社会公共问题范文

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所谓社会公共文化，是指依托大众媒体、图书馆等公共文化资源，由公众参与、共享，反映人们生活方式和价值观念，体现群体认同和社会归属感的观念、制度和文化活动的总和。社会公共文化不仅是社会成员彼此认同的基本尺度，还是维系良好社会秩序的精神纽带。

高校参与社会公共文化是我国社会力量参与公共文化体系中的重要组成部分。高校通过与社会接壤，以服务社会为主旨，积极参与当地市县、乡镇及社区的社会公共文化服务，利于提高高校的社会参与，供文化于社会，集经验于学校，同时利于增强学生的实践能力，炼才能于自身，获优势于就业。从全局建设上来看，有利于促进社会的和谐稳定，增幸福于民生，促发展于经济。当前，许多高校尚未有效合理地参与社会公共文化建设工作，过程中出现了许多问题。基于此，笔者主要探讨高校参与社会公共文化建设存在的问题及对策，以期充分发挥高校的社会文化功能，积极引导高校参与社会公共文化建设。

一、目前高校参与社会公共文化建设存在的问题

（一）偏重于自身公共文化建设，忽视社会公共文化输出

高校在自身公共文化建设上基本处于饱和状态。高校自身的公共文化即高校校园文化，同时也是从属于社会公共文化的一种，其对象主要作用于校内师生群体，内容包括文化政策、基础设施、文化活动、资源开发及文化服务等，既是由高校的组织架构及其运行规则构成的制度文化，同时也是由高校的物理空间、物质设施构成的环境文化，两者合一，相辅相成。据统计，2014年高校对自身校园文化建设的经费投入占到教育经费的0.7%，同比增长16.7%，而高校对外文化输出的经费投入连续三年持平稳不前状态;另外，高校内部的文化基础设施投入占到文化建设经费的一半左右，而作为公共文化输出的主力军――文化团体建设费用则不到其三分之一，内外文化投入差距逐渐扩大。

高校在加强自身文化建设的同时却忽视了面对社会的公共文化输出。经调查发现，最近几年，许多高校在学生的物质文化建设上舍得花钱，搞建筑、买设备、修道路、建广场、栽花植树，另外对隐性的、潜在的精神文化建设的积极性也不断提高，但是，高校对所在的社区、乡镇及市的公共文化输出的数量一直呈缓慢增长趋势，其形式和内容远远不能满足社会公众的文化需求。另外，以台州学院大学生表演艺术团为例，其每年面向公众举办义演活动，这些活动既向社会传播了大学校园文化，更鼓舞了大学生们的创作热情，取得了良好的文化“双向”传播效果。 然而，这样一种大学校园文化向社会进行有效“输出”，并给大学的教育带来“正反馈”的文化传播方式尚未有相应的体制、机制支撑，也缺乏必要的载体、平台，急需场地资源、资金等社会支持。

（二）碎片化参与社会公共文化建设

高校碎片化参与社会公共文化建设，其主要表现在：输出内容的碎片化、组织管理的碎片化、时间空间的碎片化。

首先是输出内容的碎片化，即高校的社会公共文化输出内容被碎片化对待和解构。以大学生表演艺术团为例，改革开放至今，社区群众对大学生公演的艺术演出的内容了解和知识汲取的能力在不断下降。上世纪由于条件的限制，群众对文化艺术欣赏的专注力比较集中。随着时代的进步，大学生公演的吸引力和内涵逐渐被与之俱来的科技产品所肢解，大多数居民愿意“足不出户”，“蜗居欣赏” ，即使亲临现场观看的居民也未能全身心投入，取而代之的是手机百度、电影视频等等，对表演内容一知半解，失去兴趣。

其次是组织管理的碎片化，即高校在组织管理文化输出团体上采用碎片化的方式和手段，高校的文化职责难以发挥系统性作用。高校在组织大学生社会实践队伍进行“三下乡”服务时，往往忽视了服务人才的能力培养及安全意识教育，团队能力偏向于同一特点，未能真正做到“招贤纳士”，形成能力综合、全面特色的队伍。另外，管理学生不是自上而下、由点到面的循序渐进模式，而是以某一活动的圆满结束为目的，杂乱无章地各自进行实践，甚至擅自让学生参与无可预见性的危险活动。

再次是时间空间的碎片化，即高校的文化输出的时间具有随意性，地点带有流动性。每年高校社会公共文化输出的团队在与社会的接壤中未能形成长期的合作伙伴关系，亦或是固定的时间安排，致使每一阶段的文化演出安排可临时更改或即时取消。另外，每年社会实践的地点在不断更换当中，往往忽视了同一实践地点在不同时期的发展性，使得社会实践活动趋于表面化。

（三）高校内部公共文化资源开放尚显滞后

高校的社会公共文化资源优势未能充分展现与该资源开发的滞后有很大关系：

第一，以高校的各基础设施优势作为辐射中心的经济圈小之又小，各地高校未能共享优质的基础设施，对附近群众居民有所限制和保留。例如高校对附近居民的开放时间和条件上，就制定了较为严苛的审查制度。此外，学校的部分基础设施对学生和外来居民实行无偿和有偿的区别对待，校内体育馆只对本校师生开放、游泳池对外开放实行收费制等等。

第二，以高校的课程资源优势为助力的“蹭课模式”还未形成，各地高校的课程设置对象局限于学生，对社会外来求知者“拒之门外”的现象较为普遍。高等院校具备丰富的知识底蕴和良好的学习环境，对社会具有很强的吸引力和感召力。如湖南大学的岳麓书院以其千年的文化底蕴吸引着人们内心世界那种对精神食粮的渴望，每年都会有大批的社会人员前去参观，并享受文化的盛宴。而在地方院校则不同，以台州市为例，台州市各大高校每年举办的专家讲座，名人访谈，学术会议等活动仅为省内各大名校的10%左右，社会求知者来校内“蹭课”的现象少之又少。

第三，以高校图书馆为支撑的公共文化服务体系尚未健全，一方面，制度上缺乏章程和政策支持。目前高校图书馆社区公共文化服务中缺乏有效、合理的利益平衡机制，成为阻碍服务推进的最现实的障碍。经调查发现，大部分高校在管理体制上未能理清高校图书馆与各主管部门的关系，在图书馆与社会服务的渠道上尚无建立一套社会化服务的规章制度，缺乏具体的政策支持和有效的激励与评估机制。从法律层面看，无法有效指导高校图书馆公共文化服务事业的发展。从工作动力来看，致使高校图书馆服务社会动力不足，工作进展缓慢而缺少活力;另一方面，工作上宣传力度不够，信息服务渠道过窄。近几年来，绝大多数高校图书馆建设围绕“以人为本”的理念积极服务于学生，馆藏资源、入馆培训、图书馆宣传等都是围绕校内读者进行的，往往忽视了“以人为本”的全面性，致使社会大众对高校图书馆缺乏了解，获取想要的信息渠道被堵塞。即使对高校图书馆有所了解的校外读者，例如各中小学科的老师、政府机关人员、老年读者等，由于网络知识缺乏、高校图书信息检索技能不足等原因，也影响了信息资源的有效利用。

二、完善高校参与社会公共文化建设的对策

（一）加强主题文化建设，保证文化输出质量

一是加强高校参与社会公共文化队伍建设。通过加强培训辅导，着力提高高校文化团体骨干素质和能力;通过团体骨干传、帮、带、教，积极发动全校师生参与到社会公共文化服务当中来，不断壮大社会公共文化服务队伍。

二是加强高校的文化设施建设。把提升基础硬件水平作为加强高校文体建设的突破口，在进一步加大投入力度的基础上，加强同社区的相关组织、政府的有关单位、企业的有关部门的协调配合力度，真正实现资源共享，共驻共建。

