基层社会治理的背景范文

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篇1

对基层官员之所以要“跨级直训”，主要是因为不少地方矛盾和纠纷增多、频发、维稳压力加大，而一些地方党委、政府等公权机关仅凭传统经验已无法妥善应对，有时甚至会激化矛盾。因而，他们需要进京学习新的治理理念和处理具体事务的技巧，以便回到地方后能学以致用。

相应地，一些群众之所以越级到省里或中央上访，主要也是由于乡镇、县市未能妥善解决群众反映的问题，令群众渐渐失去对县乡一级公权力机构的信任，转而寄希望于省里特别是中央出面。

这样看来，县乡一级基层公权力机构在社会治理方面的低效乏力，是问题的症结所在。如果通过对基层官员的“跨级直训”，能大幅提高基层公权机构的执政能力，令群众反映的问题大都能在基层得到妥善解决，群众越级上访的动力将大为减弱。另一方面，如果群众的越级上访，能经由省里和中央向县乡一级公权力机构形成压力，推动这些机构厉行善政，那么县级官员大约也就无需进京接受“跨级直训”了。

但实际情况是，群众越级上访无非换来了省里或中央部门的一纸“批转”，所反映的问题并未得到妥善处置，久而久之矛盾反而愈加激化。既然群众越级上访的作用有限，那么，对此次县级官员进京接受直训对于改善基层社会治理的作用，也不宜做过高的估计。

笔者认为，针对上述难题，治理思路不妨从“向上求助”转向“反求诸己”。其核心是，要在完善基层社会的内部治理结构上做文章，充分挖掘基层社会的自治资源，发挥地方公权机关之间的权力制衡作用和公众权利对权力的制约作用；不断强化基层群众自治、民主选举、民主决策机制，改变“权力自上而下赋予、权力者自下而上负责”的权力授受、行使与履责链条，促使基层公权机关更多地对自己的权力来源――当地选民和公众保持敬畏，更多地对选民和公众的利益负责；并在基层社会形成稳定有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，使调处纠纷、解决矛盾真正有法可依、有章可循。

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中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.

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城市社区是基层社会治理的基本单位，也是居民生活的基本单元。随着社会转型的深入，当前中国社会进入了利益诉求多元化、价值取向多元化的时期，各种社会矛盾凸显，因此在城市社会治理体系中，需加强城市社区治理的基础性作用。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在社区治理中居民参与的核心作用。因此，在社会转型期，为了维持基层社会的稳定，探讨城市社区治理中的居民参与具有重要意义。

一、社区治理中居民参与的必要性

社区治理是在政府指导下，社区职能部门、社区组织、社区居民等对于社区内的公共事务和公益事业进行管理的过程，以最终促进社区的和谐发展以及居民生活利益的满足。随着市场经济的发展，利益诉求多元化，社会整合方式也发生了相应的变迁，社区治理的对象从一元到多元发展，社区治理的目标也发生了变化，单一的治理主体难以满足社区发展的需要，因此社区治理中需要居民参与。

首先，社区治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着住房商品化进程的推进，在城市社区，来自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同价值诉求的居民因为商品房的购买而居住在同一小区。在社区内部的人口结构趋于复杂化、价值趋于多元化的背景下，社区居民参与社区治理能够解决治理资源不足问题，同时社区居民的充分参与也能弥补传统治理模式、单一治理主体的不足[1]。社区发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要，因此社区治理必须建立在社区居民需要的基础上，整合不同利益诉求，社区居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要，从而促进社区的和谐稳定。

其次居民参与社区治理能满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理的最终目的是满足居民的利益需求，社区的服务和治理水平关系到每个居民的日常生活。对于居委会、物业公司等社区治理组织来说，社区治理很难做到事无巨细、面面俱到。面对庞杂的居民群体，居委会与物业公司做的非常有限，因此要以提高社区服务为核心，居委会、物业公司与居民共同参与，实现社区自我管理、自我监督的作用，必须要发挥居民的主体性作用，让居民参与到社区治理中来。同时，居民通过参与社区治理，为社区发展出谋划策、与邻里互动，这种沟通与能力的实现也能满足居民自我实现的需要，通过参与社区活动，建立起强烈的社区归属感、责任感，增强社区凝聚力，最终实现社区共同体的建设目标。

二、当前社区治理中居民参与的形式

根据居民参与内容、现实表征，当前居民参与的形式主要分为娱乐活动参与型、公共事务参与型等形式。

随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，近来年，很多居民出于锻炼的需要，在社区广场跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，早晨一起散步、打球，或一起下围棋、象棋等。

随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民一般对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注。公共事务参与是指社区居民参与社区的公共设施、公共服务等问题。在目前的社区参与中，公共事务参与比较少。在调查中发现，很多居民对物业收费问题、车位问题、治安问题虽然比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。

三、提高社区治理效果、推动居民参与的核心路径

居民作为社区治理的主体之一，有着参与社区治理、参与公共事务决策的诉求。居民公共事务的参与状况直接影响社区治理的效果。面对社区居民日益复杂化、多样化以及其需求的多元化，必须打破传统单一化的行政管理模式，加强自下而上的双向交流互动，物业公司、居委会等社区组织需要依据自身的功能定位与职能设定适时地调整和改进其决策形式及与居民的联结方式。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。如可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，居委会、物业公司要倾听居民的意见，在决策程序中要强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司只考虑自身的经济利益，不顾居民的意见，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果，也正在危及社区的和谐稳定。

四、结论与思考

随着社会转型的推进，基层社会日益呈现出价值多元化、利益诉求多元化的趋势，社区作为基层社会治理的基本单元，传统行政性的治理模式已经不能适应现代社会要求。当前物业公司与居民矛盾突出，社区公共事务决策漠视居民的参与需求，这给当前的基层社区治理带来了巨大的挑战。在这种背景下，必须改变传统的社区治理模式，给予居民社区参与更多的空间，创建居民公共事务决策参与的平台。在涉及居民利益的公共设施维护、物业收费、小区治安、停车位等问题上，考虑居民的意见，顾及居民利益，这样才能达成社区治理的和谐目标，才能促进社区的和谐稳定。

参考文献：

[1]. 向德平，王志丹. 城市社区管理中的公众参与. 学习与探索.2012（2）：37.

