告终。在这之后该小区又陆续出现一系列管理与运行的问题，是在全体业主支持与参与，业主委员会领导，政府出面调解干涉下才得以解决。另外，根据2012中国人民大学国家社科基金项目“社区管理”课题组对北京70个居民小区的调查结果显示，因物业管理发生的严重纠纷的占总纠纷的80%。分析说明现有管理模式存在弊端与不足。随着我国城市化进一步发展与加深，高层建筑不断增多、密度增大，人际关系随之趋向复杂化。在此背景下，如何减少纠纷、纠纷发生后如何合理解决，都是区分建筑物管理模式待需解决的问题。

二、区分所有建筑物管理团队的比较探究

（一）区分所有建筑物管理团队的性质

它是现代建筑物区分所有权管理制度上的一个重大问题。对各国家和地区的关于此问题的比较分析，它可以归纳为五种模式。[1]分别为：其一、不具有法人人格的团体（德国模式）。但实务中，“得借集会与管理人二机构而成为有行为能力的组织体（德国《住宅所有权法》23―26条），这一结合超越了普通共有关系，有浓厚的团体性。其二、具有法人人格的团体（法国、新加坡模式}。此模式一律承认区分所有权人的管理团体具有法人人格。其三、管理团体法人（附条件的法人人格模式）。如日本法，30人以下的区分所有权人构成的管理团体性质上即为无权利能力的社团。但30人以上可成立法人。[2]其四、判例实务上法具有人资格。此以美国为代表，又称美国模式。其五、香港模式。它以区分不同类型建筑物为前提，依据《建筑物业管理条例》与“大厦公契”，规定了三类管理团体：1、业主立案法团（独立的法人组织）。2、业主委员会（依大厦公契组织与运作，由业主大会选出）、3、居民互助委员会。[3]

通过以上分析归纳，管理团体有法人化与“混合型”两类，法人化占绝大多数是否从一侧面反应了一种法人化趋向？我国学界大都也认为：“从发展趋势看，业主管理团队向法人化方向发展是各国立法的基本取向。”[4]笔者并不认同。各国政治经济发展，以及文化传统不同，且所处的“法境”不同，我国在借鉴时不能盲从，这一点也可以从各国实践与相关法比较中清晰可见。各国都是基于本国的实际情况探索管理模式，及时修订法律，以期有效解决现实问题。

（二）我国关于区分所有建筑物管理团队相关法律法规的规定

关于此问题的规定见《物业管理条例》第8、10、11、15、20、35条。与其他各国比较可知，我国区分建筑物管理团队并不具有法人资格，也没有采取“混合型”模式。所依法律法规不多且不详细，是一项法律空白。

三、区分所有建筑物管理团体内部的管理机关

以上无论五种模式有多大差异，它们均设有与其相应的管理机关。以下就管理机关的类型、管理机关内部产生、设置、职权、运行规则做一分析说明。

（一）比较各国区分所有权人管理团队的管理机关

就其核心与实质，大抵可以分为两种类型：管理者型和理事会型。其一、管理者型。它是指区分所有权人团体管理的诸管理机关中，以管理者为中轴和核心的管理制度类型。此种类型管理机关结构简明，主要为总会（大会、集会）与管理者。它的团体性较弱。以类型以德国意大利、瑞士为代表。其二、理事会型。它指以理事会为中轴和核心的管理制度类型。以美国为代表，新加坡、日本也属之。但美国在管理的实际运营上象属于管理者型。[5]

（二）意思机关――区分所有权人大会（或集会、总会）

区分所有权人大会（以下简称大会）的性质和决议。（1）它属于强制必设机关，通常由区分所有权人全体组成，是最高意思决定机关。业主借此参与共同事务的管理。它是成员自治的表征。（2）大会的召集、主持、记录和决议效力各国大同。但表决归纳起来有四种模式：[6]新加坡模式。依地板总面积的大小将份额划分为四个等级以确定表决权和表决能力的大小;德国与瑞士模式。又称“人头数原则”;日本模式。以专有部分室内面积的比例为标准来确定表决权及表决能力。

（三）执行机关――管理者

管理者乃具体执行机关。一般为大会选出。管理者的职权与权限，概括起来包括两方面：对内关系方面的职责和权限与对外关系方面的职责和权限。前者为管理者与区分所有权人之间的关系，后者为管理者与第三人之间的关系。各国关于管理者职责与权限的规定大体上一致，仅在一些非重大的方面存在细微差异。我国是管理委员会。

