加强养老服务监管范文

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篇1

以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实关于养老院服务质量建设重要指示精神和省、市、区高质量发展决策部署，着力防范和化解养老服务领域重大风险，不断完善全区养老机构服务质量长效机制。到2020年底，养老服务综合监管制度全面实施，养老机构重大安全隐患基本清除，农村特困人员供养机构法人登记率实现100%，特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升成效显现，镇级供养服务设施（敬老院）照护能力明显提升，全国统一的养老机构等级评定制度先行先试，养老机构消防安全治理深入推进；养老机构服务安全强制性国家标准实施准备工作有序开展，养老院服务质量建设长效机制逐步健全，社会对养老服务满意度持续提升，全区老年人获得感、幸福感、安全感持续增强。

二、重点任务

（一）统筹做好养老机构疫情防控和恢复正常服务秩序工作。深入学习贯彻关于统筹推进肺炎疫情防控和经济社会发展系列重要讲话精神，坚决克服麻痹大意和松懈思想，严格落实民政、卫生健康部门主管责任、三镇属地责任和养老机构的主体责任，因地制宜调整完善养老机构疫情防控措施，在疫情防控常态化条件下，安全、稳妥、有序恢复养老服务秩序。各镇要根据实际，对《养老机构病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》中的出入管理防控措施作出适当调整，其他防控措施仍要严格落实。在保证入住老年人生命安全和健康的前提下，有序恢复服务秩序，支持养老机构正常运营。落实支持养老服务行业抗击疫情纾难解困措施，帮助养老服务业渡过难关。(实施时间：2020年1月－疫情结束；实施部门：区民政局、区卫健委、三镇）

（二）协调落实特困人员供养服务机构（敬老院）法人登记。各镇要加快镇属敬老院改制进度，确保2020年7月底前全区特困人员供养设施（敬老院）法人登记率达到100%。(实施时间：2020年6月－7月；实施部门：区民政局、三镇）

（三）加快推进养老服务标准化建设及强制性国家标准实施准备工作。建立健全区级养老服务标准体系，严格执行养老服务地方标准、团体标准和企业标准。加强《养老机构服务安全基本规范》（以下简称《安全基本规范》）强制性国家标准宣传推广，组织开展分级培训和评估，进一步完善配套措施，推动《安全基本规范》的贯彻落实。守好养老机构安全红线和底线，在国家强制标准生效实施前，区民政局要联合相关部门加强督查检查，分类指导，精准施策，对尚未整治到位的重大风险隐患或不符合《安全基本规范》的养老机构，依法依规限期整治到位，对拒不整治或无法完成整治的，组织联合执法，依法予以取缔。区民政局要对全区养老机构准备实施强制性国家标准情况进行督促指导，确保2020年底前，60%以上的养老机构符合强制性国家标准。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区市场监管局、三镇）

（四）启动养老机构等级评定试点工作。根据《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》精神，依据《养老机构等级划分与评定》国家标准，启动养老机构等级评定试点工作。到2020年底前，全区养老机构普遍推行全国统一的养老机构等级评定制度，实行全流程公开。坚持标准引领，充分发挥高等级养老机构的示范效应，推动全区养老机构建设质量不断提升，为养老服务市场公平竞争和老年人知情选择提供参考。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

（五）建立健全养老服务综合监管制度。区民政局要牵头制定养老服务综合监管制度，明确各部门监管职责，将各部门综合监管制度落实到位，建立健全养老院服务质量监管齐抓共管的机制；要联合相关部门开展养老机构“双随机、一公开”监管工作，按照部门职责充实完善随机抽查事项清单，提高监管实效；要完善养老机构服务纠纷预防和处置机制；加快养老服务领域信用综合评价体系建设，建立守信联合激励和失信联合惩戒工作机制，规范养老服务市场秩序，促进养老服务业持续健康发展。区民政局要与区市场监管等部门建立健全信息互通互联工作机制，推动信息资源共享共用，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，最大限度减少不必要的行政执法事项；要进一步优化养老机构备案流程，落实养老机构信息公开机制，及时公开在本辖区内登记、备案的机构名单，以及已掌握的未登记、备案的机构名单，通过信息公开的方式加强养老机构监管。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队）

