城乡一体化的好处范文

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篇1

中图分类号：F291.1　文献标志码：A

农业是目前我国经济最薄弱的环节，农村经济的发展严重落后于城市，其症结就是城乡二元结构矛盾，而且差距还有不断扩大的趋势。国家多次将“三农”问题提升到战略的高度。城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。

博弈论主要研究一个经济主体的选择受到其它经济主体选择的影响，而且反过来影响到其它主体选择时的决策和均衡问题。博弈论被广泛应用于经济学中，逐渐成为分析的必备工具。本文基于博弈论，解释城乡一体化过程中的一些问题并进行分析，对统筹城乡一体化发展具有启示作用。

一　城乡一体化的内涵

城乡一体化是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内，谋求融合发展、协调共生的过程。在这里，城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，充分发挥城市与乡村各自的优势与作用，最终使城乡经济相互渗透，相辅相成，最终实现共同繁荣。

二　发展城乡一体化的意义

1统筹城乡一体化是建设和谐社会的必然要求。构建和谐社会是当前乃至今后一段时间各级政府的重要奋斗目标。和谐社会是城乡协调发展的社会，工农关系顺畅健康的社会。我国经济社会发展不协调、城乡差距大，主要是农村发展滞后，农业基础薄弱，农民还不富裕。主要体现在城乡居民收入差距上。“三农问题”的存在不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家长治久安，必须靠统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化来解决。

2统筹城乡一体化是我国可持续发展的重要战略举措。城乡一体化是城市反哺农村、工业反哺农业的历史发展阶段的必然选择。如果不及时调整工农业和城乡关系，则会加剧社会和经济发展的许多矛盾，制约我市的长远发展。通过城乡一体化改变长期以来农业农村支持工业和城市发展的不合理局面，形成工农业平等协调发展和城乡共同繁荣进步的和谐局面。

二 博弈论在城乡一体化发展中的应用

1区域环境保护的博弈

区域公共环境是区域内各个经济主体赖以存在的共同外环境。若环境遭到污染，将影响到区域内每个经济主体的利益。同样，污染的环境要得到治理和保护，需要各个经济主体的公共合作，从这一点讲，区域环境具有典型的外部经济性。然而在现实中，区域环境保护的目标却常常难以实现。

近年来我国许多地区大力招商引资，为地方经济的繁荣做出了主要的贡献，与此同时，环境问题日益突出。各地方政府在城乡规划与发展中对污染的控制与治理卓有成效，但是许多地方，城市与乡村未形成统一规划，一方面企业追求利润最大化，逃避污染治理的责任；另一方面政府之间缺乏配合的积极性，在短期利益的驱动下，大量工业废弃物从城市转向城市的边沿以及周边各乡镇，城市周边地区的人民生活质量受到严重影响，甚至形成恶劣的后果。这里既存在着企业之间的博弈，更存在着各地方政府之间的博弈。因此环境污染问题尽管已得到了有关方面的重视，但因为城乡统筹规划制度的缺失而问题迟迟得不到解决。

2城乡一体化公共项目建设的博弈

城乡一体化的过程中，在城市与乡镇各开发商以开发房产、生产型企业、娱乐场所等见效快的居多，并从一个点扩展至一个街区或几个街区。而公共空间项目，如绿地、图书馆、停车场等却十分缺乏。用博弈论解释是因为：城乡公共项目对开发者而言不会带来直接收益，却有积极的外部效益，公共空间环境品质的提高可以带来区域的长期效益。在消费公共物品时，每个“理性人”都会做一个“免费搭车者”，因此，公共项目开发很难通过开发商共同出资开发。对于一个开发商来说，如果他投资公共项目的开发，改善了周围环境的品质，但别人却坐享其成，在同样的环境条件下，他的投入更多，当然不合算，这意味着生产厂商很可能得不到抵补生产成本的收益；如果别人投资公共项目从而改善了周围环境，他搭个“便车”：享受公共物品带来的好处，更合算。这样，大家尽管可能都认识到公共空间带来的好处，从长期看厂商不会提供该物品，即公共物品很难由市场供给，至少供给不足。在没有外部强制约束的情况下，每个开发商的最优战略都是不参与公共项目的开发，博弈的结果是公共项目开发成为政府和社会的事情。

三 博弈论对城乡一体化发展的启示

实施城乡良性互动战略，就是要通过综合运用市场和非市场力量，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，使城乡购买力在全面提高的基础上实现动态平衡，从而促进城乡一体化发展。城乡统筹规划的生命力在于将城市规划与乡镇规划纳入区域发展的同步轨道，是城市规划的延续与提高。

在这种意义上，城乡统筹规划的实质又在于利益格局的调整和基本利益关系的重新构建，而寻求利益格局调整中的最小摩擦值，是实现城乡统筹目标的重要条件。按照政府与市场的关系，城乡规划的作为领域也将“有所为，有所不为”，是进行“制度交易”的行为过程。

1统筹城乡一体化，实现整体利益与个人利益的和谐发展

统筹城乡一体化，强调集体理性，’因而在以经济主体个人利益最大化为基本原则的市场中，时常以市场主体对立面的姿态出现，规划在实施中经常碰壁。所以规划不应停留于理想状态的表达，而且应该看到实际对象，只有通过合理的制度安排，所希望的规划才有可能自觉地贯彻实施。

区域公共工程开发问题，不能责备开发商唯利是图，因为追求利润的最大化是市场中经济主体理性的表现，所以，解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性，达到整体理性和个体理性的“双赢”。如在开发区域公共项目时采用BOT(Build-Operate--Transfer)方式，为使投资者收回投资本息，并取得一定利润，政府可以为投资者提供一些优惠政策。

实施城乡一体化制度是关键，在规划空间蓝图的同时，还应该研究选择什么样的制度和机制来达到规划目标。可以把开发商自主开发作为个体理性，把城乡可持续发展作为整体理性。我们在强调个体理性最优时(非合作博弈)，与城市其他规划如区域环境整治规划、产业带规划、绿地

系统规划、交通系统规划等一起达到整体最优(合作博弈)。

2统筹城乡一体化要发生效力，必须是一种纳什均衡

从理论上说，在给定的条件下，社会通常自发地趋向于某个均衡状态。社会一旦到达某个均衡状态，理性的参与者将没有积极性改变已经达到的状态，因为这个状态对于他们每一个人来说，都是“局部最优”的。所以，均衡状态是社会活动的趋势和方向。对于均衡点的求解，也是对于未来的一种预测，对于城乡规划的制定目标之一也是寻求这个均衡点。

一切均衡都是相对的，新的制度与政策会打破目前区域开发利用的一些均衡状态，使区域开发利用向着更好的发展某个新的均衡状态趋进。如果一种制度不能满足个人理性的话。就难以有效地贯彻下去，不满足纳什均衡要求的制度或协定是没有意义的，因此，城乡一体化需要设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到整体最优。城乡项目开发不是强制或感化各个开发商，让他们依照规划参与公共项目的开发，或完全由政府包揽，这不符合个人最优的理性要求。BOT投资就是一个较成功的制度安排，它兼顾了个与集体的理性，构成了城乡一体化所希望的纳什均衡。

3城乡一体化机制的制定必须注重信息作用

还是以“囚徒困境”为例。作为警察，当然是希望两个囚犯都能老实坦白，因此，在设计制度时，就要从囚犯的角度考虑，在不同的制度条件下，囚犯可能做出怎样的反应，要了解囚犯的心理，这就是信息的作用。

在统筹城乡一体化工作中，规划部门只有知道对象所想，反映对象，掌握了这些信息，做出的规划才具可行性。另外，从西方发达国家政府治理理念的发展趋势看，已经不再局限于固定的模式(如分权、私有化等)，而以“问题干预”分析为基础，强调随机制宜或权变观念，这更需要大量、如实的信息的支撑进行制度设计。相反。规划一味推崇集体理性，忽视公众、开发商的切身要求，规划必然是难以实施。公众参与规划意味着信息的沟通，目前国内已有一些大城市已将规划项目向公众展示，成都2005年9月实行的城乡规划督察专员制度，在更高的制度平台上保证了信息全方位的沟通。因此，注重信息的作用，城乡一体化的机制才能合理运行。

参考文献：

[1] 林毅夫，再论制度、技术与中国农业发展[M]，北京：北京大学出版社，2003

[2] 邓鸿助，走出二元结构[M]，北京：中国发展出版社，2006

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面对这一波的金融危机和农民工问题，人们有必要重新审视过去“只有土地和高楼的城市化，没有人的城市化”的发展模式，有必要重新审视以为农民工可以“召之即来，挥之即去”的传统观念；有必要重新把就业和创业的重点，从乡村放回到城镇中来。形势的发展要求我们，坚定不移推进社会主义新农村建设，坚定不移走中国特色农业现代化道路，坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

我国的城镇化实质上是一种半城镇化，已经进城的农民工实际上并没有市民化。农民工市民化一条途径是构建能人回流、要素集聚的体制和机制。鼓励农民工就业和创业要以城镇为依托，大力发展农村中小城市。县城是县域工业化、城镇化的主要载体，是农村城镇化最有发展潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。鼓励农民工向县城集聚，不仅有利于农民工的合理流动和市民化，更重要的是可以发展一批小城市，极大地带动内需。

当前在推进城乡一体化发展过程中，权威人士提出认真解决好几个方面问题，才能更好地推进城乡一体化发展。其中包括，提高认识，统一思想，使各级领导干部、党员、群众能理解为什么要推进城乡一体化，城乡一体化有什么重要意义，对国家、对市民、对农村、对农民会有什么好处；对于推进城乡一体化发展中关键的户籍制度改革，要大胆提出一个从根本上一步到位的改革方案；城乡一体化既要经济一体化，也要注重文化一体化；正确处理好城乡一体化和新农村建设的关系；慎重解决好农村政府体制的设置问题；重点解决好城乡一体化的财政负担问题。

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Abstract: the establishment covers all the residents of urban and rural social medical insurance system, is to perfect the medical security system, and realize the multi-form necessary measure. At present, there are generally all urban and rural division, the division of the counties phenomenon, caused the medical insurance policy of fragmentation, affecting the ginseng protect personnel interests.