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中图分类号：C916

文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）04006207

“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远”。治理理论兴起于20世纪80年代末，其主要创始人之一罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会1995年在一份研究报告中指出，治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总和。它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且实现合作。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个重要特征：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既有公共部门，也有私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。

善治是社会治理的最佳状态与目标追求。20世纪80年代以来，很多国家把善治作为政府社会管理的目标。对于其内涵，可谓众说纷纭，尚未形成共识。联合国人权高级委员会办公室（OHCHR）认为，善治是在治理过程中从根本上排除和腐败并完全尊重法治原则，对善治的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等与公平等价值观，善治必须保证公民特别是最贫困人群的基本需求和有尊严的生活。只有最贫困群体和弱势群体受益时，治理才是善治。李向前认为，善治是治理的最高标准和理想状态，包括“善者治理”“善于治理”和“善态治理”。

尽管人们对善治的认识不一，但无论从何种角度加以界定，善治的核心要义和旨趣都是可确定的，即强调普通民众的中心地位和主体性参与、多元行动主体的权力制衡与权利保障以及在此基础上构建良好的社会秩序。它意味着一种能对民众需求保持高度敏感性并作出积极回应的方式，通过建构并使用合适的制度措施以有效应对社会问题与矛盾。

（二）乡镇社会管理旧模式存在的主要问题

我国的乡镇社会管理有其特殊性，“乡镇虽小，肝胆俱全”，“上边千条线，下边一针穿”等说法反映了乡镇社会管理的特点。面对日益增加的复杂性需求，原有的乡镇社会管理模式变得应接不暇和疲于奔命，主要存在三方面问题。

1.管理人员的管控思想较严重，致使民众需求得不到有效满足

社会管理本应管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但长期以来，相当多的乡镇干部在总体工作安排上，重经济建设轻社会管理；在社会管理中又重管理轻服务，习惯于“管”“卡”“压”等传统的不够合理的工作方式，对被服务的社会成员习惯于居高临下、发号施令。长期以来形成了坐着办公的不良习惯，对普通民众的所思、所想、所盼和所愿缺少足够的主动了解和科学调研。相当多乡镇管理干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，缺乏主动服务意识，习惯于运用行政权力对社会组织及基层民众进行管理，无暇也无兴趣关心基层民众的疾苦、问题和未来可持续发展。这种社会管理主客体之间的断裂使基层民众的诸多内在需求无法得到及时有效满足，为社会矛盾激化埋下了隐患。

2.乡镇政府职能错位与其他行动主体功能缺位，导致社会管理秩序失衡

目前我国基层的行政管理模式主要是韦伯式的层级制管理模式，它依赖于标准的工作过程，难以为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，存在组织僵化等问题。随着近年来我国经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂。这导致乡镇政府难以灵活应对，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“错位”现象时有发生，公共权力侵入私人领域的现象并不少见。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，社会管理秩序处于失衡状态。一些社会群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。这种不均衡状态甚至可能会使一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害民众，破坏正常的社会秩序。

3.乡镇社会管理旧模式的内在设置，难以应对急剧的社会变迁及随之出现的社会矛盾

农村基层社会矛盾频发及社会管理效果不理想的重要原因是乡镇社会管理过分注重基层的政治性而忽略了社会性。当前我国正处于社会转型的关键时期，农村正发生快速而深刻的变化，各种社会问题突出，比如贫富分化问题、土地问题、社会治安问题和社会分化问题等。但是乡镇既有的社会管理模式及其内在设置缺乏应有的弹性、灵活性及回应能力，难以适应快速的社会变迁和满足民众不断变化的多样社会需求，无法有效化解潜在风险和冲突，甚至会激化社会矛盾。近些年来农村时有发生即是一种体现。

（三）善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求

乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。

1.立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终

善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。

3.注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性

善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。

4.着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正

善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。

社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。

二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新

（一）社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性

社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。

社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分；它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。

（二）善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位

1.理念优化

理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。

2.方法改进

乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。

3.风险化解

社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。

4.人才支持

在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。

三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径

（一）提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力

1.加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念

善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争；另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。

2.以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制

社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾；另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。

（四）促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新

1.改革乡镇政府的行动方式，给其他利益主体发挥作用创造空间

乡镇社会管理旧模式运行中过分依赖自上而下管控的状况是阻碍基层治理创新的关键症结。通过引入和渗透社会工作元素，可使乡镇政府在发挥职能时更多采取“助人自助”“平等协商”等方式，充分尊重其他行动主体的利益与想法；并逐步构建不同主体有序协作、共同参与的实践体系，实现从单一依靠政府向依靠多元主体协同治理的格局转变。基层政府可更明确多元利益主体间有序合作的边界，梳理清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，给包括社会组织在内的多元利益主体发挥作用创造出空间，从而最大程度消减“无形之手”和“有形之手”在基层的弊端与不足，充分发挥“社会”的积极作用。

2.推进基层不同行动主体之间的资源共享与力量整合

基层社区是社会工作开展的重要载体，可以以社区为平台，扶持社会工作参与到基层社区发展中，培育社工服务机构，促进社区、社会组织、社工及其他社会力量之间的开放式联动，使民众需求得到更充分回应及更全面满足。针对当前社区行政化严重的情况，可采取科学化、专业化、人性化方法开展公共事务管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、社会组织、居民之间的关系，形成资源共享、利益协调的和谐互动机制。着力发展民间社工服务机构，使之成为承载政府职能转变和专业人才施展才能的重要载体，培育各类与民众需求相关的社会组织，调动民众参与，激励社会组织发挥好协同创新功能，使基层社会的各种力量实现充分有效整合。

四、结束语

基层社会治理体系建设是一个循序渐进的过程，必须在既有社会管理模式基础上通过破旧立新来稳步实现，不能急躁冒进，试图一蹴而就。乡镇社会管理的旧模式偏重强调政府的主导作用，对民众需求缺乏响应，对社会的自主性欠缺关注，这种模式已无法适应新形势的要求。由善治理念引领的乡镇社会管理模式创新特别重视民众的中心地位和主体性参与，关注多元利益主体特别是弱势群体的权益保障。正是由于这一目标旨趣，使秉承“以人为本、助人自助、公平正义”理念的社会工作可在其中发挥独特而有效的功能，促进乡镇社会管理旧模式通过改革创新不断克服现实难题而趋于善治。不可否认，我国的社会工作尚面临提高社会认同度和资源整合力、健全基础性制度安排、推进职业化和本土化水平、提升政策倡导力与反思批判功能等现实问题。但可以预见，随着发展进程中上述问题的逐渐克服，社会工作在我国基层社会善治中的功能将得以更充分实现。

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篇5

［中图分类号］D07［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2007）02－0016－02

公民为什么选择参与或不参与基层（社会自治）政治生活？理论家的回答不一而足。认为，社会成员是作为其所属的某个阶级来进行政治参与的，参与的目的是为了维护和争取个人或者阶级的种种利益。在政治社会学领域内，还有其他一些理论和学说从不同的视角进行了分析。

一、治理理论

由于基层自治不只是村民、居民本身的日常或公共生活，它还是国家治理社会的社会工程的一个组成部分。因此，源自西方公共管理学的善治理论常常被援引。“善治”，即“良好的治理”。在当代西方公共管理改革运动导致的“治理”复兴中，“治理”被赋予了新的含义，指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。这就意味着：（1）治理或者说公共治理与政府管理不同，其主体并不是唯一的，而是包括政府在内的各种公共的和私人的机构；（2）治理权威的运用并不像政府管理那样，采用单一的自上而下的强制性行政命令，而是采用上下互动、相互协商、彼此合作的方式；（3）治理是对公共事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标也是多元的，但最终的目标是以最小的成本最大程度地满足公众需求，最大化地实现公共利益。简言之，治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现公共利益最大化的过程。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是二者的最佳结合状态。在此背景下，治理（而不是统治）应成为探索中国基层社会治理模式的基本理论起点。

善治理论的支持者主张，当代社会结构复杂，需要政府与民众精诚合作，对于政府来说，要还政于民；对民众来说，要“天下兴亡，匹夫有责”。当有关农村村民自治与城市社区自治的定性纷争不已的时候，善治论提供了一个讨论的平台：不必拘泥于自治机构是为政府跑腿，还是直接服务基层社会的民众，应将讨论的重心放在国家与社会的链接机制上。善治理论主张，社会治理不只是政府的事，因此，群众自治组织、第三部门等等都可以被看作社会治理的重要参与力量。人们不只是通过“从政”才能参与或解决区域性公共事务。因之，善治理论通过治理多元化强化了公民参与基层社会自治多元之路的逻辑。

