土地征收的法律程序范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇土地征收的法律程序范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

各级政府组织实施征收土地的主管部门是各级土地行政主管部门。

根据《城市房屋拆迁条例》(国务院令第305号),城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造,运用国家强制力,组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对原房屋权利人(包括房屋所有权人、使用权人、出租人、承租人、转租人等)给予补偿、安置的活动。

各级政府组织实施房屋拆迁的主管部门,中央政府为国务院的建设行政主管部门;在地方县级以上政府则为负责管理房屋拆迁的部门(通常为建设行政主管部门或者房产管理部门)。

组织实施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内征地公告。公告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

(二)办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书和产权证明等到公告指定的土地行政主管部门办理补偿登记。

(三)拟订征地补偿安置方案。土地行政主管部门会同有关单位拟订征地补偿安置方案并公告,听取被征地农民意见(根据《国土资源听证规定》,2004年5月1日以后,应当告知被征地农民有要求听证的权利,并根据被征地农民的申请举行听证会),采纳合理合法的意见对征地补偿安置方案进行修改。

(四)确定征地补偿安置方案。将征求意见后的征地补偿安置方案报市、县政府批准,并报省土地行政主管部门备案后,由市、县土地行政主管部门组织实施。

(五)实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费;被征地单位和个人按期交付土地。

组织实施房屋拆迁的主要程序:

(一)领取房屋拆迁许可证。拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。

(二)拆迁公告。房屋拆迁管理部门拆迁公告,将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,向社会公布。

(三)订立拆迁补偿安置协议,实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。

1、双方达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前,拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。

2、双方达成拆迁补偿安置协议的,被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院。诉讼期间,拆迁人可以申请人民法院先予执行。

从上述规定可知,国家建设征收土地与城市房屋拆迁是不同的法律概念。两者的主要区别:

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定;城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。国家建设征收土地的适用范围是农村集体所有的土地;城市房屋拆迁的适用范围是城市规划区内的国有土地。

三是行为所指向的标的不同。国家建设征收土地指向的标的是农村集体土地所有权;城市房屋拆迁指向的标的是房屋。

四是法律后果不同。国家建设征收土地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭;城市房屋拆迁导致的法律后果是被拆迁房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

篇2

土地征收是行政征收的一种。依据我国《宪法》第十条第二款和《土地管理法》第二条第四款的规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律的规定，以强制方式把集体所有的土地转化为国家所有，并给予集体土地所有权人合理补偿的行政行为。

比较世界各国的土地征收制度，虽然在具体制度的设计上各有特点，但都体现了这样一个核心理念：规范土地征收权以保护行政相对人的土地所有权及其他相关权益。财产权是自由的基本要素，财产权的宪法保障是建立法治、保障人权的基础，财产权的无偿剥夺无异于剥夺人的自由。然而把财产权视为基本人权，在逻辑上并不必然导致财产权不受限制的主张，自然法学派的主要代表洛克在认定财产权为不可剥夺的自然权利时，仍然承认财产权的合理限度。“即使信奉财产权的概念及其不可剥夺性的制度，也会出现必需限制财产权的情形，因为市场失灵会阻碍社会福利目标的实现。”“从来没有哪个制度否认政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”政府的土地征收权构成了对土地所有权的实质性制约，而对政府的土地征收权的限制，反过来又是对土地所有权的法律保障。虽然从土地征收的效果来看，是对土地所有权的限制，但是从土地征收制度的形成过程来看，土地征收制度是现代国家为了防止公共权力对其他形态的土地所有权（尤其是私人土地所有权）的肆意侵害而设立的一种保护制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正当法律程序且在对相对人予以合理补偿的基础上进行，并且不得超过必要的限度。在规范土地征收权以保护相对方的土地所有权及其他相关权益这一理念指导之下，现代各国土地征收制度一般都遵循以下四点基本原则。

一 以公共利益为目的

各国法律体系都体现了“财产权受法律保护”的原则，而土地征收权的核心在于不需要土地所有权人的同意即可强制取得土地所有权及与土地所有权相关的其他权益，这两者互相冲突，公共利益恰是平衡这对矛盾的支点。

第一，公共利益关系到整个社会的稳定发展，也是诸多个人的自我利益的集中体现，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有权应该受到法律的保护，但土地所有权负有义务，土地所有权的行使应该符合公共利益，土地征收就是土地所有权所负社会义务的实现形式之一。公共利益因而成为土地被征收这一义务应否履行、是否履行，以及如何履行的准绳，成为判断土地征收权是否合宪是否被滥用的重要标准。

第二，公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益，政府可发动土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。土地征收是行政主体借助于公共权力以民意为基础而实施的具体行政行为，民意就是公共利益的体现。

第三，国家在进行土地征收的过程中所支付的土地征收补偿金直接且全部来源于国民所缴纳的税款，因而所置换的财产必需是服务于全体人民整体利益的财产或服务，即公共利益。

第四，各国司法实践中基本上都把是否“以公共用途或公共利益为目的”作为判断土地征收合法性的标准。德国在其《联邦基本法》中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”美国《联邦宪法修正案》第五条规定：“私有财产，非经法定程序，给予公平补偿，不得收回公共使用。”《日本国宪法》第三章“国民之权利和义务”第二十九条规定：“财产之所有权不得侵犯，财产之内容必须符合公共福利，在公平补偿之下，为公共利益，得收用之。”我国台湾地区的《土地法》规定，“因公共事业之需要或因实施特殊经济政策之目的，方可强制取得私有土地。”把“公共利益”作为土地征收的目的，不仅使土地征收权符合宪法得以成立，而且还成为评判一次具体的土地征收行为是否合法的核心标准，以及防止土地征收权滥用的重要措施。

二 比例原则

土地征收必须是为了公共利益目的，但符合公共利益并不意味着土地征收行为是正当的。只有在所征收的土地相对公共利益目标是必要且适当时，土地征收才具有正当性，如果征收的土地超过了公共利益目标所必需的土地数量也构成滥用土地征收权。土地征收是对土地所有权的最严厉限制，为了防止土地征收权的滥用、保障土地权利人权益，土地征收必须坚持比例原则，限制在尽可能少的范围之内。比例原则贯彻的关键在于规范政府在征地过程中广泛的自由裁量权。为此，比例原则的贯彻要求合理的征地补偿和公正的征地程序，从而确保土地所有权与行政权的制衡，征收的土地与所追求的公共利益目的相当，以限制征地自由裁量权的滥用。

三 合理补偿

土地征收以牺牲无责任的特定主体的合法权益来满足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有权人的根本利益，体现土地权利在不同主体之间的交换与土地收益的分配，征收土地的过程实质上就是土地权利的转移过程，基于公平、正义原则，土地权利的转移必然要从经济上得到逆向补偿，即对转移出去的土地权利的补偿，必须对受损的特定主体以公平合理的补偿，政府无偿剥夺公民财产是严重违宪的行为。“合理补偿”是土地征收的核心和关键，合理的补偿不仅仅是土地权利的实现，而且也有利于土地征收的顺利进行。世界各国由于政治、经济、历史等具体国情的不同，坚持的土地补偿理论不同，对土地征收补偿的标准、范围、额度的规定也各不相同。土地补偿理论主要有即得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。土地征收补偿原则根据其补偿力度的不同基本上可以划分为完全补偿原则和部分补偿原则。市场经济国家基于有限政府、财产权受法律保护和平等保护等理念，一般都坚持完全补偿原则，以公正补偿来规范行政权的行使、保护土地所有者的权利。对土地的征收是土地所有权所负的社会义务的实现，而对所征收土地的补偿既是土地所有权的实现形式也是国家为实现公共利益实施征收行为所必须承担的一种法定义务。

四 正当法律程序

正当法律程序（due process of law），亦称正当程序，最早起源于英国的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英国《大》。后被美国联邦宪法所确认，在美国得到进一步发展。正当程序是英美法中人权保障的根本原则，意味着在剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈诉自己意见并得到倾听的权利。正当程序原则最基本的要求是：与程序的结果有利害关系或可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据，以及反对对方提出之主张和证据的机会。经过20世纪七八十年代的正当法律程序革命，正当程序的价值和意义已逐步超越英美法系，影响到了大陆法系的法学和立法，并且为诸多国际立法所肯定，从而具有一定的普适性。根据正当法律程序的一般要求，正当的土地征收程序要求充分贯彻公开、公平与公正原则，充分听取土地权益人的意见，土地权益人能够充分地参与到整个土地征收过程并有效影响到土地征收决定的形成。整个土地征收程序应围绕着保障权益人的申请权、参与权、知情权、听证权、申辩权、申请回避权、监督权、行政救济权和司法救济权等程序性权利而展开。没有正当的程序作保障，整个土地征收制度就可能失去其设立的价值，成为侵犯土地所有权的罪恶工具。正当的土地征收程序是土地征收制度价值得以实现的物质载体。市场经济和法制较为完善的国家对于土地征收，均规定了严格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的调查与申请和论证与审批和征收期间的听证与协议、补偿与征收，以及征收过程的各项救济程序等。