（六）深入推进特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升工程。按照《民政部发展改革委财政部关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》(民发〔2019〕80号)、《省特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升三年行动计划（2020-2022年）》（皖民养老字〔2020〕40号）、《市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》（马政办秘〔2019〕116号）通知要求，各镇要认真开展摸底调查，全面掌握辖区内供养服务设施条件、设备配置、供养能力、运营状况、服务水平等情况，以及本地区特困人员数量、生活情况、失能状况、集中供养服务需求等基本情况，全面实施特困人员供养服务设施改造提升；推进农村区域性养老服务中心建设，补齐农村养老服务短板。2020年底前，重点提升现有区级供养服务设施照护能力，强化失能、部分失能特困人员兜底保障，镇级特困人员供养服务设施改造提升完成率达到100%，加强安全管理，确保消除重大安全隐患。到2021年底，确保每个镇至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的供养服务设施，护理型床位达到55%以上；特困人员供养服务设施的安全隐患全部清除，改造提升任务全部完成，特困人员兜底保障能力大幅提升。(实施时间：2020年6月－12月实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、三镇）

（七）实施民办养老机构消防安全达标提升工程。按照民政部等四部门《民办养老机构消防安全达标提升工程实施方案》（民发〔2019〕126号）要求，2020年9月底前，区民政局全面摸清民办养老机构的消防安全状况，建立消防安全问题清单和责任清单，逐项列出时间表、明确责任人，定期照单对账、照单销账，集中开展消防安全标准化管理。区住房城乡建设局、区消防救援大队等部门要积极配合，提供技术支持。对于不符合国家建设工程消防技术标准、不满足消防安全管理要求、消防安全未达标的民办养老机构，要根据消防安全状况，按照国家消防安全法律法规和建设工程技术标准认真实施改造，配置消防设施、器材，落实日常消防安全管理要求，针对经判定为重大火灾隐患的养老机构进行有效整改，并按政策申请消防设计审查、验收、备案。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区消防救援大队）

（八）着力开展养老服务人才培训提升行动。依据《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）要求，联合区人社局组织开展养老机构从业人员（包括养老机构的法定代表人、主要负责人、管理人员以及养老护理人员等相关人员）培训工作，逐步提升养老机构护理服务能力。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

（九）持续排查整治各类风险隐患。各镇要认真总结2019年养老院质量建设专项行动取得成效，积极采取政府购买服务、多部门联动、“四不两直”等多种方式持续开展各类风险隐患排查整治，巩固提升2019年养老院服务质量建设专项行动和重大消防风险“百日会战”成果，全面推进养老机构服务质量建设常态化、制度化。对照《全国养老院服务质量大检查指南》、《养老机构服务质量基本规范》、《养老机构服务安全基本规范》等国家标准，指导督促养老机构建立完善安全管理制度，持续组织力量对辖区所有养老机构的建筑安全、消防安全、食品安全、医疗卫生安全等重点环节、重点领域进行再排查，并将“保健”市场乱象整治、非法集资风险排查纳入养老机构日常监管内容，建立风险隐患整治工作台账，明确整改任务内容、整改责任人、整改完成时限，实行挂图作战、限期整改，采取有力措施，将排查出的养老机构安全风险隐患全部整治到位。区民政局要联合区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队等部门加大对养老机构安全风险隐患整治情况进行督查检查，并及时通报整改情况。

各镇要将2020年养老院服务质量建设专项行动与民政部“养老机构消防安全专项整治三年行动”和《区消防安全专项整治三年行动实施方案》同部署、同推进，坚持人防、物防、技防相结合，定期开展消防安全检查，消防安全宣传教育培训，消防安全演练等活动，防止已整治的安全隐患反弹。确保在2020年底前，彻底解决养老机构存在的消防审验问题。要积极稳妥推进养老机构“明厨亮灶”建设，确保2020年底前覆盖率达100%。(实施时间：2020年6月－11月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队、三镇）

（十）做好全国养老机构业务管理系统的维护和数据更新。区民政局要及时指导新成立的养老机构设立账户并填报数据，对已撤并和暂停服务的养老机构要及时更新运营状态，严格审核所辖区域养老机构填报信息；及时指导养老机构定期维护全国养老机构业务管理系统，及时更新数据，确保养老机构正常运营的各项指标都符合要求，不符合的要及时整改，直到合格为止。要建立定期通报机制，对数据录入不完整、更新不及时的要进行通报，并作为等级评定的重要依据。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