二、事件与制度理论

受英国社会学家吉登斯及法国社会学家布迪厄的启发，中国社会学家孙立平先生主张，观察社会行动更应注重行动发生、发展的动态过程。因为事件发生的动态过程更能够体现出隐藏在社会结构之下的不易为人知的因素。如，通过对一起基层政府工作人员在农村收粮事件的分析，孙立平等人展示了公共权力进入基层后，面对基层社会结构与网络，不得不“非正式运作”的过程。

张静认为，既然社会制度具有一定的稳定性，那么，考察制度的研究路径将更能观察到变量之间的模式化影响。她指出，20世纪60年代以来，西方学者提出新制度主义的分析范式，即，关注制度的性质、制度如何影响人们的行为，如何解释人们在特定制度中的行动，在环境因素的影响下，文化、社会规范和习惯将发生什么样的变化等等。国外学者瓦莱利注重制度对行动者的影响，他在讨论当代美国公民不再像托克维尔所观察到的美国人那样积极参与村镇自治时，他认为，公民参与基层自治与否，在很大程度上要受到当时社会制度的影响。通过对一起社区业主委员会的维权活动的细致分析，张静认为，业主委员会这一制度的诞生，将启动中国市民参与社区自治的积极性，不过，不是在社区建设或是社区自治委员会这一“政治制度”里，而是在商业活动所催生的“社会制度”中。

三、理性选择理论

理性选择学说最初在社会契约论的框架内展开――基于天赋人权的理念，社会成员可以设计制度并依其行事。不过，一方面，不平等的现实令公民参与率下降，另一方面，实证主义取向的社会科学研究也反感这种想当然式的思路。因此，在行为科学大行其道的20世纪60年代以来，发轫于经济学继而在各学科形成松散联盟的新型的理性选择问世。简单地说，理性选择将社会成员假定为可以为自己的行动作出最佳选择的“理性人”。此论最著名的提倡者奥尔森认为，个人能够在可供选择的各种路径面前作出抉择。他发现，作出一致行动的激励机制主要有：群体规模不宜过大；在群体内行动的所得要多于在群体外行动的所得。

这种理论在解释公民在相同的制度面前作出不同的个人选择方面具有相当力度。当代中国学者更将利益与公民政治参与连接起来进行考察，借用囚徒困境、公地悲剧等理论框架，取得了一些引人注目的实证研究成果。如，学者罗兴佐通过对乡村水利的研究，发现在不同区域的社会结构、组织与文化的规定下，村民个体所获得的自由选择的空间的大小亦不一致。一些地区的村民在强大的组织、文化等外在结构的规定下，保持着极高的参与率。在社区自治的研究中，学者多将市民的低政治参与率视为市民个体理性选择的结果，这也几乎成为此类研究的不证自明的前提假设。

不过，理性选择理论却无法面对社会成员的利他行为。在基层社会自治的讨论中，如何解释社会成员参与与自己利益无关或不甚相关的基层政治活动，将是此论拥趸的心中之痛。

四、自由与社群理论

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中图分类号：D6693文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）11-0001-02

现阶段，“智慧城市”的概念已经在国内逐步得到关注和重视，未来城市建设与智慧电子网络等结合将更为突出，智慧城市建设将是重点体现。智慧社区建设是城市智慧化的重要环节，随着新技术、新的管理方式以及先进经验的引进，其已经成为社区发展的重要选择。基于当前吉林市社区管理薄弱，社区服务不够深入，社区参与意识不强等状况，综合国内外智慧社区典型培树经验的基础，有的放矢地针对存在问题进行对策探索。在借鉴国内外智慧社区典型经验的基础上，进行典型培树分析，建设有针对性的智慧服务平台。提出植于政府宏观调控下，构建新型管理方式，发展智慧服务理念；同时结合社区社会层面，通过建设社区信息服务中心等多功能服务系统，整合社区资源，切实调动社区的积极性；从社区自身来说，社区内智慧平台建设应结合新一代信息技术，发展智慧服务体系，创建智能服务系统。

目前，我国智慧社区建设以及其治理模式还处于探索时期，成功运行的只在北京、上海、广州等一线城市的部分社区，智慧社区建设促进了现代基层社会治理结构的转变，也创新了社会治理观念、手段乃至内容，终将为提升社会公共服务能力提供契机。

一、智慧社区建设典型培树研究现状

（一）智慧社区信息化建设内涵

智慧社区信息化建设，其定义是基于街道、镇、村等地理区域范围内，利用信息技术整合社区资源，为社区居民提供高效、便捷和智慧的服务，提升社区居民对智慧城市的体验度和感受度。因此，智慧社区建设首先要以社区居民的需求为导向，突出为民、便民、惠民的基本要求，通过智慧化的社区管理与服务，打造安全、便捷、宜居的社区；其次要统筹考虑、整体规划、分步实施智慧社区的建设目标和建设内容，因地制宜，扎实推进智慧社区建设工作，并做好与市级层面社会事业、公共服务项目的衔接工作，减少重复建设；最后探索智慧社区的建设模式和运维模式，充分发挥市场作用，积极利用社会各方资源，合力推进智慧社区建设，建立长效运行机制。

（二）智慧社区建设典型培树基本概况

智慧城市综合了资源多样化、信息交互无障碍化以及信息程序的自动运行化等特点，以实现城市便捷、高效发展和运行为目标。我国从2012年12月开始国家层面的智慧城市工作，主要在北京、上海、广州和深圳等一线城市，以及江苏、浙江等经济发达省份进行试点开展。2014年12月底，在试点的基础上，我国智慧城市建设已达90多个，涉及了全国大部分省份，同时越来越多的城市和地区加入到智慧城市建设中来。智慧社区是智慧城市的重要环节，起到承上启下的作用，它密切联系智慧建设的受众――社区和社区居民。智慧社区建设，在我国尚处于初级阶段，经验借鉴有限，有必要进行必要的探索与研究。

社区是城市组合的基本单元，也是社会的基本单位，更是党和政府加强智慧城市建设注重的基础。十八届三中全会就已经提出推进社会治理创新要率先从社区入手，基层社区的创新管理与建设事关我国发展的根本，随着社区的拓展以及新要求的提出，社区管理模式改革迫在眉睫，结合新时代下新型信息技术以及电子商务技术的发展与融合，社区管理职能要不断提高，管理模式要进行创新，服务平台也应拓展和创新建设。基于这样的基础下，将“智慧化、数字化和网络化”作为社区建设的发展目标，并在全市部分社区启动了智慧社区建设，是吉林市进行智慧城市和智慧社区建设深入研究的根本所在，一方面可以为智慧社区建设提供参考和借鉴，另一方面对推动社区治理创新研究，具有必要性与重要性。