Key words: an urban and rural medical insurance system

中图分类号：F840.684文献标识码：A文章编号：

医疗保险制度是促进医疗卫生体制改革的重要内容之一,是缓解“看病难、看病贵”现象，实现“病有所医”的必要前提。实现医疗保障城乡一体化已成为当前加快推进基本医疗保障制度建设的紧迫任务。目前我们的基本医疗保障制度主要是由“三基本一救助”组成，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助，现已初步形成新时期覆盖全民、适度保障、平稳运行的医疗保障体系。

一、关于城乡一体化建设的思考

现有医疗保障建设的城乡不平衡根源于现阶段客观存在的城乡差别。这种差别的形成有着各种原因，它将随着城乡统筹水平的提高、社会生产力的发展以及城乡观念更新等因素而不断趋同并最终弥合。

1、实施医保城乡一体化是城乡一体化的重要课题。作为社会保障的重要支柱和新医改的基本内容，基本医疗保险面临着加快推进城乡一体化的紧迫任务。

群众的意愿。群众的健康已成为群众的基本需求，但是不同的人对医保有着不同的承受能力和需求，必须充分考虑群众日益增长的医疗需求。在结合城乡医保的基础上，设置不同的保障层次和水平，可以更好地满足群众不同的医疗保障需求。

和谐的要求。医疗保险是社会的减震器和安全阀。医改的目的是让全体人员普惠，让弱势人群受益。减少“因病致贫、因病返贫”的现象。只有在城乡一体化的情况下，才能使改革发展的成果为人民所共享，实现真正意义上的社会和谐。

2、实施医保城乡一体化需关注的几个基本条件。实现医保城乡一体化，必须做好以下几个方面的工作：

资金配套上，要在低水平与可负担的情况下，合理确定筹资标准和补助水平。医保基金的筹资必须遵循“以收定支、收支平衡、略有节余”的基本原则。城镇职工医保，一般都采取了单位或集体缴纳大头的形式，减轻个人负担。因此，对非职工居民、农民的保障也应采取政策适当补助的方式。

信息对称上，要在考虑可行性与便利性的前提下，充分保证参保人员的就医选择权。就医选择权是保证病人获得基本医疗待遇，实现病有所医的重要方面。因此要通过科学规划、合理布局，设立定点医疗机构，有利于引导就医，实行逐级治疗，减少医疗浪费行为。

技术支持上，要在信息化和数字化基础上，提高数据管理水平。实现信息化管理，建立参保人员数据库，加强基金收支管理是提高效率、减少差错的必然要求。而建立三项保险信息系统的数据接口、实施对接是今后发展的基本要求。

系统配合上，要在兼顾公益和效益的要求下，更好地发挥定点医疗机构积极性。随着医保制度的完善，定点医疗机构要发挥纽带作用，提高服务水平。

二、发展医保城乡一体化建设的要求

推进医保一体化建设，必须坚持实事求是，因地制宜的原则，既要认识到统筹城乡发展，是大势所趋，同时又要正视城乡差异。推进实现城乡一体化的目标，要解决以下三个问题:

1、要避免“都不保”，摸清底数，建立动态数据系统是前提。依托基层工作平台，共建城乡人员信息平台，实现人口信息的科学统计、

2、要实现“有所保”，狠抓扩面，推进制度整体覆盖是关键。要坚持从统筹发展的高度，整体设计架构医疗保险机制，设立不同层次的制度体系，提高城乡居民的参保选择权，提高和巩固三项保险覆盖人数。

3、要解决“不断保”，加强衔接，制订有效接转办法是保证。逐步打破职业界限、城乡界限、身份界限，研究参保人员在职工医保、居民医保与新农合等基本保险制度之间的接转办法，实现制度无缝隙，待遇有衔接。

三、实现医保城乡一体化建设的途径

推进医保一体化建设，要认真考虑医保体系建设中需面对的关键性问题，只有把这些问题稳妥地处理好，一体化进程才能水到渠成。

首先，在政策层面，实现“四个整合”确保公平。

1、整合保障范围。要建立统一的大病补偿方法，严格住院标准，对住院患者进行补助。

2、整合投资水平。根据城乡现状，合理设置。在坚持政府补助的前提下，综合考虑收入水平、医疗保健支出水平等因素，确定筹资水平。

3、整合报销比例。在统筹区范围内的定点医疗机构就诊应完全按同一比例报销。起付线按不同等级医院设置。

4、整合目录范围。建议三项保险实行同一的目录管理，将目录范围内的项目纳入计算机管理系统，方便定点机构对照执行。

其次，在管理层面，要完善“两个平台”夯实基础建设。

1、加强经办平台建设。实现管办分离。目前有经办机构没有与医疗机构脱钩，不符合社会化经办管理的要求，可以通过加大基础投入，按照分级负担的原则，由相应财政负担建立和健全财政保障机制。完善信息建设，利用金保工程上线的契机，使医疗保险信息系统具备开放性和兼容性，实现数据管理一体化。

2、加强卫生体系建设。卫生服务机构是开展医疗健康服务的机构，是医保城乡一体化的重要载体。加快定点步伐，配合卫生服务网络建设步伐，完善定点管理办法，将符合条件的医疗机构纳入定点。并引入竞争机制，建立定点医疗机构的准入和退出制度，允许参保人员自由选择医院，促进医疗机构之间有序竞争。

最后，在政府层面，要通过“三步走”实现城乡统筹。

开展公共服务，完善社会管理是现代服务型政府的重要职能。政府需加大力度，依靠行政推动力量加快基本医疗保险体系建设步伐。

1、推动扩面参保进度。依靠行政舆论导向作用，形成人人支持、积极参与的氛围，让广大群众了解参加医疗保险的方法和好处。建立缴费年限与待遇水平挂钩的激励机制，调动群众连续参保、长期参保的积极性。同时要考虑到困难群体的支付能力，对这些人群参保缴费加大财政补助力度。

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以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以逐步实现城乡供水“同网、同质、同价”为出发点，切实加强组织领导，周密制定改革方案，整合归并既有资源，合理设置管理机构，统一规范运营机制，着力提升水务经营及服务管理水平，加快实现城乡供水经营管理一体化目标。

二、工作部署

城乡供水经营管理一体化改革工作总体按照“统一部署，试点先行，逐步推进，稳妥实施”的原则开展，力争通过三年时间的努力，全面建立起由水务集团统一管理、统一经营、统一供水的城乡供水经营管理一体化机制。具体分以下三个阶段：

（一）试点阶段。2010年底前，完成洲泉镇（含原由洲泉永秀供水服务站管理的大麻镇黎明村）范围内的城乡供水经营管理一体化改革试点工作，探明方向,积累经验,完善机制，为全面推进改革打好基础。

（二）扩面阶段。在试点成功的基础上，2011年底前，完成对具备“完成三级管网改造，全部封闭深井”这一基本条件的镇（街道）的城乡供水经营管理一体化改革工作。符合条件的镇（街道）必须在实施改革前一年的四季度排出改革计划。

（三）提升阶段。2012年底前，力争全面完成全市剩余镇（街道）的城乡供水经营管理一体化改革扫尾工作。当前尚未具备改革条件的镇（街道）要抓紧实施三级管网改造工作，并同步封闭深井，为加快推进改革工作奠定基础。

三、改革措施

（一）资产处置

1．被接管的二级供水企业相关资产的产权原则上保持不变，原债权和债务由所在镇（街道）负责处置，管网的日常管理与维护工作移交给水务集团，并由水务集团承担管网的日常管理与维护责任。

2．待全市城乡供水经营管理一体化改革完成后，由市国资办委托具备相关资质的中介机构对本次改革中涉及的管网资产进行全面清理评估后，统一办理移交及划转手续，入水务集团固定资产。

（二）人员处理

纳入城乡供水经营管理一体化改革范围的人员由水务集团以镇（街道）为单位，以各镇（街道）立户水表总量为基数，按1500只水表录用1人核定。改革前镇（街道）现有从事供水经营管理的人员在按程序录用后由水务集团负责安置，未录用人员由所在镇（街道）负责处置。

1．录用资格。2010年5月底前，经市人事局会同国资办、水务集团认定的，在原二级供水服务站从事供水经营管理工作的313名在职职工（含行政村管理人员）。其中：男性职工年龄必须在50周岁（含50周岁）以下，女性职工年龄必须在40周岁（含40周岁）以下，职工年龄核定截止期以各镇（街道）实施改革前一年的12月31日为基准日。

2．录用办法。（1）以镇（街道）为单位，由市人事局对符合资格条件的人员组织考核，具体考核办法由市人事局牵头，会同国资办、水务集团及所在镇（街道）另行制定。（2）对考核达到合格（60分及以上）的人员，由市人事局会同水务集团及所在镇（街道）按从高分到低分确定拟录用人员名单。（3）录用的人员经市人事局、水务集团政审合格后最终确定，并由市人事局会同水务集团及所在镇（街道）办理相关录用手续。

3．人员管理。本次城乡供水经营管理一体化改革新录用的人员为水务集团所属凤栖自来水有限公司下设供水服务站编制。供水服务站编制人员以属地安排为原则，即所录用人员原则上安排在原先所在镇（街道）；工作上由水务集团统一安排，待遇上严格遵照混岗不动编的原则。

4．录用人员工资标准及福利待遇详见附件。

（三）水价执行标准

城乡供水经营管理一体化改革工作完成后，由水务集团直接抄表到户，水价按城镇供水一级管理价格执行。

（四）遗留问题处置

在城乡供水经营管理一体化改革过程中涉及因各种历史原因造成的遗留问题（如部分农户用水由周边污染企业补贴水费或免费用水、部分未装表用水等），必须由所在镇（街道）在水务集团接管前妥善处置完毕。

四、工作要求

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推进长株潭经济一

体化，是遵循工业化和城市化的客观规律，统筹城乡发展，在我省造成一个产业整合空间大、市场辐射面广、带动能力强的发展龙头的必由之路。工业化和城市化是一个相辅相成的互动过程，从经济和产业的角度说，它们是农村经济向城市经济不断转化的过程，是二、三产业不断发展的过程；从地理空间的角度说，它们是人口、产业由乡村地域向城市地域的转化过程，是农民转变为市民的过程；从社会学角度说，它们是人们的行为方式和生活方式由农村社区向城市化社区转化的过程。走向工业化和城市化的路径是多种多样的。我们必须从历史和现实的条件出发，探索适合自己的路子。位于我省中部的长沙、株洲、湘潭三个市呈“品”字型分布，两两相距45公里，有4条铁路和7条高等级公路以及1条湘江水道相连。三市城区总人口310万，聚集了全省90％的科技人员和80％的科技成果，创造了34％的全省国内生产总值，是湖南经济发展的精华所在。只有充分发挥这部分经济精华的核心作用和带动作用，统筹城乡发展，才具有坚实的基础和强大动力。只有在这一城市化条件最好的核心区域，带头实现城乡统筹发展，以经济区划重新整合要素资源，我们才能超越传统行政区划的樊篱，在更高的层次、更大的范围对生产力进行合理布局，形成足够的产业集聚和规模经济，以参与全国城市经济的竞争、合作与交流，分享产业梯度转移的好处。

