土地出让收入管理范文

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（一）土地出让金。指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。

（二）续期土地出让金。指土地使用期满，土地使用权受让人需要续期时由土地出让主管部门收取的续期土地使用权出让价款。

（三）合同改约补偿金。指土地使用权受让人经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途时，按规定补交的价款。

第三条  国有土地使用权有偿出让收入由财政部门负责征收，土地出让主管部门为缴款人。土地出让主管部门在收到土地使用权出让金后10天内按征收标准将土地使用权出让收入上交当地财政部门，并同时报告土地使用权出让收入的具体征收情况。缴款人逾期不缴的，除令其限期补缴外，并需缴纳滞纳金，每逾期1天，滞纳金为应缴收入的1－3‰。

第四条  土地出让主管部门可以从其所获土地使用权出让收入中提取土地出让业务费，各地提取业务费的具体比例由财政部门核定，一般不超过出让收入的2％，如有特殊情况，可适当提高比例，但最高不得超过5％。

第五条  国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。（省级财政是否参加分成，由地方自行确定，但省级财政分成比例不宜过大）。出让土地使用权所需开发建设费用开支由地方财政核拨。

第六条  上交财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算，列国家预算收支科目“公有资产收入类”××款“土地使用权有偿出让收入”科目，城市土地开发建设支出列“公有资产支出类”××款“城市土地开发建设支出”科目。具体预算科目由财政部另行制定。

第七条  不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，主要用于城市土地开发建设，要建立城市土地开发建设基金，专款专用。

第八条  地方城市土地开发建设基金的安排使用，由各地财政部门根据城市土地开发建设管理部门提出的年度开发建设计划和项目，审核后拨款，并监督使用。此项基金年终如有结余，结转下年度继续使用。

第九条  外商为获取国有土地使用权所交纳的出让金，必须用外汇支付，按中国银行人民币外汇牌价换算人民币。出让国有土地使用权所取得的外汇收入均应上缴财政，其外汇额度，上交中央财政60％，留地方财政40％。如在土地开发出让过程中，确有必不可少的外汇支出，由城市土地开发建设管理部门申报财政部门，由财政部门核拨。

第十条  与国有土地使用权出让有关的税收征收办法由国家税务局另行制定。

第十一条  国有土地使用权出让价格，由财政部门、土地出让主管部门、物价部门依照有关规定共同制定。

第十二条  各地区、各部门对本办法下达前已出让土地使用权所取得的收入，要认真进行清理，并按照本办法的规定处理。

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中图分类号：F301；F812.43 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0137-03

一、甘肃省土地出让金收入的基本情况

2006年，为规范国有土地使用权出让收支管理，国务院办公厅了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号）等有关通知。规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。即收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。近年来，甘肃省土地出让步伐加快，土地出让收入大幅增长。

（一）土地出让宗数、面积不断扩大，土地出让收入规模快速增长

近年来，随着土地市场的活跃，土地出让宗数、面积、收入规模不断增加，分别从2007年的2 528宗、6 298.98公顷、29.27亿元增长到2013年的3 847宗、19 116.53公顷、266.03亿元，增长了52.18%、203.49%、808.88%。土地出让收入增速从2008年的48.17%震荡上升至2013年的118.90%。见图1。

（二）土地交易以出让方式为主，交易收入主要来源于拍卖和挂牌

土地储备中心收储土地并开发整理后，按政府批准的用地计划，分期在土地交易中心交易。土地出让收入包括划拨收入、出让收入（协议、招标、拍卖、挂牌）、租赁收入、其他供地方式收入、变更补缴收入。就甘肃省而言，实际缴纳价款以拍卖和挂牌两种方式为主。2010年、2011年、2012年、2013年仅拍卖和挂牌两类交易金额就占土地出让收入总额的89.82%、87.51%、82.32%、84.98%，占比均在80%以上，金额占出让总额的绝大部分。分开看，拍卖交易方式出让占比逐年下降，从2010年的47.85%下降到2013年的12.98%，而挂牌交易方式出让占比逐年上升，从2010年的41.97%上升到2013年的71.99%，到2013年挂牌交易已成为土地出让中最主要的交易方式。见表1。

二、土地出让金收缴入库中存在的问题

（一）地方财政对于土地出让收入的依存度不断增强，影响地方财政收入的可持续发展

近年来，伴随着土地市场的活跃，土地出让收入成为地方财政收入的重要来源，土地出让收入占地方财政收入的比重有所提高：2007年这一比重仅为12.22%，2013年已提升至27.09%（见表2）。一是地方财政增长对土地依存度的增强，使土地出让金具有的分配和调节功能没有得到体现。土地资源的稀缺性决定了其是不可能无限期持续供给，在可预期的将来所获得的卖地收入将不能得到持续保障，影响地方财政收入的可持续发展。二是土地出让金容易引发地方政府的债务风险。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额比例较大，使一些地方财政和金融体系面临较大考验。三是土地出让金是构成商品房价格的重要组成部分，土地价格的高涨进而导致商品房价格的不断攀升，既影响中央对房价的调控效果，又加剧房地产泡沫的形成，激化社会矛盾，引发社会不稳定。

（二）土地出让收入多采用专户汇缴形式，且缴库时滞较长

《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财[2009]74号）规定，土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。市县财政部门已将土地收入收缴至非税收入汇缴专户的，要严格执行10个工作日划转地方国库的规定，不得超时滞留已收缴的土地出让收入。但在实际收缴过程中，大多数土地出让收入先缴入商业银行的财政专户，由财政部门开具一般缴款书将资金划转国库，至于何时划转、划转金额多少则由财政部门综合考虑收入进度和财政库款情况来控制入库时间，很多土地出让收入在财政专户停留期限较长，有的超过了1个月，甚至更长，严重影响了土地出让金收入入库进度。同时，开设的用于核算土地出让收入的财政专户数量较多，而且存在未经批准和报备违规开设等情况。据调查，2013年，嘉峪关市财政局下发了《关于调整非税收入汇缴结算专户的通知》（嘉财字[2013]3号），批准开设非税收入财政专户4个，实际开设非税收入结算专户共6个。其中，在嘉峪关市建行开设的62001600108050429602账户和在嘉峪关农村合作银行开设的660030122000069690账户，未经批准和报备。天水市本级2011年初土地出让结余34 717.70万元，2011―2013年共征收土地出让金143 070.15万元，3年累计入库154 986.80万元，至2013年底，天水市非税收入管理局土地出让金结余22 801.05万元未上缴地方国库。