在土地征收制度中，保障相对方财产权是其核心。公共利益、比例原则、合理补偿和正当法律程序是构成土地征收合法性的基础，其存在目的就在于规范土地征收权，保护行政相对人的土地所有权不受肆意侵害。

参考文献

［1］〔美〕路易斯?亨金.郑戈等译.与权利［M］.北京：生活?读书?新知三联书店，1996

篇3

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。

1.2 征收的法律依据

宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。

我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。

2 中日两国土地征收要素对比分析

2.1 对两国的“公共利益”比较分析

公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。

在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。

2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析

日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。

赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。

我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。

2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析

日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。

我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。

3 日本土地征收对我国的启示和借鉴

(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。

国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。

(2)完善补偿制度。

征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。

(3)建立健全土地征收程序。

科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。

中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。

参考文献

篇4

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

篇5

【正文】

城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，日本自1951年6月9日颁布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供了一个值得参考的法律制度。

一、征用房屋的法律前提

日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的基本法律制度是《土地征收法》。根据该法律第6条的规定，“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该法律中有关土地征收的条款。

在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成补偿内容的重要组成部分。[②]

在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认定程序和征收裁决程序。

需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途径实现的。

二、项目认定程序

1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人

在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提出。

根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组合等。

针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立地的都道府县知事担任项目认定人。

2．项目认定要件

征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第3条的范围，其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。

但是，即使属于第3条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收。由于征收是将项目的公共性优先于财产权人的意思的制度安排，因此，对于在该项目之中是否存在具体的，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。

因此，进入项目认定程序之后，项目认定人就《土地征收法》第20条规定的认定要件进行审查。

(1)所审查的项目是否符合土地征收法第3条所列举的各项要求之一。

(2)在从事该项目方面，项目设立人是否具有充分的意思和能力。这里所谓的“意思”，是指具体的项目计划是否已经制作。所谓“能力”是指是否具有实施项目所必须的财政上的能力。

(3)项目规划是否有利于土地房屋合理且正当地使用。由于对于项目的实施而言，对土地房屋的征收属于不得不为，不可替代的方式，因此，必须审查有关项目选址、地形地质、土地使用状况、权利人的人数以及有关费用等方面是否具有特定的理由。

(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。这是对项目施行所涉及到的社会和经济效用方面的审查。

从判例的情况看，法院认为，项目认定人对项目是否符合上述四项要件进行审查，其中，作为项目认定人的行政机关对第(2)以及第(3)项要件的审查属于羁束裁量，对第(4)项的审查则属于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉诉讼案”中，东京高等法院认为，在编制的涉及砍伐巨型杉树与变更地形的国道拓宽项目规划中，行政机关不当地轻视了本应重视的土地附近附着的各种文化价值以及环境保全方面的因素，其结果没有能够完善地考虑应该如何调整这些保全方面的要求和道路建设拓宽方面的必要性之间的关系，因此违反了《土地征收法》第20条第3项所规定的公正合理地利用土地的要求。这个判决尽管是针对土地和土地之上的树木的，但法院提出的判断要件是否成立的基准同样也适用于房屋征收。

3．项目认定的效果

对于相关的土地房屋所有权人而言，项目认定一旦作出，自项目认定的告示之日起，无论在义务还是在权利方面都因此发生新的变化。

在义务方面，土地房屋的权利人因此被课加了新的义务或者原有的权利受到了限制。具体而言，权利人(1)承担了土地房屋的保全义务。自项目认定告示之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。(2)土地房屋的价格因此而被固定。现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准时，原则上以项目认定的告示时近邻类似土地的交易价格为准。具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出。(3)损失补偿因此受到限制。通过项目认定，相应的土地房屋权利人因此受到来自项目实施的公共性方面的受忍义务，其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。(4)土地房屋的权利关系人的范围也受到限制。项目认定之后，法律制度不保护该土地上新设置的权利，除了继承既存的权利之外，在项目认定告示之后取得新的权利者不被归入权利关系人范围，其不具有获得补偿的权利。

由于何时启动征收程序是由项目设立人单方面决定的，因此，为了保障被征收财产人的权利，《土地征收法》在征收程序中，赋予了土地房屋的权利人一定的程序性权利。针对土地补偿的项目认定时主义，如果项目设立人延迟启动征收程序，很可能因此侵害实体性的财产权，因此，该法律设置了两项程序性权利。一是土地房屋的权利关系人拥有裁决申请请求权。二是土地房屋的权利关系人拥有支付补偿金的请求权。与此相对应，项目设立人自项目认定公告之日起，负有将项目设立土地的表示图长期供公众自由查阅，以及采取广泛告知补偿情况的措施的义务。

三、裁决程序

自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，由于补偿金额采用了固定价格的“项目认定时主义”，因此，土地房屋权利的关系人也因此拥有裁决申请的请求权，可以向征收委员会提出项目设立人应该申请征收的请求。

1．征收委员会

由于征收土地房屋会对私权产生很大的影响，因此，在征收程序中，作为作出裁决的机关的征收委员会，其地位必须具有公正和中立的性质。《土地征收法》设置的征收委员会，是一个独立的行政委员会，其设置在都道府县知事的管辖权之下，独立行使职责。征收委员会原则上以公开的方式审理裁决案件，承担准司法机关的作用。

2．裁决程序中的权利和义务

在征收委员会主持的审理程序中，作为双方当事人的项目设立人和土地房屋权利的关系人有权口头或以意见书的方式陈述意见。但口头陈述或意见书的内容只限于损失补偿的相关事项的范围，其他事项，例如不服项目认定以及其他问题，则只能记载在意见书中而不能口头进行陈述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在内的物件案卷中没有附加异议，那么，在裁决程序中就不得对这些案卷所记载的事项是否真实表示异议。但是，如果能够举证证明案件中所记载事项违反真实情况的除外。

在裁决程序中，双方当事人还享有要求提交资料、询问证人、进行鉴定和进行实地调查的申请权，征收委员会当然享有自身可以实施这些程序的权限。

3．裁决的种类

经过审查，征收委员会可以作出两类裁决：一是驳回裁决，一是征收或使用裁决。当裁决的申请与项目或项目计划与项目认定的事项不符合，或者其他申请违反土地征收法的规定时，征收委员会作出驳回征收或使用申请的裁决。反之，征收委员会将作出征收或使用裁决。征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。权利取得裁决就征收土地的区域、土地的损失补偿权利取得的时期等内容作出确定，清空交付裁决设定了土地损失补偿以外的补偿，清空交付的期限等内容。依据征收裁决，项目设立人必须在权利取得期限或者清空交付期限的届满之前支付裁决所确定的各种损失补偿金额。如果在这些期限届满时没有交付的，该裁决因此失效。项目设立人在履行了裁决确定的补偿金支付等义务之后，自权利取得裁决所设定的权利取得之时取得相应土地房屋的所有权，同时消灭该土地房屋上的其他权利。但是，在清空期限届满之前，所有权人等可以继续占有该土地房屋。同时，在该期限之内，土地房屋的所有权人、土地、建筑物及其附属设施的占有人负有交付、转移该该土地房屋的义务。如果不履行、没有完全履行或者虽然已经开始履行但在该期限届满之前不能预见可以完成该项义务时，项目设立人可以申请都道府县知事，依据《行政强制执行法》的规定采用代执行的方式完成义务状态。

四、特别程序

《土地征收法》除了规定上述两种正规的程序制度之外，在与资源收购相配合，还设置了正式的裁决程序之外的特别程序。这些程序具体如下。

(1)调解程序

这是《土地征收法》设立的一种项目设立人和土地房屋权利关系人之间以不具有强制力的方式解决纠纷的程序制度。双方或者一方当事人可以向都道府县知事提出调解申请。根据该申请，知事就各案情况任命由5名成员组成的调解委员会承担调解职责。

在项目认定告示公布之前，调解委员会通过调解实现在事实上使得当事人之间达成合意。

(2)协议的确认程序

在项目认定告示之后至裁决申请提出之前的期间内，如果当事人之间达成协议，在具备一定的要件时，该协议取得征收委员会的确认之后，就被视为同时作出了权利取得裁决和清空交付裁决。由此，项目设立人为了原始取得和清空交付土地，可以采取代执行的法律手段，与此同时，原土地所有权人也被视为取得了该土地的赎回权。

(3)和解程序

征收委员会在审理的程序进行之中的任何时候，都可以建议当事人达成和解。当和解符合一定的要件时，和解书一旦制作成立，就被视为征收委员会已经作出了权利取得裁决和清空交付裁决。