三、工作要求

（一）加强组织领导。区级要建立政府主导、民政牵头、相关部门各负其责、社会广泛参与的领导协调机制，强化责任，统筹推进。

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加大养老服务供给。优化养老服务供给。推进万里社区15-2养老院建设；三源路福利院、沪嘉北养老院投入运营；推进上海城投养老院建设施工。社区养老服务能力显著提升。完成2020年度新建助餐场所建设，预申报15个；探索引进和培育中央厨房参与老年助餐工作；计划新建10家社区老年人日间服务中心，5家社区综合为老服务中心，10个标准化老年活动室，10个社区睦邻点，50个养老顾问点。强化养老服务政策支撑。推进长护险试点工作，落实“两项”补贴政策，研究制定本区长护险服务机构准入准出门槛。有序推进养老服务补贴与长护险的平稳衔接，完善养老服务补贴监督管理机制。健全养老服务保障。开展养老服务人员专业化、精准化培训，坚持100%持证上岗率。完善养老服务信息化建设，推进养老服务“时间银行”试点工作。加强养老机构运营监管。进一步做好养老机构运营考核相关工作，促进服务质量全面提升。落实养老服务项目化配送。持续开展2020年度“老吾老”计划、“适老房”改造、“老伙伴”计划、老年教育、老年维权等综合老年帮困项目。推进康复辅具进社区试点工作。

二、全面提升社会救助水平

持续提升救济救助水平。继续开展基层社会救助规范化检查活动，进一步规范本区基层社会救助工作。坚持例会制度，采用案例演讲、交流、分析等以会代训的形式，切实增强基层干部对社会救助政策的理解和掌握，夯实基层队伍建设，增强服务群众的能力。做好2020年春节慈善帮困工作。开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动。居民经济状况核对工作有序推进。做好新增核对项目应对工作。建立街道、镇核对员互查机制，完善业务检查机制。慈善事业稳步发展。依托慈善超市平台持续开展“慈善四送”活动（慈善

进机关、慈善进学校、慈善进楼宇、慈善进社区）。完成慈善超市标准化建设工作。逐步加重物资帮困在慈善帮困工作中的比重。继续提升儿童福利工作。推进残疾人福利保障工作。落实2019年度社保补贴工作。开展新形态扶残帮困活动。

三、持续推进社会治理创新

加强社区工作者队伍建设。继续开展“四百”竞赛活动。做好2021年居委会换届属地化人选的分析、排摸和储备工作。持续开展社区工作者“远航计划”，提升工作能力。推进居委会标准化建设。落实10家试点居委会的osm现场管理项目。指导相关居委会开展自治家园建设。创新社会治理。深化社区治理云平台建设，做好监督管理工作。进一步加强社区事务受理服务中心标准化建设，做好受理中心人员在线培训和业务指导。持续发挥区运管中心效能，保障受理中心“一网通办”服务顺利开展。

四、强化社会组织服务监管

加强社会组织党建工作，发挥社联会党委统领引导作用，着力建设社会组织党建服务基地，提升社会组织党建质量。有序推进社会组织登记管理改革工作，严格登记审查，强化社会组织发起人责任；加强部门协同，落实对社会组织负责人、资金、活动的管理。贯彻落实《慈善法》，依法开展慈善组织认定和监督管理。完善社会组织服务支持体系建设，加强社会组织培育孵化基地建设，优化社会组织发展结构；支持社会组织能力和品牌建设，提升社会组织数量和质量。举办上海市公益伙伴日相关活动，整合社会资源，促进跨界合作，传播公益慈善理念。进一步完善社会组织扶持政策，配合有关部门落实政府购买服务政策。进一步加强社会组织服务中心和社会组织联合会建设，实现区、街道镇联动，深化社会组织枢纽式服务管理，促进社会组织创新发展。推动社区基金会规范运作发展，与公募基金会对接，提升资金筹集和项目运作能力，推动政府、企业、社会组织等各类主体跨界融合，实现社区自治共