（三）土地出让收入欠缴问题严重，未能做到应收尽收

一是出让合同约定或政府承诺分期付款。为了切实推进地方经济发展，减轻企业项目落地的资金压力，在土地供应中，按照国家政策规定，在签订合同时，土地出让金采取分期缴纳的方式，造成部分企业土地出让金暂缓缴纳。例如，崇信县支库在2014年底应缴纳出让金1 119.65万元，但实际缴纳了 1 104.26万元，少缴15.39万元，主要原因是企业按照合同的约定分期进行缴纳。二是土地已供应，合同已签订，但由于拆迁未完成，在土地出让条件并不成熟的前提下“带病”出让土地，影响竞买者（开发商）对土地的开发，造成无法供地或因规划调整地块发生变更导致欠缴出让金。三是由于国家宏观政策调整、企业资金紧张、经营不善等原因，土地使用权人无法按照合同约定支付土地出让金，造成土地出让金欠缴。据统计，截至2013年底，甘肃省土地出让收入合同价款为280.96亿元，实际缴库价款为266.03亿元，欠缴14.93亿元。

（四）土地出让制度执行力弱，未按规定收缴违约金

《甘肃省国有土地使用权出让收支管理办法》（甘肃省人民政府令第42号）第十一条规定，国有土地使用权受让人不按照土地出让合同和征地协议等约定时限缴纳土地出让收入的，国土资源部门应根据其欠缴金额按日加收1‰的违约金。《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第三十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条也有相关规定。而实际情况是，部分地区国土资源部门并未按规定收缴违约金，这就为受让人欠缴土地出让收入提供了“温床”。据调查：2011―2013年期间，嘉峪关市国土资源局99宗土地的出让金未按规定时间缴纳土地出让金，也未按规定加收滋生的违约金。

（五）不按规定上解中央农田水利建设资金，少提“教育资金”

根据《财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（财综[2011]62号）及《财政部、水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金的有关事项的通知》（财综[2011]48号）文件规定，各级财政应统一按照当年实际缴入地方国库的土地出让金收入，按照10%的比例计提两项费用。由于教育资金属于政府性基金，专款专用，而计提的农田水利建设资金20%应上划中央，一些地方财政为了资金使用方便和给自己多留资金，尽量少提“两项费用”或不按规定上解中央农田水利建设资金。据调查，2011―2013年嘉峪关市少计提“两项资金”3 253.6万元（教育资金1 626.3万元，农田水利建设资金1 626.3万元），其中影响中央财政统筹的农田水利建设资金226.57万元。

（六）土地出让收入管理不透明，监管难到位

长期以来由于缺乏必要的监管措施和手段，难以发挥相应的职能作用对土地出让金的收缴、入库、流向及真实使用情况实施有效地监控。地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，相关信息不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。如我国政策明文规定，任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”等各种名义减免土地出让收入。但受拉动地方经济发展、城市建设等利益驱动，通过土地换项目、先征后返、财政补贴等多种形式变相减免企业缴纳土地出让金的现象时有发生。另外，各地的土地出让金使用与政府融资平台有着千丝万缕的联系，部分资金去向的合规性也值得商榷。

三、相关对策建议

（一）减少对土地收入的依赖，增强财政收入的可持续性

建立科学长远的土地出让收支管理机制，按照科学发展观的要求，改革现行对政府政绩考核的机制，遏制地方政府偏赖以地生财、以地融资的动机。以土地政策为杠杆，积极培植税源，利用好各类产业政策，发展既符合国家产业政策又具有地方特色的支柱，优化产业结构，转变经济结构发展模式，促进地区经济发展和地方经济增长方式的转变，实现土地利用和财政收入的可持续发展。

（二）强化土地出让收支监管，严格执行责任追究制度

强化对落实土地出让收支管理政策的监督检查，切实维护土地出让收支管理政策的严肃性，对于违反规定拖欠土地出让收入、越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等行为，要严格依照相关规定进行处罚，并依法追究相关责任人员的行政责任。强化部门之间的联动，加大对土地出让金及滞纳金的征收和催缴力度，确保土地出让金及时足额上缴国库。

（三）优化土地出让收缴流程，提高缴库效率

土地出让金作为目前主要的财政资金，其缴拨流程应遵循“集中、便捷、安全”的原则，改变部分地区汇总商业银行财政汇缴专户再划缴国库的方式，使土地出让收入直接缴入国库，从而简化缴库流程，杜绝在财政专户中的时滞、延压现象，全面清理财政专户，加强收入缴库管理，加快土地出让金收缴入库的速度。

（四）加强土地出让金收支管理透明度，接受社会监督

地方政府应切实增强土地出让金收支管理透明度和控制机制，定期公开土地出让金收支情况，并进行政策披露，受社会监督，杜绝各种形式的非公开出让土地造成国家财政资金流失现象的发生。

（五）建立信息资源共享平台，提高征管电子化水平

采用现代化的征管手段，建立由规划部门、国土、土地储备机构、建设、房管、财政等部门的部门相互联网、信息共享的管理平台，通过信息共享平台对土地征收、储备、报批、供地及出让收支等环节进行全面的监测，确保信息对称，程序规范，有效防范风险。

参考文献：

[1] 蔡菊英.国有土地使用权出让收支管理实践与探索[J].新会计，2009，（7）.

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（一）区房地部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书，并按照政府收支分类科目填写市财政局缴款书，由国有土地使用权受让人根据缴款通知书及缴款书依法缴纳土地出让收入。国有土地使用权受让人应按照缴款通知书的要求，在规定的时间内将应缴地方国库的土地出让收入，就地及时足额缴入地方国库。

（二）从年1月1日起，土地出让收入按以下规定解缴入库：招拍挂和协议方式出让国有土地使用权的按总成交款的85%缴入区级国库，15%缴入市级国库（市、区共同投资储备项目除外）；存量地块增值收入补缴的土地价款等纯收益，按五五比例分别进市区两级国库；划拨用地用于支付的各项补偿的土地收入，100%缴入区级国库（具体项目按市有关规定）。

（三）土地受让人结清国有土地使用权出让价款后，凭缴款书收据联向房地部门办理土地出让相关手续。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并且未提供有效缴款凭证的，房地部门不予核发国有土地使用证。