（四）监督与咨询机关

1、监督与咨询机关是另一类管理机关，但各国法律未普遍设立。且其性质各国也有不同认识。（同上）（1）法国法。在大会和管理者之外，尚有并列的第三种机关――管理团体参事会。其性质依法兼具监督和咨询的双重性质的管理机关。（2）德国法。德国依《住宅所有权法》第29条规定，设有“管理顾问委员会”，为非必设机关。实践中发挥了巨大作用，为一具有重要作用的机关。（3）日本法。其现行《区分建筑物区分所有权法》没有设置与德国、法国相同的或类似的监督、咨询机关。但在管理组合法人，却设有监事。它为管理组合法人的必设机关，是业务执行的监督机关。综合以上，此类监督、咨询机关的设置均有其必要;从法律法规看我国并未规定专门监督、咨询机关，它规定的是：由业主参加业主大会举业主委员会，由业主委员会监督物业服务公司;业主与业主大会监督业主委员会工作;另外由基层行政机关或基层群众自治组织给予物业管理以监督与指导。

（五）香港关于建筑物区分所有权管理团体及内部的管理机关特殊规定

1、如上文香港业主参与大厦管理形式有三种：（1）业主委员会的任务主要是协助加强各业主与管理者的沟通，并就管理事宜向物业服务企业提供意见与建议。（2）业主立案法团是独立法人。它会召开业主大会，并选出管理委员会。法律赋予管理委员会广泛与具体的权利。（3）互助委员会是业主与租客组成的志愿组织，其下可设执行委员会。

2、物业公司扮演服务或“雇工角色”。与以上各“委员会”及其下设的执行委员会共同依法实施管理职责。香港物业管理之所以高效、有效主要基于“法治化”与物业精细化管理，也基于其物业服务公司的高度专业化;管理团体有权聘请专业人员提供专业服务。如，管理委员会职权与义务第14条：委托一名律师，授权其代表屋村业主处理有关法律诉讼文件等。

四、比较借鉴中的结论

从以上比较分析，欲解决立法与现实物业管理疑难问题、促进物业管理的健康发展，必须建立和呼实际的管理团队与有效的管理运行模式，并赋予其职责与权利。而欲达此目的，要制定完备与详细地法律法规与各种规范。要以业主自治的为基础，同时行政机关必需给予适当指导与干涉。司法作为解决纠纷与冲突的最权威、最有效手段，需要建立高效而明晰的裁判和执行机制。

（一）细化、完善相关法律法规

我国现行法规以《物权法》、《物业管理条例》、及各地方性物业管理细则为主干，但在精细化与完备上有很大不足、存在法律法规空白与不细化。如、区分所有建筑物分类管理的规定;物业保险方面;;管理费的细节规定方面;分层级的物业服务人员的培训等等，直接导致实践中的问题出现的无法可依。

（二）参照国际先进立法成熟经验，借鉴公司法管理机制尽快建立、形成适合我国自身条件与实际的管理模式――“四维一体”的管理模式

建议在德国模式或香港模式中参照选择，建立“四维一体”模式。四维分别为：业主及业主大会、物业管理委员会、服务主体（无论是个人、物业管理公司或其他类似主体）、政府或公权力组织。无论采取什么模式，前“两维”都是基础与必须。[7]（1）解决业主大会召集难、表决难等问题，提高民主参与意识。（2）加强物业管理委员会完善，详细规定其权利与义务。我国法律在这一点上规定“很弱”。实践中多由退休人员组成，且缺乏物质与精神上的激励机制，这是不符合现代管理理念的。[8]这一问题在制度上必须解决。（3）服务主体方面应更灵活。可由业主们自主完成，也可交由市场机制解决。如“信托物业管理模式”的出现;物业管理职业经理人的出现和提倡等等。[9]此外，业主管理委员会与服务主体，即类似于公司法中董事会与经理人的角色的关系应该是物业管理运行探索的主题。它们之间的关系运行机制的理顺与高效是解决实际问题的关键。要运用法律对策（主要是监管策略与治理策略）降低委托人遭受人机会主义行为的伤害。[10]要从法律上赋予物业管理委员会相应权利以至权力，促进其与服务主体的“团队”互动运行，以提高物管的管理效率。（4）政府或公权力组织的参与是“四维一体”模式的一般管理环境因素。它是包括司法及基层政权组织等诸多内容。其决定着管理纠纷的最终解决，也从另一方面影响着物业管理模式和效果的构建。尤其在中国现实环境下，它的参与不仅能解决现实问题，而且对我国法治建设有重大意义。