三是加强高校的文化内涵建设。首先加强社会公共文化输出活动的思想指导，把思想性、知识性、艺术性、趣味性融为一体。其次，对社会大众的兴趣爱好加以调研，分析并掌握大众对高校文化输出活动的新要求，总结新经验，推广新典型。三要经常进行经验总结交流，学校以不同的形式例如联欢、比赛、会演等展示活动成绩、总结交流经验，促进文化输出内容的进一步发展。

（二）提倡高校责任担当，履行高校服务职能

一是高校之间提倡责任共担，服务共进。以台州市为例，全市现有不同类型高校6所，但这几所高校之间共担社会公共文化服务责任的合作有待增强，可以在多个领域加强相互间的合作，使各高校的文化资源真正实现共享于彼此，共用于社会。

二是高校提倡“服务社会”的责任担当，建立良好的信誉。高校要积极并善于争取政府的支持，积极同社会公共文化急需的社区或相关单位加强联系，建立长期合作关系，通过文体服务和信息服务等方式输出文化内容。如区校间可以签订共建协议和结为精神文明共建单位。一方面可以履行高校社会服务的职能，提高高校在该地区的影响力，另一方面能够发现在社会公共文化服务过程中所存在的问题，从而更好调整服务路径和方式，使二者相互促进，共同发展。

（三）加大高校资源共享，推动高校接壤社会

1.面向居民社区开放学校的各种文体活动。例如将学校即将举办的临时活动、学术报告、科普展览等安排告知各社区居民点，此举不仅能扩大学校、学生组织、学校文化在本地市民群体中的影响，还能丰富市民的精神文化生活。另外，也为高校消费群体提供了窗口，对于那些为这些活动提供赞助的商家，此举亦能于无形中扩大宣传的受众面。通过高校现有文化活动的开放化，来满足市民对精神食粮的需求，这是高校公共文化资源服务社会的必经之路。

2.面向居民社区开放学校的各种技能、兴趣培训活动。在高校资源向市民开放过程中，高校的体育活动场所、各类考试培训活动走在了前列，它们已成为高校资源开放与共享的常见形式，但这种开放亦不是由学校主动宣传而致，更多的是市民通过主动咨询而获得相关信息，又或得益于商业利益这只无形的手在推动着。目前我国的就业形势渐趋严峻， 闲赋在家的人员除了退休的老年人，还有为数不少的劳动力，因此可利用高校的师资、场所资源，为他们打开学校技能培训的大门，积极提高劳动力的素质，促使其增强就业技能或丰富其生活内容。

3.面向市民开放高校校园资源过程中加强与市民的互动，听取他们对高校输出公共文化建设的意见和建议。高校管理层可增设意见箱，定期询问附近居民代表意见，不断完善文化输出过程的各个方面。另外，对于具有特殊技能的市民，亦可持开放态度聘请其作为学生社团组织的指导员――这种许多年前就被提倡的做法，在目前大学校园里并不常见，事实上却能体现大学文化精神的深邃、开放与包容，同时也展现出高校资源共享、接壤社会的服务姿态。

基金项目：本文为2014年台州学院校立学生科研项目《高校参与公共文化建设情况研究》（编号14XS51）的研究成果之一

参考文献：

[1]荆钰婷.以大学精神促进社会公共文化建设[J].精神文明导刊，2012，06.

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现代社会，各类媒体的社会新闻基本占据了大多数的媒体版面和时段。除了少数党报党刊、新闻联播因为其本身政治严肃性不能大量报道和登载社会新闻以外，其他的诸如城市晚报、都市生活报、休闲流行杂志、各大门户网站等媒体的新闻版面中，社会新闻都占据了半壁江山以上。这些媒体如此重视社会新闻的报道，可以说既是各类媒体遵循市场经济价值导向的外在表现，也是遵循新闻价值规律的内在表现。不过，目前这种看似大量报道社会新闻的欣欣之态，却让我们很多新闻媒体和从业者沉浸在了社会新闻繁华的表象之下，忽略了对社会新闻将来发展方向的长远思考。怎样在本质上分析社会新闻的发展趋势，对社会新闻将来的发展空间、发展方式了然于胸，是对我们的巨大挑战。不解决这个问题，社会新闻的价值将会面临枯竭和失衡。在这当中，最关键就是要融合公共新闻理念来指导社会新闻的发展。

公告新闻理念在源起上和社会新闻可以说是一脉相承、息息相关，但在发展过程中它却彰显出越来越蓬勃的生机活力，将其融入社会新闻的发展当中必将深刻影响社会新闻的发展。

一、公共新闻理念

公共新闻运动最早发源于上个世纪八九十年代的美国，其主要理念是新闻报道在报道社会新闻事实的前提下，还应该以参与者的身份进入具体新闻事实涉及到的公共事务中，通过组织相关利益者的讨论和实际行动来共同找出解决问题的方法。在这里，媒体以及媒体从业人员从新闻事实的相对独立的报道方变成了新闻事实的参与者，这种转变被视为当时的美国新闻业摆脱饱受社会信任危机的希望曙光，因而也被理论界称为“媒体良知与责任再发现的公共新闻运动”。这场运动最早发端于1990年美国堪萨斯州一家当地报纸与当地电视台合作报道的竞选活动中，当时在报道之前进行了候选人的民意调查，针对他们的竞选纲领拟定了与公众利益相关的新闻报道提纲，并制定了与之协调一致的新闻报道策略，对竞选的新闻价值进行了民意上的组合。在这构成中，因为涉及公共利益，两家媒体还积极参与了对民众竞选的指导工作，印刷和分发了大量的竞选手册、开设了因人而异的选举程序学习班，这种介入和努力，大大激发了当地民众参与选举的激情，引导更多的民众自觉行使政治权力，自愿的投票选出最符合本区域公共利益最大化的候选人。这一事件是公共新闻运动的开端。

在这以后，美国的公共新闻运动开始扩展到几乎各个公共生活领域，产生深刻的社会影响。美国纽约州大学的新闻学教授杰伊罗森最早提出公共新闻理论，他被称为“公共新闻学之父”，在他的《公共新闻成果》一文中，大量的案例对公共新闻的进展进行了说明。其中提到一家美国报纸的记者在报道当地种族矛盾冲突的时候，不是大量的报道当时的冲突场景和细节，而是参与到事件其中去了解冲突各方的具体情况，调查和访问当事人，细致的收集他们的意见，然后将这些内容公开报道出来，呼唤大家一起共同努力解决问题。于是，在报社的介入下，当地民众通过小组选举成立专门解决结构，广泛正切和讨论解决之道，并最终有效的解决了这个问题，避免了冲突的扩大化。由此可以看出，公告新闻理念最重要的特点就是要求新闻媒体及其从业人员主动介入公共生活空间，并发挥舆论影响力促进和推动社会问题的解决。

二、社会新闻与公共新闻理念

社会新闻和公共新闻都要关注民众的生活，进而关注民众的公共环境，这是公共新闻理念融合到社会新闻中的关键所在。它们两者的关注对象相同，因而也就决定了公共新闻理念的融入不会偏离社会新闻的价值轨迹。但是，社会新闻的重心更在乎报道的内容，也即更在乎社会对象的变动事实报道，就是在内容上更加关注社会问题、社会事件、社会道德、社会风俗，除了这种内容上的区别外，社会新闻和其他的时政新闻、文体新闻等没有太大区别。公共新闻的重心更在乎报道的意义，也即更在乎民众政治意识、公民意识日渐强大背景下新闻媒体对公共生活的舆论介入和舆论引导，其目的是要最大程度的激发民众的社会参与和维权意识，帮助和促进他们提高解决各种显性或隐性的社会矛盾和冲突的能力。