用三个目标正确引导长株潭经济一体化

遵循统筹发展的要求，推进长株潭经济一体化，首先就要科学地确立一体化的目标。在调查研究和综合分析各方面意见的基础上，我认为要把握以下三个重要的导向目标。

1、把长株潭整合成湖南城乡经济发展的核心增长极。增长极理论告诉我们，经济增长在不同区域和产业是不平衡的，一个区域要实现工业化和经济发展，必须建立增长极，通过增长极带动整个区域的发展。由于各种条件和因素的综合作用，能够带动湖南城乡统筹发展的核心增长极，非长株潭城市群莫属。然而，目前长株潭与核心增长极的客观要求比，尚有明显差距；与国内几个核心增长极比，差距更大。2001年，珠江三角洲GDP达8364亿元，占广东省GDP的78．55％，比长株潭高44．5个百分点。因此，长株潭在我省的经济份额不是大了而是小了，不是重了而是轻了。我们要着眼于把长株潭整合成湖南城乡经济发展的核心增长极，鼓励三市进一步解放思想，放开手脚，挖掘潜力，工业和农业一起上，打破行政区划界限和城乡界限，全面发展一、二、三产业，做大做强三市城乡经济总量，提高经济运行的质量和效益，迅速提高三市经济占全省的比重，增强三市对全省的辐射力和带动力。

2、把长株潭建成湖南高新技术产业的聚集区。长株潭有全省密集的智力资源，较为完善的科技设施，可供转化的高科技成果、高新技术产值和利润占到全省的70％以上，高科技企业占到全省90％以上。我们要充分利用这些优势条件，把高新技术产业的发展放在十分突出的地位，使高新技术产业成为三市经济发展的主要推动力，争取到2005年，使三市高新技术产业产值占到工业总产值的35％左右，科技进步对经济增长的贡献率提高到60％。同时，要积极加大高新技术对包括农业在内的传统产业的改造力度，扩大产业规模，提升产业水平，增强产业的竞争力。

3、把长株潭培育成现代化、生态化的网状城市群。长株潭经济一体化不是要在空间上把三市连成一个大城市，也不必在三个市中间再搞一个新的中心区。三个城市现有的行政区划格局是历史形成的，如果不加以科学规划，任凭三个城市外延“摊大饼”式的发展，就会导致交通不畅、环境恶化的大城市通病。因此，在空间形式上主要应采取组团式发展方式，通过湘江生态经济带和城市轻轨的建设，加快三市沿江相向的约1200平方公里的核心区的发展，实施组团滚动开发，形成既能减少乃至避免中心区城市病，又能充分发挥特大城市的聚集、互补效益的网状城市群。

用三种手段推动长株潭城市经济一体化

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1、基础建设。当前____乡共有____、____、____、____、____、____、____、____、____等9个自然行政村先期实行环卫一体化，计划到2015年实现全乡三分之二的村庄实现环卫一体化，到2016年实现全乡26个行政村环卫一体化的全覆盖。目前已配备垃圾清运车3辆、建设地埋式垃圾池40个、设置垃圾箱300余个，根据村域面积、人口分布进行了合理分布。并根据保洁人员数，相应配置了扫帚、工作服、人力（机动）收集车等清扫工具。随后还将配备吸水吸污车3辆，继续加强和完善环卫一体化基础建设。

2、人员配备。经____乡党委政府研究决定，专门成立了____乡环卫管理服务中心，负责全乡环卫一体化工作的开展工作，进行保洁人员的日常管理、培训、考核与垃圾清运工作。目前，已按常住人口每100户人配备一名保洁员的标准，依据村域面积和人口分布配备专业保洁员43名负责9个环卫一体化村庄的日常卫生清扫和垃圾收集工作。

3、制度建设。专门出台了《关于____乡乡村环卫一体化的实施方案》，在该方案中对指导思想、工作目标、开展方式、资金来源、长效机制等做了明确的规定。同时，为了城乡环卫一体化的顺利实施，我乡还制定并完善了保洁员定责定薪制度、“三包”保洁制度、公众评议制度，对保洁员的责任和薪资、垃圾的清理与收集方法、保洁工作的考核与奖惩等做出了明确的规定，确保了各村环卫一体化工作的规范运行和达到群众满意水平。

虽然城乡环卫一体化的开展彻底改变农村环境面貌的重要举措，是改善农村人居环境的一场革命，但就现在运行情况看来，仍有许多问题亟待解决。

1、村民的环卫意识仍需增强。由于受到传统的农业生产方式和长期生活习惯的影响，有些村民虽然参与环卫一体化的积极性很高，但是自身的环卫意识仍然不强。村民渴望整洁干净的生活环境，但是却不情愿或者没有条件摒弃落后的生产生活习惯，甚至有时会下意识地造成环境污染，给环卫一体化工作的开展带来一定难度。

2、资金的筹集方式仍需改善。目前环卫一体化工作的开展过程中，基础设施的投入与维护、保洁员的薪资发放、垃圾的清运与处理和其他相关工作均是由政府出资运营的，随着运行时间和村庄数量的增加，势必会给政府财政带来一定负担。另外，由于政府资金审批过程复杂等一系列原因，也会给环卫工作的开展带来一定影响。长期政府资金的投入，也会让村民产生依赖心理，不利于环卫一体化的长效运行。

3、垃圾的最终处理方式仍需优化。当前环卫一体化的垃圾处理方式是各村将垃圾收集后，选择合适地点进行填埋处理。这种简单的垃圾处理方式存在很大缺陷，不但存在不同程度的资源浪费，稍有不慎还会造成二次污染，带来很多不利影响。尽管如此，由于资金、土地等条件的制约，以各村现状在短时期内也不能做出更好的处理办法。

结合当前开展环卫一体化的现状和存在的突出问题，对于如何更好的推进环卫工作进展，落实长效运行机制，有以下几点建议：

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好处一：有利于防范和化解金融风险

县联社一体化经营之后，统一经营核算，集中管理，县联社可根据不同需要，灵活自主地调度所有资金，既可用于保支付，也可用于拓展资产业务。原来基层社之间通过联社搭桥的有偿资金借贷，一体化经营后变为资金在不同挪位之间的灵活运用，这样既减少借贷环节和工作量，降低成本，又可提高工作效率和资金使用效率，保支付、防风险更有保障、更有成效。

县联社一体化经营还可形成适度规模，增强抵御风险的能力，农村信用社的经营规模从抵御风险。从提高服务质量、满足社员和客户需求等方面看显然偏小，不仅不能充分发挥应有的作用，而且容易形成散乱局面，而一旦出现风险自身又缺乏抵御和化解的能力。

好处二：有利于提高经营管理水平

首先，县联社一级法人一体化经营以后，下辖多个机构和一定数量的员工，机构及人员分工较细，管理层和业务操作层分明，管理层专司管理，管理效力经中间环节放大，效果将十分明显。

其次，县联社一体化经营后管理氛围增强，管理将会更为规范，政令畅通，监督制约机制相应加强，同时会更多地强调员工的素质并加强对员工的培训。

再次，县联社一体化经营后，原有管理人才和农村信用社的一些优秀管理人才可以集中精力专司管理，充分发挥作用，从而有效提高农村信用社的经营管理水平。

最后，县联社一体化经营后，按照集约化经营原则，合理分工，大力协作，可以稳步提高经营效益，扭亏增盈，走出困境。

好处三：对农村信用社的监管加强

联社一体化经营后，基层农村信用社的业务合并，各类报表。资料集中反映全县农村信用社整体业务经营状况，人行县支行可据此填写各种非现场监管报表和编写监管报告，现场监管检查也可集中力量进行，并且工作也能够做深做细，监管工作质量相应提高。

另外，人行对一个法人单位实施金融监管，改变了通过县联社对全县农村信用社进行监管的方式，减少了中间环节，监管效力和效率都会有所提高，对创建农村金融安全区十分有利。

如何对县级联社统一法人

工作如何开展才能对县级联社统一法人起到决定性的作用，我们进行了如下实践，以期获得良好的效果。

一、转变职能

1　由管理服务型向经营管理型转变，提高其经营能力，围绕提高经营效益对县级联社岗位设置、人员配备进行调整，以提升联社的经营功能。

2　围绕联社作为一级法人这一基本点，构建新型的市场营销体制、管理运作机制，缩短经营管理通道和路径，扩大经营管理的宽度和幅度，实行扁平化管理。

3　加快县联社财会部门建设，强化管理服务职能。实行县联社一级核算后，由于财务管理和财务核算等职能全部集中到联社财务部门，增加了联社财务部门的责任和压力，对联社财务部门的管理水平和能力提出了更高的要求，因此必须加快强化联社财务部门建设步伐。一要按照德才兼备的原则，选用一批组织能力强、懂管理、业务技术过硬的优秀人才充实联社财务部门。二要有意识地选送财会人员进行政治、业务、法律、计算机培训，学习商业银行等同行业先进的管理方法和经验。三要不断加强自身的思想品德修养，树立“爱岗敬业、忠于职守、坚持原则”的职业道德。四要强化成本管理，全辖统一核算，最大限度地减少成本提高效益，同时在准确市场定位的前提下，进行市场细分，由原来的粗放型向集约型转变。

二、设立机构

一级法人成立后，联社应打破原有的机构设置。设立各个职能部门，直接从事经营，从粗放型经营走向集约化道路。

1　成立专门的信贷经营部门，如设立企业信贷部、个人信贷部、票据业务部，对原有的信贷客户进行细分，归类管理。

2　成立风险资产部，对全辖的不良贷款和处置资产进行集中清收。

3　基层社打破原有按乡镇区划的设置，对各社进行重组，设立大区社，大区社主任提高级别，享受副科级待遇，而部分业务小、效益差的社直接降为分社只搞储蓄，这就解决了有钱放不出去和有客户却因超比例无法再投放的两难问题。

4　对县城区内和周边的网点进行整合，成立县区中心社，取消其信贷经营职能，划拨到联社统一管理，增强结算和服务职能。

5　对财务、稽核、保卫三部门进行合并，成立内保部，加强服务监督职能，保障经营稳健运行。

三、整合资源

人尽其能，物尽其用，财尽其力。

1　培养和利用专业人才，常说专业才能专注，用专业的人做专业的事。以前基层社工作人员，尤其是主任一人身兼数职，既参与经营又参与管理，协调各方关系。把主任解放出来，专心搞经营。同时把有各方面能力的人才根据其特长，专门去搞市场开拓和人事攻关，处理全联社的繁杂事项。