（三）智慧社区建设典型培树研究的内容

1.智慧社区的信息化建设

在基于物联网、下一代互联网、云计算等新一代信息技术基础上进行应用、整合和再造，通过主动感知和网络互连的方式，建立吉林市智慧社区生态化服务和运行平台。

2.智慧社区的系统化建设

智慧社区强调信息的采集、互通、处理和应用的系统化，通过建立一套符合智慧社区要求的现代化、精细化和标准化的社区公共服务系统。

3.智慧社区的治理化建设

主要是把社区中各主体，即政府公共部门、社区机构（企事业单位和社会组织）和社区居民围绕社区公共事务充分协商的互动过程，综合建构智慧社区基层社会治理结构和基层共同体的发展方向，转变到以社会为中心的治理结构，培育社区共同体，重构社区共同体。

二、吉林市智慧社区建设典型培树培养措施

根据发改委、工信部、民政部等部门《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》等文件要求，吉林市现阶段要结合社区智慧型信息化建设的基本情况，开展智慧社区建设典型培树网格化策略探索。

（一）信息基础设施“树”的网络化

吉林市要基于规划引导、集约建设、资源共享、规范管理、满足需求的原则，依托通信运营商全面开展智慧社区的信息基础设施建设，增强信息网络综合承载能力和信息通信集聚辐射能力，提升信息基础设施的服务水平和普遍服务能力，满足居民对通信质量和服务的要求。

当前，吉林市信息基础设施建设主要从光纤宽带网、无线局域网、第四代移动通信（4G）网络、下一代广播电视网（NGB）以及应用终端等五个方面着手开展，为社区居民提供高速、安全、优质的上网服务，保障通信质量，为广大社区提供高清电视、高速数据接入和语音等三网融合业务的能力，并借助电脑屏、手机屏、电视屏、社区屏等多种载体，面向不同群体和推送具有针对性的公共服务信息。

（二） 生活服务“树”的便利化

吉林市要以社区居民生活服务需求为出发点，建立完善的服务网络，推进社区生活服务建设。

吉林市的生活服务树主要从生活信息、便捷服务开展，汇聚社区周边生活信息，通过多种渠道，及时、准确地提供给社区居民，积极创新为居民服务的方式、方法，为居民提供方便快捷的服务。

（三） 社区管理与公共服务“树”的信息化

吉林市要以居民需求为导向，完善社区管理与公共服务功能，推进广覆盖、易使用的社区管理与公共服务信息化应用，提高社区管理与公共服务水平。

社区管理与公共服务“树”主要从社区管理、医疗卫生、社区文化、关爱救助、教育体育以及交通出行六方面着手实施。结合家庭医生制度，创新社区居民就医模式，为家庭医生提供随访、诊疗服务的信息化支撑，并建立完善的预约挂号服务流程，实现实时查看联网医院挂号就诊情况，同时为社区居民建立涵盖个人基本信息和主要卫生服务记录的电子健康档案，以及提供远程医疗服务，实现远程医疗会诊、远程健康监护等，构建社区远程医疗服务模式。充分发挥社区文化中心的公益文化服务功能，丰富社区居民的文化生活。加强关爱救助信息管理，助力社区帮扶救助和养老助老工作的开展。关注社区学生教育和居民体质，营造社区和谐教育、健康环境，同时为社区居民提供全方位、高品质的公共交通出行服务，创建有序、便利的出行环境。

（四）小区管理智能“树”的建设

吉林市可以因地制宜，根据实际情况通过运用多种技术手段，打造安全、舒适、高效的智能化小区，主要做好居住区周界、重点部位和住户室内的安全防范，提高居住区整体安全防范水平，可以通过访客对讲、周界防越报警、闭路电视监控、电子巡更、管理与监控（物业运营管理、公共设备监控和小区门禁管理）、车辆出入与停车来进行管控。

（五）家居生活智能“树”的建设

吉林市可以引用先进技术，实现家居生活设备设施和家庭生活环境的智能化管理和监控，使居家生活更加舒适、安全、低碳，主要从家庭设备监控、家庭安全防范入手，利用各种探测工具和手段，对居家环境进行监控，保障人身和家庭财产安全，提升居家生活品质和安全。

三、吉林市智慧社区建设典型培树问题探索的意义

智慧社区是一种全新的社区生态模式，是智慧城市建设的重要内容体现，它需要结合到社区民生服务、公共安全、社会保障和社区管理等一系列基层社会治理，进行创新建设。吉林市通过智慧社区的建设来重构社区新型管理和发展建设，结合存在的背景和发展的时代性，吉林市智慧社区建设典型培树问题研究具有重要的理论和现实意义。

1.智慧社区建设研究的理论意义

智慧社区在吉林市来说是一个全新的概念和视角，纵然有理论研究和学术分析基础，但

真正的因地制宜的研究依然处于初级摸索阶段，原有的部分理论概念不能适应新型信息时代背景下社区管理。因此，吉林市智慧社区建设需要通过网络背景下，结合网络管理理论，依靠多元治理理论进行合作和自我契合。通俗来说，就是结合时代和信息发展要求，进行新型治理拓展，以更便捷、高效服务和管理为目标。

2.现实意义

智慧社区是社区的高级阶段，在信息化手段的基础上，重构“线下”现实社区和“线上”虚拟社区的结合体。把政府公共部门、私人部门、第三部门和个人等都囊括进智慧社区平台上进行互动和协商，共同参与治理社区公共事务。

首先是，政府通过信息化平台技术，建设一系列的智慧服务平台，更加高效地提供了社区服务，可以更全面地把握整个社区的服务建设，及时提供社区的必要服务，通过技术化手段进行监控和分析。

其次是，通过智慧社区建设，把社区资源全面整合，把社区的卫生、人文、教育、信息化搜索以及电子商务都进行互联共享，促进了社区的网络化和服务化。

最后是，通过智慧社区建设，激发了市场和社会活力，形成社区治理合力。通过打造现代化社区“智慧综合体”，创造社区成员之间的沟通空间和平台，从而为拉近社区成员之间的距离，提供了技术上的可行性。

通过此课题研究，分析吉林市智慧社区建设的典型培树的优势和未来对基层社会治理的现实意义，最终目的是实现信息化时代基层社区的科学管理。

参考文献：

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乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。

二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新

(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性

社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。

(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位

1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。

三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径

(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力

1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。

(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化

1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。

(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解

1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。

篇8

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0072-03

社区法官工作制度是法院主动将司法资源下沉至基层，在辖区内的社区建立社区法官工作室，指定法官进驻社区，将矛盾纠纷化解在基层的制度。法院派驻社区的在职法官称为“社区法官”，“社区法官”与“退休法官”、“社区法官助理”共同负责社区法官工作室的运行。自2002年青岛市北法院首创“社区巡回法官”工作制度以来，社区法官工作机制的探索已经过了十个年头。该制度使得法院与相关职能部门在职能上深度融合，形成工作合力，在社区搭建起矛盾纠纷化解的工作平台，把司法服务延伸至社会各个领域和基层社区，探索把矛盾化解在萌芽状态。