除上述的特别程序制度之外，《土地征收法》还设置了紧急裁决程序制度和单纯补偿裁决程序制度，适用于于特定的情况。

五、与征收程序有关的行政诉讼程序

由于《土地征收法》设立的项目认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对相应程序中产生的各种行政行为，在行政诉讼程序中可适用的诉讼种类也不尽相同。当征收裁决程序中，作为当事人的项目设立人或土地房屋权利的关系人如果对损失补偿的金额表示不服时，可以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿的金额多少，即争议只是限于私益的范围之内，因此，裁决本身不存在被请求撤销变更的必要性。

但是，如果土地房屋权利的关系人是以损失补偿之外的理由提起诉讼，例如当事人认为项目认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，该当事人在请求国土交通大臣进行审查的基础上，可以立即以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。

中国目前以国务院《城市房屋拆迁管理条例》为中心建立了房屋征收制度体系，其关键点在拆迁人与被拆迁人之间的关系。许多纠纷也因制度的构建而无法完善解决，甚至因此产生新的纠纷。上述日本《土地征收法》的内容，至少可以给中国在土地房屋征收法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：第一设立征收程序时，要严格区分所要解决的问题是公益还是私益，其中，对于项目的公益性认定是行政程序重要的开端；第二在涉及到私益的损失补偿时，承担裁决的机关其地位是否具有实质上的公正和合理性，至关重要；第三应尽可能促使各方当事人通过自愿收购的方式取得公共用地。

参考文献

[①][日]宫泽俊义著、卢部信喜补订：《日本国宪法精解》，董舆译，中国民主法制出版社1990年版，第250～251页。

[②][日]远藤博也：《行政法（各论）》，青林书院1977年版，第233页。

篇6

土地是一种稀缺资源,伴随着我国城镇化和工业化的不断推进,对土地的需求量突飞猛进,而建设用地的稀缺性也相应突出。国家通过征收农村集体土地的方式缓解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善导致征收过程中出现各种问题,反倒日益激化了社会矛盾。因而,充分认识我国农村集体土地征收制度存在的问题,并加以解决势在必行。

一、集体土地征收概述

由于我国土地所有采取公有制,而社会形态又呈现城乡二元结构,所以我国土地所有也相应的呈现二元化,根据宪法,分别为国家所有和农村集体所有。同时,在我国,农村集体所有的土地使用权不能直接进入一、二级土地市场,所以土地征收是农用地转为国家建设用地的重要途径。我国土地征收制度包含几个反映其本质的要素,例如公共目的、法定程序、主体强制、给予补偿等。因此,可以初步认定集体土地征收是国家为满足公共利益需求,依据法律,按照法定程序,并给予集体经济组织补偿,强制将集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。根据以上分析,可以概括出集体土地征收具备的特点有:目的公共性、程序法定性、主体唯一性、行为强制性、权属转移性、征地有偿性.

二、集体土地征收制度存在的问题及分析

(一)公共利益的界定问题

公共利益为目的是判断征地行为的合法性和正当性的重要前提和标尺,应当是约束国家行使公权力的有效武器,但由于我国关于征地问题中的公共利益立法的空白,使得这一武器成为双刃剑。各级政府多以公共利益为借口强行征收集体土地,更形成了极具特色的“土地财政”。

(二)收益分配问题

国家在征收土地的时候,给予的征地补偿作为一种经济收益,同样面临分配的严重问题。现实中,乡镇政府或村一级集体经济组织把持征地补偿,失去土地直接受损害的是农民,而分享失地补偿最少的也是农民,农民个体利益受到空前的剥削。

(三)征收程序问题

首先,整个征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少适当透明度。其次,实际中存在许多地方政府对土地以征收名义在未获得批准的情况下实行先占的情况,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地闲置和浪费。最后,土地征收缺乏必要监督。土地征收往往就是政府部门对自己的行为加以监督,这样的监督机制并不具备实质作用。

(四)补偿问题

首先,土地征收补偿标准不明确,《土地管理法》仅就补偿的标准作了原则性的规定,具体实施时仍以各地方政府各自任意标准为主,农民利益很难保障。其次,补偿标准过低,现行的《土地管理法》以土地原有作用和价值作为测算补偿金额的依据,根据这样的标准测算得出的结果相比征收后土地产生的收益根本是天壤之别。最后,补偿方式不合理,总体来说,现在主要的补偿仅仅以货币形式发放,而失地农民失去了主要经济来源。所以,仅仅给农民少量的货币补偿难以弥补土地相对于农民原有的生活保障作用。

三、关于土地征收立法完善的建议

(一)明确界定公共利益

我国对公共利益的概念采取的是在宪法法律中概括性叙述的方式,这种方式能够跟的上社会发展步伐,确保法律概念的动态变化,但也受随意性的牵绊,使得政府在行为时自由把握的范围过宽,甚至可能被利用无限夸大权力范围,导致公权力滥用。所以,我国应当采取概括性叙述和逐条列举相结合的立法方式,以为不特定多数人共同利益的目的作为公共利益的底线加以概括叙述,再在法律中对明显的公共利益范畴加以列举说明。

(二)明确集体土地产权

明确集体土地产权的意义在于充分保证征地补偿收益能够切实落实到农民手中,因此,应当明确村民小组作为集体经济组织的代表,在割裂村民小组同基层政权的经济联系后,撤销原本乡镇一级的集体经济组织的地位。这样,农民作为村民小组的成员,可以直接参与到整个土地征收程序中来,有助于保障农民利益。

(三)细化土地征收程序规范

这就要求在立法中,对现行法律的程序性事项更加细致的规定,填补征地程序的空白,使整个征地活动从申请审批到征收补偿再到批准出让土地使用权都有法可依。另外,还要在法律中赋予被征地农民以相应的知情权,使农民在土地征收中不再处于完全被动的地位,能够自主保护自己的利益。

(四)调整补偿标准

对于补偿标准的调整不应当仅仅是数字上的增加或减少,最好的方式是适当引入市场机制,利用市场的价值规律平衡各方利益。应当赋予集体土地征收各方一定的市场地位,甚至可以考虑在协商补偿问题时引入听证制度,从而寻求各方利益的最大化。

篇7

其他与农村集体建设用地征收有关的立法有：一是

《宪法》第10 条，从宪法层面明确了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的宪法基础，是一切土地征收法律规范的最高指导原则;二是《物权法》第42 条、《土地管理法》第2 条、《农村土地承包法》第16 条规定;三是现行其他土地征收法规规章，是为土地征收实践中的操作指南。如 《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。现有的关于农村集体土地征收补偿的规定少之又少，散见于各法律条文中只有“依照国有土地征收”、 “参照耕地征收补偿”等字眼，缺少系统全面的规定。 二、农村集体建设用地征收补偿问题及其原因 （一）公权力的行使对私权的尊重和保护不足根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关规定，对集体建设用地征收存在争议协调不成的，由批准征地的人民政府按照一定的程序进行裁决，但未规定向司法机关寻求救济的权利。我国《土地管理法实施条例》第25 条规定，征收土地方案的实施，不论被征收征用土地的所有权人、使用权人对征地补偿、安置是否有争议。换言之，被征收人对行政征收行为有异议，国家仍然可以强制执行，并未给被征收人提供救济的途径[1] 。一旦征收过程中出现矛盾，就难以保证失利者一方得到公正、合理的解决途径。“行使公权力不得侵害合法的私权利”作为《物权法》的基本理念之一，是所有法治化国家所提倡的，在我国却没有被作为征收补偿的原则性规范提出来[2] 。政府一方作为征收申报审批和具体方案拟定的主持者，一方面既是公权力的行使者，一方面又是整个社会经济组织的管理和决策者;而主体中另一方农民或者农民集体，在整个征收过程中都处于较为被动服从的地位，二者之间的地位本已悬殊。而立法中缺乏相应的救济机制，公权力处于绝对优势地位，集体土地征收补偿出现争议，许多法院甚至不予受理，可见公权力的行使并未充分考虑对私权利的尊重和保护。

（二）集体建设用地所有权的归属不明，农民的利益常常“被代表”

集体建设土地征收过程中，享有集体建设用地所有权的主体是农村集体经济组织，补偿的主要对象也是农村集体经济组织。根据法律规定，农村集体所有权的主体分三级，分别是：村农民集体、乡镇农民集体和村内两个以上农民集体经济组织的农民集体。现实中，涉及土地征收补偿协议的签订、征地补偿款的分配等重大利益问题时，村、乡镇领导不征求村民意见，以村务公开的形式公布征地补偿状况及分配情况或只是向村民小组通报一下情况。“土地集体所有实际上最终沦为了乡村干部的小团体所有，甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”[3] 集体的意志如何体现，征收补偿协议是由村内全体集体成员决议还是由乡内全