三、公共新闻理念的内涵

首先是媒体与受众关系的新定位。传统意义上的新闻传播模式是单向信息传播方式，媒体扮演着信息传播者的角色，在传播过程中居于主动地位，受众仅是被动的接受者，忽视了受众的积极参与价值。虽然双向传播模式在一定程度上承认了受众的参与作用，但是事实上也仅仅是停留在通过一些简单层面的受众反馈对新闻选题和报道方式做出一些调整。这种调整并不能从根本上改变受众在传播过程中的地位和作用，但是公共新闻理念将公众所涉事件、事件背后的公共领域包括入其中，更强调了媒体的主动介入和参与、推动和促进公共事件的协调解决，对传统意义上的新闻传播过程中媒体与受众的关系是一种新定位。

其次是媒体社会公共责任意识的新定位。社会新闻虽然通过大量的形式各异的报道满足了民众了解和享受社会人生的各类喜怒哀乐，但是也存在内容过度追求吸引眼球、报道内容过于客观化、报道角度和情感升华不当等问题，这些问题使得受众在某种意义上对整个社会媒体的公信力和公共责任意识产生了疑惑。公共新闻理念恰恰避开了社会新闻产生的这些问题和疑惑，它对媒体的社会公共责任意识进行了新定位，它侧重于在一个现代化的公民社会中，媒体应该通过舆论参与的方式还权于民，引导和帮助民众完整的行使公共权利，真正充分的享有社会媒体提供的真实公共信息，以便更加主动和更加自主的参与到公共政治生活中去，为自己的利益谋求最大化的满足。

然后是对新闻本质的重新认识。传统的单向或者简单双向的社会新闻传播往往是直观的反映新闻事实，忽略新闻本质的意义和内涵。公共新闻倡导的不仅仅是客观反映新闻事实，还必须通过媒体的舆论介入来引导民众对社会公共生活领域的主动参与和积极改变。公共新闻理念倡导的社会价值体系是一种真正的“公民社会”思想，通过真实报道公共信息，引导社会各阶层的思想观念碰撞和融合，通过这种方式提升公众的新闻价值感知能力和社会公共问题的行为能力，从而提升公民社会自我化解矛盾、协调发展的能力。

四、公共新闻理念与社会新闻的融合

社会新闻的发展将来必然融合公共新闻理念，并将至少产生一下几方面的重大影响和改变。第一是媒体扮演角色的公共转变。传统的社会新闻是收集、整理和社会信息的传播者，主要对新闻事实的真实性负责，是纯粹的第三方报道者，它不关心社会事件背后的社会环境发展，只在乎社会事件的过程。公共新闻理念不仅要客观报道真实的新闻事件，还要通过舆论参与的方式引导公众积极参与思考、想办法解决公共社会问题，它关注的是如何跳出社会事实的报道形式来促进和推动社会生活的和谐与稳定。

第二是新闻线索的公共来源多元化。公共新闻将不再是传统的政府官员、社会人物、奇闻怪谈占主导地位，将回归到民众的公共生活空间，新闻线索来源更多的是普通公民，主题更多是社会普遍关心关注的公共问题，它是由下而上的来舆论和引导民情。同步了媒体关注和公众关注的价值，让公民意见能够更多的影响公共权力，更大化的实现公民权利。

第三是新闻报道指导思想的转变。公共新闻理念指导下的新闻报道将以公民及其社区生活为基础，在报道问题的选取上坚持多元化的公共聚焦，对民众关心的公共问题长期跟踪关注，尽量将问题的各方面信息都提供给公众，帮助和推动他们主动积极思考问题的解决方案。也不再简单的关注新闻事件的矛盾冲突情节，将更多的关注事件的内在因果联系和利益与立场的殊异，将其中可能蕴藏的冲突和机遇窗口真实的展现给民众，通过陈列和碰撞各方观点意见，逐渐寻找到公共问题的解决之道。

第四是新闻媒体的社会责任新转变。公共新闻理念倡导的是以公共利益为上，始终关注公共事件背后的利益协调与问题解决的公民自治之道，这不仅仅是媒体演变和社会发展的需要，也是国家和社会和谐共荣的需要。它将会更深层次、更高视角、更全领域、更具代表的在社会意识形态的发展中提供更加有力的保障和支持。

参考文献：

[1]李良荣.新闻学概论[M].上海：复旦大学出版社，2009

[2]颜志香，万军.公共新闻提升媒介公信力探析[J].新闻界，2009（6）

[3]李洋，唐远清.公共新闻：崛起的背景与前景[J].西南政法大学学报，2004（3）

[4]李新红.公共新闻：新闻媒体“公共服务”理念的回归[J].东南传播，2007（3）

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1.农民工社会保障的研究背景

农民工自出现开始就成为人们眼中的“弱势群体”，有许多视角都在关注他们的经济生活、社会生活以及心理生活，无论是舆论还是政府和社会，都将农民工的市民化问题放在了首位，而最为值得注意的就是困扰其市民化的农民工社会保障问题。

农民工的社会保障关于制度的研究，首要因素就是户籍制度的限制问题。郭秀云（2009）认为在二元经济背景下，长期以来的基于户籍身份的二元分割，使我国的社会保障制度呈现出明显的城乡分治二维格局。郭蕊（2011）以瓶颈比喻户籍制度，认为正是以户籍为基础的不同层次水平的社会保障制度给农民工的就业、教育等社会保障造成了难以克服的障碍。因而集中在此之上的对策建议，大多提倡尽快改革户籍制度，挖掘户籍背后附着的社保福利，将社会保障与户籍相剥离，以淡化户籍的限制作用（曾煜，2010；蔡昉，2010）。

有关农民工社会保障体系的研究，田萱（2004）的基本思路是以最终建立城乡统一的社会保障体系为目标，建立以工伤、医疗社会保险为主，以有差别的养老、失业保险为辅，以城镇紧急救济制度为补充的过渡性的农民工社会保障体系。简新华、张建伟（2005）的建议是“以土地换保障”的方式为农民工构建以工伤保障和疾病保障所形成的健康保障为首，并有失业保障和养老保障构成的体系。由于农民工的社会保障主要解决其工伤、疾病和养老等方面的问题，因此目前大多数研究都将这三方面作为体系主要部分，另有研究扩将其扩展为包括建设包括最低生活保障，社会救助和社会福利在内的农民工社会保障体系（李爱，2007）。

将农民工社会保障权益作为研究视角中，曾长秋、代艳丽（2009）将农民工社会保障问题与公民社会权利相联系，认为社会权利的缺位是造成农民工社会保障问题的根本所在，结论是需要国家和政府承担设计、进行制度创新，以解决农民工社会保障制度缺失问题。钱正武、李艳（2011）也提到农民工群体的基本保障权益能够通过社会公正之理念而免于缺失，在制度设计、主体参与等方面树立社会公正理念。刘安华（2011）总结农民工的社会保障权益缺失给农民工保障带来的困境，主张强化政府责任、加强法治以及建立工会等来解决问题。

以上研究从不同的侧面，包括农民工社会保障的困境、权益以及体系构成等，详细论述了农民工社会保障的现状和对策，而对策、建议中都不难发现“政府”二字出现频率比较高，并将政府置于解决农民工问题的首要选择，强化政府的职责，希望能够事先设计一套具有创新性的制度与方案，作为主要力量帮助农民工解决困境，不知不觉将农民工这一群体放在一个较为被动的位置上，并最终回归政府一元化的改革与管理上面。本文将在前人研究基础之上，将农民工作为主动参与方，以公民社会的视角看待农民工市民化进化成中社会保障制度的相关问题。