2　有钢用到刀刃上。集中有限的财力装修一流的网点，高标准超过各商行，五年内不落伍。特别是对城乡结合部的网点重视起来，尽管地理位置偏僻，但经济比较活跃，许多地方已成为开发区，也是各商行和邮政的空当，因此对于周边城乡结合部的网点要更高标准地装修。

3　建立新的信贷管理体系，集中解决信贷方面存在的难点。一是严格执行信贷管理制度，形成以“横向制衡、纵向制约”的运作机制，以科学决策、规范操作、风险防控、责任追究为核心，贷款发放必须在评级的基础上授信，在授信基础上贷款。二是因地制宜合理授权。统一法人体制下，权力不能过于集中，也不能过于分散，授予的职权只是上级职权的一部分，而不是全部，因坚持决策管理权集中，业务经营权下放，按照充分调动职工积极性，要结合不同地域、不同岗位、不同人员实际，适度授权。

四、激励机制

原来分任务的弊端在于按某个标准分配任务看似很公平，表面上把任务全部分解。实则把部分任务架空，原因在于个别社根本不可能完成此项任务，而有能力的社潜力未被有效挖掘。

1　一级法人成立后应统一协调，建立科学合理的激励机制，给全体员工搭建施展才能的平台，为了分任务而去考核，建立长效机制避免短期行为。考核方法只对社或直接到人都是不合理的，笔者认为激励机制既要发挥团队精神，又要展现个人才能才是有效和科学的。

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如今困扰乡镇卫生院发展的问题几乎相同：专业人才奇缺。如何留住高学历的、临床经验丰富的人才成为乡镇医院发展面临的最大问题。

郑州市金水区常住人口有104万，有乡镇卫生院四所，乡镇卫生院要同时承担农村居民常见基本疾病的诊治、传染性疾病的防治、妇女围产期的保健、儿童疫苗接种等诸多医疗职能。但由于乡镇卫生院的医务人员大多学历较低，多为中专，大专毕业生，甚至是没有接受过正规医学院校教育的“赤脚医生”，很少有正规医学院校毕业的高学历的毕业生和临床经验丰富的专家来到乡镇卫生院工作，乡镇卫生院无法达到周边居民的基本医疗需求，无法完成自身的医疗职责。周边居民到“大医院”看病又要面临就医难，看病贵的难题。这种现状迫切需要改变。

金水区政府针对这一问题，在2007年将区人民医院与金水区四家乡镇卫生院实施集团一体化，由区人民医院统一管理。在这个大的医疗格局之内，城乡医疗机构间的设备、人员等医疗资源均可统一调配和流动，全面提升和改变乡镇卫生院的落后面貌，提高医疗服务质量，使其能够承担起为农民提供卫生服务，解决农民看病难、看病贵问题的职能和职责。区总医院委派临床经验丰富的专家、高水平的专业人员到四所乡镇卫生院长期坐诊，并对乡镇卫生院原有职工进行业务培训。诊疗时乡镇卫生院解决不了的难题可通过互联网迅捷地传送到总医院，总医院能及时的给予技术上的全力支持。这样，较好地解决了就诊患者看病难的问题，使当地患者在家门口就能看病，并且享受的是区一级医院的服务标准。

但如何使临床经验丰富地专家安心的服务于乡镇卫生院，这又是一大难题。金水区总医院周国平院长经调研作了如下的安排：1、对于到乡镇卫生院坐诊的专家，在工资待遇方面，医院给予经济上的补助；2、由于乡镇卫生院的位置处于城市的郊区，每天的上下班总医院安排专车接送，这样就解决了医务人员因路途远不方便上下班的问题；3、工作及休息的调节上，每周总医院会排序好在乡镇工作的专家特定休息时间，这样也就消除了到乡镇卫生院工作的专家的后顾之忧，让他们觉得到乡镇卫生院工作不是医院对他们的“下放”而是一种重视，对他们能力的看重。这样一来医疗资源在各个小医疗机构间统一调配、流动，实现了医疗资源的城乡共享，缩小了城市和农村的医疗服务差距，也使区人民医院有了充足的病源，也有效地降低了运营成本，做到了双赢。

金水区各医院实行一体化管理后，针对各大医学院校毕业的高学历人才认为乡镇卫生院条件不好、提升空间有限，都不愿意到乡镇卫生院工作，导致乡镇卫生院高学历人才的稀缺，金水区总医院建立了人才灵活流动机制。充分让新进入医院的医学院校毕业生感受到了医院文化中的团队力量作用，让他们能真正的全心全意为患者奉献青春，更好的服务于患者。具体作法是：第一、对于新招入金水区总医院的医学院校毕业生，是属于总医院的正式在编人员，其人事关系是属于区总医院的，这就首先让他们吃了颗定心丸。第二、新进的医护人员到总医院之后，会被派往乡镇卫生院工作，但这个工作不是长期的，干一年两年后，就会调回总医院来，只属于暂时的科室调整，就形同于轮转科室，这种形式的人才流动，有效地解决了乡镇卫生院缺乏高学历医务人才的问题，以此给乡镇卫生院注入了“新鲜的血液”。第三、因为总医院有派遣高深资历的有经验专家到乡镇卫生院坐诊，也就让新进的年轻医生有了跟随老专家学习锻炼临床技能的机会，迅速提高了新进医务人员对于常见疾病的诊疗水平。实现城乡一体化经营之后，高学历医学毕业生以及原总医院各科中、高级职称医务人员轮流到各个乡镇卫生院坐诊，乡镇卫生院的医务人员数量、学历水平得到了极大的提高，而且人员离职率大为降低，人才队伍趋于稳定。由于集团内部人力资源流动顺畅，基层卫生院医务人员短缺和流失问题得到很好地解决。这样，总医院就成为了医生流动的载体，吸引，培养，留用了大批的医学人才，并不断向乡镇卫生院输送人才，达到了医疗城乡机构共同发展的目的。以下为其中三所乡镇卫生院一体化管理前后人员学历变化情况,如表1、2、3所示：

我们对“医院城乡一体化”后的医疗服务对部分群众进行了随机访问，当地的居民告诉我们：以前看病很麻烦，就拿庙里乡卫生院来说，医院城乡一体化以前卫生院只有十几张病床，13个员工,其中本科学历以上的职工只有1人，因缺少正规医学院校毕业的医务人员，加上医疗设备的缺乏，连最基本的疾病诊疗都无法完成，最基本的疾病诊治也需要到区里、市里的医院进行就诊，因此时常耽误了治疗的最佳时机，致使附近居民都不愿意来卫生院看病。这些问题在完成医院集团化之后，新的门诊及住院大楼相继盖起来，病床增加到70多张，医护人员也增加到47人，并增加七名正规医学院校毕业的大学本科生，门诊量大幅度提高，内、外科的一些常见疾病都能诊治；像阑尾炎、疝气等简单的手术也能够开展，并且医护人员还是技术过得硬的区一级医院的人员，价格实惠公道，老百姓感受到了这种城乡结合的好处，真正的从实际上解决了老百姓看病难的问题。

我们对三家卫生院进行了城乡一体化前后患者就诊满意度调查，结果显示：患者对卫生院医疗环境满意度从11.7%上升为90%；对医疗服务满意度从25%上升为93.3%；对治疗效果满意度从28.3%上升为90%；对医院收费满意度从28.3%上升为81.7%，一体化经营模式得到了患者及其家属的充分认可。

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当前，盘县把重点放在学习领会党的十八届三中全会《决定》精神上，对看准了的事，积极探索、大胆推进；根据重点改革任务，深入调研、摸清底数，为全面贯彻落实全会精神赢得主动、做好准备。

一、盘县城乡一体化发展的目标定位

（一）盘县城镇化所处阶段

美国地理学家诺瑟姆在1979年对各国城镇化发展过程所经历的轨迹曾概括为一条稍被拉平的“S”型曲线（见图1）。

全过程可粗略划分为三个阶段：低速增长阶段（城镇化水平低于30%）、高速增长阶段（城镇化水平在30%―70%之间）和成熟的城镇化社会（城镇化水平高于70%）。据此标准，2012年盘县城镇化率达34.5%[2]，正处于城镇化高速发展阶段。

其主要特征是：

1、交通更为便捷。盘县县城至云南昆明和贵州贵阳的车程由原来的10个小时缩减为3个小时左右，沪昆高铁通车后将缩减为1个小时左右，“1小时经济圈”使盘县与云南昆明和贵州贵阳省会城市更加融为一体。

2、城镇化进程加快。在“城市大道”沿途地带，工业和相关的服务项目加快上马，商品房项目的开发闻风而来，沿线20多公里范围内由原先纯农村地区变为城郊结合部。也就是说，不仅县城及其周边地区的城镇化进程加快，而且“城市大道”沿途的城镇化进程也是触手可及。

3、工商业的发展吸引来自各方的“外地人”。既有继续从事农业的农民，也有从事人们原先闻所未闻的行业人；既有“单位人”，更有大量的处在极为松散状态的各类新老居民。

这些特征，尽管在过去若干年已经逐步显现，但在今天城市大道建成后，城乡一体化将会更加凸显。

（二）盘县县城总体规划（2012―2030）

1、盘县的区域职能与定位。滇、黔、桂的交通枢纽、贵州省区域中心城市、贵州省产业高地、贵州省面向云南及东南亚地区的桥头堡。

2、县域城镇空间结构。十字聚集：以沪昆高速、沪昆高铁，毕水兴高速、南昆铁路支线以及规划中的毕水兴城际快铁形成“十字形”发展轴；

一主两副：以新老城区一体化发展为主中心，柏果―鸡场坪、保田为两个副中心。

3、中心城区城市规模。规划2015年中心城区人口约22万人左右，2020年约30万人左右，2030年约50万人左右。规划中心城区人均建设用地指标控制在110平方米/人以内，按50万人计，则2030年城市建设用地应控制在55平方公里以内。中心城区城市规模的扩大对于盘县加速工业化城市化建设进程，实现经济发展方式的转变是一次不能错过的历史机遇。

（三）《盘县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

确定的目标为：到2015年，全县城镇化率达40%以上，2020年城镇化率达50%以上。三次产业结构的比例调整为3.5：71：25.5。红果要按贵州西部大城市的目标进行规划和建设，以快速铁路客运站和产业园区建设为切入点，加快推进红果新区（含旧铺、两河工业园区）的规划和建设，构建红果大城市框架，到2015年，红果城区建成面积25平方公里以上，红果城市人口25万人左右， 2020年，红果城市人口发展到40万人以上，形成六盘水重要的经济增长极。