现实问题法律均未明确规定。因为所有权的归属不明，造成各个组织竞相逐利，以各种名义克扣征地补偿款，而真正的权益主体却未得到补偿。

（三）的范畴不明，为公共权力滥用提供法

“公共利益”律漏洞

根据《宪法》的规定，土地征用的合法化的首要条件必须是为了公共利益。什么是公共利益？我国现行法律《物权法》到《土地管理法》都只是概括性地规定，并未详细阐述关于公共利益的适用条件和类别。正是由于公共利益本身在法律上没有一个明确的内涵和范畴，导致实践中存在大量假借“公共利益”之名谋取私利的做法。国家可以运用公共权力征收农村土地的前提条件是要明确公共利益的范围，制定详细的操作规范，保证征收为了公共利益的合法性，从而作为土地征收的前置程序。

（四）补偿标准过低，保障作用不强

依据《土地管理法》第47 条，只对耕地的征收补偿有较为明确的规定，而集体建设用地等其他土地的征收补偿则由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准处理。依此规定计算，征地补偿款项经历各环节而真正最后支付到农民个人时，远远低于土地的市场价值，且土地征用主要采用一次性现金补偿的方式。可见，实际上的征地补偿制度不能反映土地的市场价值，不仅侵害了农村集体和农民在土地上的农业收益，而且剥夺了农民的土地发展的权利，乃至未来的生存保障。其次，依据我国法律的规定，只补偿征地所导致的直接损失，并不考虑土地增值收益分配的问题。对于集体建设用地征收期间造成的企业经营损失、失去宅基地农户的搬家费和无家可归时必要的安家费等其他损失不予补偿。

（五）受偿的主体范围窄，无法全面覆盖所有失地农民

依据法律的规定，集体建设用地征收受偿的主体分为两类：一为农村集体经济组织;二为被征地的农民，而受征收影响的其他权利人如集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人等无权获得补偿。再加上法律对于农村集体建设用地征收补偿收益分配的规定也不明确、不合理，使得本来就不多的土地收益主要划归乡镇政府、村委会等用于发展当地经济和各项社会公益事业，仅地上附着物和青苗补偿费的小部分收益用于对农民进行土地补偿。

（六）征收补偿的程序缺乏公开、公正的设置

集体土地征收补偿程序带有浓厚的行政色彩，缺乏公开透明的制度，缺乏相应的社会监督和司法救济，并没有给予农民真正的参与权。具体征收补偿的方案由政府部门通过行政手段单方面制定，制定后才发公告告知农民，在此过程中，农民没有参与权。在确定征收补偿方案方面，大都是由农村集体经济组织的代表参加听证会，农民很少参与到协商谈判中来，而法律规定对听证会提出的意见“只有在确需修改的情况下”才可改动，这使得听证会的实际作用受限。加之在实施程序中缺乏外部监督程序。行政主体及其工作人员总是循着有利于自身的方式来处理征收中的问题，如此非常不利于处于相对弱者地位的农民的权益救济。与此同时，法律并没有为农民提供当出现征收争议向人民法院的救济途径[1] 。

三、完善农村集体建设用地征收补偿制度的建议 （一）设立有效的私权利救济机制 通过引入市场机制，确立事先补偿制度。行政主体在

未经事先合理补偿的情况下不能享有集体建设用地征收

权。提高了征收权行使的法律门槛，提高了农民的主体地

位，更好地保证农民的权益。其次，设立价格评估制度和价

格异议制度。以市场评估的方式确定征收补偿标准及补偿

的最低保障标准，衡平农民与政府之间不平等的关系，以

建立民事平等主体的关系为框架的农村集体建设用地征

收制度，并按照被征收土地及其附着物的一般市场交易价 格对农民进行征地补偿，经协商确定土地补偿费，同时要 将安置补偿等有关费用公开，改变以往的“官本位”的做 法，力争从制度设置上保障农民的权益。 （二）明确公共利益的内容 从理论上看，只有当政府为了公共利益需要相对人的

财产权益而又不能通过私法上的平等主体之间自由买卖 的方式来实现时，才能够使用通过国家进行土地征收的方 式强制取得。实践中，对于农村集体建设用地的征收一般 来说是为了与国家社会经济宏观战略布局的需要相吻合， 主要以城乡交叉位置或者城乡接合部的农村集体建设用 地作为切口进行集体土地征收使之转化为国有土地，再对 整合起来的土地进行统一规划用以建设能“惠及全民”的， 如：国防设施建设、国家重点扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、医疗、文化、体育等项目。

（三）以市场定价为主，扩大补偿范围，增设其他保障 措施 1.以市场定价为主，扩大补偿范围。在集体土地征收过程中，土地价格应按市场价格标准进行补偿，同时应考虑土地的增值问题。应增设集体建设用地的补偿标准，标准的制定不仅要参考集体建设用地原用途，还要增加考虑 “未来用途”所带来的土地增值，以市场价值来设定征收补偿的标准[4] 。征收涉及的利益主体不仅仅包含土地所有权主体，集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人、宅基地使用权人都应包含在内，以宅基地使用权最为突出，应当纳入受偿范畴。扩大补偿的损失范围，需要进行在立法上予以明确。

2.以区域经济发展水平为标准，合理增设其他的保障措施。应强制建立失地农民的最低生活保障制度，给予失地农民生活补贴，保证其维持最基本的生活不受影响。失地农民的社会保障应包括医疗保险、养老保险、最低生活保障三个方面。失地农民因征地被迫成为城市的“边缘人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了赖以生存的土地，故而对于该类农民社会保障的补偿标准不应低于当地城市居民的养老保障、医疗保险及最低生活保障所确定的标准[5] 。或者可以采取集体成员入股分红或宅基地换房、农民身份转换为城市身份等的补偿方式，并配套采取把失地农民纳入城镇养老、医疗保险体系、提供就业上岗培训等措施。至于欠发达地区，土地特别是耕地和宅基地是农民维持其基本生存的重要财产，应当限制对这两类集体土地的征收，我国一向严格实行耕地保护政策，而对于宅基地的征收做出的限制不足以体现其作为农民

据以生存的私权的重要地位。

（四）完善土地征收救济机制

“法律的目的是保护和救济无辜者。”有必要在征收补偿制度中建立有效的权利救济机制，保证农民的合法权益。在《宪法》中把“行使公权力的同时不得侵害合法的私权利”理念纳入农村土地征收的原则，其次，对《物权法》和《土地管理法》中征收的内容及被征收主体的权利救济深入明确具体化。可以从基层调解、仲裁机构调解制度的建立和完善入手进行分析，农村基层调解组织可以由村委会主任或书记及其他成员兼任。由于基层调解组织对于失地农民的生活状况和心理情绪比较了解，比较容易把握失地农民的心理和情绪，特别是威望较高的基层调解组织。其次，建立仲裁制度，公开开庭，接受公众的监督，保证救济的公正性。

（五）规范农村集体建设用地征收补偿程序

1.完善征地审批程序，设立公共利益认定环节。只有保证审查程序和审查结果公开化，受外部的监督和制约，才能有效地保证征地权的合法合理化行使。公共利益的审查是土地征收程序中的重要内容，是土地征收、补偿等程序的启动程序。公共利益认定程序应由申请、调查、举行听证会、审查、认定、公告等几个环节构成。在申请环节，申请人需就征地的目的、条件进行自我论证说明。为保证农民权益不受侵犯，行政机关应当在做出公共利益认定决定之前公开进行调查，接受公众的质疑和监督，听取意见。对于范围较大的土地征收，还开举行由土地申请人、被征收集体和有关专家组成的听证会。对征收决定应及时向土地权益人进行公告。对于公共利益的正当性、合法性的论述，应有理有据，确认所实现的公共利益大于其所造成的损失。另外，公告的内容应包含土地征收的目的、范围、用途以及补偿方案，并列明有关权益人陈述意见的权利及时限。

2.健全补偿安置程序。将补偿安置程序作为征收执行程序的前置程序进行独立设置。若征地补偿安置程序设计科学合理，为公众所接受，由此而引起的纠纷也会大量减少。其次，增设补偿安置方案中的民主协商环节。行政主体负责查明并通知所有的征收补偿主体，征地双方在共同参与的情况下，就补偿金额进行协商，协商不成的，再可选择者其他途径确定补偿金额。

参考文献：

[1]窦衍瑞，王珍行.论我国农村土地征用程序的法治化[J].法学论坛.2007（2）.

[2]崔文星.物权法专论[M].北京：法律出版社，2011.