一、构建社区法官工作机制的理论基础

（一）契合能动司法的工作理念

美国法学家诺内特将法律分为回应型法、自治型法、压制型法3类。回应型法注重于法律、政策以及社会公认的准则引导，其功能是调整而非裁判，强调司法应在实质意义上回应社会需求，摆脱形式主义的束缚[1]。当前我国能动司法的内涵主要体现在以下方面：一是将社会目标的实现作为司法的基本方向；二是把多重社会价值以及多元社会规则作为司法考量的重要依据；三是把调解作为化解矛盾纠纷的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社区法官工作机制就是要法官改变以往的办案方式，变“坐堂问案”为“主动服务”，要求法官走出法庭，走进社区，拉近法官与群众的距离，改变传统的当事人到法院打官司的单一矛盾化解方式，充分发挥司法的能动作用，使得法院与社区（村）的基层组织共建法律服务网络，促使矛盾化解在基层萌芽状态。社区法官制度契合了当下能动司法的工作理念，生动诠释了“为大局服务，为人民司法”的工作宗旨，是人民法院创新社会管理、化解社会矛盾、打造“无讼社区”的必然要求。

（二）适应社区协同主义的要求

德国学者贝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事诉讼理论中使用协同主义的概念。随后德国学者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系统诠释了协同主义的概念，他强调民事诉讼应当由自由主义向社会主义转变，强调当事人与司法机关的协同关系，要求所有诉讼参与者协同诉讼，共同化解矛盾纠纷[3]。在基层社区矛盾日益多发的背景下，吸收和借鉴民事诉讼中的协同主义理论，有利于从根本上化解纠纷。社区协同主义是强调法官、基层自治组织与当事人间的协同关系，要求各纠纷相关方相互配合，尽早化解纠纷。社区协同主义的纠纷化解理念是创建社区法官工作机制的理论基础，充分体现了社区法官工作制度的功能性质，是对社区法官制度的应然模式的理想思考。

（三）有利于实现诉调对接

诉调对接中的“诉”代表法院的司法程序，“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解程序。诉调对接的本质是实现矛盾的司法化解与司法外化解的有效衔接，实现法院与社会调解组织职能上的良性互动、作用上的优势互补[4]。当前，司法机关应当加大对民间调解工作的指导和支持力度，促使民间调解走上主体多元化、程序规范化、内容专业化的良性轨道。经过实践的探索，我们发现社区法官工作机制创造性地发展了诉调对接机制，将司法资源下移，使法官深入社区、贴近群众从而实现了从技术性法官到社会性法官的转变；社区法官工作机制注重培育社区矛盾自我消解的能力，实现了单纯依靠政府力量到依靠民间力量转变；通过派驻社区法官工作室，加大对人民调解的指导力度，丰富了调解主体、规范了调解程序、提升了调解能力，提供了带有准司法性质的法律服务，实现了由基层社会的纠纷解决机制到具有普适性法律效力的正规纠纷解决机制的转变。

二、和谐社会语境下该制度的价值分析

（一）有利于和谐社区的构建

社区法官参与和指导社会矛盾的化解是现代管理理念和法治理念的必然要求，满足了传统治理和乡土社会的需求，交替体现基层社区的特殊需要。社区法官工作制度具有两个突出优点：其一能够充分依托乡土优势为社区服务。社区法官助理全部来自基层社区，他们或是社区干部或是有威信的长者，熟悉乡村的风土人情，便于开展工作；二是有利于充分发挥法官的专业优势，助推矛盾化解。社区法官依靠自身扎实的法律知识，搭建起法院与基层群众交流互动的平台，延伸了司法的触角，提升了影响力，有效降低了纠纷成诉率，使得纠纷化解更具权威性，有利于和谐社区的构建。

（二）有利于司法公信力的提升

“当代中国法律人普遍认同的法律文化大体上是舶来品，而广大民众尤其是基层群众认可的法律文化则是传统的，现代和传统之间的张力导致当前我国司法改革举步维艰。”[5]在现代法治理念下，司法的最终目标是通过一定的法律规则和程序，公正、权威、高效、终局地化解纠纷。然而社会公众在思想上尚不能完全接受法治意义上的程序公正理念，法律与习惯与情理时常发生冲突，加之司法部门权威不足，司法工作人员威信不高，“案结事不了”的现象经常发生。社区法官工作制度推行亲民路线，社区法官经常深入基层社区与一线干部群众沟通交流，有利于了解社情民意，增进与群众的感情，增强群众对司法工作的认同，法官在社区深入人心，司法公信力也在无形中得到有效提升[6]。

三、社区法官工作机制的具体设计

社区法官工作制度的出现，不是为了标新立异，而是为了公正、高效地化解矛盾纠纷，降低司法成本，方便群众诉讼，让人民群众真正感受到人民法官为人民的宗旨理念。当前，构建社区法官工作机制需要明确社区法官的工作模式、社区法官的选任、社区法官的工作职责等。

（一）工作模式

当前我国社区法官工作模式主要有3类：一是以山东青岛市北区法院为代表的法官巡回开庭进社区，便利群众诉讼，这种方式在全国比较多见；二是以江西上饶两级法院和河南省法院做法为代表的聘请社会热心公益、熟悉法律且具有较高威信的人大代表、政协委员、基层群众作为法院司法协助员或社会法官，配合法院开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼；三是以上海杨浦法院为代表的“青年法官巡回审判+退休法官进驻社区”模式[7]。

借鉴以上社区法官工作模式，笔者认为应当建立“法官驻点巡回审判+退休法官进社区+社区法官助理协理”的工作模式。“法官驻点巡回审判”是指法院派驻在职法官定期或不定期到社区法官工作室开展上门立案、巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，为群众提供司法服务；“退休法官进社区”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人员进驻社区与社区人民调解组织的工作人员一起工作，参与纠纷的排查和矛盾化解工作；“社区法官助理”是指法院聘任的热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、威信较高的社区干部以及社会贤达人士作为法院的“社区法官助理”，积极配合社区法官开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼，社区法官工作制度的3类主体中，退休法官与社区法官助理驻在“社区法官工作室”工作，法院在编法官定期或不定期到工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作。

（二）人员配备

社区法官的选任是指对派驻社区的在职法官的选任。法官个人权威是社区法官工作制度正常运行的保障，社区法官以马锡五审判方式中人格化法官为核心类型，其表现关乎人民群众对法院的整体印象和评价，因此必须科学选配社区法官。社区法官应当具有以下条件：一是具有丰富的办案经验和熟练的调解技能；二是熟知民事法律规定，能够满足群众的法律需求；三是要有群众观念，乐于群众工作；四是善于沟通，能用群众听得懂的语言、信服的态度、认可的方式化解矛盾纠纷；五是要有大局意识，司法工作中能主动服务于工作大局[8]。通过与各乡镇、街道签署《共建和谐社区协议书》，每个社区法官分包几个社区，采取定期和不定期相结合的方式到“社区法官工作室”开展工作。退休法官及其他退休司法干部选任主要是聘请优秀的法院退休工作人员及其他司法干部，他们进驻社区，长期在社区工作。

社区法官助理是在社区法官及退休法官和司法干部的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项司法辅助工作的人员。社区法官助理是社区法官工作制度中三类主体之一，社区法官助理的选任事关社区法官工作模式的运行，因此科学选配社区法官助理至关重要。社区法官助理主要是选择那些热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、社区干部、基层调解组织中的工作人员以及有威信的社会贤达人士。为了丰富社区法官助理法律知识，提升工作能力，应当对社区法官助理进行为期一个月的培训，由社区法官亲自指导，社区法官助理直接协助法官调处案件，培育法律素养与锻炼调解技能，提高纠纷化解能力，经培训考核合格之后颁发“社区法官助理”聘书，正式上岗，协助社区法官开展纠纷调处工作。社区法官助理制度使得诉讼与调解相互衔接，通过助理调解，法官指导，调判相结合，最大限度地将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态，有效调处纠纷，化解社区矛盾。