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（一）建立综合监管机制。完善养老机构备案管理规定，建立跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩戒力度。市场监管部门要及时提供相关市场主体登记基本信息并共享给民政等相关部门；民政部门要及时掌握养老机构相关信息，加强指导和事中事后监管。推进养老服务领域社会信用体系建设，建立失信联合惩戒机制,对存在严重失信行为的养老服务机构（含养老机构、居家社区养老服务机构，以及经营范围和组织章程中包含养老服务内容的其他企业、事业单位和社会组织）及人员实施联合惩戒。养老服务机构备案、行政处罚、抽查检查结果等信息按经营性质分别通过全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统记于其名下并依法公示。（民政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（二）继续深化公办养老机构改革。充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人和重度残疾老年人、计划生育特殊家庭老年人、建档立卡贫困家庭老年人、外出务工家庭留守老年人、护边员家庭老年人提供无偿或低收费托养服务，其余床位允许向社会开放。探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。制定养老机构公建民营实施办法，鼓励社会资本参与公办养老机构运营。（民政局、发展改革委、财政局，党委编办，国资委、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）

（三）解决养老机构消防审验问题。对新建、改扩建养老机构依法申报消防设计审核、消防验收、消防备案的，要主动提供消防技术咨询服务，依法尽快办理。农村敬老院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，由师市民政部门会同有关部门报请师市集中研究处置措施，采取一事一议的方式，在确保安全的前提下优化审验手续。民政局加强督促指导，及时汇总各师市落实情况及问题，按程序报。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局、公安局、应急管理局按职责分工负责，各师市负责）

（四）减轻养老服务税费负担。养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、小微企业等财税优惠和各项行政事业性收费减免政策。按现行政策落实社区养老服务、家庭服务业税费减免扶持政策。落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。符合条件的民办非营利性养老服务机构落实运营补贴政策。（财政局、发展改革委、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（五）提升投入精准化水平。到2022年，各级用于社会福利事业的彩票公益金，按不低于55%的资金比例用于支持发展养老服务。养老机构不区分经营性质，按接收经济困难的高龄失能老年人数量情况同等享受运营补贴。将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，应按照转变政府职能要求，通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。（财政局、民政局按职责分工负责，各师市负责）

（六）支持养老机构规模化、连锁化发展。支持在养老服务领域打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，依法加强保护。对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。积极开展城企协同推进养老服务发展行动计划。非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点。（市场监管局、民政局、发展改革委按职责分工负责，各师市负责）

（七）做好养老服务领域信息公开和政策指引。落实养老服务机构服务质量信息公开规范，公开养老服务项目清单、服务指南、服务标准等信息。集中清理废除在养老服务机构公建民营、养老设施招投标、政府购买养老服务中涉及地方保护、排斥营利性养老服务机构参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。（发展改革委、民政局、财政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（八）扩大投融资渠道。鼓励社会资本通过多种方式参与养老服务业发展。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。发挥创业担保贷款政策作用，对从事养老服务行业并符合条件的个人和小微企业给予贷款支持，鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平。（地方金融监管局，人民银行乌鲁木齐中心支行按职责分工负责，各师市负责）

二、扩大养老服务就业创业

（九）加强从业人员队伍建设。支持高等院校和职业院校（技工院校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，鼓励学生在获得学历证书的同时，取得职业技能等级证书。按规定落实学生资助政策。将养老服务列为职业教育校企合作优先领域，支持符合条件的养老机构举办养老服务类职业院校。符合条件的养老服务类产教融合校企合作项目，优先纳入财政预算内投资支持范围。开展养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务法律法规、政策和标准。把养老服务从业人员技能培训纳入职业技能培训计划，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴。推动养老护理员职业技能等级认定工作，建立养老护理员职业技能等级与薪酬待遇挂钩制度。养老服务机构内医疗技术人员，执行与医疗机构等同的执业资格、注册考核政策。开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的社会宣传，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。（教育局、人力资源社会保障局、财政局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局按职责分工负责，各师市负责）

（十）发挥养老服务业吸纳就业作用。结合政府购买基层公共管理和社会服务，优先在团场（镇、街道）、社区开发一批为老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困劳动力和高校毕业生。对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生、就业困难人员，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。加强从事养老服务的建档立卡贫困人口职业技能培训和就业指导服务，引导其在养老服务机构就业，吸纳建档立卡贫困人口就业的养老服务机构按规定享受创业就业税收优惠、职业培训补贴等支持政策。落实就业见习补贴政策，对见习期未满即与见习人员签订2年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，可将剩余期限见习补贴补发给见习单位。（人力资源社会保障局、教育局、财政局、民政局、扶贫办按职责分工负责，各师市负责）