篇8

一、对农村集体土地征收的现有规定

（一）对农村集体土地征收权的设定

《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。

由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。

（二） 对农村集体土地征收程序的设定

现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。

（三）对农村集体土地征收补偿的设定

《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。

2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。

二、地方政府违法征收土地的几种典型问题

我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。

地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。

先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。

（二）少批多征，层层加码

地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。

三、规范农村集体土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”评估体系

在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。

因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准

地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。

改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。

（三）完善土地管理监督系统与救济

根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。

在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。

因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。

（四）完善征地补偿制度

上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000 元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。

首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。

其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。

再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。

篇9

【中图分类号】F301.22 【文献标识码】A

土地征收的本质属性解析

“土地征收是指国家或政府为了公共利益的需要而强制取得私有土地并给予相应补偿的一项法律制度。在我国，由于实行土地公有制，因而土地征收主要是指国家基于公共利益的需要征收集体所有的土地。”①我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地进行征收并予以相应的补偿。为了保障土地征收制度的实践性、有效性及合理性，我国相继出台了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《物权法》，建构起了我国土地征收的基本制度。

土地征收作为未经土地财产所有人同意而强制获得土地资源的行为，其根本属性是公权力，是国家对内管理权的具体表现。公权力作为维护和增进公益的权力，其本质是社会成员部分权利的让渡或者说社会成员的授权。因为“国家的一切权力属于人民，人民是国家的享有者，人民只是基于保护自然权利这一特定目的，才把自己的部分权力授予政府。”②

土地作为人类最重要的财产，是人类生存的最基本资料和劳动对象，具有有限性与稀缺性。一般而言，土地资源是通过市场和政府实现有效配置的。土地征收作为政府配置土地资源的主要方式，必须以满足公共利益为实体约束，以正当程序为程序制约，以合理补偿和妥善安置为核心。只有这样才能平衡国家、集团与个人之间的利益机制，妥善解决国家公权力与公民私权利之间的矛盾与冲突，维持社会的稳定与和谐。

我国土地征收制度中政府的角色与定位

政府作为国家权力机关的执行机关，是国家公共行政权力的载体与实际行为体，承担着公共政策的制定、决策与实施的职权，以便保障人民民主、社会的有序统治与和谐。土地征收作为一项基于公共利益的公共决策，也属于政府职权的组成部分。在土地征收中，我国政府具有双重的角色与定位，具体如下：

一方面，政府作为国家权力代表，是土地征收的制定者、决策者与实施者。土地征收作为一项公共政策，以牺牲部分人的权益为代价，为全社会谋取福祉，对社会资源进行更合理的分配，解决社会问题，促进社会的进步与发展。政府作为公共权益的维护者与保障者，以国家根本大法为基础，行使土地征收的职权。由于国家的公权力来源于社会公众私权利的让渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社会公众行使这项公权力，代表着全社会的利益与期望。

另一面，政府是为人民服务的行政机关，是人民的代表。政府是“为社会和人民服务的，政府的一切权力都来自于人民。因此，‘以人为本’和‘人权保障’是现代政府全部工作的出发点和最终依归。”③在土地征收中，这种未经被征收者同意而强行获得土地的行为，必然会对被征收者造成损害。但是政府作为人民群众的代表，不能因为社会的利益而忽视这部分被征收者的权益。因而，为了从根本上保障被征收者的权益，政府应该严格控制与限制土地征收，以公共利益、正当程序、合理补偿与妥善安置为土地征收的基本条件，保障被征收者现在以及未来生产生活的稳定性、持续性与品质性。

我国土地征收制度中政府职权存在的问题及原因

土地征收作为一项具有损益性的具体行政行为，采用强制性的手段将集体所有的土地转化为国家所有，兼具主动性与被动性，是政府实施公共服务职权的典型表现。但是，由于政府在土地征收中具有双重角色与定位，加之我国的特殊国情，导致我国政府在土地征收中担任了多项职责，且这些职责之间具有冲突性与矛盾性，使政府在行使自身职权时极易角色错乱或职权混淆，忽视土地征收的公益性、正当性与补偿性，导致“土地财政”的出现，使土地征收沦为地方政府不正当发展经济的工具。这不仅损害了人民的权益，浪费了有限的土地资源，还严重影响了党和政府的人民公仆形象，阻碍了社会的发展与进步。

首先，法律法规未对公共利益作出明确界定。我国宪法中明确提出，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予相应补偿。但我国有关的法律法规并未对“公共利益”给出明确界定。但是，在《土地管理法》中规定，任何单位和个人展开建设需要土地的，都必须依法申请。这种依法申请的国有土地既包括国家所有土地，也包括土地征收前的农民集体所有的土地。虽然这条只是土地征收的申请条款，但实际上已在暗示土地征收所谓的前提，即公共利益具有相当的弹性，甚至可以无限扩大到“任何单位和个人展开建设需要的土地”。也就是说，这一条不仅没有对土地征收中的公共利益作出界定，反而将其外延无限扩大，严重损害了被征收者的合法权益。简言之，土地征收中“所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免。”④政府在巨大经济利益的刺激下，往往打着公共利益的幌子，使土地征收沦为实现私欲的工具，为政府提供了方便之门。

其次，土地征收的程序过于简单、粗糙。土地征收作为一项具有损益性的具体行政行为，其应该有事前听证与事后救济的双重程序制约，以此保障土地征收的合法性、合理性与正当性。可是，我国对于土地征收的程序设置过于简单、粗糙，存在漏洞，为政府、提供了程序上的便利。

我国土地征收制度在征收前并没有赋予社会公众以广泛参与权，对于被征收者的事前异议或事后救济也都未设置相应的合法途径，将享受公共利益福利的社会公共与财产受损的被征收者都摒弃在土地征收这项公共政策之外。虽然在《土地管理法》中规定，在地方政府公告征地补偿安置方案后，其应听取被征地者的意见与建议。但是由于补偿安置方案都是在审批后才予以公告，也可以说是单方面的通知。这对于被征收者来说，根本就不具有实际意义。同时，对于事后救济，虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》中规定，对于征地范围、补偿标准有争议的，应由县一级当地政府先行协调；对于协调不满意的，再由土地征收审批的政府作出终局裁决；但是，如果被征收者对于这项终局裁决还不满的话，怎样救济，向哪个机关申诉，却都没有规定。这直接抹杀了被征收者的救济权，刺激被征收者不断上访。

再次，补偿安置政策具有片面性、单一性与不合理性。根据我国《土地管理法》第四十七条，土地征收对于被征收者应给予一定的补偿与保障，但是仍然存在一定问题，具体如下：

一方面，征收补偿标准过低，仅限于被征收人的直接损失，并未将被征收者的生产生活，即迁移运输、教育医疗、养老赡养等问题考虑在内，这是土地征收补偿安置的明显漏洞。土地作为农民安身立命的根本，是农民生产生活的保障。可是，我国政府在土地征收时并没有考虑到这些，仅仅计算了被征收人的直接损失，补偿缺乏全面性、客观性与深刻性。

另一面，征收补偿的方式过于简单、单一，仅限于经济补偿和就业安置两种，无法解决土地征收后的众多遗留问题。在我国目前的土地征收补偿安置体系中，补偿仅仅限于金钱，安置仅仅限于就业，这两项根本就不能使被征收者达到被征收前的生活水平，也不能妥善解决土地征收后迁移运输、教育医疗、养老赡养等遗留问题。这不仅严重影响了被征收人的生产生活，也为政府在高昂的土地出让金与低成本的补偿安置费之间预留了大量的弹性空间，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的监督、追责机制。我国现行的土地征收体制内，并没有建立有效的监督机制。因为我国政府在土地征收中，身兼多职，具有绝对的优势与地位，其既是土地征收的制定者与审批者，也是土地征收的实施者，权力制约无从谈起。而在权力缺乏有效制约的前提下，极易导致权力的腐败与滥用。因“权力过分集中，权力不受制约，权力必然腐败，这是一条历史的铁的规律。”⑤同时，由于没有权责统一的责任追究机制，不能威慑与警示政府的不法行为。

完善、规范我国土地征收制度中的政府职权

首先，明确公共利益的内涵与外延，使政府能准确把握土地征收的实体性条件。公共利益作为土地征收的前提与基础，其本身是一个外延宽泛且兼具高度概括性与抽象性的概念，具有高度的模糊性、不确定性及变化性，极难界定。虽然“在现代法治社会，公共利益是公、私权的平衡点，也是国家（政府）行为的合法性与合理性保持内在统一的重要依据。但迄今为止，包括我国在内，各国大都是在未加定义的情况下使用这个法律概念的。”⑥不过，我们仍然可以从公共利益的一般属性中，归纳出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和发展性。公共利益不是绝对的，具有相对性，它是针对某一特定时期的社会或环境而言。公共利益会随着社会的发展而不断变化，摒弃或增加一些内容，以保证其本身的公共性与利益性。

虽然公共利益具有发展性与变化性，并没有固定的内涵与外延，但是它具有两项本质特征，即公共性与利益性。从这个意义上来说，公共利益是指影响着共同体所有成员或绝大多数成员，并与共同体的生存和发展密切相关的、具有共享性与有益性的社会价值取向。在立法上可以采取双向列举加兜底的模式明确公共利益的外延，增加公共利益的实践性与可操作性。双向列举是指采取列举的方式明确哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益的范畴；为了适应公共利益的发展性与变化性，再设置兜底条款，以避免不足与漏洞，保障公共利益的灵活性与适用性。这样，不仅为政府依法行使土地征收职权提供了实体性基础，也避免了政府、滋生腐败，推动土地征收中国家、集体、个人利益的有机统一。