（三）职权划分

社区法官主要承担以下工作职责：（1）定期到社区法官工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，积极调处社区当事人之间的矛盾纠纷；（2）参与社会治安综合治理工作，深入社区群众中排查化解矛盾纠纷，积极配合当地政府解决影响社会和谐稳定的事件，为事件的处理提供法律意见；（3）积极指导社区法官助理开展工作，通过跟班学习、联合调解、审查确认调解协议等方式提高社区法官助理调解水平和业务技能，灌输自愿、公正、合法调解的理念；（4）积极到社区开办法制讲座，开展送法下基层、进企业等活动，为群众提供细致周到的法律服务；（5）指导社区的人民调解组织开展工作，提升社区干部、群众的法律意识，促进社区形成知法、懂法、守法、用法的良好氛围[9]。

社区法官助理的主要工作职责包括：（1）处理社区法官工作室的日常事物，对要求解决矛盾纠纷的当事人进行登记、预处理以及预约社区法官；（2）接受社区法官委托，协同调解成诉的民事纠纷；（3）负责处理简单民间纠纷，在社区法官指导下，积极运用各种社区资源化解矛盾；（4）提请社区法官及时对纠纷双方达成的调解协议进行司法确认；（5）协助社区法官开展文书送达、案件调查、传唤当事人等司法辅助工作；（6）指导基层人民调解组织开展工作。

四、相关配套措施的出台

一是确立相关配套制度措施。社区法官工作制度的实施需要与之配套的制度、程序或措施，结合我国《民事诉讼法》的两便原则以及新设置的小额诉讼制度的相关规定，当事人可以口头，法官可以利用节假日或者午间、夜间时间进行审判，判决书可以口头宣布，由书记员记载入卷，经当事人同意可以不受举证时限、审判程序的限制等等，从而赋予社区法官运用更加灵活、简便的司法程序的权利，降低诉讼成本。同时，要注意诉讼和调解的对接，避免调解阶段投入司法成本的浪费[10]。

二是明确社区法官的受案范围。国外治安法官一般受理小额民事案件和情节轻微的刑事案件。我国虽然也明确规定了人民法庭可以审理刑事自诉案件与民事案件，但在标的额和案件类型上没有特别区分。在社区法官的探索实践中，有必要明确社区中最常见的与群众联系密切的婚姻家庭案件、抚养、赡养、抚育、收养、继承、相邻关系、小额民间借贷、争议不大的人身以及财产损害赔偿等纠纷适用调解前置的程序，由社区法官室工作人员进行前置调解；同时还应赋予社区法官助理协助法院查询当事人、送达文书、协助执行等工作职权。

三是建立符合司法规律与国情的管理模式。社区法官工作制度是人民法院司法审判工作的延伸，对于社区法官应当实行双重管理，一方面接受法院的业务指导与工作考核，另一方面深入基层社区与社区干部一道参与综合治理。为规范管理，结合社区法官工作的开展情况，应及时制定《社区法官工作规则》《社区法官矛盾调处制度》等具体工作制度，建议将社区法官工作制度运行所需的费用纳入财政预算，给予有效保障。

参考文献：

〔1〕P.诺内特，P.塞尔兹尼克.转变中的法律与社会：迈向回应型法[M].北京：中国政法大学出版社，2002.81.

〔2〕顾培东.能动司法若干问题研究[J].中国法学，2010，（4）：22-24.

〔3〕瓦塞曼.社会的民事诉讼：在社会法治国家民事诉讼的理论与实务[M].东京成文堂，1990.118.

〔4〕胡博文.诉调对接展望[N].人民法院报，2012-5-18（8）.

〔5〕刘思达.当代中国日常法律工作的意涵变迁（1979 -2003）[J].中国社会科学，2007，（2）：90-105.

篇9

二、工作目标

以巩固和完善基层法治平台建设为目标，整体规划、分步实施、重点突破、全面提升，努力打造设施完备、制度健全、保障有力、素质优良、职能彰显的高水平规范化基层司法行政工作平台，为经济社会发展提供优质高效的服务和保障。通过司法所建设提档升级三年行动，持续打造司法行政基层综合性、一站式服务平台，推进司法所内涵式发展，全面提升司法所基础保障、管理水平及履职能力，进一步夯实司法行政基层基础。到2022年底，所有司法所达到提档升级基本要求。

三、主要任务

1.加强司法所党的建设

2.完善司法所组织体系

3.提升司法所队伍建设水平

4.优化司法所所务管理

5.强化司法所基础设施保障

6.充分发挥司法所职能作用

7.积极打造“智慧司法所”

四、创新举措

坚持示范引导，争先创优。立足新时代司法所工作面临的新形势新任务，修订市级示范司法所标准，组织开展示范司法所创建复评活动，加强示范司法所动态管理。通过培育典型，树立标杆，强化典型示范带动作用，营造比学赶超氛围，不断提升全市司法所建设整体水平；

坚持整合资源，协调联动。积极整合法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助等系统内资源，通过开展结对共建、挂职锻炼、交流任职、驻点实习等方式进一步壮大司法所力量，提升司法所服务能力。加强司法所与基层综治、公安、等工作部门协作配合，打造基层综合性、一体化服务平台。积极探索社会力量参与司法所工作常态化机制。

五、活动时间

第一阶段：动员部署阶段（2020年4月底前）

第二阶段：组织实施阶段（20205月—2022年6月）

第三阶段：总结验收阶段（2022年下半年）

六、下一步工作考虑

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〔4〕蒋好书.如果真爱家乡，知识不会无力〔EB/OL〕.http：///content/15/0226/21/8064468_451051668.shtml.

〔5〕陈 方.城乡关系：一个国外文献综述〔J〕.中国农村观察，2013（6）.

〔6〕Potter， R.B，Binns.T，Elliott.J. Smith， D.W.Geographies of Development〔M〕.Harlow： Pearson/Prentice Hall， 2004.

〔7〕蔡云辉.城乡关系与近代中国的城市化问题〔J〕.西南师范大学学报（人文社会科学版），2003（5）.

〔8〕Davoudi.S and Stead.D： Urban-rural Relationships： An Introduction and Brief Histoiy 〔J〕. Built Environment，2002（4）.

〔9〕马克思恩格斯全集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1965.

〔10〕马克思思格斯选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔11〕阿瑟・刘易斯.二元经济论〔M〕. 施炜，等译.北京：北京经济学院出版社，1989.

〔12〕黄家亮.当前中国农村社会变迁与基层治理转型新趋势――基于若干地方经验的一个论纲〔J〕.社会建设，2015（6）.