2.公民社会视野下的农民工社会保障制度框架

2.1 公民社会的涵义

公民社会并不是由中国内生的一个词语，其解释源于英文civil society。在国内研究中，公民社会常常又被称为市民社会和民间社会。公民社会强调的是civil society的政治学意义，意为公民参与以及公民对国家权力的制约，这是较多学者所认可的译名（俞可平，2006）。因此，公民社会应该是一种在政府之外的领域，能够保障个人的权利、个人的追求，体现了一种渐进的、自生自发的、以自由为基本原理的这样一种社会状态。

2.2 公民社会视野下的农民工社会保障

公民社会同样也包含着一些基本条件以保证其良性运行，分别是公民的自主能力、自治能力、（贾西津，2013）以及多元之衡，这也是公民社会得以存在的重要框架。本文尝试将农民工与社会保障制度放于该框架，分析在不同的社会状态下，农民工社会保障制度所表现出的问题与不足是什么。

2.2.1 自主能力

自主能力主要包括公民的参与表达与对话能力。表达是公民社会一个最基本的权力，给予表达之权利、行使表达之能力，是公民社会中其公民解决可能出现问题的首要措施。在福柯看来，人与世界的关系就是一种“话语”关系（王治河，1999），而我国由于一直以来的二元社会的分割，制度设定提供了“农民工”概念形成的制度背景和社会规范，在制度层面预先设定了“农民工”的身份、地位和社会角色（熊光清，2011），并使之具有了内在的强制性，因而社会保障作为政府主导的稳定机制，保证了农民工享有保障的权利，而没有将农民工的话语表达权为重点进行理解，没有自由的表达，困扰农民工社保的问题也就不能透明化以进行解决。

通过表达引起问题、讨论问题进而尝试解决问题，就是对话的价值所在。通常情况下农民工面临的社会问题，是经过社会专家考察、分析问题，之后也是由政府专门部门亦或社保专门机构组织进行相关问题的讨论，从而交给农民工群众一个答卷。如若在自治的场景下，相关地区的农民工和社会保障部门由原来自上而下的政策贯彻，转而实行双向的平等对话，引入公开机制，在商讨政策的时候、在公开场合，应以农民工群体的意愿为主，这样农民工的社会保障制度在实施时，也可以减少出现农民工群体“不愿买账”的现象。

2.2.2 自治能力

人之所以为人，就是因为人有公共性、公民性，人要通过参与这个过程进行学习（武倩妤，2008），也就是公民能够通过自治解决一些问题，自治是公民社会的一种治理方式，依靠一种自生自发的制度安排，而不是转而依赖更大的权力。就好像带有身份限制的户籍制度，户籍本身毫无意义，其背后的福利差异才是农民工社会保障的难点之一，研究者无不一例外的要求政府加快脚步，加大力度改革户籍制度，以户籍制度为分割的社会保障水平的差异才能缓解，同时要求政府进行制度创新，构建适合农民工的社会保障制度，以保证在此差异下的农民工能够尽快进入到社会保障安全网之中。然这一思维体现的正是我们对于政府和社会和公民之间关系的一般性理解，如果国家能够解决问题，那么社会力量就无需介入，即政府做不了、做不好的，才需要社会等力量的辅助和补充。在这种引导之下的农民工只能被动的等待国家尽快解决身份限制问题，期待社会保障能够给以更大程度和广度上的保护。如果围绕在户籍制之上的种种限制与歧视随着公民社会的构建和其意识的觉醒，其存在的意义自会消失，这里面是需要社会成员逐渐地学会成为一个具有公民性的主体，而保障制度以强制性的手段安排以及制度创新完全承担起改变的责任，难免使个人无法意识到自己能够解决与承担的责任。

2.2.3 多元之衡

事态的发展可能会产生多种结果，应接受一个多元的现状，并从中找到一些基本的共识，不是预期有某个人或某种知识能够引导一个社会的发展，因为知识多元且分散在每个人的脑海中，（哈耶克，2000）通过多元平衡每个人都能够发挥自己的作用。这也是公民社会的最终形态——多元自治。农民工的社会保障问题由于时间上和制度上的设定比较复杂，社会保障的研究总是倾向于一个最终的、一元的处理办法，即政府处理或政府授权专门机构进行处理，无形之中减少了其他力量介入的机会，因而农民工社会保障制度也难免存在放弃分散于社会的、个人的力量，体现了一种“专属”领域的思维习惯，这是当今政府转变政府职能，构建大社会、小政府所应该注意的。

3.结语

农民工社会保障问题的解决，我国社会保障制度一直在寻求更为完美的、有效的解决措施，可能由于缺少与农民工更好的平等沟通以及公民意识的缺失，实施起来总是倍感艰难。在培养公民意识的道路中，农民工问题需要所有人的共同努力，而不是天然假设，所有的关乎人之权益的事情都应该并只（下转第206页）（上接第203页）应该由政府去做（贾西津，2008）。公民社会的构建、公民意识的觉醒，同样在农民工社会保障这一问题中发挥不可忽视的作用。

参考文献：

[1]郭秀云.二维还是多维——农民工社会保障制度探析[J].华中科技大学学报（社会科学版），2009（1）.

[2]郭蕊.新生代农民工的社会保障对策研究[J].理论探讨，2011（6）.

[3]曾煜.新生代农民工的社会保障诉求及实现路径[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（12）.

[4]蔡昉.城市化与农民工的贡献——后危机时期中国经济增长潜力的思考[J].中国人口科学，2010（1）.

[5]田萱.关于构建农民工社会保障体系的思考[J].人口学刊，2004（4）.

[6]简新华，张建伟.构建农民工的社会保障体系[J].中国人口·资源与环境，2005（15）.

[7]李爱.农民工社会保障问题及对策研究[J].东岳论丛，2007（5）.

[8]曾长秋，代艳丽.论公民社会权利视野下的农民工社会保障问题[J].湖南文理学院学报（社会科学版），2009（34）.

[9]钱正武，李艳.社会公正：农民工市民化的理念支撑[J].长白学刊，2011（2）.

[10]刘安华.困境与出路农民工社会保障权探讨[J].农业经济，2011（1）.

[11]俞可平.中国公民社会概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）.

[12]贾西津.转型成功依赖公民社会成长，2013-06-25.

[13]王治河.福柯[M].长沙：湖南教育出版社，1999.

[14]熊光清.制度设定、话语建构与社会合意——对“农民工”概念的解析[J].中国人民大学学报，2011（5）.

[15]武倩妤.在中国引入公民社会理念的必要性及其对构建和谐社会的意义[J].山西大同大学学报（社会科学版），2008（22）.