（四）城市化、城镇化和城乡一体化目标

1、城市化和城镇化。城市化和城镇化既有区别又有联系，应该从以下几个方面对这两个词语进行理解和认识：

（1）这两个词语的来源不一样。“城市化”是一个国际上通用的概念，城市是与乡村相对应的，有城市才可能有城市化。按国际上通用的说法，城市化就是城市不断发展完善、乡村人口不断向城市人口转变、由乡村型社会不断向城市型社会转变的历史过程。而城镇化是一个具有中国特色的概念，由于国际上许多国家没有小城镇，也就不曾有城镇及城镇化之说。我国之所以有城镇及城镇化之说，我们认为主要是由于中国人口众多，仅仅发展城市不可能实现大量乡村人口向城市的转移，所以才提出在加快城市发展的基础上大力发展小城镇，通过小城镇吸纳大量的乡村人口，并在战略上将城市与小城镇的发展融入一体，就出现了城镇及城镇化的提法。

（2）这两个词语的词性不一样。我们认为“城市化”是一个形容词，是反映在一个行政区域中城市总体水平不断提高、城市功能不断增强、城市辐射带动作用越来越大的一个动态过程，只有城市发展到一定规模、水平和质量才有城市化。国民经济的现代化就是城市化与工业化、信息化相互交织、不断推进的过程，“城市化”与“工业化”、“信息化”是推进现代化进程的不同方面，只有完成了工业化过程、完成了城市化过程、完成了信息化过程才算是基本实现了现代化。因此，“城市化”是与“现代化”、“工业化”、“信息化”一样属于同一类的词性，是形容词。而“城镇化”是一个动词，是反映如何进行城镇体系建设的一个概念，是如何进行城镇建设的意思。

2、城乡一体化标准。纵观城镇化和城乡一体化的发展规律，虽然城镇化的方式和模式不尽相同，但都有一个共同点就是先城镇化，后郊区化，逐步走向城乡一体化，因而说城乡一体化是城镇化的必然结果。

哪些事情做好了，城乡一体化任务就算完成了？社科院宏观经济研究室主任党国英依据主要发达国家的经验，提出了5条标准：

（1）城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立；

（2）城乡居民收入基本一致；

（3）城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保障的城乡差异完全消除；

（4）农业高度发达，农业GDP比重下降到5%以下，全国恩格尔系数平均降到15%左右，专业农户成为农村的主体居民；

（5）城镇化率达到70%以上。这些目标实现了，城乡二元体制将自行湮灭。

二、盘县城乡一体化的现状及差距分析

2013年10月21日，《2013年中国中小城市绿皮书》在京。盘县入围2013年度中国中小城市综合实力百强县市（科学发展百强县市）名单，排名第99位，实现了贵州省全国百强县零的突破。

2012年，盘县地区生产总值达300.72亿元，增长17.4%；财政收入654563万元，比上年增长19.86%，增收108441万元。固定资产投资完成420亿元，增长86.45%；金融机构个人储蓄存款余额增长速度达20.2%，贷款余额增长速度达26%；社会消费品零售总额达49.62亿元，增长21%；全年各级各部门共争取国家、省、市资金16.54亿元，同比增长83%[3]。相关指标比较如下：

改革开放以来，盘县大量村镇农民主动进城务工、大量城郊失地农民“被城镇化”、城镇人口自然增长，以上因素共同推动了盘县城镇化率的提高，2007-2012年年均增长率为1.96个百分点，反映出盘县城镇化在加速（见图2）。

根据城镇化发展的规律（图1）分析，如果盘县城镇化水平从目前的34.5%提升到70%，需要经历两个阶段：一是高速城镇化阶段，这一期间的城镇化增长率为1.9375%，预计2020年还处于高速城镇化过程，届时城镇化率将达到50%，差当时的全国平均水平7.67个百分点（2020年中国的城镇化率为57.67%，2030年城镇化率达到67.81%）[4]，到2025年左右达60%结束高速城镇化过程。二是常速城镇化阶段，这一期间的城镇化增长率约为0.7-0.9%，预计将在2035年左右（2030-2040年之间）盘县城镇化率可能达到70%。

当盘县城镇化率达到70%时，全县常住人口将达到120万人（年均人口自然增长率按照8‰计算），城镇常住人口将达到84万人，二十年间将新增城镇常住人口45万人，人口的就业岗位，城镇建设和工业项目的土地从哪里来？如果按照城镇人均最高使用土地标准100平方米计算，需要新增城镇建设用地约8.1万亩。如此，我们将面临两大问题：人从哪里来？土地从哪里来？城乡矛盾将成为盘县城镇发展的主要矛盾，因而我们应该深刻研究如何促进生产要素在城乡之间自由流动（如考虑在全县推广农村集体建设土地入市，逐步实现与城镇国有土地“同地、同价、同权”的流转模式。），推动城乡经济社会融合，找准实现城乡一体化的具体途径和措施。

三、盘县城乡一体化发展策略

全面贯彻落实十八届三中全会精神，继续推进贵州省委、省政府“加速发展、加快转型、推动跨越”以及六盘水市委、市政府“全党抓经济、重点抓工业、首要抓园区、核心抓招商、突破抓转型、跨越抓项目”的战略部署，向国际门户城市、中国特色魅力城市、贵州西部地区中心城市和大城市目标迈进。城镇化率提高、城镇人口增加，主要来源是农民进城，农民市民化问题应该摆上盘县当前城镇化快速发展阶段的议事日程，一般说来，农民通过打工收入来完成向市民的角色转换，是很困难的。返乡几乎是绝大多数农民工无奈的选择。因此，如何帮助返乡农民工就业创业，要从更深层次上思考如何让农民能真正地变为市民。

（一）必须着手解决农民工的居住问题

盘县2012年末常住人口103.73万人，城镇化率为34.5%，城镇人口为35.79万人；2035年，这两个指标预计将分别达到70%和84万人。尽管已经进城的部分农民工将会回到农村，但今后转移出来的农村人口会更多，最终有一个庞大的迁移人口群体将会脱离农村、沉淀在城镇。顺应城镇化的客观趋势，必须从多方面入手，长久接纳进城农民。居有定所，是农民扎根城镇的基本条件，是最终实现市民化的必然要求。从部分地方的实践看，可以着手解决农民工居住问题。在县城修建进城务工农民及低收入居民生活小区，按经济适用房政策配售给在县城就业的农民工、国有企业改制下岗失业人员家庭，让一大批来自本县和外地的农民工在县城安居乐业。

（二）建立农民放心退出农村的制度，使农民自愿放心地进城落户

参照城乡一体化发展改革实验区成都、重庆的做法，在集体所有制的基础上，启动以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并成立县级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动，用市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。

针对盘县实际情况，可以将盘县城乡建设用地增减挂钩、农村集中居住区建设和农民进城（镇）有机结合起来，对因城乡建设用地增减挂钩需要搬迁和自愿搬迁的农民，进入农村集中居住区的，可以用宅基地使用权和房屋所有权换取农村集中居住区的房屋。宅基地使用权归专业合作社统一管理使用，房屋拆迁残值等归镇村投资有限公司（政府前期成立）所有，并用于镇村建设，农村集中居住区由镇村投资有限公司统一按规划建设；进入城（镇）区的，可以用宅基地使用权、房屋所有权和该户的土地承包经营权（三权必须捆绑）按照最低人均住房面积标准换取政策性住房和城镇居民社会保险，并由政府免费安排职业教育培训和就业指导，和城市居民享有“同城待遇”。

这样如果进城务工的农民，愿意把农村的土地承包权和宅基地的使用权转让给政府的专业合作社，就可以转换成城市居民，享受城市居民的社会保障和政府提供的保障性住房，最终使进城农民能和城市居民一样有社会保障，有就业机会，有稳定的收入，真正由农民转变为市民。对于不愿意放弃土地承包经营权的农户，可以将土地承包经营权交由专业合作社统一管理经营，农民参与监督和分红，并优先成为农业产业工人，除了可以拿到土地出租或入股带来的租金或分红外，一部分农民还可以转变为农业产业工人，拥有工资收入。

为实现上述目标，应着力解决农民工变市民的制度空白，方便农民工弃土进城。将农民用土地“换户籍、换住房、换社保”制度化、政策化，实现农民的真正市民化。土地换社保的好处是把农村土地的流转和安置农村剩余劳动力进城结合起来，避免了农民把集体土地承包权简单卖给企业或个人后，失去社会保障、沦入城市“贫民窟”的怪圈，也保证了农村土地在政府手中的有序规划和合理使用，实现资源的最优利用。

参考文献：

[1]邹德慈等.城市规划导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.

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中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2011）11-0131-04

一、问题的提出

改革开放30多年来，我国经济的快速增长以及国民财富水平的迅速提升都与城市化发展息息相关。但是，在过去相当长的一段时期，对我国的城市化道路存在很多认识上的偏差，在“严格限制大城市”发展的同时，中小城市的发展也走了很多弯路，以至于出现“大城市不大、中等城市不强、小城市不特”的情况。

近些年来，随着城市化的不断推进，现有城镇体系的空间布局、组织形态等正在发生质的变化，从而导致以市场为纽带、以经济为联系的生产力重新布局，导致新的城镇体系的出现以及城镇体系中的每一个城市功能的重新定位、重组和整合。从我国目前来看，经济发展的市场化和国际化程度越来越高，这必将在各个不同的层面影响着城市空间结构的不断变化和发展。通过新城建设、结构调整而重组城市空间，必然成为推动城市进一步发展、提升城市竞争力的有效途径；区域整体发展与城乡一体化发展必然成为未来城市发展的一个基本战略。长期以来，我国城市的平面式扩张格局造成非极化发展，城市孤立发展，经济发展的扩散效应不能发挥作用，“点”与“面”之间差距反而拉大，经济增长的利益不能及时为区域所有层次所分享，区域增长后继乏力。因此，应着眼于区域经济的协调发展和城乡一体化发展，形成具有自身核心竞争力的城市网络，以及产业特色突出、层次分明、功能协调的城镇体系。

可以看出，我国的城市化发展已经到了关键时期，应根据国情和各地区的实际情况，探索适合自身特点的城市化发展路径，用城市化带动我国经济新一轮跨越式发展。这也是全域城市化提出的现实背景。

二、全域城市化概念释义

近些年来，随着经济的快速发展和城市化推进，各地都在根据自身的特点积极探索城市化发展的新路径，全国先后有若干城市提出全域城市化理念，然而，人们对全域城市化的理解差异较大，不少人对这一概念还提出过质疑，其认识不尽一致。因此，有必要搞清楚全域城市化的内涵。