（四）房地部门与原受让人签订土地补充合同或解除土地出让合同，需要退款的，由原受让人向原签订土地出让合同的房地部门提出书面申请，房地部门按规定程序审核后，开具土地出让收入退款单，向同级财政部门提出土地出让收入退库申请，财政部门征询上一级（或下一级）财政部门意见后，审核办理退库手续。

二、区级土地出让收入的分配使用

根据用地性质、区域及土地储备出让主体的不同对区级土地出让收入实行额度控制、分级管理。

（一）以招拍挂和协议方式出让取得的区级土地出让收入，其分配使用规定如下：

1、工业用地区级土地出让收入分配使用。

（1）按区级土地出让收入的4%，由区财政集中安排使用；

（2）按不高于区级土地出让收入的1.5%，提取土地出让业务费；

（3）按3.2万元/亩,缴纳新增建设土地有偿使用费。按0.5万元/亩,用于农业土地开发资金；

（4）区级土地出让收入扣除以上支出后，余额部分作为土地前期开发成本控制额度，由区土地开发部门安排使用。土地前期开发成本增值部分,根据支出项目，由区财政结算给各镇（工业区）；

2、六类用地区级土地出让收入分配使用。

（1）按区级土地出让收入的17.65%(土地出让总收入15%),由区财政集中安排使用；属于区海岸线管委会的区得部分，根据支出项目，由区海岸线管委会安排使用；

（2）按不高于区级土地出让收入的1.5%，提取土地出让业务费；

（3）按3.2万元/亩,缴纳新增建设土地有偿使用费。按0.5万元/亩,用于农业土地开发资金；

（4）按区级土地出让收入的1.76%，根据支出项目，由区财政结算给各镇（工业区）；

（5）区级土地出让收入扣除以上支出后，余额部分作为土地前期开发成本控制额度，由区土地储备部门安排使用，区土地储备部门根据土地前期开发成本按实列支。土地前期开发成本增值部分由区财政统筹使用，属于区功能区域的土地前期开发成本增值部分，根据支出项目，由区功能区域安排使用；

（二）以补缴及土地出让的其他有关收入，由区财政按规定集中安排使用；

（三）以划拨方式取得的土地划拨收入，区财政按规定结算有关费用；

（四）区财政集中使用部分主要用于缴纳新增建设土地有偿使用费、支农支出、城市基础设施建设以及土地出让收入规定的其他支出。

三、区级土地出让收入的预算管理

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（一）土地出让金收入总量增大，增速较财政收入和GDP快

随着经济市场化的不断加深，延边州经济得到快速发展，国内生产总值从2009年的450亿元增加到2012年的805亿元，年均递增22%。经济的快速增长，推动了地方税收收入和土地出让金收入的高速增长。延边州税收收入从2009年的23亿元增加到2012年的43.83亿元，年均递增20.96%；土地出让金收入从2009年的4.55亿元增加到2012年的15.83亿元，年均递增55.74%。土地出让金收入的年均增速远远高于地方GDP和税收的增长。

（二）土地出让金支出各年增长较大，占财政预算支出比例逐年提高

延边州土地出让金支出从2009年的5.36亿元增加到2012年的15.68亿元，年均递增47.88%；土地出让金支出较财政支出年均增幅高25.86个百分点。

（三）房地产市场与土地交易繁荣，同时带来税收和财政预算收入的增长

近年来，延边州房地产市场交易价量上升，并出现繁荣景象。据统计，2012年延边州完成房地产开发投资68.5亿元，比上年增长37.9%。房屋施工面积735.5万平方米，增长28.2%。商品房销售面积299.3万平方米，增长1.2%，其中商品住宅销售面积267.0万平方米，增长4.1%。全年商品房销售额97.4亿元，增长12.7%，其中商品住宅销售额78.6亿元，增长15.3%。房地产价格快速持续上涨，促进了房地产及相关产业的快速发展，同样给地方政府带来了丰厚的收入，2011年和2012年全州土地出让金收入分别为9.74亿元和15.83亿元。从与房地产有关的税收看，以2011年为例，延边州财政预算收入虽为增长，但由于房地产市场的繁荣，与房地产相关的税收收入仍有不错的增长，其中：营业税收入9.39亿元，同比增长14.65%；契税收入3.35亿元，增长57.27%；房产税1.23亿元，增长4.23%；城镇土地使用税0.79亿元，增长2.34%。

二、土地出让金收支存在的主要问题

（一）土地出让金收入占财政预算收入比例不断走高，若出现较大波动将影响地方财政财源

1、直接影响

在财政预算收入构成中，税收收入占比下降，土地出让金收入占比上升，并在2012年首次超过税收收入占比，成为地方财政预算收入的主要财源。2009—2012年，税收收入占财政预算收入比例由2009年55.80%下降到2012年的49.35%，幅度达6.45百分点，而土地使用权出让金收入占财政预算收入比例由2009年11.04%增长到2012年17.82%，增加6.78百分点。若土地出让金收入出现较大变动时，将对地方财政预算收入产生直接的影响。

2、延申影响

从近几年延边州相关税款入库的情况来看，营业税、企业所得税增长依赖于房地产业，城镇土地使用税、土地增值税、契税等也是如此。房地产价格上涨能有力促进地方财政预算收入的增长，但价格短期内持续过快上涨并不利于房地产业及整体经济的长期健康稳定发展，一旦房地产市场出现拐点，房地产投资和交易下滑，将给地方财政预算收入及地区经济的持续稳定增长带来较大的影响。

（二）土地作为固有的稀缺资源，土地出让金征收制度有待完善目前土地出让金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，使用期内不再征收

随着我国城镇化的不断扩大，征收的土地也相应地快速增长，当城镇发展到一定程度时，速度必然下降，同时，我们必须保留一定的可耕土地和林地，可征收的土地必将减少。而地方政府对土地出让收入都以“着眼当前，完成任期目标”为出发点，这样的“土地财政”政策将会对往后的财政增收产生较大影响。

（三）土地出让金收支监管缺乏透明度

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理”。该规定的出台在一定程度上解决了土地出让金收支不规范，土地收益流失的情况。但由于地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，社会群众所获得的土地出让收支情况不多，正是由于相关信息的不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。

三、政策建议

（一）改革土地出让金征收制度

改革目前政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费的做法，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，可考虑改成土地使用权的购买者在使用期限内按年度分期支付，这样才能从源头上抑制地方政府“土地财政”的举动和冲动。