三、促进养老服务消费

（十一）建立长期照护服务体系。在试点的基础上建立长期护理保险制度，研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。通过政府购买服务等方式，开展老年人能力综合评估，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。完善经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。鼓励商业保险公司发展长期护理保险业务。（民政局、财政局、医保局、卫生健康委、地方金融监管局，银保监会新疆监管局，残联按职责分工负责，各师市负责）

（十二）促进老年人消费增长。推进老年人适用产品用品的研发、创新和应用，支持新技术在养老服务领域的应用与推广，提升老年用品的供给质量。推进在养老机构、城乡社区设立康复辅助器具配置服务（租赁）站点。将符合条件的基本治疗性康复辅具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围，对城乡特困人员、建档立卡贫困户和低保家庭中的失能、残疾老年人配置基本康复辅具给予补贴。（民政局、发展改革委、科技局、工业和信息化局、财政局、商务局、医保局、市场监管局、扶贫办，残联按职责分工负责）

（十三）加强老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治工作。加大联合执法力度，组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动。严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈销售的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，对涉嫌非法集资行为及时调查核实、风险提示并依法稳妥处置。对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。（市场监管局、公安局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局、地方金融监管局按职责分工负责，各师市负责）

四、优化养老服务有效供给

（十四）提升医养结合服务能力。优化医养结合养老机构市场准入环境，对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。具备法人资格的医疗机构设立养老机构，不需另行设立新的法人和进行法人登记，可按照相应的登记管理有关规定向登记机关申请变更登记事项或经营范围（业务范围）等开展养老服务，并依法向民政部门办理备案。对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点协议管理范围。推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系，建立社区医生参与健康养老服务激励机制。建立团场养老院和医院紧密合作机制，提升团场养老院医疗护理服务能力。鼓励医护人员到医养结合养老机构多点执业。（卫生健康委、民政局，党委编办，市场监管局、医保局按职责分工负责）

（十五）促进居家、社区和机构养老融合发展。支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，组织养老机构、社会组织、社工机构、红十字会等开展养老照护、应急救护知识和技能培训。推进家政、物业服务机构作为养老服务提供方进入居家社区养老服务领域，为居家老年人开展全方位生活照料服务。建立健全居家社区养老服务相关规章制度，规范服务流程，合理确定收费标准。鼓励居家社区养老服务机构投保雇主责任险和养老责任险。打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力培养养老志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，探索“学生社区志愿服务计学分”、“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。做好居家和社区养老服务改革试点地区试点工作，及时总结经验，以点带面推动居家和社区养老服务工作。各师市要制定政府购买居家社区养老服务政策和项目清单，并向社会公布。（民政局、人力资源社会保障局、住房城乡建设局、发展改革委、商务局、财政局，银保监会新疆监管局，红十字会按职责分工负责，各师市负责）

（十六）创新“互联网+养老”模式。拓展信息技术在养老领域的应用，推动养老服务机构利用互联网、物联网等技术扩展养老服务内容，积极开展智慧健康养老应用试点示范工作，促进人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件产品在养老服务领域深度应用。在具备条件的养老服务机构，推广物联网和远程智能安防监控技术，实现24小时安全自动值守。运用互联网和生物识别技术，探索建立老年人补贴远程申报审核机制。（工业和信息化局、民政局、发展改革委、卫生健康委按职责分工负责）

（十七）健全老年人关爱服务体系。健全完善独居、空巢、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人定期探访制度。推广“养老服务顾问”模式，发挥供需对接、服务引导等作用。探索通过公开招投标方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务。积极组织老年人开展有益身心健康的活动。（民政局、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）

（十八）积极推进老年教育。优先发展社区老年教育，建立健全“师市——团场（镇、街道）——连队、社区”三级社区老年教育办学网络，方便老年人就近学习。鼓励各类教育机构通过多种形式举办或参与老年教育，推进老年教育资源、课程、师资共享，探索养教结合新模式，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供支持。（教育局、卫生健康委，党委组织部，民政局按职责分工负责）