全域城市化概念有它的深刻内涵，“全域”指的是“城市化空间”，其范围基本上是以经济城市的空间为边界。全域城市化绝不是将一个地区的全域都变成城市，也不是农村人口向中心城区集中而全域孤立地发展城市。全域城市化是指一个地区依据所承载的使命和责任，对地区的全域进行城市化的整体规划，准确定位城市的发展目标和功能，探索打破行政区划限制和新型工业化发展进程中的城市化发展新路径，通过新城和新市镇的优化布局，适应功能区和行政区融合发展的要求，经过一定时期的经济社会发展、市场扩张和政府推进，在中心和主城区增长极培育的基础上，在全域逐步形成科学合理、资源共享、优势互补、功能完善、城乡对接与协调发展的城镇网络体系，逐步缩小城乡差别和改变城乡二元经济的发展结构，加快农村社会向以现代城市社会为主的转变过程。

根据以上认识，全域城市化内涵可以理解为以下几个方面：

1.全域谋划新城建设

我国的城市化仅靠农村人口向城市中心区域转移是不可能实现的。因此，全域城市化的重点应放在新城的开发与建设上。这里所说的“新城”指的是建立在特定产业空间基础之上的、相对独立的（与中心城市相隔离）、具有比较完善的公共设施和公共服务等城市功能的城市区域。新城不同于传统意义上的乡镇企业所在地的小城，也不同于行政性的建制镇或大型社区，它或是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城，如工业新城、科技新城、大学新城等，或是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，城市设施高标准配套，使城镇的内涵有了本质性变化的新城。新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。我国城市发展的实践表明，新城的开发与建设，不仅使大城市由单中心城市结构向多中心城市结构演进，而且新城自身的结构也呈现明显的变化。一是大城市部分职能逐步分散到了这些新的增长中心之中，从而减轻了大城市自身的压力。二是又逐渐形成了具有内在联系的城镇结构，从而提高了新城的空间容量。另一方面，新城建设是城乡结构调整的关节点，是转移农村劳动力的有效途径。谋划新城建设的意义在于它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间。对于农村大多数转移人口来说，由于中心城市较高的生活成本和住宅成本，转移到城市中心区几乎是不可能的。但新城的优势，使之可以成为这些转移劳动力迁居地的优势。同时，新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展，有利于推动小城镇空间的集约化，促进城乡统筹发展。另外，新城建设对于促进区域管理体制改革、创新体制新优势具有特殊意义。目前，我国行政区划面临的一个重大问题，就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求，探索打破行政区划限制，建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制。新城之所以有较高的增长速度，原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合，有较低的运行成本和新的运行机制［1］。所以，全域谋划新城建设，是全域城市化的重中之重。

2.全域城乡一体化

城市和农村作为不同的空间经济体，两者相互依存、密不可分。全域城乡一体化，就是对一个城市地区的城乡全域进行整体的、系统的、科学的规划和设计，结合本地实际状况，按照城市化的要求和发展进程中的标准进行系统的整体的规划。长期以来我国的规划重点在城市，主城区有详细的发展规划，县市区的发展规划比较模糊，乡镇只有粗线条的发展规划，农村发展基本是没有规划。城市规划与农村经济发展相脱节，一方面城市按照自身且缺乏城乡统筹的规划发展，另一方面农村城镇按照所谓的规划盲目扩张。其结果，城市发展没有农村经济发展的有力支撑，农村经济也没有得到城市集聚经济的辐射而扩张，城乡资源得不到优化配置，限制了各自的发展空间和速度。要实现城市化的科学发展，就必须坚持全域一盘棋思想，将城乡的经济社会发展纳入到城市化发展体系之中，构建统筹、协调、均衡、可持续的城市发展系统，按照城乡一体化的结构、功能、特点和资源优势与区域条件来谋划全域城市化发展的结构和空间布局，在全域形成一个层次分明、结构合理、路径明晰、凝聚人心和可控可实现的统一的发展蓝图，从而实现城乡政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致的新格局。另一方面，推进城乡一体化重在打破体制机制障碍，改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，探索有效改变农村各种资源外流的格局，加快市场资源从城市向农村流动的机制与渠道，要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式，使农产品生产、流通和加工形成有机联系，让农民分享农产品加工增值收益。要通过城乡公共资源配置一体化，打破城乡分割的公共资源投入体制，在基础设施、社会福利等方面实现公共资源投入的城乡一体化。

3.全域农业产业化与现代化

全域城市化不是放弃传统农业，而是向工厂农业、生态农业和效益农业的转型，这种战略转型的核心是农业的产业化经营。农业产业化经营其实质就是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营。它以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以科技进步为支撑，围绕支柱产业和主导产品，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，使农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。要用现代科学技术改造武装传统农业产业，大力增加农业产业的技术含量，重点发展特色农业、精品农业和都市型农业，以适应高端市场需求。这样的农业，已经不是纯农村的农业，而是城市体系中不可缺少的有机组成部分［2］。通过特色农业、精品农业和都市型农业的发展，实现农村和农业产业的战略转型，从而奠定城镇化发展的经济和社会基础。纵观世界各个国家的城市化进程表明，没有农业的战略转型和农村的工业化，就不可能有真正的城镇化。

4.全域村镇社区化

全域村镇社区化就是让农村的社会意识、社会结构、社会运转方式逐步城市化，让城市文明覆盖农村社会。实现全域村镇社区化，必须把全域城市化推进过程与新农村建设结合起来。全域城市化建设与新农村建设密不可分，实现城镇化与新农村建设的“双轮”驱动，是对城乡关系的重新认识和重大转变。但应明确的是，新农村建设只是国家城镇化战略的一个重要补充，新农村建设要解决的问题是，现在及将来不可能或者不愿意在城镇中就业和居住的农民在农村的生存及发展问题。无论我国的城镇化程度达到多高，总有相当部分的人口要留在农村（预期到2020年，我国仍将有43%左右的人口居住在农村地区）。新农村建设就是为了不让这些人的生活水平与城市人口拉得太大，让这些农村人口也能逐步提高生活水平，享受经济增长的好处和城市社区的文明［3］。可以说，这部分农民的发展与城镇化进程是息息相关的。但不能否认，由于特殊的历史原因，农村与城市形成了互相分割的二元结构，农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。城市已经不同程度地进入了现代社会行列，而农村大都还停留在落后的传统社会阶段。全域城市化就是立足于解决二元经济结构矛盾，突破传统城市化的资源约束，促进城乡统筹、良性互动的协调发展。要通过经济、政治、文化、社会等方面的建设以及教育、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用，把现代文明输入农村，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村引领到现代社会和城市体系中来，逐步让农村享受城市社区的文明，实现农村社会的战略转型，这个过程本身也就是城市化的过程。

5.农民市民化

现代意义上真正的城市化进程是“让农民变成市民”，而不是“让农民变成农民工”。农民市民化，就是农民转化为市民的过程。在西方发达国家，农民市民化道路通常是通过人口迁移来完成，而我国是拥有13亿人口的世界人口大国，其中8亿农民想通过大量的人口迁移来实现市民化，其过程必将是长期而艰难的，其难度和成本也都会大大高于西方发达国家。因此，西方国家农民市民化的一般规律，并不完全适合我国国情。农民市民化是农民身份的战略转型，也是城市化的实质。农民的身份问题表面上看是个户口问题，但实质包含了太多的经济、社会等内涵。全域城市化进程中通过新城的开发与建设，使城市经济有了新的增长方向，而且还可以解放农村劳动生产力，成为城市人口疏散和农村劳动力转移的迁居地。全域城市化过程中城市功能的延伸和产业结构的演进使农业人口向非农产业转移成为可能，体现出产业结构与城市化的密切联系。换句话说，产业结构的演进必然导致经济的非农化和工业化，城市功能的延伸和产业空间布局的转移必然导致人口定居方式的聚集化和规模化，这实质上就是城市化的过程，也是农民市民化的过程［4］。因此，伴随着新城开发与建设的产业结构调整和优化过程是农民市民化过程的前提条件，没有产业结构的转型，就没有劳动力的流动，就没有农村经济的工业化过程。但我国农民市民化问题的破解不能简单地等同于户籍转变、地域转移、职业转换，真正难度在于最终破解居住在广大农村的农民市民化问题。我国农民市民化进程不只是简单完成农村人口向城镇的迁移，而更重要的是尽快从国家政策层面结束城乡分治现状，无论居住在城镇还是农村的居民，都能享有同等的社会福利待遇和现代城市文明生活。农民市民化的实质就是实现农民社会文化属性与角色内涵的转型，同时还是农民各种社会关系的重新构建过程。

三、全域城市化进程中应注意的问题

全域城市化是一个系统工程，一定要规划先行。要依据自身的实际状况和经济社会发展的要求，所承载的使命和责任及城乡一体化的进程和发展目标，对本区域城乡发展进行六位一体的规划：功能延伸与新城的开发建设规划一体化、城乡产业空间布局规划一体化、城乡基础设施规划一体化、城乡公共服务规划一体化、城乡人口与资源环境规划一体化、城乡土地利用规划一体化。主要是结构调整，要从根本上改变仅仅做城市的发展规划、只做框架式的发展规划和城乡脱节的发展规划。

城市规划是城市建设和发展的重要前提，但城市规划前要先“策划”，即要在城市定位基础上制定城市发展战略。我国很多城市或新城规划频繁变动，一个重要的原因就是规划前没有去策划，没有在城市准确定位基础上科学制定发展战略（“策划”就是你要做什么；“规划”就是你该如何做。策划应该围绕市场等软件来做，规划应该围绕硬件来做。策划解决思想路线，规划解决组织路线。策划是灵魂，规划是身体，策划是皮，规划是毛）［5］。因此，全域城市化战略的推进，就是要在科学“策划”的基础上，首先进行发展战略规划的制定，解决发展理念、发展的指导方针问题，解决城市和城镇发展定位，产业发展定位问题，选择好发展模式，找准发展路径，确定发展目标和发展步骤，在此基础上制定各级城市与城区的发展规划，实现发展战略与城市发展规划的统一和协调。

全域城市化除了要有一个科学的城市规划外，还应注意以下几个方面：

第一，全域城市化是一个动态的经济社会发展过程，要在市场体系的发育和不断完善的过程中掌握好城市化的范围、力度和节奏。全域城市化过程固然有政府的推动，但说到底是个市场化的过程，有自身的规律性。因此，全域城市化既要积极推进，又不能操之过急，要按市场规律和社会发展规律行事，决不能搞超前城市化。