其次，设置符合正当程序原则的征收程序，给予政府职权以程序性约束。土地征收作为一项具有损益性的行政行为，集公权力与私权利于一体，具有相当的冲突性与矛盾性。为了保证这种冲突与矛盾转化为和谐与统一，必须以正当程序加以调和与约束。“行政法中的正当程序原则是指行政权力的运行应当符合最低限度程序公正的标准。它起源于英国自然正义原则，在美国宪法中得以发扬光大，现已成为世界许多国家行政程序的基本原则。”⑦在土地征收中，“规范征地权的关健是进行程序性制约。 ⑧因为正当程序具有规范、组织与校准功能，正当、公开、公正的土地征收程序，能从程序上对政府行使土地征收职权给予约束。具体如下：

一方面，前置听证程序。在土地征收申请被批准之前，应该设置专门的公共利益听证程序。这项听证程序由中立的第三方担任主持者与裁决者，无论是土地的被征收者还是土地征收这项公共政策的受益者或者是其他相关者都可以参加听证程序。在听证会上，政府必须对公共利益给予详细的解释说明，参与人员可以发表相应意见。听证程序要最大限度地保证听证的广泛性、公开性、透明度与公正性。

另一面，事后司法救济途径。在土地征收执行后，被征收人认为土地征收不符合公共利益或对补偿安置方案等不满意的，在采取了行政救济的手段，却仍对行政处置结果不满意的，法律应该给予被征收人进行司法救济的机会。司法权作为一种中立性的裁决权，只需要对法律负责。在土地征收中，政府处于绝对的优势地位，被征收者完全是弱势群体。为了平衡土地征收双方地位的不平等性，应该赋予被征收者以司法救济的权利，增加土地征收的均衡性、平等性与公正性。

再次，建构多元化、深刻化的补偿安置政策，拓宽、拓深政府的补偿安置职责。补偿安置是土地征收制度的核心与灵魂。为了保障被征收者的生存权与发展权，必须建构多元化、深刻化的土地补偿政策，拓宽、拓深政府的补偿安置职责，具体如下：一方面，补偿标准市场化，将土地增值的部分纳入补偿体系。在土地征收之前，由土地征收的双方共同选择中立的评估机构进行土地价值市场化评估，并将土地征用后的规划纳入评估体系，缩小土地征收中政府可获得利益的空间，增加评估的科学性、合理性与精准性。在评估完成后，向社会公布这份土地价值评估报告，并以此作为土地征收补偿安置的主要依据。

另一面，补偿安置的方式必须多元化、人性化、深刻化，并将社保功能纳入安置体系。单一的经济补偿与就业安置并不能保证被征收者的生产生活，为了保障被征收者享受其应有的生存权与发展权，补偿安置方式必须多元化、人性化与深刻化，并将社保功能纳入安置体系，解决被征收者的迁移运输、教育医疗、养老赡养等遗留问题，彰显政府的公共服务职能。

最后，建立有效的监督、追责机制，以保证政府职权的合宪性、合法性与正当性。政府作为社会公共管理的中心，行使对社会进行公共管理的职权。政府行使职权应该接受人大及其常委会的监督，并对其负责。土地征收作为其职权中的一项，同样也需要监督。为了保证这种监督的有效性与及时性，应在中央及地方各级人大内部设置自上而下的土地征收监督办公室。这种监督小组只对相应的上级监督小组负责，独立于人大内的其他机构与组织。同时，除了司法惩罚之外，应该在行政体系内部设置一套完善的土地征收职权的责任追究机制，保障土地征收中政府职权的合宪性、合法性与正当性。

综上所述，政府作为土地征收中最为重要的一环，其必须依照宪法、法律等法律法规正当合理地行使自身职权。虽然在目前看来，政府的土地征收职权还有待于进一步提升与加强。但是，我们相信，在不久的将来，政府作为公权力的具体表现形式，必将能在党的领导下，出色地行使这项公共管理职权，为全社会谋取更大的福祉，推进全人类的发展与进步。

（作者分别为中央司法警官学院副教授，中央司法警官学院讲师）

【注释】

①王太高：“土地征收制度比较研究”，《比较法研究》，2004年第6期，第16页。

②吴传毅：“社会契约・法律契约・政府责任”，《行政与法》，2004年第11期，第23页。

③刘旺洪：“论法治政府的标准”，《行政与法》，2005年第6期，第160页。

④蔡乐渭：“从拟制走向虚无”，《政法论坛》，2012年第9期，第11页。

⑤步云：“为‘司法独立’正名”，《环球法律评论》，2013年第2期，第22页。

⑥李延铸：“论‘公共利益’的立法定义及其判定问题”，《行政与法》，2007年第7期，第104页。

篇10

【关键词】土地；农地征收；农民权益；法律问题

我国当前正处于工业化和城市化快速发展时期，工业化和城市化的发展要求城市在面积上不断地扩张，而我国的土地制度规定了农业用地归国家所有，国家垄断土地一级市场，农地的非农化过程通过国家行使征地权来实现。城市化快速提高的现状及其趋势，直接关系到农地征收，也直接影响到我国的耕地面积，进而影响到我国失地农民的数量。我国处于城市化快速发展的阶段，城市的扩张不可避免的占用土地，但是由于征收土地制度不健全，存在严重的土地浪费现象。

一、农地征收的要件分析

农地征收指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。我国《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从这一立法规定可以看出，为了限制公权与保护私权的需要，我国对征收权规定了严格的要件：

（一）征收必须是因公共利益的需要。征收制度的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突，进而引发人们对征收权是否合宪的怀疑。公共利益的正当性，以及征收权行使的公共目的性不仅成功的消弥了这种矛盾和冲突，使得征收权的合宪性（形式合法）得以成立，而且还成为评判征收实践中一项具体征收行为是否合法（实质合法）的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。正因为如此，世界各国宪法中通常都将公共利益的需要明确的规定为财产征收的前提。[1]

（二）征收必须遵循法定程序。正义的实现离不开法治，而法治的实现离不开程序。尤其是以一个公权力来强制私权人转移自己的私权时，必须要严格按程序进行。首先，通过程序的限制，能够直接地制约行政权力的扩张性，保护人民的合法利益在征收征用中不被随意侵犯；其次，程序还能帮助政府排除在征收征用活动中来自外界的干扰，以及防止内部的腐化，从而更有序、更经济、更有效地完成征收征用，实现公共目的。[2]

（三）征收必须给予相对人合理补偿。国家基于者地位，出于公共利益目的，可以强制性地取得特定主体的财产权，相对人负有容忍义务，但这并不意味着财产权可以任意的被侵害。如果将为社会公共福利而造成的损失转嫁由特定人承担却不给予相对人合理补偿，对权利人极为不公平，因此，对被征收土地者予以公平合理的补偿，使其对土地的实物所有权转换为财产权价值形态，乃是社会公平正义的必然要求。

（四）征收权只能由政府来行使。由于不动产征收权并非是私权性质，相反它是一种公权，因此，不动产征收权人只能是政府。在符合公共利益目的的情况下，政府代表国家具体实施有关不动产征收的行为。自然人和其他任何社会组织尤其是以营利为目的的社会组织均不能成为不动产征收权人。

二、我国农地征收补偿制度存在的问题

尽管我国《宪法》、《土地管理法》等法律对这一制度作了相应的规定，但是仍然有许多农地征收侵权责任问题，损害了农民的切身利益，具体表现在一下几个方面：

（一）“公共利益”范围界定不清晰，导致农地征收权滥用。国家《宪法》和《土地管理法》等相关法律都规定了有关农地征收的法律制度，但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益，这就会导致国家土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的非公共利益。[3]

（二）农地征收法律程序不合理。农地征收法律程序属于行政法律程序的范畴，它的主要价值体现在约束征地权的正确行使，保障集体和农民利益，提高征地行政效能等几个方面，而我国现行的立法对农地征收的程序上的规定相对比较粗糙，缺乏合理性。

（三）土地征收补偿制度不合理。现行关于农村土地征收补偿的法律制度很不完善，现有的立法规定反映了我国征地补偿制度仍然停留在计划经济时代，以牺牲农民利益换取城市发展，对农民利益缺乏保护，征地补偿标准不合理，农民的利益受损。

三、如何完善我国农地征收补偿制度

（一）“公共利益”范围的界定。对“公共利益”进行明确界定能够为农地征收的行政行为的合法性提供法律依据。公益性项目与经营性项目用地的区别主要在取得方式上，公益性非营利用地应该是征收或征购，政府通过实施征地权获得土地。而非公益性用地的取得不应该由政府实施征地权，应该由用地单位与土地所有者在符合国家相关政策的条件下，自行协商达成交易，因此称之为征收是不合理的。明确区分公益性项目与非公益性项目用地，这对农地征用制度改革有重要意义。