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如果说在古代中国作为政治附庸的“档房”的社会理想尚处于一种内向封闭、自我满足的状态，而近代中国档案运动也只是尚具人文主义启蒙的色彩。那么历史发展到今天，公共档案馆的社会理想则进入到了一个积极外向、多元开放的全新阶段，其基本特征就是完成了由“以藏为本”到“以用为本”的转变，形成了以人本主义为核心的信息公平、制度公正、利用自由的社会理想。随手翻检当代档案学者的论著，如冯惠玲的《开放：公共档案馆的发展之路》、郭红解的《开放亲民文化服务——未来城市档案馆的发展方向》，“开放”、“权利”、“自由”、“公平”、“制度”、“保障”等语词随处可见。蔡娜等人更是用“公民信息权的基本保障”这一概念来描绘公共档案馆，认为公共档案馆既是社会公共管理机构和信息保障体系，也是为了实现人类信息共享与信息保障而作出的一项社会制度安排。目的是让所有的人在所有的地方能得到自己需要的所有形式的所有开放了的档案信息资源，这就是我们公共档案馆的最高社会理想。

2当代公共档案馆社会理想面临的现实困境

2．1社会认同存在巨大反差

对公共档案馆社会理想的颂扬和赞誉大都来自档案馆界本身，而社会对档案馆事业的认同与档案馆界对自己的职业认同存在着巨大反差。现实社会对档案馆工作人员及档案职业的认同程度，绝对难让档案馆员自豪起来。而更令人尴尬的是，在档案馆界内部对档案馆社会理想的认同也存在较大的分歧，主要是档案馆学理论界与决策层之间的分歧。理论学家提出的理想虽然合理，但在决策层看来却不切合实际，难以应用，理论成果往往被束之高阁。同时，理论学家又认为官员无视理论，致使公共档案馆事业缺乏逻辑，违背理论规律和原则，而且，档案馆社会理想在实践层也难以得到认同。因此，理论界高举信息自由、信息公平的大旗对实践层不断进行批判：而另一方面，实践层还在为自己的生存苦苦挣扎，认为理论界是在隔岸观火，站着说话不腰疼。可见，公共档案馆社会理想的光芒顶多只是闪耀在理论的象牙塔的塔尖，对社会的影响有多大还有待考量。

2．2实践环节存在严重背离

公共档案馆的发展水平最能体现档案馆精神，是一个国家档案馆事业发展水平的标志，然而，我国公共档案馆发展的总体水平低下而且极不平衡，已严重滞后于社会经济的发展。一方面是边远地区和中西部地区公共档案馆数量及经费的极度匮乏，而另一方面政府部门对档案馆的评估又促成了大量的形象工程、面子工程，一大批作为“城市标志性建筑”、“文化标志性建筑”不断出现。而且，档案信息资源的利用状况更是令人担忧。以2003年为例，我国档案开放率只有20.8％：利用人次只占到全国人口数量的0.285％；利用档案的卷、件次数只占当年馆藏档案总数的5.1％。为什么会出现这种局面，民众的档案意识不高是一个方面，但更主要的原因恐怕要从档案馆界自身来找。档案利用中的各种收费问题已是不必多说，“为领导决策服务”、“为科学研究服务”当作搪塞“为公众服务”的思维方式更是由来已久了。

2．3管理权责存在极大不明

在公共档案馆领域中，担当管理角色的是各级档案局等，但由于历史原因我国的档案馆与档案局往往是两块牌子一套人马，政策的制定者与政策的执行者是同一批人，这就犹如在运动场上某人既是裁判又是运动员一样，监管者与被监管者之间关系过于密切，使得监管规则很难得到有效执行。这种美其名曰“双重职能”的建制，实际上是混淆了两种完全不同的机构性质、职能、任务及工作对象，使其工作发生了极大的偏差，容易产生档案馆也是高高在“上”的“管理者”的误区，以至于淡化了本应有的服务意识和效益观念，弱化了档案馆本应有的社会化功能和作为“文化使者”的身份。虽然这种“合二为一”的体制为工作的开展取得了些便利，但也给档案馆带来了不小的困惑。因此，要想在这种体制环境下实现公共档案馆的社会理想谈何容易。

2．4政府职能存在严重不清

由于制度的缺失、公共审计的不完善，中央和地方事权与财权方面划分不合理，导致了为全社会提供基本公共服务方面的投入不足、分配不公、效益不佳。在涉及百姓切身利益的公共用品领域，只有教育领域对财政的投入有明确的法律规定，其他如卫生医疗、社保、公共图书馆、公共档案馆等领域都没有把政府的责任提高和明确到法律的层次，对其投入的多少强烈地打上了长官意志的烙印。以2003年为例，我国GDP总量达到了116694亿元，而当年我国投入档案行政事业费和档案馆事业费却只有4.2111亿元，只占到GDP的0.0036％。巧妇难为无米之炊，社会理想也是建立在一定的物质基础之上的，建立在这种环境上的公共档案馆，要想实现其社会理想真是比登天还难。

3实现社会理想走出困境的策略分析

3．1策略之一：局馆分开，各司其责

局馆分开，构建新型的档案行政组织和档案事业组织既是行政改革、事业改革的要求，同时也是行政改革、事业改革发展趋势所在，更是为其实现社会理想扫除体制上的障碍的需要。具体可从以下几个方面开展：一是局馆职责分开。正确界定和划分局、馆各自职责，明确各自社会目标，实现各自社会理想。二是局馆经费分开。实现行政经费与事业经费的分开，有效地防止政事不分局面再度出现，加强财政监督。三是局馆目标分开和管理方式分开，由于局与馆具有不同的性质、目标、职责、功能和特点，其运行方式和运行结果当然不同，局馆分开最重要的就是管理体制的分开，构建新型的档案行政组织和档案事业组织。

3．2策略之二：创新制度、完善环境

造成档案馆社会理想与现实反差这么大的原因，除了管理体制外，制度的落后与缺失也是一个极其重要的原因。为此，我们要进行制度创新，完善档案馆实现其社会理想的环境。一是完善公共档案馆的财政供给制度，为档案馆实现其社会理想提供物质保障。二是完善法律制度，在法律的层面上保证公共档案馆服务工作开展的权力与义务，同时，协调不同部门与不同阶层法律之间的冲突，做到政出一门、法出一套。三是完善监管制度，改变对公共档案馆的监督管理不力的局面，通过政府出台公共档案馆管理办法与管理条例等，明确其服务要求，以此来增强公共档案馆的压力、动力与活力，促使公共档案馆服务在不知不觉中实现其社会理想。

3．3策略之三：运用技术，提升服务

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中图分类号： C914；C916 文献标志码： A 文章编号： 1001

由于这一概念的提出为人们提供了一个认识和解决环境问题的新视角，因而在世界范围内得以迅速传播，成为人们关注的一个新的研究话题。与中国经济社会的快速发展相伴生的日趋严峻的环境问题，以及环境问题在不同地区和人群之间所呈现出的巨大差异，使得环境公平问题日益成为一个与人们的利益休戚相关、带有普遍性和敏感性的重大社会问题。近年来，已经有学者指出了环境公平研究的社会学意义，[1]对环境公平的概念、内涵、分类及其与当今中国社会发展的关系进行了探讨。但大都集中于对环境公平概念及问题本身的学理分析。本文从转型期中国环境问题及其管理的现实出发，从环境与社会关系的视角来剖析转型加速期中国环境公平问题的表现及其对中国环境与社会发展构成的影响，提出通过社会管理创新促进和实现环境公平的相关对策。

一、环境公平：社会管理的重要议题

近年来，我国各类环境事件呈现加速爆发态势。来自全国环境统计公报，2010年1-11月国家环保部受理举报的环境污染事件1469件，接报并处置的突发环境事件149起，其中比较重大的43起。数据来源参见2010年全国环境统计公报，http：//.2010-2011年相继发生了江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁、浙江德清、广东紫金、上海康桥等十几起血铅中毒事件，数千人受到影响。重大环境事件的频发，不仅加剧了区域环境状况的恶化，同时也威胁到周边及沿线地区群众正常的生产、生活秩序和生命健康与财产安全，引发加害方与受害方之间的社会矛盾和社会冲突，成为危及社会稳定与和谐的重要因素。