（二）强化人行国库对土地出让金的监管

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（一）收入范围。中心城区国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。

（二）管理职责。土地出让收入是政府性基金收入，收支应全额纳入本级政府基金预算管理。收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”，经清算后及时缴入国库或财政专户，支出通过本级政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。市国土资源局、市财政局要按照职责分工，相互配合，做好土地出让收支管理工作。市国土资源局依法对中心城区内的土地资源实行集中管理，负责对中心城区的土地资源进行详查，依据规划部门提供的控制性详细规划及规划设计条件，会同规划部门拟定中心城区土地收储和出让计划；对收储土地进行整理和出让；负责土地出让收入的执收工作，按土地出让宗地建立基础台账。市财政局负责中心城区国有土地出让收支管理工作，编制国有土地出让收支预算，填报土地出让收支统计表。

（三）征缴、清算程序。

1、土地出让保证金的缴退。凡国有土地使用权实行网上挂牌出让的，由市国土资源局会同市财政局按照网上挂牌出让的有关规定，在指定银行开设网银保证金专用账户，专门用于保证金缴纳。参与网上挂牌出让的竞买人将保证金缴入网银保证金专用账户，竞得人支付的保证金，应在国有土地使用权出让合同生效后抵作宗地出让价款，并在挂牌出让结束后三个工作日内缴入“非税收入汇缴结算户”；未竞得人支付的保证金及时予以退还，不计利息。网银保证金专用账户仅用于网上挂牌出让，平时一般无余额。以其他方式出让国有土地使用权其保证金缴入“非税收入汇缴结算户”。竞得人支付的保证金在出让合同生效后，抵作宗地出让价款；未竞得人支付的保证金在3个工作日内予以退还。

2、土地出让收入的缴款。市国土资源局根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具“**市非税收入缴款通知书”，由国有土地使用权受让人在规定时间内到非税收入银行缴纳土地出让收入。各非税收入银行收到受让人缴款后，向缴款人开具“**省非税收入一般缴款书”，并及时将土地出让收入划转到“非税收入汇缴结算户”。

3、土地出让收入的汇缴清算。实行招拍挂的土地出让收入缴入“非税收入汇缴结算户”后，由市国土资源局依据国家相关政策，编制《土地出让收入清算单》，送市财政局审核。属代收代缴的税费等往来资金在“非税收入汇缴结算户”直接划转；土地出让收入全额缴入国库专户或金库，纳入基金预算管理。

二、明确支出管理范围

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、支工支出、城市建设支出、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及其他支出等。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

（二）土地开发支出。主要是指因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关财务费用等支出。

（三）支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。按照省财政厅、国土资源厅《关于转发财政部、国土资源部<用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法>的通知》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益的15%计提。

（四）支工支出。新建、扩建工业项目所缴纳的土地出让收入，在扣除成本性支出及计提专用资金后的余额，全部作为财源发展专项资金，用于项目区内征地、拆迁补偿支出、土地开发支出和项目投资奖励支出等。

（五）城市建设支出。一是从土地净收益中按不低于20%的比例安排；二是从新建的城市道路两侧各200米的土地出让净收益中，按50%比例安排；三是从城市基础设施建设综合服务费（南城区8.5平方公里内的行政事业单位划拨用地，按从每平方米100元的标准收取）中安排。主要用于偿还因城市基础设施建设形成的债务及城市基础设施建设支出。

（六）国有土地收益基金支出。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，从土地净收益中按10%计提。主要用于土地收购储备及整理等相关费用支出。

（七）城镇廉租住房保障支出。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，从土地出让收入中扣除成本费用后按10%计提，主要用于解决城市低收入家庭住房困难问题。

（八）补贴掇刀区城建支出。对掇刀区20**年以前城市建设形成的历史欠账，由市财政局进行清理、锁定，确定补贴基数，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府关于印发**市城区土地收益征收管理试行办法》文件中有关市、区分成比例的规定停止执行。

（九）其他支出。包括土地使用权出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及支付破产或改制国有企业职工安置费用、规划部门编制控制性详细规划所需费用及相关政策允许在土地收益中列支的其它支出等。

三、建立、健全预决算制度

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三、严格土地出让收入上缴程序。国有土地使用权出让收入属于财政性资金，全额纳入政府基金预算管理，由市土地储备中心将土地出让总价款（含土地成本），按政府收支分类科目规定的“目级”收入项目开具缴款书，直接缴入市级国库。

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二、国有土地使用权出让收入管理

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。

三、征管方式

按照非税收入收缴管理制度改革的要求，土地出让收入属非税收入管理范围。财政部门在银行设立财政非税收入（土地出让收入）专户，专门用于土地出让收入的归集。国有土地使用权受让人按财政、国土资源部门的要求将土地出让金直接缴入财政非税收入（土地出让收入）专户。财政部门应对缴入的土地出让收入按宗地和镇（开发区）进行明细核算（可委托国土部门具体办理），按旬办理缴库手续，并设立专账按政府收支分类科目进行核算。

四、土地出让收支预决算管理

建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，由财政部门牵头，国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门配合共同编制年度土地出让收支预决算。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。

各镇、开发区每年10月底前向国土资源部门上报次年用地计划，国土资源部门根据上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素，负责编制下年度土地出让收入预算，并按照年度征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素，编制与出让供地成本相关的年度土地出让支出项目预算；财政、建设、交通、劳动保障等部门按照规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制相关的土地出让支出项目预算，其中支出范围属于政府采购的，应当按照规定编制政府采购预算。土地出让收支预算分别纳入全市政府性基金收支预算，财政部门按规定程序批准后执行。

每年年度终了，由国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门按规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，财政部门审核汇总后，向市人民政府报告。市人民政府依法向同级人大报告。

五、土地出让收入的使用管理

土地出让收入的使用要足额保障征地拆迁补偿支出，重点向新农村建设倾斜，严格按批准的预算执行，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。

国有土地出让收入的使用范围主要包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等。土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等按照市人民政府年第20号市长令执行，即：土地补偿费每亩14000元、安置补助费每人13000元、地上附着物和青苗补偿费每亩980元。

（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含土地出让涉及的需要进行相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款利息等支出。

（三）支农支出。

1.农业土地开发支出。根据省政府办公厅政办〔〕104号《转发省财政厅、省国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》的有关规定，我市从出让国有土地使用权取得的总成交价款中，按7.05元/平方米的标准计提作为市级农业土地开发资金，实行专账核算，用于安排农业土地开发的支出。