第二，全域城市化必须高度重视农业自身的发展，要把农业、农村和农民问题与全域城市化战略统筹加以考虑，不仅要在结构调整中积极稳妥地推进农业、农村的战略转型，用现代科技武装农业产业，用现代工业推动农业产业的战略转型，改善农民的生存环境。还要通过各种中介作用，把现代文明输入农村，关注未市民化农民的发展问题。要借助全域城市化战略实施的契机，逐步改造农村的社会意识和社会结构，把农村转变为城市体系中不可缺少的有机组成部分。

第三，以产业奠定城市化的基础，提升城市化的质量。失去产业支撑力的城市化，必然是没有生命力的空心化。我国长三角和珠三角地区能较快地推进城市化进程，其中一个重要原因，就是得益于早期乡镇企业发展的坚实基础。巴西之所以陷入“拉美陷阱”，根本原因在于其城市化速度超过了工业化速度，城市化水平与经济发展水平严重脱节。因此，在推进城市化进程中，必须把产业发展和壮大放在首要位置，要借助城市产业结构的变化和城市功能的延伸，加深产业价值链引致新的市场需求，进而进行集聚要素投入。全域城市化的重点在于中心镇产业链条的延伸和拉长，在此基础上形成城市功能的选择和培育。因此，要以产业协作配套为突破口，打造产业链，进而形成一个经济区域带，或者说产业带、城市带，从而奠定全域城市化的坚实基础。

第四，积极推进城乡基本公共服务的均等化。一是城市化过程中必须积极推进农村基本公共服务体系的建设，尊重人的全面发展，在农村逐步建立与城市相同的就业、养老、医疗等保障制度，逐步缩小城乡间保障水平的差距。二是大力发展农村教育，促进教育公平，重点加强“新城”区域的教育、卫生等公共服务设施建设，引导社会服务资源向“新城”延伸和转移，进一步优化资源配置，提升“新城”社会公共教育品质。三是繁荣发展农村文化。发挥主城区的文化中心优势，建立城乡统筹的文化事业发展体制，使城市丰富的文化资源、要素和服务向农村，特别是“新城”延伸，着力形成与时俱进的城市精神和城乡融合的特色文化，不断提高城市文化软实力，加快“同城同待遇、城乡一体化”的进程。

第五，随着全域城市化过程中“新城”的开发与建设，必将导致传统城镇体系的重新布局。因此，在实施过程中应该注意对一些传统城镇、乡村的风土人情进行保护，不能因为进行城市化而破坏了历史遗产。

参考文献：

［1］ 冯云廷.新城建设与全域城市化［J］.城市，2010，（11）.

［2］ 宫希魁.少数发达地区可率先实现全域城市化［N］.经济参考报，2009-08-21.

［3］ 陈明.从转型发展看我国的城镇化战略［J］.城市发展研究，2010，（10）.

［4］ 朱烨.产业结构与新型城市化互动个性文献综述［J］.西安财经学院学报，2009，（5）.

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在城乡一体化发展的过程中，许多农地被大量征用，失地农民成为一个独特的群体，完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。

一、对郭巷街道失地农民调查的基本情况

郭巷街道地处苏州城东南城乡结合部，过去是典型的“鱼米之乡”，水陆交通发达，被称为苏州东南的“黄金节点”。辖区内知名企业众多，辐射长三角的批发市场林立，城市的繁荣已打破水乡的宁静，郭巷街道已不可避免地被卷入城乡一体化的浪潮。2010年5月，原郭巷乡镇全部土地均被征用，所有农民均成为失地农民。

本次调查发放问卷200份，回收有效问卷130份，调查对象为21岁以上的问卷共122份。样本选择较好，基本能够反映郭巷街道失地农民基本权益保障的现状和做法。调查对象有如下特点：失地农民总体年龄偏大，年龄在40岁-50岁居多，平均年龄为41.7岁；失地农民的文化水平普遍偏低，小学文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在当今已成为就业的首要门槛，这将对失地农民再就业产生极大的阻碍作用。

二、失地农民基本权益保障现状分析

（一）土地征用与补偿情况分析

原郭巷乡镇土地被征后，工商业、房地产业等城市经营性用地占75%，公益事业用地和经济适用房用地各占10%，农业综合开发用地（高效农业、设施农业）占5%。农业用地向商业用地的转型，进一步加快了城乡一体化进程。关于征地补偿郭巷按以下标准执行（见表1）。

对于失地农民安置补助费，郭巷从2010年1月1日起按每人3万元执行。从目前了解情况看，征地补偿与安置补助费明显高于全国水平。

在调查中我们发现，郭巷街道征地补偿程序健全，失地人员一旦确定后，就被征地农村集体经济组织所在地公示。征地补偿安置费用自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用足额到位后，区国土资源局应及时在被征地农村集体经济组织所在地公告。不难发现，公示在这一环节出现的频率很高，批阅范围上升到区级机关。这种公开透明化的补偿程序有利于提高政府的诚信指数。

然而，调查也会发现这一环节存在一些潜在的风险和问题：一是为了发展社区集体经济，各社区普遍采用“筑巢引凤”措施，大批商业预留地增加，预留地长期闲置，造成土地资源的浪费；二是补偿方式以单一的货币安置为主，一次性补偿费终究有限，难以解决失地农民长久生存的问题。

（二）拆迁与安置情况分析

由于城市化改造需要，失地农民还面临着拆迁的问题。在拆迁与安置方面，吴中区普遍采用“广泛动员、民主协商、充分沟通、公开公正”的方式，妥善处理拆迁与安置中遇到的问题。对置换农户的安置补偿灵活采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式，转换过程通过公证处公证员现场公证的方式切实保障失地农民的权益。这种方式我们称之为“吴中模式”。

调查显示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆迁农户1595户，得到妥善安置的拆迁农户1289户，占80.8％。在搜集的122份有效问卷中，72位失地农民入住安置房屋，我们以72位失地农民为样本，进一步对安置房满意度进行了调查。选择对安置房“很不满意”、“不满意”、“一般”的占四分之一，表示“满意”、“非常满意”的占四分之三。

（三）基本生活和医疗保障分析

郭巷街道对失地农民的基本保障主要采用区分对象分类保障的方法。具体地说，将失地农民按年龄分成四个阶段：第一阶段对象是女性55周岁以上，男性60周岁以上人员；第二阶段对象是女性35周岁以上至55周岁，男性45周岁以上至60周岁人员；第三阶段：女性16周岁以上至35周岁，男性l6周岁以上至45周岁人员；第四阶段：16周岁以下。不同阶段给予保养金或生活补助费情况如表2所示。

由表2可知，第二、三年龄段人员可以选择缴费参加城镇职工社会保险，即“并轨”，也可以选择不参加。按城保政策，在职职工的缴费比例为月工资（吴中区2010年最低缴费基数为960元）的28%。郭巷街道对第一、二、三年龄阶段的失地农民均做出了高于区标准20元的补贴，第四年龄阶段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定。调查反映出，鉴于苏州的经济社会发展现状，在农保置城保的缴费比例方面，个人承担的比例较大，给失地农民带来一定负担。

对于医疗保险，郭巷街道分类区别对待。针对纳入城保并取得就业的农民来说，应按规定参加城镇企业医疗保险，享受城镇医疗保险待遇。未纳入城保未取得就业的失地农民有两种选择：一是可按城镇自谋职业人员继续缴纳基本医疗保险，享受城镇职工基本医疗待遇；二是可参加农村合作医疗保险，享受农村合作医疗待遇。但只能二选一，不得重复参保，重复享受。这一政策的出台对自谋职业的失地农民来说，给予了充分的自主选择权，是政治民主化的体现。

（四）失地农民就业情况分析

调查显示，在失地农民中，年龄大、文化程度低、技能缺乏的农民，基本都选择就近在本社区工作。年富力强，有一技之长的失地农民会依据市场需求做出多种选择。部分村民流动到其他地方租地从事种植或养殖工作。大约89%的农民希望在失地后得到政府提供就业岗位的帮助，81.3%有农民希望政府组织就业技能培训，77.5%的农民希望得到具体的就业指导，70.2%的失地农民希望得到及时准确的用工信息，另有16.3%的人没有对政府提供就业帮助提出要求，希望自己自主解决就业或创业问题。郭巷街道在帮助失地农民实现就业的过程中做了许多工作。例如，广泛开展就业技能培训，普及市民生活常识教育，组织大型驻地企业现场招聘会，加强劳务输出。

三、保障失地农民权益的对策建议

城乡一体化背景下失地农民权益保障在郭巷街道的实践总体来说是成功的，总结经验，查找问题，我们提出以下妥善解决失地农民权益保障问题的建议和对策。

（一）壮大集体经济，通过增加资产性收入提高失地农民的保障水平

改革开放之后，有些地区弱化了农村集体经济对农村社会生活的影响，一味地强调农民的个人自主，忽视了规模经济的好处。从苏南农村发展实际看，农村集体经济发展比较好的地区，失地农民社会保障也比较健全，二者相辅相成。从郭巷的实际情况来看，郭巷街道利用其地理区位优势，建立了苏州最大的南环桥蔬菜批发市场，东环汽车城；开发了最具发展潜力的尹山湖商圈；组织社区股份合作社，开发物业经济和特色旅游等，集体经济强劲成为一大特色，这是维护失地农民权益保障的基础。同时，由于资产量化到每个失地农民的头上，每个失地农民都是社区股份合作社的股东，分红收入成为失地农民的重要组成部分，使失地农民有了多重生活保障。

（二）做好就业安置，通过增加工资性收入提高失地农民的保障水平

土地实际上一直承担着农民的社会保障功能。农民马上面临失业，因此就业安置成为重建失地农民社会保障体系的关键。各级政府要充分利用各级各类教育培训资源，加大投入，认真开展对失地农民的教育培训，增加失地农民实现再就业的能力，提高他们适应市民生活的基本技能和信心。尤其要加强对40岁-50岁的失地农民的教育和培训，因为这个年龄群体的失地农民文化水平不高，缺乏适应现代社会的新技能，而这个群体本身是农村社会的中坚，是稳定的源泉，所以对他们的就业安置就显得格外重要。各级政府要主动牵线搭桥，为失地农民与企业用工之间建立稳定的联系，降低角色转换的时间成本，尽快实现失地农民的再就业。通过增加失地农民的工资性收入，提高失地农民的保障水平。