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新农村建设属于系统工程，其中便包含着农村基层群众文化活动（以下简称：文化活动）。从现阶段文化活动的开展情况来看，整体上是具有成效的，特别是在少数民族地区，因发展当地旅游业便顺势推动了文化活动的开展。但在进一步提升新农村建设下的文化活动，还需要直面当前所存在的若干问题。根据笔者的调研和工作体会发现，这些问题部分根源于基层文化活动的现实困境，部分则根源于农村文化环境使然。这就意味着，在突出基层文化活动功能时，需要加强对现实困境的破解，以及在现有农村文化环境下提炼出正能量来。

一、农村基层群众文化活动开展的现状分析

（一）基层文化开展的自发性特征显著。在新农村建设背景下，基层文化活动的开展仍具有“村民自治”的特点，这就使得该文化活动在组织和演出上具有群众自发的特征。针对这一特征来进行评价，我们不能说其是好是坏。但有一点需要明确，在有序推进新农村建设的思路下，作为一个子系统的基层文化活动，也应呈现出长期规划与短期计划相结合的态势，从而当前的自发性特征则影响到这一态势的形成。

（二）基层文化开展的思想性有待提高。新农村建设十分重视精神文化的塑造，这也直接反映在了基层文化的开展之中。但从现阶段基层文化活动的开展现状来看，在思想性上尽管普遍脱离了“低级趣味”，但在突出当地民风民俗，以及展现身边正能量方面的思想性上则有待提高。不难看出，需要通过植根于现实生活才能收集到宝贵的素材。但在当前基层文化活动开展的这种自发性现状下，植根于生活也就显得较为随意了。

二、分析基础上的功能定位

（一）为新农村建设创造和谐氛围。在新农村建设中十分强调创造乡村和谐的人际氛围，包括邻里关系和谐、婆媳关系协和、家庭关系和谐等。随着基层文化活动的开展，通过大众参与和文化活动本身所释放出一种凝聚力，便能促进上述和谐人际氛围的形成。不难理解，在和谐人际氛围的驱动下，将能在新农村建设中产生心往一处想、劲往一处使的团结气氛，那样便能真切发挥出村民自治下的巨大优势。

（二）为新农村建设构建精神家园。新农村建设与新型城镇化建设相伴而行，共同构成了基层文化活动开展的现实背景。在留住乡情和乡貌的新型城镇化建设要求下，开展具有当地特色的基层文化活动将为村民构建起精神家园，这一精神家园不仅能增强他们的归属感，在少数民族地区还将增强当地村民的文化自豪感。

三、定位驱动下的实践

（一）增强基层文化活动的组织性。针对当前基层文化活动比较零散的现实问题，需要增强基层文化活动的组织性。这里的组织性具体是指，在保证“村民自治”的前提下，寻找专业文化团体来给与帮扶。从可操作性的角度出发，乡镇人民政府文化站需承担起这种帮扶任务。根据文化站的职能，在帮扶上应在拓展文化活动的形式和提升文化活动的思想性上发挥优势。

（二）突出基层文化活动的地域性。在新农村建设中也面临着引导村民走向增收致富的道路，特别在笔者所在的少数民族地区，更具有这样的紧迫性，当然也具有这样的资源。因此，在开展基层文化活动时还应突出地域性特征。根据笔者所在区域的特点，可以将具有藏族传统文化纳入到基层文化活动的开展中，诸如藏族歌舞和藏戏等。

（三）培育基层文化活动骨干力量。基层文化活动的开展主体始终是当地村民，在村民自治的体制下还应不断培育当地基层文化的骨干力量。在培养骨干力量上需要建立起这样的意识，即根据基层文化活动内容的开发和基层文化活动形式的管理两个方面，应分别进行针对性的人才培养。

不难看出，新农村建设对基层文化活动的开展提出了时代要求，这一时代要求又与新型城镇化建设相呼应。为此，我们必须在社会主义核心价值观的引领下，以及在区域植根性的推动下，来不断提升基层文化活动的质量。

四、展望

群众文化活动是当前农村加强和创新基层社会管理的重要抓手。开展群众文化活动能增进村民沟通，提高农村社会的组织化程度，促进文明乡风，完善社会治理手段。充分发挥群众文化活动在农村基层社会管理中的作用，大力推进农村群众文化活动，关键在于准确把握农民群众精神文化生活的新需求、新期待；关键在于打造一支过硬的基层文化人才队伍；关键在于农民群众是否满意以及这种满意的程度。

农村公共文化服务体系要建设、完善、顺利运行并充分发挥其职能作用，必须拥有完善的农村基层文化建设基础，其基础性工程便是乡镇文化站建设工程。主要内容包括推进乡镇文化站建设、抓好“三送”工程、建设“文化信息资源共享工程”、创建文化服务运行机制四个方面，同时还必须注意坚持文化站的公益性方向，要明确服务对象，要处理好建设与管理的关系，要抓好管理人员的培训，还要大力组织开展丰富的文化艺术活动。

五、结语

本文在完成了现状分析和功能定位后认为，实践路径应包括：增强基层文化活动的组织性、突出基层文化活动的地域性、培育基层文化活动骨干力量等三个方面。

参考文献

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一、农村信用社会法人治理结构的内涵

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中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0222-02

当前，山东半岛的传统农业区较以前相比已经发生根本性变化，传统的耕作及生活方式逐步革新，产业结构的调整及国家政策的引导让因而产生的剩余劳动力开始向城市流动，城乡二元化的发展结构被彻底打破，一些被称为“吃喝赌抽、坑蒙拐骗偷”的闲杂村民在村里的负面作用开始凸显，他们从最初的强取豪夺、鱼肉乡民发展到现在的侵占、买卖土地，开办地下赌场，或一夜暴富或铃铛入狱。他们虽然不懂地里的农活，但也并不担心自己的生活并且对吃喝玩乐样样精通，我们姑且把这个特殊群体称为乡村“混混”。

一、乡村“混混”卷土重来的原因

可以明确的是，乡村“混混”并不是我们时代的产物，在一个有几千年剥削历史的农业大国，乡村“混混”的产生由来已久。但是建国后的一系列集体化改革，特别是土地的高度国有化让这一寄生他人、不劳而获的群体彻底失去了生存的土壤。正如黄海老师所说的，国家力量一竿子插到底在“消灭社会”的同时也消灭了“混混”，在以往灌输与动员的强制性权力的强力运行当中，对乡村服务与治理的基础性权力也随之得以强化，这种全能主义的治理模式使得乡村“混混”自然的失去了发展的空间[1]。但是改革开放以来，国家对乡村的控制开始弱化，国家供给公共产品的能力也开始弱化，乡民参与市场的自大大加强。农村的运作方式、特别是土地的经营方式开始转变，乡村“混混”开始介入土地流转的运作乃至买卖中去，乡村“混混”在改革的洪潮中找到了生存的支撑，一种新的变相的剥削方式让这一群体卷土重来。我们在调研中发现，当地房地产开发商雇佣“混混”对征地时产生的“钉子户”进行恐吓甚至殴打，这给“混混”带来了不菲的收入。

另外，乡村中传统的宗族观念有所加强，也是“混混”发展壮大的重要原因。“”中被烧毁的祖宗牌位重新竖立起来，那些被红色干部强行烧毁的族谱、家谱也在近几年开始了新的续写。绝大部分宗祠在最近十年里全面重建，宗祠里的集体活动很多也恢复举行[2]。家族观念的加强让同性的“家”和“族”的联系再次加强，人们重新认识了“自家人”的情感内涵并处处以“自家人”自居。这一方面，在困难来临时每个人都有家族作为依靠，从而大大降低了克服困难的难度，另一方面，以家族为单位参与乡村生活与治理可以让家族中的每一个个体得到更多实惠与好处。当乡村的宗族观念空前强化时，这种以同姓为背景的族群俨然成为乡村社会中举足轻重的角色，它可以参与或干预乡村的秩序，特别是选举秩序以此强化自己的利益概念。而前面提到乡村社会的价值判断开始向金钱和权势倾斜，这势必会让家族的认同感和利益取得除了靠祭祀等传统活动维系外，也要靠硬实力加以支撑以此震慑外人，乡村“混混”作为乡村社会暴力的主要持有者便承担了这一角色，家族中的“混混”靠暴力保护了家族的利益从而加深了家族成员对家族概念和自家“混混”的认同感，当家族概念和“混混”相互连结时，“混混”的生存也就略显合理。