五、完善养老服务基础设施建设

（十九）加快团场、街道养老机构发展。对已建成未投入使用的团场养老机构，要采取有力措施加快投入运营，并优先为生活困难老年人和生活不能自理特困人员提供集中供养服务，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。2022年底前，力争街道综合养老服务机构、城市社区日间照料机构覆盖率分别达到100%、90%。（民政局、发展改革委、财政局按职责分工负责，各师市负责）

（二十）实施民办养老机构消防安全达标工程。2020年起各级使用福利彩票公益金采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防标准配置消防设施、器材，并结合实际在服务对象住宿和主要活动场所安装独立式感烟火灾探测报警器和简易喷淋装置。加强对养老服务机构消防安全责任人、管理人、从业人员及服务对象等开展消防安全宣传教育培训和消防演练，所有养老护理员岗前都要经过消防安全培训。（民政局、公安局、应急管理局、人力资源社会保障局按职责分工负责，各师市负责）

（二十一）实施老年人居家适老化改造工程。采取政府补贴等方式，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，实施适老化改造。有条件的师市可积极引导城乡老年人家庭进行适老化改造，根据老年人社会交往和日常生活需要，结合老旧小区改造等因地制宜实施。（民政局、住房城乡建设局、财政局、卫生健康委、扶贫办，残联按职责分工负责，各师市负责）

（二十二）落实养老服务规划要求。各师市应按照要求编制养老服务设施专项规划，将各类养老服务设施的规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划。落实新建城区和新建住宅区配套养老服务设施“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付），竣工验收时建设单位应当征求所在地民政部门意见。新建城区和新建住宅区以人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施；旧城区和已建住宅区无养老服务设施或者养老服务设施未达到规划要求和建设标准的，应通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置，并同步开展消防设施改造。将居家社区养老服务设施纳入社区配套用房建设范围。所有社区养老服务设施在不变更产权关系的前提下，由师市民政部门统一登记管理，通过招标、委托等方式，无偿或低偿提供给养老专业服务组织使用，未经民政部门同意不得改变用途。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局按职责分工负责，各师市负责）

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在城市老龄化问题日益突出的当下，社会养老服务作为基本公共服务的重要组成部分，越来越受到社会各方的关注。面对当下普遍的独生子女家庭，传统的居家养老并不能较好地满足老有所依、老有所养的现实需求，传统的家庭养老面临着越来越多的挑战，而对机构养老的期盼、呼声也越来越高。在本文中，笔者围绕养老机构发展的需求和现状、存在的主要困难与问题、对策和建议等开展研究分析。

一、养老机构发展的需求和现状

（一）发展需求

据报道，截至2014年底，上海市60岁及以上老人达414万人，占总人口的28.8%，且上海新增老年人口中80%以上为独生子女父母。随着人口老龄化和家庭模式的转变，解决养老问题成了许多家庭的头等大事，也体现了对机构养老事业的迫切需求。

（二）发展现状

上海市自“十一五”以来，就将新增养老床位列为每年的政府实事项目予以推进。在《上海市老龄事业发展“十二五”规划》中，明确了在这五年间需要新增的养老床位总量、公建养老机构覆盖率等一批重要指标。2012年10月，市政府随即出台了相关实施意见，对“十二五”期间全市养老机构建设的总体要求、基本原则、主要目标、建设标准和补助办法做了进一步的明确。

国家也制定了2011～2015年度的社会养老服务体系建设规划，提出了1000名老人拥有30张养老床位。截至2013年底，全市拥有631家养老机构，建成10.8万张床位，约占上海户籍老年人口的3%，已初步实现有关目标要求。而机构的经营模式为：公办、民办的养老机构各占50%，约310家，床位数5.4万张，改变了以往政府包揽投资的方式，逐步探索形成以政府和社会共同投资为主、多种经营模式并存的发展格局。