（三）妥善拆迁安置，通过增加补偿性收入提高失地农民的保障水平

拆迁安置是一项极易发生冲突的环节，补偿安置过程中，要按照“规划先行，总量平衡；统筹兼顾，分类指导；农民自愿，鼓励创新；先建后拆，先拆后得”的原则。借鉴“吴中模式”，在失地农民的资格确定方面增加公示环节，严格按照区、街道、社区三个步骤进行，最后进行拆迁现场公示。拆迁前期，政策法规须宣传到位，条件允许下可由政府组织座谈会，由拆迁办负责人为其细述拆迁安置过程，召开失地农民咨询会，成立咨询小组，建立咨询热线，开通咨询网站，让失地农民获取更多的信息，减少由于不明或曲解政策而引发的上访事件。

（四）积极探索农民社会保障体系与城镇社会保障体系的融合方式

要按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个便于今后与城镇社会保障体系相衔接的，能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循环渐进地推动失地农民的权益保障工作。为此，建议政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及失地农民的数量和范围的前提下，按照不同年龄阶段为失地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障，逐步将失地农民纳入统一的社会保障体系；对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗保险的失地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计为城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，彻底解决他们的后顾之忧。在过渡时期，对于失地农民应根据年龄不同可采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，采取分级承担形式。根据保养人员、剩余劳动力一次性参加城保的缴费基数和比例，采用区、镇、个人共同承担的办法实施，具体比例按照本地区的实际情况而定。

参考文献

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基础设施一体化

150个重大项目总投资近2万亿

在新鲜出炉的《珠江三角洲基础设施建设一体化规划(2009―2020年)》中,规划建设交通、能源、水利、信息化四类重大工程共150项,总投资19767亿元。为高效整合区域内资源、加速区域经济一体化进程提供强有力的支撑。

在这批一体化基础设施大项目的支撑下,珠三角九市要力争2012年基本建成城际轨道交通基础设施,区域内整体互联网普及率、区域内油、气、电基本实现同类型同网同价,无线宽带人口覆盖率分别达90%、60%以上……

在150个重大项目中,规划建设的轨道交通项目就有29项,建设总里程达4935.67公里。与此同时,在形成稳定安全的一体化能源供应体系方面,广东要完善区域内骨干支撑电源总体布局,建成珠三角内外环电网和区域内部输配网络,主要城市初步形成智能化电网；基本建成连接多气源的天然气主干管网和贯穿东西两翼、珠三角的成品油输送管道；区域内油、气、电基本实现同类型同网同价。广东还要初步建立协商联动的一体化水资源保护开发格局,建立统筹、高效、安全的水资源开发利用和保护体系；基本实现集约共享的一体化信息化格局,区域内信息化整体水平进入全球先进行列。

产业布局一体化

构建珠三角一体化“530”产业体系

企业如果不按照产业《规划》的布局要求,虽然也能建厂开张,但可能得不到政府的融资、用地等优惠政策支持

构建“530”产业体系,形成“A”字型产业总体空间布局。这是珠三角产业布局一体化规划勾画出的未来产业发展重点和空间布局。

在产业发展重点上,坚持高端发展战略取向,优先发展以生产业为主体的现代服务业,加快发展先进制造业,大力发展战略性新兴产业和高技术产业,改造提升传统产业,积极发展现代农业这五大领域30个重点产业,构建布局一体化的珠三角地区“530”产业体系。在空间布局上,“引导增量,优化存量”,打造珠江口东岸的知识密集型产业带、珠江口西岸的技术密集型产业带,和珠三角沿海的生态环保型重化产业带,形成“A”字型的产业总体空间布局。

更为重要的是,要推进规划的实施中,引入了市场化机制,专家认为,较好处理了市场作用与政府作用的边界关系是本次产业布局一体化规划的一大亮点。

记者从省经信委了解到,全省产业布局一体化后,将带动粤西经济型家电产业的集群发展,珠江口西岸将重点建成的金属材料加工与制品产业基地也将辐射带动粤东、粤西、粤北等地的五金不锈钢深加工产业群的快速发展。

基本公共服务一体化

十项公共服务将无障碍对接流转

珠三角公民将在享受“底线均等”的基本公共服务基础上,进一步享受到能够突破行政区划的界限、逐步实现对接共享并最终达到同一标准的基本公共服务。

据了解,与基本公共服务均等化旨在提供“底线均等”的基本公共服务不同,基本公共服务一体化则着力构建能够突破行政区划的界限,逐步实现对接共享并最终达到同一标准的基本公共服务。

珠三角公民将享受的一体化基本公共服务,其内涵包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等八个方面,范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等十个方面。范围是以珠三角9市为主体,并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。

具体来看,将按照不同发展阶段的目标要求,统一珠三角各项基本公共服务的最低标准,根据最低标准建立科学的评价指标体系,在确保最低标准达标率的基础上,全面实现区域基本公共服务一体化。同时加大珠三角发达地区帮扶珠三角次发达地区的力度,将力求实现基本公共服务资源在珠三角的无障碍流转,充分发挥基本公共服务资源的效用。在基本公共服务的各个方面实现区域内异地自由流转,异地待遇互认、异地流转顺畅。

城乡规划一体化

建1小时区域休闲生活圈

至2020年,珠三角区域绿地将占到总面积的35%以上；城市公交出行分担率将达60%以上；城镇生活污水和垃圾处理率将达到100%；珠三角建成1小时城际轨道交通网、1小时基本公共服务圈和1小时区域休闲生活圈。《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009―2020年)》为我们绘就了一幅如此美妙的图景。

在优化城乡区域空间格局方面,至2020年规划期末,广州、深圳将建设成为世界城市,引领区域一体化。三大都市区也将多元化发展,人口城镇化水平达到85%以上。环珠江口湾区将建成珠三角的创新核心、生态核心、高端服务中枢和多元文化融合区。我省还将基于公共交通引导确立区域城镇体系和区域空间发展模式,围绕区域城际轨道交通枢纽站点将建成一批城市(镇)新区。

环境保护一体化

2020年或达到世界先进水平

随着珠三角产业的不断升级,环境状况将会怎样?根据珠江三角洲环境保护一体化规划,到2012年,区域环境保护一体化体制机制将初步建立；跨界水污染综合整治取得突破性进展,地级市跨界水体达标率超过80%,城镇污水处理率超过80%；多种大气污染物联合减排初见成效,区域生态安全格局基本形成。

篇13

1项目模式

海口市政府购买公共服务，将环卫服务外包。政府部门与环卫公司签订环卫一体化项目，合同期限为15年，以琼山区为试点，逐步向龙华区、秀兰区、美英区铺展开来，实现全市各区覆盖。政府部门在合作项目中只负责监督与打分，职能转变到规划与指导上来，将具体工作交由环卫公司执行。

2项目运作进程

2.1琼山区（2015.11.13）海口市政府采用竞争性磋商方式，与北京环卫集团签约实施ppp项目，共同合资成立了海口京环城市环境服务有限公司进行项目的建设开发。该项目合同金额为2.03亿元/年，按季度付款。总面积约1219万平方米。项目初始设备投入约4500万。前期盈利少，后期由于合同金额按季度支付，盈利逐步增加。2.2龙华区（2016.01.01）海口市政府采用竞争性磋商方式，与福建龙马环卫签约实施ppp项目，共同合资成立海口龙马环卫环境工程有限公司进行项目的建设开发。项目合同金额为2.33亿元/年，按季度付款。总面积约1681万平方米。按季度付款。项目初始设备投入设备9000万。前期盈利少甚至负盈利，后期由于合同金额按季度支付，盈利逐步增加。并且，由于龙马公司自身生产环卫设备，环卫一体化PPP需要大量环卫设备投入，公司可以做到以服务促销售，实现双赢。2.3秀英区（2016.03.23）海口市政府采用竞争性磋商方式，与福建龙马环卫签约实施ppp项目，共同成立了海口玉禾田环卫环境工程有限公司进行项目的建设开发。项目合同金额：2.19亿元/年，按季度付款。未来实际执行合同金额有望达到2.3亿，总面积约1912.5万平方米按季度付款。项目新投入约1亿，前负盈利，后期由于合同金额按季度支付，盈利逐步增加。预计净利润平均水平达到5%-8%。2.4秀英区（2016.04.21）海口市政府采用竞争性磋商方式，与北京环卫集团签约实施ppp项目，共同合资成立海口京环城市环境服务有限公司进行项目的建设开发。项目合同金额：2.267亿元/年，按季度付款。总面积约为1820万平方米。

3项目实施效果

在采用PPP模式之前，海口市80%道路采用人工清扫，作业方式落后，以人工扫把和推车为主，工人劳动强度大，存在安全隐患，并且清扫不彻底。海口市政府采用PPP模式将环卫工作外包之后，机械化作业率达到60%，投入数千万元，购买车辆及设备300多辆。海口市环卫PPP项目的成功，对其他城市的环卫外包及公共服务可以起到一定借鉴作用：（1）PPP特许经营模式合同期限为15年，一般常规的城市环卫项目为3-15年，这种长期的战略性合作，不仅合同金额高，而且实施地点特殊、项目内容一体化，对于公司开拓环卫市场服务、扩大全国影响具有重大的战略性意义，对于政府来说，长期稳定的合作，也有利于城市环卫面貌的改进和提升。（2）海口市四个区实施PPP项目的共同特点是环卫设备投入大量增加，模式由人工作业向机械清扫转化。这是人口红利消失所带来的结果。（3）对与生产环卫设备的公司与政府进行PPP项目合作，有利于其设备的输出，实现以服务促销售。例如与龙华区签订PPP协议的福建龙马环卫，虽然其PPP项目服务利润点低于环卫外包（环卫行业平均价格为7.8元/平方米，可达8%-12%的利润水平），但由于可以实现其设备大量输出，促进销售，对企业来讲反而是一种受益，因此，会有大量企业愿意与企业进行合作。（4）据统计，我国财政部PPP示范项目第一批仅30个，第二批增加到206个。随着PPP项目在全国范围内的迅猛发展，越来越多的环卫公司都将目光瞄准PPP市场，因此市场竞争不断加剧，大型环卫公司凭借其规模优势将会占据大量市场份额，未来环卫市场PPP模式将会更加成熟，市民也将进一步感受到公共服务质量提升带来的好处。（5）环卫一体化理念将进一步得到深化。环卫一体化包括：作业方式一体化、垃圾分类一体化、城乡环卫一体化。首先是作业层面上，由于过去的作业方式，在多个环节上不停地发生污染。因此，从清扫、保洁、运输、中转，到最终处理，全过程最好都是密闭运输，实现一体化。其次还有垃圾分类一体化，垃圾分类一体化就是垃圾要从源头开始分类，到终端末端的时候要分类处理，资源化利用，从而实现绿色循环。最后是和城乡环卫一体化，城乡环卫一体化就是要在解决城市问题的同时，以同等标准解决农村环卫问题。

[参考文献]