（二）完善农地征收程序。现行土地征用制度的程序概括来讲，就是“两公告一登记”。在实际工作中，很多农地征收行为并没有遵循这一程序，当地政府或用地单位完全忽视被征地农民的知情权、参与权与上诉权，农民往往是在土地被征收，征地补偿费确定后才得到通知，申诉权也被剥夺，正是由于征地程序不规范，成为农民上访案件中所占比重最大的问题。[2]另外，政府实行征收，补偿方案由政府核准，土地管理部门对政府缺乏必要的监督，这也影响了农地征收程序的公示性，难以保障土地权利人的权益不受侵害。

（三）改革农地征收补偿制度。《土地管理法》中规定的补偿标准偏低以及征地利益分配格局，直接导致了失地农民生活水平的下降，尤其是“三无农民”的产生，另外，土地征用补偿制度也造成了土地资源的闲置与荒废。因此，改革征地补偿标准成为改革土地征用补偿制度中的重要组成部分。

（四）建立失地农民权利的救济途径。完善土地征用救济制度，如行政裁决制度、仲裁制度、诉讼制度。首先要完善行政救济制度，在行政裁决和仲裁制度的设计中，要注意避免地方政府集决策者、规格制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色于一身；其次要完善司法救济制度，要使司法真正发挥好制约监督行政的作用。赋予司法机关一定的权力，建立相应的征地纠纷仲裁机构，对征地过程中存在的问题与纠纷予以解决，做好土地征收的行政复议和诉讼工作，保证土地征收的合法性与公平性。

结语

我国是一个农业大国，农村发展和农民利益的保护问题是解决中国的问题的关键所在。农地是农民赖以生存和发展的最基本的生产资料，也是发展农业所需要的最基本的生产要素，土地是农民的生存之本，农民的土地被征收后，失去了赖以生存和保障的生产资料，因此农村土地征收问题的公平合理的解决，不仅涉及到法律保障财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定，为了保证失地农民获得基本的生存权和发展权，要建立健全失地农民的社会保障体系，促进社会的稳定发展。

【参考文献】

篇11

一、我国土地征收征用存在的问题分析

（一）征收范围乱

我国土地征收征用中存在的问题，首先就表现在征收范围乱。征收范围乱指的是对土地征收没有明确的规定，其所谓的“公共利益”模糊。土地征收作为国家的一种集体行为，根据法律规定为了国家建设的发展以及城市化建设的需要，农民应该无条件的服从国家利益。然而在我国土地的征收征用过程中，法律并没有规定我国土地征收征用的范围，涉及到农民的切身利益也没有做出一个明确的范围标准，这就使得在土地征收过程中，土地征收的范围出现偏颇。土地征收征用范围乱主要还表现在法律对公共利益的内容和范围限制不够。我国土地征收征用范围乱，势必会导致在土地征收征用过程中，农民的部分利益受到伤害或者是不能够完全得到保障。

（二）征地补偿低

我国土地征收征用中存在的问题，其次还表现在征地补偿低。一般国家在城市建设中占用了农民的土地，对农民进行补偿这是一种惯例，同时也是众所周知的。在我国土地征收征用的过程中，对农民进行补偿的一般都是建立在直接损失之上的，对农民的间接损失就不予考虑。并且面对农民的直接损失，其补偿的标准也是过低的，没有按照一定的农业产值来计算或者是补偿。由此看来，这样的补偿标准对农民是不公平，也是不合理的。再加上，我国土地征收补偿的范围也是比较单一的，法律法规中没有一个明确的规定。对农民的补偿只是规定了农用地的补偿，对农民最低生活保障方面没有规定，补偿的方式单一，其土地对农民的重要社会保障价值也忽略了。

（三）土地征收程序不规范

土地征收程序不规范也是我国土地在征收过程中出现的问题之一。土地征收程序不规范主要表现在片面追求经济利益，强制征收土地；还有的一些地方没有严格的按照土地征收法律法规进行。有的一些地方在对土地进行征收与征用的过程中降低土地征收的标准，还截留土地征收的补偿金，或者是非法占用农民的土地等。有的一些土地征收行为完全不符合国家法律法规的规定，严重的损害了农民的利益与需求。土地征收程序不规范，主要还体现在对土地征用的评估缺乏一定的目的性，主要考虑了征地者和国家的利益，却忽视了个人的利益。这些都是土地征收程序不规范的表现。

（四）保障制度落后

这里所谓的保障制度落后，指的是在我国土地征收征用过程中，社会保障措施滞后，不能够满足农民生活的需要。农民的土地被国家征收与征用之后，农民也就失去了赖以生存的基本条件，并且失去了一定的生活来源，很多人会感受到无助与迷茫，且生活方式也发生了很大的变化。国家的保障制度不能够及时的解决农民的需求，给农民的生活造成一定的困扰。例如，在农民土地被征收征用之后，农民虽然获得了一部分的补偿金，但是其生活方式与之前相比却发生很大的变化。农民需要的日常生活品以前是自己供应，现在必须是去市场上购买。还有沉重的子女教育费，医疗费使得农民所获得的补偿金杯水车薪，因此，这就造成农民生活得不到保障引发的一系列社会不安定的问题。

二、如何解决我国土地征收征用中存在的问题

（一）运用法律规范征用土地范围

要解决我国土地征收征用中存在的问题，首先就应该运用法律规范征用土地范围。土地作为农民的基本生活资料，是农民最为重要的社会保障。对土地的征收与征用如果得不到一个合理的安排，就会使农民的生活得不到保障，难以生存与发展，也会间接地引起社会问题和一系列的社会矛盾产生。因此我国的法律应该对土地征收征用做出一个明确的规定，对公共利益的范围做出一定的限制。在《宪法》和一些城市法中有明确的规定，如果不是以国家需求或者是城市需求为主要目标的，不可以任意征收或者是征用土地，损害农民的公共利益，使得农民的生活时期基本保障。如果是为了某种个人利益或者是经济组织的利益，是不可以对土地进行征收与征用的，需要经过严格的法律程序进行审查与审批的，在此过程中必须符合“公共利益”。这就是运用法律法规来规范土地征收征用的范围，对土地征收程序的规范有着积极地意义。

（二）完善土地征用补偿制度

要解决我国土地征收征用中存在的问题，其次还应该完善土地征收征用补偿制度。最重要的就是在宪法中明确规定土地征收征用补偿的标准与原则，以宪法的规定作为基本的标准。在确定土地征收补偿的标准与原则的时候，应该对国家利益与农民利益进行协调，确定一定的公平基础与原则，切实的保障农民的根本利益，从而较好的解决农民的问题。完善土地征收的补偿制度，还应该合理的安置失去土地的农民。减少在土地征收与征用过程中的政府随意性，对农民进行合理的补偿。只有这样，完善土地征收征用补偿制度，才能够进一步的保障农民的基本利益需求，才能够更好地促进城市化建设与社会稳定发展的需要。

（三）完善土地征收法律程序

在我国土地征收与征用的过程中，完善土地征收法律程序也是相当重要的。在这个经济高速发展的现代社会，急需建立土地征用法来规范土地征收行为。再者还应该逐步的完善土地征收的标准与原则，从而为我国的土地征收提供一定的法律保障。此外，还应该建立一定的土地征收机制，强化对土地征收行为的监督与控制。其司法人员应该具备较高的道德素质，在土地征收的过程中严格执法，强化土地征收的监督与法律机制，不仅要保障国家的利益，而且还要保障农民的切身利益，促进社会的进一步稳定与发展。

（四）完善社会保障制度

在我国土地征收与征用的过程中，最重要的策略就是要完善社会保障制度，切实的去保护和保障农民的基本利益和农民的基本生活需求。第一，在农民的土地被征收或者是征用之后，国家应该给予农民充足的补偿金。建立完善的社会基本保障体系，一旦征地行为发生，就应该立即启动社会保障体系，让农民的生活得到最为基本的保障。第二，国家还可以建立农民再就业机制，引进一些就业岗位来供农民选择，给予他们再生活的来源。积极地拓宽就业的途径极其领域，鼓励用人单位接受农民，同时还应该加强对农民的基本培训与上岗培训，帮助他们适应新的生活。第三，国家还应该鼓励和扶助土地征用农民进行自主创业。在创业上不仅提供政策扶持，而且还提供贷款扶持，从而进一步帮助农民更好地适应土地征收征用之后的生活。

三、结语

国家所有制和农村集体所有制是我国土地所有制的两种形式，土地的征收往往会涉及到公共利益，因此解决好我国土地征收征用中存在的问题，对我国城市化建设的发展以及社会的稳定发展有着非常重要的现实意义。文章不仅细致的分析了我国土地征用存在的问题，而且还提出相应的解决策略，为我国土地征用程序的规范提供了相关的参考。