2.补助被征地农民基本生活保障支出。根据省政府《省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省人民政府令第26号）规定，从土地出让金等土地有偿使用收益中提取并纳入被征地农民基本生活保障资金专户管理，我市属于三类地区，执行工业用地每亩不低于9000元，商业用地每亩不低于20000元。

3.扶持被征地农民就业支出。根据省政府《关于贯彻国务院进一步加强就业再就业工作通知的实施意见》（政发〔〕24号）有关规定，我市按每个被征地农民1000元一次性安排划出。

（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。

（五）其他支出。包括计提国有土地收益基金、缴纳新增建设土地有偿使用费、计提土地出让业务费、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

1.国有土地收益基金。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行分行财综〔〕25号文件规定，从出让国有土地使用权取得的总成交价款中划出5％用于建立国有土地收益基金，实行专账核算，资金封闭运转管理，专项用于政府国有土地收购储备。

2.缴纳新增建设用地有偿使用费。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行分行财综〔〕91号文件规定，我市按34元/平方米缴纳新增建设用地有偿使用费。

3.土地出让业务费。包括出让土地的相关业务支出。土地出让业务费按照不超过当年招、拍、挂和协议出让土地总价款的1.5％列入部门预算，实行以收定支，据实列支。

4、廉租住房保障支出。根据省财政厅财综〔〕105号文件规定，我市按4.7元/平方米计提廉租住房保障资金（土地出让净收益的10%），专账核算，专项用于安排廉租住房保障的支出。

5.其他支出。未列入上述支出内容、经财政部门批准的在土地出让过程中发生的其他费用，其中包括：按照国家规定，从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中，安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出；镇国土所从所在地组织土地出让收入中按5%提取事业经费等。

在执行上述政策规定后，我市各镇、开发区地块的出让收入的剩余部分全额安排各镇、开发区预算支出，按国家规定用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出，其中用于农村基础设施建设的资金，主要安排农村饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设和公益事业项目。

为保证城建、交通及政府安排其他项目的资金日常需求，在市土地储备中心承担收购储备的地块出让时，先按到帐土地出让收入的20%预提专项资金，用于上述项目的日常支出，待土地出让结束后按宗地进行结算。

六、财政、国土资源、国库部门职责

财政部门是国有土地出让收入征收管理机构，负责土地出让收支管理，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库；按年度土地出让支出预算从国有土地出让收入中安排各专项支出；负责牵头编制年度土地出让收支预决算；会同国土资源部门、人民银行建立土地出让收支统计报表以及分季度收支统计明细报表体系，及时提供土地出让收支核算情况。

国土资源部门是土地出让的具体征收部门，具体负责土地出让收入的征收工作，会同财政部门督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保土地出让收入应收尽收；加强土地出让成本控制，监督各镇（区）土地出让规范运作；对未按照合同约定足额缴纳土地出让金并提供有效缴款凭证的，不予核发国有土地使用证；按市政府财政部门要求编制年度土地出让金收入预算、与土地出让供地相关的支出预算以及编报与出让供地相关的土地出让收支决算；及时提供年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地总价款、约定的缴款时间、缴款通知书等相关资料。

国库负责办理土地出让收入的收纳、划分和留解等各项业务；在国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况；定期与财政部门、国土资源部门进行数据核对，确保有关数据的准确无误。

七、监督检查

市政府成立由国土、财政、建设、监察、审计等部门共同参加的“市土地出让审核领导小组”，对国有土地出让价格和成本支出实行监督管理，下设办公室，挂靠市国土局，日常工作由市国土局牵头组织。要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。

任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让金收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，严禁以各种名义向用地单位和个人返还或“借出”土地资金；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴的土地出让金由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等，禁止“上征下租”等土地违法行为。工业用地出让价格不得低于省公布的出让最低价标准。

土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。如发生不可预见事件或因自然等因素造成受让人不能按时足额缴纳土地出让金的，由征收部门报经市人民政府批准后处理。

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目前，国务院、财政部对土地出让收入实行了严格的收支二条线管理，但有些地方政府未按照[2006]100号、财综[2006]68号文件建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，对土地储备资金的拨款历年没有下达明确的预算金额或指标，也没有明确的土地出让收入分配政策，土地储备机构（以下简称土储机构）只能按实际拨入的土地储备资金确认“财政拨款收入”。有些地方财政部门返还土地出让收入往往时间滞后，土储机构通过账面确认的“财政拨款收入”不能真正展示土储机构的还款能力，且无法确认未返还部分尚有多少能形成储备资金，即土地全成本核算在土储机构，而对应的土地出让收入作为土储机构贷款的主要还款来源在财政部门核算，在上缴财政前，却不属于土储机构的土地储备资金。土储机构设置土地储备资金账套进行核算时，为了向银行展示其整体的还款能力，主要有以下两种处理方法：其一是预测财政应返还额度，其二是将“土地出让收入”全额确认收入。

一、预测财政应返还额度

土储机构在土地使用权转让交易成交确认后，按一定方式（如：前期成本+土地出让收入×1%+土地出让收入×5%）确认“财政拨款收入”，同时挂列“财政应返还额度”科目借方，待实际收到财政部门拨付的预算资金后，冲减“财政应返还额度”。由于部分地方财政部门未安排上述预算资金，实际返还的金额也远远小于土储机构确认的金额，且往往时间滞后，导致土储机构虚列“财政拨款收入”。

上述做法不符合《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号) “第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”及《土地储备资金会计核算办法（试行）》第4001号科目 财政拨款收入“一、本科目核算当期财政部门拨付的土地储备资金。……三、财政拨款收入的主要账务处理如下：（一）土地储备机构收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记‘银行存款’等科目，贷记本科目。采用财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记本科目。”和第1004科目 财政应返还额度“一、本科目核算实行国库集中支付的土地储备资金年终应收财政下年度返还的资金额度。”的规定。