环境公平就是指在环境资源的使用和保护上所有社会成员一律平等，亦即享有同等的权利，也负有同等的义务。[2]14综观各类突发环境事件的处理过程，人们对于环境公平的诉求日趋强烈，其诉求体现在：一是所有社会成员的环境权利都应当有可靠的保障，当其环境权利受到侵害时，都应该能够得到及时有效的补偿；二是所有人从事对环境有影响的活动时，都应该负有防止对环境的损害并尽力改善环境的责任；三是任何违反环境义务的行为都应该被及时纠正和受到相应处罚。但就某一个特定的环境事件而言，由于事件并非涉及所有社会成员，也并非所有的利益相关方都承担同样的后果，而是有人受损，有人受益，因此事件中人们对于环境公正诉求的核心内容或者说主要目的往往是保护自身的环境权益和利益，维护自身的价值和尊严。

社会公平是人类社会发展的基本价值目标，它要求所有社会资源或利益在各个社会群体之间进行公平的分配。环境资源无疑是社会资源的一种，与之相关的环境责任和环境利益理应按照社会公平的原则加以合理分担和分配。由此观之，环境公平实际上是社会公平的一个重要组成部分，而对环境公平的诉求实质上是对社会公平诉求的一种具体体现。

社会管理，主要是指政府和社会组织为了实现特定的社会发展目标而采取的政策和行为。而对于社会发展的目标而言至少应当包括公平、公正和秩序。[4]社会管理一般包含两个层面的含义：一是技术层面的社会管理，主要指在诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等一些项目中，对社会影响进行评估、控制的过程；二是宏观的社会管理，主要是指各级政府通过法律、行政、财政、税收等方式对社会生活中的不公平、不稳定现象进行干预，以促进社会公平、公正，消除或减少社会问题，进而避免发生社会震荡的政策行为。

社会公平目标的实现通常是通过社会管理来付诸实施的。促进社会公平、公正是社会管理的核心价值取向；实现社会公共利益的最大化，保障社会系统协调运转和良性运行，保障人民的福祉随着经济的发展而不断发展是社会管理的主要目标；通过促进环境公平，缓解和解决环境问题是社会管理的题中之义。因为环境公平问题，是社会公平问题在环境问题中的体现。它所反映的不仅仅是人与自然之间关系，更是人与人、人与社会之间的关系。如果不将环境问题与社会公平的实现联系起来，就很难从根本上得到解决；而环境公平问题得不到有效的解决，就难以实现真正意义上的社会公平，达到社会管理的目的。

二、转型加速期中国环境公平问题的社会具象与社会危害

转型加速期各类突发环境事件中显现出的环境公平问题只是当前中国环境公平问题的一个缩影，更广泛的环境公平问题还存在于不同的地区和不同的人群之间。从最一般的意义上讲，环境公平问题可以区分为代内公平与代际公平两大类型。代内公平是指不同地域（包含国内和国际两个层面）和不同人群之间的公平；代际公平是指当代人与后代人之间的公平，也可以看作特殊意义上不同群体之间的公平。鉴于本研究的主题，本文将主要从社会意义上探讨转型加速期这一特定的历史时期存在于中国国内不同区域和人群间的环境公平问题，关注的重点是当前整个中国社会中保障个人或群体应得环境权益的重要性。中国的改革开放取得了巨大成就，但粗放型的经济增长模式也使中国的生态、资源和环境为之付出了沉重的代价。中国在人均GDP 400～1000美元的条件下，出现了发达国家3000～10000美元期间出现的严重环境污染。[5]6而比这更可怕的是，在环境与发展成果的共享与资源环境代价的共担方面出现了严重的不均衡，即环境公平问题。

其一是城乡之间的环境公平问题。近年来，伴随着国家环境保护政策的施行和环境保护力度的加大，城市的环境状况在整体上已经有所改善，而农村的环境污染和生态破坏却愈演愈烈。在城乡二元结构下，由于城乡环境公共服务供给严重失衡，农村环境保护公共物品供给极为短缺，由此造成的环境公平问题成为农村生态环境恶化的一个重要原因。20世纪80年代以来，面对日益严重的环境政府采取了一系列政策和措施对城市环境进行整治，并取得了显著成效，但在某种程度上却是以牺牲农村环境为代价的。“十一五”之前，国家环境污染防治方面的投资几乎全部投放到了工业和城市。“十一五”期间中央财政首次设立农村环保专项资金，2008年至2010年共安排资金40亿元，而同期全口径中央环保投资达1564亿元。“十一五”期间全社会环境污染治理投资总额达到2.16万亿元，数据来源参见2006～2010年全国环境统计公报，http：//.但这笔巨大的投资全部用于城市环境基础设施建设、工业污染源治理以及建设项目“三同时”工作，农村的环保投资为零。在投资差异如此悬殊的情况下，城市通过截污改善了水质，通过工业转产改善了空气质量，通过简单填埋垃圾改善了生活环境，而农村承接了城市在产业升级换代和环境整治过程中淘汰下来的大批落后的、污染严重的工业项目和生产设施，不加处理直接排放到流经农村河流的工业废水，以及大量“下乡”的各类城市废弃物和垃圾，出现了严重的环境污染。

其二是发达地区和欠发达地区的环境公平问题。中国幅员辽阔，沿海和内陆地区在地理条件、经济基础以及文化传统等方面都存在巨大的差异。西部地区资源能源储藏丰富，低附加值的资源开发、粗加工型产业主要布局于此，东部沿海地区则拥有人才技术优势和得天独厚的交通便利，是高附加值的资源深加工、制成品产业的集中地。计划经济年代，国家对西部原材料初级产品实行统一定价、统一调拨，而东部经加工使产品升值，价格抬高的工业品又多返销西部。这种不合理的价格体系形成了东西部发展中产成品制售的“剪刀差”，不仅挤占了西部产业的利润，牺牲了西部地区的经济利益，造成东西部经济发展的不平衡，也使西部地区由于经济发展一直处于较低水平而无力恢复和治理长期的森林和矿产开发所造成的土地毁弃、水和大气的污染，严重破坏了当地的生态环境。改革开放后，为促进东部沿海地区的优先发展，国家在东部地区实施了大量经济优惠政策，进一步拉大了东西部地区经济发展的差距。由于缺乏合理的生态补偿机制，几十年来，资源富集但欠发达的西部地区源源不断地将资源输送到东部发达地区，而已经积累了发展力量的东部地区却没有给予这些不发达地区以足够的补偿。[5]7更有甚者，有些企业还打着支援西部开发的名义，将淘汰的机器设备和高耗能、高污染的工业项目由东部向西部转移，转嫁环境风险和危机。当代中国发达地区和欠发达地区对于资源收益占有的不公平以及环境保护负担的不平等，已经成为一个愈益严重的区域间的社会公平问题。

其三是群体间的环境公平问题。从某种意义上说，这是城乡与区域之间环境公平问题的一种延伸。改革开放后，国家出台了相关政策鼓励一部分人和一部分地区先富起来，再加上通过产品价格体系的剪刀差和工人的低工资积累起来的巨大的国有资产流失，在造成城乡与区域之间收入差距拉大的同时，也不断加大了社会群体之间的收入差距，形成了中国社会越来越严重的贫富两极分化。其程度可以从两组数据窥见一斑：一组是据《2011胡润财富报告》白皮书显示，目前中国大陆千万富豪人数为96万人，亿万富豪有6万人；另一组是由国家财政部有关负责人提供的数据，2011年国家实行经修改的新税法后，全国纳税人数从（月收入在2 000元以上的）8400万人减少至（月收入在3 500元以上的）2400万人（即13.4亿总人口中超过13亿人的月收入在3500元以下）。巨大的收入差距在环境问题上最直接的反映是加剧了贫富人群之间的环境不公平。由于财富最终是来源于对自然资源和社会资源的转化，因此对于富裕人群而言，与贫困人群相比无疑其人均资源消耗量更大、人均排放的污染物更多。换言之，富人比穷人对环境造成的压力更大，但却占有更多的环境收益。而当环境遭受破坏时，富人也比穷人更有条件来规避环境风险。例如在一些资源省区，由于毫无计划和节制的开采，已造成地貌和水系的严重破坏，为此从开采资源中积累了大量财富的富人们，纷纷选择向海外和国内生态环境好的城市移民。而对于当地多数老百姓而言不仅无法从资源开发中受益，反而受累于因过度开发导致的各种生态灾难，变得越加贫困，根本无力选择生活环境和应对因污染而带来的健康损害，而只能成为环境恶化的直接受害者，甚至沦为环境难民。