（三）对“老常难”问题的解决对策

对物业管理中“老常难”问题（如：欠费、宠物等）的解决与机制的建立是一切管理的关键。解决它最起码的目标――“安居”便可实现。这也是为什么大多数国家对这一类问题用强有力立法应对的原因之一。必需规定有力、高效法律以及设立简易裁判机构。1、拟建立小额审判法庭、或物业管理审裁处这样简易高效审判机构对相关纠纷争议第一时间明辨审结，为消除矛盾解决问题提供公平及时权威的司法便利;2、对欠费、噪音、养宠物、停车位等问题，要在法律法规中细化规定，形成程序化、渐进式的而非泛泛的罚则规定。如，对欠费问题，香港及大多数国家都规定如下催费程序：催收――警告――加收罚金（数次）――司法解决，而且都很严厉。

（四）政府或公权力在物业管理服务中的参与机制及对物业管理模式的意义

物业管理服务表面是私法自治问题、业主自我协议管理问题，但实际上必须有公权力的参与和指导。随着我国社会经济的发展，城乡社会结构发生巨大而深刻的变化。居住小社区”（简称“小区”）和由若干其组成一个个大社区会成为社会基本“单位”。物业管理及问题关系每一居民生活也关系国家的安定也社会和谐建设。这涉及并落实于物业服务市场建立、物业管理服务的运作和最终纠纷与裁判之上。修改后的《物业管理条例》也反映了政府对管理机关设置与相关各项工作的指导。如第10条：同一个物业管理区域内的业主，应该在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门“或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会;还有第19条“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的撤销规定。

从解决现实问题和形成有效管理模式上，政府应该提供更有效的法律服务，以便促成业主自治的有效性。建议以法律法规形式提供：律师参与服务;物业管理账务审计的专业化服务;业主大会的召开指导服务;纠纷矛盾出现时及时先行裁定服务等等。其中律师参与服务;物业管理账务审计的专业化等服务可以看做是借鉴公司法中的“看门人的控制”制度，它是指通过聘用非公司主体（例如会计师和律师）来监督公司主体行为提供律师参与服务与账务审计服务。[11]这一制度是任何管理模式都不可或缺的环节。他与物业管理内部监督（业主与物业管理委员会监督，以及信息披露）共同构成管理的完整监督机制。而且更专业高效。以上既是立法、物业管理服务的必须，也是社区秩序安定、和谐社会、民主与法治建设的内容与基层实验基础。（作者单位：四川师范大学）

参考文献：

[1]陈华彬：《建筑物区分所有权研究》，2007，法律出版社，第284页。

[2][日]《建筑物区分所有权法》第47条。

[3]王玉洁：“香港物业管理透视”，《城市开发》2009（19）。

[4]谭峻：《区分建筑物的社会化管理》，2012，知识产权出版社，第102页。

[5][日]稻本洋之助：《公寓管理之考察》，清文社1993版，第136页）

[6]同上[1]，305页

[7]谭峻，《区分建筑物的社会化管理》，2012，知识产权出版社）

[8]斯蒂芬 P.罗宾斯等著，毛蕴诗主译，机械工业出版社，2010，267页

篇5

以广西百色市右江区为例，该区物业服务始于

2004年，前期物业服务费由开始时0.3-0.6元/O

不等，随后定价逐步略高，目前最高只为0.9元/O

（高层住宅）。从调研结果看，物业服务企业营运仍处于亏损状态。如某小区近三年建成交付物业服务总建筑面积302315.11O，住房1564套、商铺562间，前期物业服务费为0.9元/O（实收0.85元）。按照行业规范配置管理和服务人员共82名，2015年底业主入住率80%，物业服务费收费率85%，全年物业服务费总收入266.67万元，实际开支物业服务费305.75万元，入不敷出。又如另一小区，总建筑面积68000O，总户数614户，业主入住已10年，入住率达99.9%，物业服务费标准为多层0.5元/O，高层0.65元/O，2015年收费率达98.8%，总收入42.2万元，物业服务从业人员20人，总支出47.85万元，同样入不敷出，不足部分物业服务企业只能通过额外经营予以补充。由此看出，即便是按最高标准且收费率达 100%的物业服务企业，要按标准提供物业服务仍然存在资金缺口，收费标准和收费率都比较低的物业服务企业，更是入不敷出，难以为继。

（二）物业服务费收费困难

存在的主要原因有二：

首先，物业服务水平低，管理不规范。一是物业服务企业管理人员和服务人员素质不高，不专业，物业服务不按规范操作，服务质量欠佳；二是物业服务企业不能按合同约定提供服务，质价不相符；三是物I服务企业没有按规定公布物业服务资金的收支情况，业主消费不明白，由此常常引起业主不满，以致拒绝缴纳物业服务费。