二、全额确认土地出让收入

土储机构按下列方式进行会计核算：

A、收到竞买保证金

借：银行存款

贷：其他应付款―竞买保证金

B、签订成交确定书

借：应收账款―XX开发商

贷：主营业务收入

C、成交后上缴竞买保证金入国库

借：利润分配―上缴财政专户款①

贷：银行存款

D、同时：

借：其他应付款―竞买保证金

贷：应收账款―XX开发商

E、开发商上缴国库剩余地价款项，将缴款书交收储中心

借：利润分配―上缴财政专户款②

贷：应收账款―XX开发商

F、收到财政拨款：

借：银行存款

贷：财政拨款收入

月末：

G、将收到的地价款视为利润全额上缴财政：

借：主营业务收入

贷：利润分配―应缴财政专户款③=①+②

H、将财政拨款视为上级返回利润

借：财政拨款收入

贷：利润分配―储备资金④

I、结转交付项目成本

借：利润分配―储备资金⑤

贷：交付项目支出

上述办法的好处为：

（1）有效地避免了无依据确认“财政应返还额度”、“财政拨款收入”的问题，使账面资产水平更真实合理；

（2）向银行办理贷款时，要以“土地出让收入”作为主要还款来源，因此从土地出让收入、开发成本全貌反映土地相关收支水平（包括土地出让收入由财政进行的最终分配，即不返还部分视为利润上缴），能更好地适应贷款融资的要求。

但是此种做法仍有不妥之处，主要为：

（1）仍然与《土地储备资金财务管理暂行办法》相抵触，《土地储备资金财务管理暂行办法》主要精神就是土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。

（2）根据国有土地使用权出让收支管理的相关规定，市财政部门负责土地出让收入的管理，土储机构为执收单位，因此，土地出让收入的核算主体应为市财政部门，如土储机构也将其纳入核算范围，则会存在“会计主体”不明的问题。

另外，对于应缴未缴的“土地出让收入”，实质为负债性质，但上述核算方法账面上反映为“未分配利润”，无法以负债形式反映。

三、我们的观点

(一)区分土地储备资金收入、土地出让金收入，正确核算土地储备资金的收入

土储机构应向市财政部门申请，早日完善“土地出让收支预算”，明确土地出让收入的分配政策（建议参考银发[2003]121号文“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”的要求制订分配政策），落实每年取得的土地出让收入中能有多少额度返还土储机构，即能真正成为土地储备资金的额度（明确预算额度）。年末按财政部门最终预算确认“财政拨款收入”，年终时如确有应收财政下年度返还的资金额度，按该额度确认“财政应返还额度”余额，如与“财政应返还额度”账面已计列余额有差异，应将该差异原渠道冲回。

平时不使用“财政应返还额度”科目，在收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政拨款收入”；财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记“财政拨款收入”。年底只有当财政部门在预算内安排土地储备资金尚有余额时，收储中心才能将其作为土地储备资金来源，使用“财政应返还额度”科目确认“财政拨款收入”。

(二)分账核算

依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第五条“土地储备资金来源于下列渠道：(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。”的规定，地价款（土地出让金）和竞买保证金（退回竞买人、或抵顶地价款）在上缴财政前，不是土地储备资金，因此土地市场交易过程中收到的竞买保证金、土地出让金收入的执收、土地出租收益应该与土地储备资金的收支实行分账核算。

土储机构可在事业经费账套（或单独设账套）核算上述代收代缴款项。在宗地挂牌成交确认时，按成交价全款列账，即：借记“应收账款”，贷记“应交财政专户款”；中标单位上缴财政地价款时，土储机构依据银行回单列账，借记“应交财政专户款”，贷记“应收账款”；收竟买保证金时,借记“银行存款”，贷记“其他应付款”；成交后保证金抵地价款时，借记“其他应付款”，贷记“应收账款”，同时，借记“应交财政专户款”，贷记“银行存款”。

(三)报表转换

在土地出让收支预决算管理制度未能健全之前，可以通过转换会计主体的形式来总体反映土储项目贷款的还款水平，即土地出让收入水平。土储机构作为市政府的一个事业单位，负责土地一级市场的开发、整理和储备工作，其贷款行为也是政府融资的一部分，其还款来源主要是“土地出让收入”，鉴于土地出让收入的管理在财政部门，而土储项目的成本在土储机构，利用存量土地融资作为政府融资的一部分，可由二个部门联合进行。即土储机构严格按《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》的要求进行核算，专款专用、分帐核算；向银行贷款时，可由财政部门出具一份关于“土地出让收入”的收支报表。在此报表中，用于非土地储备的资金，按照相关性和重要性原则，可统一归属于上缴财政项目。

由于宗地挂牌出让时，土储机构与竞买人签订成交合同，因此“土地出让收入”收支报表可由土储机构代编。土储机构代编“土地出让收入”收支报表时，可利用核算代收代缴地价款、竞买保证金的账套。

“应交财政专户款”贷方年累数为“土地出让收入”收支报表的收入数，明细项目宗地号与应收账款开发商一一对应。

“应交财政专户款”借方年累数为“土地出让收入”收支报表的支出数，如果该支出数大于土地储备资金报表的收入数，表示地方财政部门将实际收到的地价款一部分作土地储备资金安排预算下达给土储机构，其他的地价款作其他用途安排预算支出。

篇9

本区土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益15％确定，其中30％资金由市集中使用，70％资金由区集中使用。

土地出让平均纯收益标准是指：根据《财政部、国土资源部关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法〉的通知》（财综[*]49号）中确定的本区地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值，具体标准为65元/平方米。

二、用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。区财政局应对农业土地开发资金实行专帐核算，按规定的标准和用途足额划缴及使用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。

三、调整现行政府预算收支科目，取消“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从“土地出让金”财政专户中划入的用于农业土地开发的资金。

四、市房地资源管理局根据办理的土地出让合同和土地出让金缴纳情况，按月统计各区(县)已缴清土地出让金的土地出让面积送市财政局，市财政局根据土地出让面积、土地出让平均纯收益标准等，计算应从土地出让金划缴的农业土地开发资金，并于次月10日前分别划入市、区(县)级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。

从土地出让金划缴的农业土地开发区级专项资金的计算公式为：土地出让面积（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。

五、本实施意见所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治；对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害毁损的土地进行复垦。

宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者区以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设；有良好的水利与水土保持设施的耕地建设；对中低产田的改造；蔬菜生产基地的建设；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。

改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。

六、市级专项资金50％用于宜农未利用地的开发，50％用于基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发(主要指农业设施建设)；区级专项资金主要用于“农民向城镇集中”后的土地整理和复垦等。

七、财政部门负责农业土地开发专项资金的预算审批、下达、资金的拨付和资金的监督管理等工作；房地部门、农业部门负责项目预算的编报、汇总、项目实施的监督检查及竣工验收等项目管理工作。