二、乡村“混混”参与基层社会运作的利弊分析

乡村“混混”参与乡村运转的最直接途径便是参与乡民的纠纷解决。乡土秩序的相对稳定性和排外性让司法很难在农村的纠纷解决中发挥作用。前面提到的家族基于自家利益对“混混”存在的认可和乡土价值观念的转变让传统的农村秩序和舆论失去了对“混混”的约束与规制，当舆论的压力不足以对抗这些“混混”时，农村的纠纷解决便给了乡村“混混”施展自己的空间。该村村民李强（化名）承包邻村王某家口粮田一亩作为自己纺织厂厂房建设用地，双方签订合同后李强交给王某定金5万元。但此后王某一直以钱太少为由拒绝交地，李强的儿子是乡镇的一个”混混”，在此地稍有名气，他纠结十余名“混混”把王某家新房子的围墙推倒并恐吓王某再不交地便要拆掉他家的房子，王某听闻后，害怕之余便把地交给李强。

笔者调研时曾问李强为什么不通过法院解决此事，他的的回答是，口粮田建厂房政府不会同意，找法院不会有用并且还可能让自己损失更大。诚然，王某的行为已经违背了合同的诚实信用原则，但是，这种以“混混”和暴力为依托的纠纷解决方式应该受到抵制与谴责。然而村庄对于本土“混混”的抵制显得苍白无力，我们也听到一些对此事持否定态度的村民对此做出的种种评价，但是大多数的村民对此事并无太大关注甚至对李家的行为表示认可和羡慕。这可以引用贺雪峰老师对乡村公私概念的阐释作出解释。他认为，超出家庭层面的差序各方，在不同的乡村社会，或同一社会的不同时期，却可能会有不同的层级被作为主导的基本认同和行动单位，这个层级成为当地农民首要的认同单位，并因此成为该地农民公私观念的地方性共识和决定该地村治特征的主导要素和决定农民行动逻辑的主导量[3]。如此看来，村民把自己家族之内的事务看成私事，除此之外的就是所谓的公事。用有些学者的说法就是，整个宗族向外是一个私，向内整个宗族都是公[4]。

乡村“混混”参与基层社会运转的合理性也确有存在，在前置事件本身并不公平与正义的情况下，也许“混混”能发挥主持大局、改变局势的作用。有些村干部与商人勾结损害村庄利益，“混混”的干预虽有为自己谋利之意，但也确实保护了乡村和乡民的利益。“混混”的出现让国人尤其是弱势乡民的“侠客“情节得到满足，有些时候“混混”也会起到劫富济贫的作用，这必会大大增加乡民对“混混”存在的默许。比如，湘南水村一个为宗族利益而打架的“混混”，在他出狱时村民像英雄一样欢迎他[2]。但是在当前建设法治社会成为社会主流发展方向的大环境下，这种有些极端的人治思想不应该得到支持，一个法治的社会也应该用秩序来解决问题，而不是靠某个人或某些人的力量。并且，更多的情况是“混混”的出现对乡村秩序多起到负面的影响，该村的“混混”马某倚仗暴力伙同几人与该村村干部相互勾结，把村里的山地作为自己啤酒厂的厂房用地。几年下来，马某成为当地的富豪，村干部也捞到了不少好处。然而该村的饮用水被啤酒厂的污水严重污染已无法饮用。但迫于“混混”的与暴力，没人敢提出抗议。写到这里，笔者对乡村“混混”必须做出否定的评价，也不会为乡村“混混”存在的合理性做过多的论证与解释。

三、乡村“混混”的限制与治理

乡村“混混”对乡土社会的影响不容小觑。既然政府倡导“只有农村的现代化才是中国的现代化，黄海老师也提到,没有有力制约的乡村“混混”会局部主导乡村秩序[1]。如此说来，乡村“混混”这一特殊群里必须得到限制和治理。

1.强化村民自治，恢复传统农村秩序是治理“混混”的首要选择。有些基层干部认为：“乡村秩序不好的根本原因在于政府没有权威,而政府没有权威,归根结底就在于政府的权力变小了,尤其是基层政府。整治秩序的根本手段就是要进一步加强政府的权威,增强政府的权力。有了更多更强的权力，就能更好地管理农村,维护社会秩序。”[5]笔者和黄海老师一样，对此说法不敢认同。我们改革的方向就是要赋予村民更多的自治权，倘若是为了治理乡村“混混”而回到集权的年代，那这已经否定了三十年改革的成果，也与世界保障人权的潮流背道而驰。其实，村民自治并不必然导致“混混”的发展壮大，千百年来中国“皇权不下县”的传统也让农村保持了相当长时间的祥和状态。而“混混”的出现更多的是农村市场化改革过于逐利和公民教育滞后的结果。这里的村民自治应该包含对村民的公民教育。恢复中国传统的农村秩序就是要恢复“舆论”在乡村中的调控作用，加强乡村内部的关联程度。也就是贺雪峰老师说到的“村庄社会关联”。他认为，村庄社会关联度高的村庄，容易形成内生秩序，达成对内合作和对外抵御;而村庄社会关联度低的村庄，内生秩序的基础容易丧失[6]。这种社会关联容易形成制约“混混”发展的长期有效机制。当一个村庄的村民普遍对这些“混混”产生抵制和谴责的心理时，“混混”们也就失去了存在的土壤。

2.良好的家庭教育和环境也是制约和限制“混混”的重要条件。一方面，对于现有的乡村“混混”应该给予正确的引导。我们在调研时发现，“混混”家里的妻子在金钱的利诱下往往对“混混”的不良行为持默认态度，也常常以“女人不管男人在外边的事”作为自己默认的理由。只有让乡村“混混”有一个好的家庭环境和正确的价值导向，他们才可能改邪归正，走向正道。前面提到乡村家族对“混混”的产生和发展有重要的影响，只要正确引导家族的教育，让家族中的多数人对自己家族的“混混”形成制约，那么家族也能成为制约“混混”的一道保障。而另一方面的家庭教育要切断“混混”的上游源泉，给以留守儿童更多的关注和正确的教育，不允许一个孩子在义务教育阶段辍学，鼓励家长支持孩子接受更高水平的教育都是限制“混混”群体发展的有效途径。

参考文献：

[1] 黄海.社会变迁中的乡村“混混”研究——基于国家治理转型的视角[J].江西师范大学学报:哲学社会科学版,2009,(5).

[2] 杨华.乡村“混混”与村落、市场和国家的互动——深化理解乡村社会性质和乡村治理基础的新视阈[J].青年研究,2009,(3).

[3] 贺雪峰.村治的逻辑:农民行动单位的视角[M].北京:中国社会科学出版社,2009.