正是由于某些地区的先富牺牲了其他地区的环境，某些人的先富牺牲了多数人的环境，造成了日益严重的环境公平问题，而这一问题与中国当前快速的工业化、城市化进程、不断增大的人口与就业压力、资源短缺和贫富差距相互交织、相互作用、相互制约，累积成了严峻的社会难题，给中国的可持续发展与和谐社会建设带来极大的威胁。

一方面，环境不公加大了区域社会的环境风险，严重威胁区域社会和国家的生态环境安全。西部地区是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，但长期以来对森林和矿产资源的开发，已使这一天然屏障变得十分脆弱。然而，为了尽快脱贫致富，缩小与东部地区的差距，在国家公平分配资源利益政策机制尚不完善抑或缺失的情况下，强烈的发展冲动与发展能力的不足使西部地区迄今一直仍在延续依赖能源、土地、劳动力和资本等生产要素的投入谋求GDP快速增长这一粗放的发展模式。2011年西部一些地区的GDP增速全国领先，而其大部分产业仍局限在能源、基础原材料、有色金属加工等行业，并且出于节约成本的考虑，不少企业还将大量的工业废水直接排放到江河中污染水体。这一状况无疑会让原本就已极其脆弱的生态环境变得雪上加霜，同时也危害了中下游地区的水环境。同样，在农村，由于受技术、资本以及有限发展方式等方面的制约，为解决温饱和改变贫困，人们往往采取竭泽而渔的生产方式，通过不合理的增加复种指数，过度灌溉以及大量使用化肥、农药和塑料地膜等方法来提高粮食产量，而这种掠夺式、粗放式经营的恶果是导致农村出现了严重的地力衰竭、水源污染和生态退化。此外，污染从发达地区向欠发达地区、从大城市向中小城市和农村乡镇的转移，使得一些原本引人注目的环境问题（如大城市的、集中的、高强度的污染）变得分散和“缓和”，但却使真正解决这些问题变得更加困难。因为有些污染物质在中小城市、在乡镇农村，在不发达的偏远地区的扩散不会引起像原先（中心城市）那样强烈的反应，甚至都不一定能监测到位，由此使得有害污染物以更为隐蔽的方式得以积累，也意味着环境污染的深度、广度、累积的环境风险度及其治理的成本与难度都大大增加。

另一方面，环境不公加剧了社会不公，严重影响社会的稳定与和谐。据环保部门的统计，近年来全国各地因环境污染导致的的数量正在以年均约30%的速度递增，数据来源参见2006～2010年全国环境统计公报，http：//.并且事件的规模化和对抗性程度也日益增强，成为群体间社会矛盾和社会冲突新的诱发因素。2005年4月发生在浙江东阳市画水镇由农民对化工企业污染进行抗议引发的环境冲突事件便是其中一个典型的案例。在原本“歌山画水”风景秀丽的画水镇，由于十几家化工企业的入驻严重污染了当地的环境并威胁到村民的生活和健康，在连年上访却长期得不到解决的情况下，引发了当地村民“还我土地，我要生存；还我土地，我要健康；还我土地，我要子孙；还我土地，我要吃饭；还我土地，我要环境”的抗议活动。当地政府动用百余台车辆和千余名警察拆除农民们为抵制污染而搭建多日的占道竹棚，与迅速聚集起来的两万多民众发生了冲突，不仅造成多人受伤、多辆汽车被毁，而且还严重伤害了当地的官民与警民关系。[6]类似的大规模的环境群体性抗议事件在城市也屡有发生，如上海市民抗议建设磁悬浮事件、北京、南京、广州等地的垃圾焚烧等。综观近年来频发的环境，无论是农民对化工企业污染河流和空气的抗议，还是市民对一些项目的建设可能带来的环境污染和环境风险的申诉，事件参与的主体大都为普通民众抑或社会弱势群体，他们在极少占有环境、社会和行政资源的情况下，为了减轻环境污染的受害程度或防止新的受害状况发生，常常通过集体行动，采用重复上访、围堵工厂、堵塞交通、冲击行政机关等极端的方式来给相关企业和政府部门施压，以求得问题的尽快解决。而由于事件中参与主体目标的合法性与行为的非法织，加之参与人员的诉求往往不仅包括干净的水、清洁的空气，还涉及企业征地补偿、人身损害赔偿、参与环境治理等诸多方面，加大了问题的复杂性和问题处理的周期；而问题解决的迟缓、信息反馈渠道的不畅又会反过来导致事态的蔓延和扩大，诱发更大规模的对抗性乃至破坏性行动和更深层次的信任危机与社会冲突，如此恶性循环，对正常的社会秩序和政府部门的公信力形成很大的冲击和挑战，也给社会的安全与稳定带来严重的威胁。

三、以社会管理创新促进环境公平的关键着力点

追求公平是社会可持续发展的主旨，促进社会公平、应对社会风险、维护社会稳定是社会管理的根本目的所在。不断加剧的环境不公，不仅拉开了不同地区、不同社会群体之间的环境差距，也导致了人与人之间社会关系的紧张与疏离；不仅危及生态环境安全，也危及社会和谐与可持续发展，从而对中国当前的社会管理模式提出了严峻的挑战。可持续发展源于环境保护，保护环境就是在更广泛的层面上促进社会公平。为此，只有加强以环境保护为主要内容的社会管理创新，以社会管理水平的提升促进环境保护水平的提升，以完善的社会管理体制机制促进实现社会的环境公平，才能真正有效地抵御日益增大的环境风险，最大程度上消除环境不公，保障社会的环境安全，推动社会的可持续发展。当前，以社会管理创新促进环境公平，应重点把握好以下几个关键的着力点。

1. 构建和完善环境基本公共服务体系，提高环境基本公共服务的整体水平

环境基本公共服务体系的完善和整体水平的提升，是环境保护社会管理创新的起点和重要支撑。所谓环境基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上由政府提供的，在一定的发展阶段保障公众生存和发展等基本环境权益的最核心、最基础的公共服务。[7]就中国现阶段而言，国务院副总理在第七次全国环境保护大会上指出，基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当确保提供的环境基本公共服务。我国环境基本公共服务长期投入不足，供给模式单一，供应总量和覆盖面偏低，尤其在农村和一些偏远地区历史欠账较多，明显滞后于人民群众对良好环境公共产品和服务的需求，环境问题已经日益成为影响国计民生、加剧社会不公的一个突出因素。2011年中国财政收入已达到10.37万亿元，人均GDP达到5450美元，按世界银行的分类标准，已跨入中等偏上收入水平。步入了中上收入国家行列，就要求政府能够及时将环境保护纳入基本公共服务体系，不断增加环境保护公共服务总量、提高环境保护公共服务质量、扩大环境保护公共服务覆盖面，以回应人民群众对环境保护公共需求出现的总量上升、质量提高、需求多元的新特点、新情况、新要求。