八、区财政局会同有关部门每半年将用于农业土地开发的土地出让金收入、资金使用计划、支出情况上报市财政局、市房地局和市农委等部门。

九、区财政、房地会同审计等部门对用于农业土地开发的土地出让金的预算管理、支出范围等情况进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，予以通报；对于违反专账管理的，督促其在7个工作日内予以纠正；对于违反支出范围的，除督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本实施意见规定支出范围的资金收回专账；对挪用专账资金的，除追缴外，由相关部门追究有关人员责任。

十、对*年1月1日起缴入财政专户的土地出让金，按本实施意见规定提取用于农业土地开发的专项资金。

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市直实现的土地出让收入全额缴入市级金库，纳入地方基金预算管理，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。

二、土地出让收支实行预算管理

编制土地出让收支预算时，应严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则。在预算编制过程中，按照下列程序办理：

国土部门在每年11月上旬，根据土地供应计划编制下一年度土地出让收入预算和部分支出预算。内容包括：当年土地出让总收入，征地和拆迁补偿支出、土地开发支出（道路、水电、场地平整）、补助被征地农民支出、土地出让业务费以及上缴新增建设用地有偿使用费等支出。在编制土地出让收支预算时，土地出让收入预算应与年度建设用地计划相衔接，实施新增建设用地计划应与土地出让支出预算相衔接。

财政部门根据国土部门提供的土地出让收入预算和部分支出预算的建议，编制土地出让收支预算草案，土地出让收支预算草案经市政府审定后向市人大报告。

三、规范土地出让金分期缴纳行为

在办理招商引资项目的大宗土地出让时，先签定意向性合同，国土部门实行分宗地挂牌，分宗地清算、办证。

土地挂牌出让首次缴纳比例不得低于土地出让总价款的50%。征地单位不能一次缴清土地出让总价款，在一年内缴清的，由征地单位提出申请，国土部门审核后送财政部门审定；因特殊情况需要两年缴清的，由征地单位提出申请，国土部门、财政部门审核后，报市政府批准。

四、规范基金提取比例

（一）土地收益基金（储备基金）按收入总额扣除土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补助费、土地开发费后余额的10%计提。

（二）农业土地开发资金属工业、城建招商项目的出让用地按上缴省部分计提；其他出让用地按文件规定计提。

（三）廉租住房保障资金按土地出让净收益的10%计提。

五、规范土地收入缴库及代收款的退付程序

（一）总价款中属代收代付的往来款项，由国土部门提供宗地清算单，财政部门审核后在非税收入汇缴结算户直接办理退付手续（包括代收的税款、部门的规费、房地产转让价款等）。

（二）总价款扣除代收款后的土地出让收入缴金库。

（三）工业、城建招商项目大宗土地挂牌出让后所缴纳的保证金，因工程建设的需要，在宗地未清算前需缴库预列支出的，按下列程序办理：

1、预清算。由国土部门先按挂牌出让条件进行预清算，财政部门审核后，属土地出让收入的缴金库；

2、清算。出让总价款缴清后，国土部门办理宗地土地清算，财政部门负责按清算单将土地收入全额缴入金库，并开具土地出让金专用票据；

3、办证。用地单位凭出让金专用票据（办证联）、土地出让收入清算单到国土部门办理土地使用证。

六、规范储备土地收储及出让纳税行为

储备土地收储和出让纳税，按国家税务总局《关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函［］277号）和《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税［］21号）规定，经税务部门审核后，免予征收土地增值税、营业税。

七、建立健全建设用地监管核查制度

为防止土地资产流失，成立建设用地批后监管小组，监管小组由市国土资源局牵头，市财政、住建、规划、房产部门参加。监管内容主要是对占地面积、容积率、绿地率以及出让金的缴纳情况等进行复核，补征清欠。

（一）实行联合检查制度。对已形成的土地出让金欠缴行为，由上述五部门联合开展清理检查，责任单位催收入库。

（二）实行建设项目巡查制度。国土部门要加强对土地出让合同履约和划拨决定书执行情况的巡查，并将巡查中发现违反合同约定和决定书规定的事项，及时向相关部门进行通报。

规划部门在办理已出让建设用地的规划调整时，要事先通报国土部门，并督促用地者足额补缴出让金，凭财政部门开具的土地出让金专用票据办理规划许可。

市住建、规划、房产等部门根据各自职责，对用地者擅自改变建设项目性质、规模以及规划设计条件和方案等行为，依法进行查处和纠正。

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二、文献综述

土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关［1］。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢？江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理［3］。研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。

三、土地出让金收支管理的基本情况

（一）土地出让金的含义

我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（［2006］100号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入”，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”［4］从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。

（二）我国土地出让金收支管理的情况

我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度的确立发展起来的。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地”［4］。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条对“支付出让金”做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算”［4］。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即55号令）颁布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已基本形成。2006年底，土地出让收支实行“收支两条线”管理，收入全额缴入地方国库，支出则一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；《城市房地产管理法》则进一步明确为用于城市基础设施建设和土地开发。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出［5］。

（三）各地土地出让金收支管理情况概览

1.上海。2008年，上海市出台了《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》、《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市土地储备成本认定暂行办法》，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储备、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储备成本认定办法，明确土地储备项目预算及预算调整审核和项目决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；规范土地出让收入缴库办法和专项基金（资金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加强部门协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记”制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。3.江西。江西省出台了《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行办法实施细则》，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。4.浙江衢州。浙江省衢州市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。（1）加强对规范征收的管理。衢州市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制。在实际工作中，衢州市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）”、“两建（建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度）”、“三规范（规范土地出让金征收行为，规范土地出让金专用票据使用行为，规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为）”目标，加强土地出让金的征收管理工作。（2）严格控制支出的成本。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储备，到前期开发、组织出让，再到成本费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，衢州市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。尤其是对土地征用成本费用、土地储备资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土地出让金的使用效益。（本文来自于《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志。《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志简介详见.）

四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因

现在看来，《中华人民共和国土地管理法》和国务院第55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从2007年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线”。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其他经济指标的增速。在部分地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续发展。在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农不足，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高［6］。

上述问题的主要原因有：第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重［7］。

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事实上，在现行的财税制度与土地制度下，很少有办法能够遏制地方政府的卖地冲动。在宏观制度环境难以改变的情况下，最现实和最急迫的问题应是，重新审视现行的土地出让金管理制度，对土地出让金的使用进行更加严格的管理和监督。