篇12

论文关键词 土地征收权 配置缺陷 行政体系

一、土地征收权内容

根据权力运行的一般原理，权力的实现离不开主体的实践，依据主体行使权力的过程我们可以总结出土地征收权的应有内容。根据2004年宪法修正案第21条的规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说国家是土地征收权的权力主体，但由于国家不是一个实体而欠缺行为能力，无法自己实施征地行为。为了满足公益的需要来征地，必须将土地征收申请权赋予给一些主体，让他们代表国家或者人民提出土地征收申请，同时还需要将土地征收审批权授予给一些政府机关，让他们代表国家审核土地征收申请人的征收申请是否符合法律的规定，另外，还要将土地征收执行权赋予给一些主体，让他们来代表国家具体实施获得土地的行为。 因此，我们从征收权被行使的三个阶段：申请、审批、执行来分析土地征收权，这样就可以涵盖征收权的所有内容了，即土地征收申请权，土地征收审批权以及土地征收执行权，特此说明的是关于申请权与审批权属于土地征收权目前在学术界几乎是没有异议的，本文将执行权纳入土地征收权之中是考虑到我国强制拆迁、暴力拆迁以及其他在征地后期执行过程中出现诸多困境的现实需要。

二、土地征收权配置缺陷及后果

（一）申请权配置缺陷及其后果

1.实际申请人范围过宽，导致征地程序启动具有随意性

根据有关土地征收管理办法以及土地管理法的规定，可以发现土地征收申请权的主体从1953年的国有组织到1998年的任何组织和个人，直至1998年之后名义上的征地申请人只能是政府，看似申请人范围的总体趋势是在缩小，但是这种缩小只是名义上的主体缩小，在实际上主体的范围十分宽泛且具有一定的随意性，即只要取得政府的支持，实际用地人即可轻松地在“幕后”间接启动征地程序。这类规定在计划经济体制下的弊端不会十分明显，但是不适合市场经济体制。因为在计划经济体制下，任何组织都是利益共同体，其所占有的生产资料属于公有，建设单位不能通过占有土地获得增值利益，授予几乎所有建设组织征收申请权，即使有缺陷，但是不会太严重，不会对占有土地的人造成很大的损害。但是，随着改革开放的逐步推进，特别是随着社会主义市场经济的发展和完善，加之土地固有的商品属性日益显露，各种组织和个人的利益日益独立，相互之间的利益冲突日益加剧，就可能出现为了个人和组织的私利而损害土地财产权人的现象，导致征地程序的随意启动，造成行政资源的浪费和土地资源的滥用。

2.间接申请方式不当，引发土地财政愈演愈烈

在直接申请的情形之下，申请人直接以自己的名义与被申请人发生关系，并且与审批机关接触，审批机关可以更清晰的、准确的审核土地申请的公益必要性，反观间接申请，一方面因为政府本身的为公共服务的职能属性导致其有浓厚公益色彩，当政府以自己的名义来替其他主体申请之时，很容易给审批机关以及广大群众一个以申请人身份界定公共利益的误导，最终致使公共目的条款失效；另一方面政府在间接申请中充当经纪人角色，在缺乏有效监督之下很容易滋生土地征收权腐败现象，或是政府为了政绩而与开发商沆瀣一气，只重经济发展而忽视百姓民生。更有甚者，低价征地高价卖出，以公益为名行土地财政之实，而政府从征地中获取巨额利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。

（二）审批权配置缺陷及后果

1.审批主体不适当，导致被征收人救济困境

目前我国土地征收审批主体只要是省级政府和国务院，这种权限集中上收主要是基于耕地保护的需要及对地方政府的不信任，国家这样做的本意是上收权力，加强审批权威性和公正性，但是我国幅员辽阔，行政体系建设十分庞杂，在实践中，在具体的土地征收中，征收审批机关只是根据书面材料进行审查，由于信息的缺乏和不对称，并不能起到真正的审查作用，只能流于形式。层层上报的结果就是中央审核的审批资料与地方的实情可能并不相符。而且这种审批的强制程度远远高于地方，基于我国的行政复议、行政诉讼等终局制度，被征收人并没有有效地救济途径。

2.审批程序不当，有碍征地决策公正性

“程序是看得见的正义”，没有程序的正义就难以实现实体的正义，当前我国审批程序不公开，缺乏公众参与机制，被征收人并不能够参与到土地是否被征收的决定中去。根据目前的规定，在土地被征收时，被征收人只能有限度地参与决定征地补偿、安置办法，或者是对于有关规划提出自己意见，但是毋庸讳言，这些有限度的意见参与并不能发挥多大的实质性作用。加之征收审批机关在进行审批时仅根据相关的法律法规和政策对征收申请人提交的书面材料进行形式审查，不需要进行实质性审查，这种审批程序存在着一个很大的风险，即当征收申请人提交的材料是虚假材料时，征收审批机关极有可能作出错误决定，而且这种审批程序也为征地是否符合公共利益以及征地补偿问题留下很大隐患。

（三）执行权配置的缺陷及后果

1.强制征收权主体不当，危及法治公正

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》以司法强拆取代行政强拆后，很多人认为这是强拆制度的一大进步，但笔者认为有待商榷。首先，行政强调的是执行性，强制拆迁本来就是属于社会行政管理层面，由经验丰富的行政机关来处理更能够提高效率、充分利用行政资源。其次，司法在强制拆迁中扮演的角色应该是监督者而非执行者，让居中裁判地位的法院来执行强制搬迁，从某种程度上来说是行政机关对于近年来强制拆迁矛盾尖锐的责任规避，但是这种规避不仅加重了法院的业务压力，而且折损了司法在拆迁中的监督价值。最后法院作为公平正义的最后一道防线，一旦卷入这些矛盾和冲突中，其公信力和权威性将受到严重损害，甚至危及到法治建设。

2.执行权行使程序不当，促使征地矛盾尖锐

首先，我国在土地征收决定和补偿方案审批之后的有关公告规定不完善，主要表现在没有将公告的有关事项诸如公告对象、地点、违背告知义务后果等予以明确，在实践中，往往会出现告知义务人不履行告知义务，侵犯被征收人知情权的情况。其次在强制拆迁方面，尽管《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都规定了违法要承担相应的民事、行政甚至是刑事责任，但是其具体界限或操作程序规定的并不具体，致使实际操作中无法做出准确的考量。

三、土地征收权配置中存在问题的原因分析

（一）公益必然高于个人的法律价值取向

土地所有权是土地所有制关系的法律表现形式，一定的土地所有权形式，体现了一定土地所有制的内容，在这种“二元”土地所有制结构之下，对于个人来说，土地是间接财产，国家和集体是不动产的权利主体，不存在个人所有，只存在个人占有，人们的行为模式、心态都受到这一土地所有制度的制约，人不是单个的个人，而是集体、国家中的个人。基于此种社会经济条件，个人对国家集体的依附性很高，缺乏应有的独立性，这也就导致了无论何种情况之下，公益必然高于个人的义务本位传统法律特征残留明显，出现对国家公权力的过分强调以及对私权保护的忽视，对私有财产保护的文化传统和法律措施的缺乏，在土地征收权配置方面，就体现为具体制度设计上倾向于多征地，对公益不加严格区分，对公权力限制不足，对被征收者在征收中的权利赋予不够，救济途径不畅。

（二）侧重于法律价值合理性的传统法律思想

自古以来，中国就是“重实体，轻程序。”即注重法律的价值合理性而忽略法律的工具合理性，这种传统的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我国的土地征收制度更多倾向于保障公益的多征地，倾向于实体权利义务的规定，但是忽略了程序保障的实体利益是无源之水、无本之木，实践中，被征收人的知情权、参与权并没有得到程序性的保障。至于审批公告也是在征地被批准之后，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。 剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已，而这些讨价还价的机会并不能为被征收人带来多大的实际利益，因为被征收权利人已经在审批前程序中已经在很大程度上丧失了谈判主动权。

（三）以中央集权为基点生长出来的行政体系

一个社会的行政体系是了解其行政法律关系的入口，我国行政体系的建设是基于我国的国情以及传统行政系统文化的影响，其有利于国家对于中央与地方的协调和控制，但是这种以中央集权为基点生长出来的行政权难免过于强势，忽视对于公民权利的保障，改革开放后虽然大肆“放权”，但对于权力的划分管理却深受计划经济思维的影响，按照事物的类别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。 在社会经济活动相对简单、部门利益尚未形成时，这种做法的缺陷并不明显，但随着市场经济的发展，特别是部门利益被强化之后，其弊端不断暴露。首先是职责不清，各个机关职能混淆；其次就是审批权、执法权结合，导致执法目的扭曲。 而放权后导致行政机关膨胀，行政部门及工作人员数量大增，人员素质参差不齐，部分行政机关工作人员素质低下，粗暴执法，那么土地征收权实际执行之中被滥用、土地征收矛盾升级也就是不可避免的了。

篇13

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：