构建与当前发展阶段相适应的环境基本公共服务体系，以提升环境基本公共服务的整体水平，需要从中国的基本国情出发，以社会对环境保护的公共需求为导向，以增进全社会整体的环境福利为目标，以需求与可能相结合，尽力而为与量力而相统一为原则，明确政府提供环境基本公共服务的主体责任和主导地位，加强政府对环境基本公共服务体系的顶层设计，不断提升政府环境基本公共服务的供给能力。为此，在理念上，应着力实现从环境管理向环境服务的转变，将保护环境与发展民生有机结合，并不断融入服务型政府建设之中。在宏观思路上，应以国家的立法和行政干预为手段，制定、完善和实施一系列有利于保护环境的法律法规、规章制度、宏观经济和公共服务政策，加大环境基本公共服务的投入，加快构建覆盖全民的、普惠型的环境基本公共服务体系，从而使人人都能够享受到环境保护的社会福利和公共服务。在具体实践中，应在继续做好省市两级环境基本公共服务的同时，加大对基层尤其是农村县乡镇环境公共服务的财力和人力投入，以县级环境基本公共服务能力建设为重点，全面推进其监测、监察、宣教、信息等环境保护能力标准化建设，确保县县具备污水处理、垃圾处置等环境基础设施和享有消除环境污染的基础；县县具备对环境质量变化进行监测评估、对造成水、大气等环境质量变化的污染行为进行监管的能力，以及保障公众清洁水权、清洁空气权及宁静权等生存基本民生。[7]在补短板、强基层和保基本的基础上不断提升环境基本公共服务的标准、总量和水平，从而循序渐进地达到为全体公众提供环境健康基本保障型的环境质量。

2. 构建和完善环境利益整合机制，不断推进环境保护公共产品和服务的均衡配置

环境公平的实质是不同社会阶层和群体间环境利益关系的调整，换言之，就是在不同的社会阶层和群体之间调整环境权利与责任，使得环境既得利益集团和群体承担相应的环境责任和义务，同时使社会弱势群体的环境权利和利益得到维护和保障。目前，我国在资源环境权利和义务的分配上尚存在严重不均，突出表现在无论是环境保护公共产品投入的力度、成本的负担，还是环境公共服务的供给水平和供给质量等方面都存在不协调和不平衡。而要促进和实现社会的环境公平，就需要构建一个完善的环境利益协调与整合机制，并通过地区和阶层间环境利益的协调和整合，来不断促进环境保护公共产品和公共服务的均衡配置，这也是环境保护社会管理创新的关键和核心内容。

在市场经济条件下，作为环境不公的受益者一方，往往不可能仅仅依靠其自身的觉悟来主动让渡已经拥有的比较充裕的环境资源和权利、承担更多的环境责任，因此，要实现环境保护公共产品和公共服务的均衡化，必须依靠政府的政策、制度和法律法规的支持和保障。现阶段应重点做好以下几方面的工作：一是要加快完善和实施污染付费与受益补偿制度。一方面，国家通过强制性地征收环境税费、建立环境基金、实行财政转移支付制度、对生态脆弱地区实行特殊税收政策、安排专项资金对不能达到环境基本公共服务水平的地区予以支持等措施，来解决发达地区对欠发达地区、城市对农村、富裕人群对普通人群的生态环境利益的补偿；另一方面，运用市场手段让社会各阶层之间进行生态补偿，通过价格机制的调节作用，让生产者自觉推行环保的生产方式，让消费者自觉选择环保的消费方式。二是要建立以保护生态环境为导向的新的政绩考核体系。一方面，在现有以经济指标为主进行政绩考核的基础上，增加环境保护与建设的评价指标，对地方空气质量、水质、绿化、环保投入，以及环保法律法规的落实情况等工作进行全面考核，以促进地方环境建设；[8]另一方面，在强化对各类地区提供环境基本公共服务、增强可持续发展能力等方面进行评价的基础上，还需要充分考虑不同地区和区域的主体功能定位，变单纯的GDP考核为差别化考核。对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，对禁止开发的重点生态功能区，全面评价其自然文化资源原真性和完整性情况，而不再考核这些地区的生产总值、工业产值等指标，以减少其发展经济的压力，防止这些地区的环境破坏。三是要推进环境管理的城乡和区域一体化。在环境监管能力建设、污水处理率等标准的设置时，要摈弃现有东中西地区、城乡地区分别设置不同环境服务标准的做法，而实施统一的环境准入制度，防止污染企业向农村和不发达地区进行污染转移。四是要建立环境救济制度。一方面帮助公民在环境权利受到损害时能够获得及时的法律救济；另一方面对环境污染事件中无法得到及时赔偿的困难受害人群多渠道提供及时的社会救助。

3. 构建和完善多元化社会调控与参与机制，激发环境管理创新的社会活力

环境利益主体及其需求的多元化加剧了社会管理的复杂性，使得一元化主体的政府社会管理模式面临巨大的压力和挑战。为应对这一挑战，迫切需要在充分发挥政府作为提供环境保护公共产品和公共服务主渠道作用的同时，积极探索政府主导、市场推动和公众广泛参与的多元主体相互合作、优势互补的环境保护社会管理新模式。当前，以自愿协议、公众参与等制度为基础的环境保护社会调控与参与机制，是中国环境保护的宝贵力量源泉和社会管理创新的重要路径选择。

自愿协议制度是近年来在西方国家广泛兴起和运用的一种新型的环境管理方式。它在对企业实施强制性环境标准和措施的同时，倡导和运用具有灵活性、鼓励性的管理措施和方式，来鼓励企业追求一种比现行环保法规标准更高的环境表现。自愿协议涉及工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业、农业等诸多领域，有企业与政府有关部门商定、企业与政府和NGO共同商定、企业与NGO商定以及企业自行制定等多种形式。[9]该制度在调动企业参与环境保护的自觉性和主动性、降低环境管理成本等方面已逐渐显示出优越性和生命力。我国以往的环境管理中也有各级地方政府同企业签订环境保护责任书的制度，但这一做法往往带有比较强的行政命令和强制色彩，较难发挥企业的主观能动性。如何在既有环境管理制度的基础上，借鉴发达国家环境管理的成功经验，在条件比较成熟的地区和行业先行试点、逐步推开自愿协议制度，以激发企业在环境保护中的潜能，发挥市场对提供环境保护公共产品的正向调控作用，并将其作为对现行环境管理模式的发展和补充，是环境保护社会管理创新值得探索的一个新方向。

环境公平事关广大公众的切身利益，而导致环境不公的一个十分重要的原因，恰恰是在社会转型过程中作为利益相关方的公众被排斥在了环境决策和管理的体系之外。为此，只有不断拓宽公众参与环境公共政策和公共管理的渠道，特别是畅通和完善弱势群体的环境利益表达渠道和信息反馈机制，充分发挥公众在社会管理过程中的主体作用，才能有助于社会管理向更加公正、更加平衡的方向发展。换言之，公众的广泛参与是发展新型环境管理机制、促进实现环境公平的重要途径。而要实现环境保护中公众的广泛参与，就需要从维护公众的健康权、知情权、监督权、检举权、参与权等基本环境权益出发，建立健全鼓励公众广泛参与的环境决策机制，完善重大环境决策事项调查研究、信息公开、专家咨询、社会听证和公示等系列制度，在尊重公众的环境权利和实现公众环境权益最大化的过程中，不断培育公众参与环境保护的主体意识，提升公众参与环境保护的行动能力和水平，最大程度地激发公众参与环境保护的社会活力。

综上，只有通过构建多元主体共同参与、相互信任、有机合作的环境保护社会共同体，形成功能互补、良性互动、协调运行的环境保护社会管理新格局，才能真正有效地促进和实现社会的环境公平，推动中国的环境保护事业向着更加公平公正、健康有序的方向发展。

参考文献：

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