支出构成

时至今日，土地出让收入，包括以招拍挂和协议方式出让土地取得的收入(占土地出让收入的80％以上)，也包括向改变土地使用条件的土地使用者取得的收入、划拨土地时取得的拆迁安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被纳入财政预算。

2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金管理。2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。

随着2007年《土地出让金管理办法》的实施，土地出让金开始纳入地方基金预算。按照现行政策规定，土地出让收入缴入国库后，市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，余下的部分统称为国有土地使用权出让金。这笔资金被限定主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，以体现“取之于民，用之于民”。

2009年12月，财政部等五部委还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。

从2010年开始，财政部公布中央与地方基金预算。由此，公众可以对土地出让金的收支有总体的了解。据2010年5月3日财政部网站公开的2009年全国土地出让收支基本，情况：当年全国土地出让收入为14239.7亿元，土地出让支出总额为12327.1亿元，结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。

数据显示，全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重为40.4％；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7％；用于城市建设支出3340.99亿元，占比27.1％；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比3.5％；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比1.6％；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1亿元，占比1.5％；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比3.9％；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比0.9％；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比9.7％。

“政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。”

信息和监督缺失

尽管如此，从实际情况来看，土地出让金的收支预算仍然缺乏充分的信息和监督。

以北京市公开的2010年地方基金预算收之情况为例，从中可以看到2009年北京市级土地出让金的收支情况。当年北京市级土地出让金收入为299亿元，但土地出让金总额则为930亿元。这意味着大部分土地出让金留存在了区县一级。而这些资金的收支情况，目前还难以从公开的渠道查询。北京也没有列出市级土地出让金究竟花在了哪些地方。

由于土地出让金由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，造成资金被严重浪费、挪用乃至侵吞，同时土地寻租活动愈演愈烈。

2010年4月，审计署公布的情况就表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。

审计还发现，11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。其中：6个市支出39.36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；4个市支出9.68亿元，用于增加政府投资企业注册资本；6个市支出3.26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。

此外，部分市县仍然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等违规问题。

一些地方土地出让金的使用也有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10％。但审计署2010年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达146.23亿元。

外界呼吁，地方基金预算的编制应该更加详细，尤其巨额土地出让金的支出项目更应该详细列出。地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算编制也应该像一般财政预算那样严格，并接受地方人大和公众的监督。

上海市城市经济学会高级经济师顾海波在接受本刊采访时亦表示，对于土地出让金的支出及用途，目前各方尚只能进行猜测，民众应享有知情权，审计、人大应充分发挥监督作用。如是，“谣言方能止于阳光”。他还指出，事实上，不仅是土地出让金，政府其他资金的使用也存在着类似的严重问题。

谁才是最大受益者

土地出让及增值的受益主体构成也备受指摘。

2009年1.42万亿元的全国土地出让收入中，征地和拆迁补偿、补助被征地农民收入两项支出合计仅为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。有媒体据此粗略估算，政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。

各地的情况也不尽相同。北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20％用于弥补土地开发整理成本；上海市市长韩正表示，2009年上海73％的土地出让收入都补偿给了拆迁户。

产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。全国数据应该比较靠谱，也就是大约农民、拆迁户拿到1／3，政府拿到2／3。

当然，这2／3主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的则是城市公共建设(北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6％)。政府像商人一样进行所谓的“经营城市”，又让自己手中已开发的“熟地”进一步增值。

政府依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为唯一的土地出让方；然后，通过拆迁或农地转化，获得土地资源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；通过招拍挂等方式，地产商从政府批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给民众，完成最终销售。

在从地到房的过程中，产生了两次增值，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。

以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10％匡算，地产商共从民众那里赚取了4000多亿元。

当然政府赚的也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁、征地前后的土地有巨大的价差。近年来因拆迁而导致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。

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一、充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要意义

我区做为省会城市的中心城区，土地资源稀缺，人均土地面积低。加强土地管理，严格保护土地，提高土地节约集约利用水平，有利于保持社会稳定，促进全区经济社会全面、协调、可持续发展。将土地出让收支全部纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，是切实保护群众利益、落实科学发展观、构建和谐社会的一项重要举措。各级、各部门要充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要性和必要性，采取有效措施，进一步规范土地出让收支管理，加强土地调控，促进全区经济社会又好又快发展。

二、切实加强土地使用权出让收入管理

土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，根据我市管理权限，土地使用权出让收入由市直接征收。本意见所指土地使用权出让收入是指按照济村改字[]1号、济旧改发[]2号文件精神，我区旧村（居）改造项目中新增国有建设用地和重点片区内的集体土地，按程序依法征为国有建设用地后，市先行拨付我区土地出让总价款60%的收入。对先行拨付区政府的资金，由区财政设立专户管理，专款专用。

三、进一步加强和规范土地出让收入使用管理

土地出让收入使用范围：专项用于被征地村（居）的征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费）、土地开发支出、补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，不得挪作他用。

土地出让收入全部实行“收支两条线管理”，土地出让收入使用执行以下程序：

由土地部门管理支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，在市拨付我区土地总价款60%收入时直接扣除。

补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设等支出的安排，要严格依照国家有关法律法规，从切实保障村（居）民合法权益，逐步建立村（居）民生活保障长效机制，推动和谐社会建设的高度出发，在优先安排好村（居）民养老、医疗等保障性支出的基础上，再合理安排安置房、基础设施建设等项目。以上支出由村（居）提出土地出让收入使用计划，报镇政府、街道办事处审核，镇政府、街道办事处提出审核意见后报区政府或相关领导小组审批。区财政部门根据审批后的土地出让收入使用计划安排支出。

为减少中间环节，防止资金被截留、挤占和挪用，切实保障村（居）民利益，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给村（居）民的部分，可根据征地补偿方案，由村（居）提供具体名单，财政通过发放记名银行卡直接发给被征地村（居）民；被征地村（居）民参加有关社会保障所需个人缴费，可以直接由财政部门拨付社会保障部门；对村（居）安置房建设支出，基础设施建设等支出，区财政根据审批后的土地出让收入使用计划和建设进度支付资金，对能通过政府采购支付的资金，全部实行政府采购由财政直接支付，对不易通过政府采购的零星支出，区财政通过村（居）实行授权支付。