其次，业主物业管理意识淡薄，欠缴、拒缴服务费比较普遍。部分业主对物业管理的认识模糊，认为物业管理可有可无，物业服务的消费观念没有完全树立起来，没有完全理解物业费主要用于居住小区共用部位及共用设施设备的运行维修养护等服务性开支，保持小区持续并趋于更完善的公共需要，只片面认为自己家中生活设施损坏而物业服务企业不能无偿上门维修，由此不积极缴费。也有部分业主存在从众和侥幸心里，看到小区内有业主不缴纳物业费，认为自己缴纳反而吃亏，所以也效仿着拒缴或者拖欠物业费，这样的风气导致物业服务费收费率降低，进而使物业管理无法正常运行，公用设施设备、公共场地和绿化失修失养，公共秩序不畅。由于如此原因，物业服务费不足，出现物业服务企业不能按规范配置足够人员、降低服务标准等现象，由此反过来使业主以此为由，对物业服务企业不满而欠缴、拒缴物业费，形成恶性循环。

二、解决物业费不足问题的意见建议

充分利用和发挥物业管理行业协会狠抓行业自律，加强从业人员的教育和培训，增强企业抓改革、促发展的活力，提高队伍素质，转变服务理念，增强服务意识，改进落后方式，规范服务行为，提升物业服务水平的基础上，政府及其相关部门以及房地产开发建设单位应当更进一步重视解决和支持物业服务行业的疑难问题，以改革创新发展的理念帮助行业建言献策，扶持行业持续健康发展，使之更好地为社区服务，为构建平安和谐舒适小区做贡献。

（一）在政府层面，加强完善物业管理法规体系，为行业发展增添活力

物业服务行业在完全市场化的进程中，物业服务企业的竞争力日益加剧，由于相关法律法规缺陷，市场调节遇上困难，如不及时进行法律法规和政策的调整，物业服务行业将陷入更为艰辛的困境。为切实维护物业服务行业健康发展，应当在国家层面统一考虑，制（修）订和完善物业管理一系列法律法规和政策规定。

（二）在开发企业层面，建设完备，合理支撑，为物业管理建立保障机制

1.精细设计，建设完备，质量保证，为项目后续管理打好基础

经调研发现，以往的房地产开发，处于重建设轻管理的开发理念，忽视了加强后续管理的设计和投资计划，且开发项目建设质量不过硬，开发项目产品销售结束后，后续的物业管理困难重重。根据《房地产开发经营管理条例》第十六条规定，房地产开发企业应当对其开发建设的房地产开发项目的质量承担责任。因此，房地产开发企业应树立全局性和前瞻性观念，在项目规划设计期通盘考虑，投入到位，建设完备，为项目后续管理打好基础。

2.对前期物业足够保障，打牢物业服务基础

前期物业服务关系到商品房楼盘销售的速度，关系到房地产开发企业在消费者和社会中的口碑。如得不到房地产开发企业的足够保障，前期物业将无法达到预期的服务标准和目的。因此，房地产开发企业应当对前期物业进行足够的投入，包括完善基础设施的投入，物业服务人员经费不足的保障，公用部位、公用设施设备维护的保障等，保障前期物业管理和服务全面到位，以鼓励物业服务企业向高标准目标提供服务，优化小区人居环境，给业主留下美好的第一印象，从而在物业管理过程中营造良好的服务关系。

3.遗赠物产，为后续物业管理增添后劲

房地产开发企业应当瞻前顾后，合理支撑，给后续物业管理遗赠物产。所谓遗赠物产，是指房地产开发企业应当将项目总建筑面积的2‰-3‰（大面积2‰，小面积3‰）作为房地产开发企业产权的商品房（住房或商铺），交付给物业服务企业经营管理，补助后续物业管理费用的不足。遗赠物产必须依法登记，依法移交，保值增值，其收益作为激励基金，专用于小区业主物业费缴纳的激励补贴，即对按时缴费的，物业服务企业从此激励基金给予一定比例的补贴，并形成长效激励机制，以此激发业主缴费的积极性。

（三）在物业服务企业层面，挖掘资源，精打细算，确保资金合理使用

1.开源节流，充分利用额外资源

物业服务企业协同与小区业主委员会盘活小区内共用部位可收益性的广告费、占地使用费、租金等资源，扩充物业专项维修资金，弥补物业服务费的不足。同时严格控制支出，精打细算，收支情况定期向业主公示，接受监督。

2.明确措施，坚决依法治理“老赖”问题