二、主要困难与问题

随着城市老龄化进程不断加速，养老服务需求的日益多元化，当前的养老机构服务供给存在着一些困难，表现在：

（一）对机构整体发展规划的法制保障力度还不够

按照上海市现有政策规定，在每个居住区里至少要设置一所福利院，区级、居住区和小区的床位数要按照老人总数的2%进行配置。这一标准对于中心城区，特别是老旧小区来说，执行起来难度较大，区域养老机构可挖潜的资源十分有限。同时，一些存量养老机构的经营能否长期持续下去，还会受到房租调整、承租续租等各方面因素的影响，一旦没有办法正常续约，区域内的养老床位数量会减少、已住院的老人需要分流安置，产生一系列的后续问题，对区域养老服务体系的发展必然造成一定的影响。此外，鉴于运行成本、运行风险等因素，政府提供的养老服务还是以高龄、失能老年群体为主，对需要重度护理、特别是失智老年人的照护明显不足，需要进一步优化养老护理结构。

（二）社会化参与机构发展的力度还不够

随着社会的发展，人们对于养老服务的需求日益呈现多元化，当前，以“非营利性养老机构”①为主的经营方式相对单一，必须推进营利性养老机构的发展。而从发展的现状来看，在法律概念上，对营利性和非营利性养老机构的界定相对比较模糊，还没有一套完善的分类登记、分类管理的运作模式。健全营利性养老机构的市场准入和监管机制，推动梯度式地发展养老服务，需要摆上重要的位置。

（三）机构发展的“双轨制”依然存在

实践中，政府对于“公办”和“民办”两类养老机构提供的资源和扶持存在着不平衡，“公办”养老机构往往处于优越的发展环境中，每年都会得到政府给予的大量的公共资源，而“民办”养老机构能够获取的补贴相对较少，而且申请的要求、需要满足的条件相对较高。更需要引起注意的是，两者的定价还存在“双轨制”的问题，“公办”养老机构多为事业编制单位，一般采用政府定价的形式，从而形成“价格低谷”，造成此类养老机构的一床难求，排队等候。与此同时，“民办”的社会养老机构有的可以享受政府补贴，执行的是行业指导价，有的实行的是自主定价，价格差距很大，往往会导致一些社会养老机构面临着相对较高空置率的现象。

（四）机构自我管理和行业监管亟待加强

养老机构的快速增长也带来了不少管理方面的难题，如机构功能的设置较为单一，服务内容和覆盖面较为有限。同时，不少养老机构还存在着安全意识薄弱、护理员队伍不稳定、医疗设施条件一般等共性的、突出的问题。以现有养老机构的功能设定、服务能力，在一定程度上，还是较难满足日益增长的老年护理及精神关怀等更高层次的需求。

三、对策和建议

从立法、规划和管理三个层面，就进一步完善养老机构事业发展提出几点思考。

（一）强化法治思维，加强法律保障

提升养老机构管理办法的法律地位，重点在于解决管理体制问题，积极推动政府职能的转变，形成政府主导、行业自律、服务机构自我发展、社会协同的发展局面。一要强化主体职责。加强政府对养老产业相关政策的研究、制定和执行。比如，对营利性和非营利性养老机构的准入登记与监管，应当由工商、民政等部门加强行业监管；对设施的标准、内设医疗机构的审批、专业从业人员的培训等，应当由建交委、卫计委、人社局等进行指导与监管，形成职责明确、条块结合的格局。二要强化设置和管理。要探索建立对养老机构的分类、分级管理模式，为社会力量参与养老机构的运作创造条件；加强归口管理，对现有的养老机构要加强监管，逐步形成“养老机构自我管理、行业协会自律和职能部门监管”的体系。三要明确机构与对象间的法律关系。从权益、标准、内容、程序等各方面进一步明确要明确养老机构与服务对象之间的权利和义务。推广标准化合同、综合保险等成熟的制度，健全将养老机构纳入“大调解”机制，更好地为养老机构、服务对象提供各类法律服务，切实维护双方的合法权益。

（二）注重规划引领，健全发展机制

要通过制定规划，把握需求、结合实际，前瞻性地优化区域养老机构布局，有力、有序地推动养老机构的优质、均衡发展。一要合理规划，统筹安排。将养老机构的设置纳入区域发展的控详规划，锁定相关用地性质，对新建的规模小区明确作为工建配套设施，优先考虑养老服务设施使。二要盘活资源，提升功能。注重从存量中挖掘资源，实施对存量养老机构的改建，通过原址改扩建、“拔点”改造等方式，对部分规模较小、建筑设施陈旧、存在消防安全隐患的养老机构进行改造和提升。

（三）强化规范管理，健全监管考核

一是理顺养老机构的价格机制。要切实改变“双轨制”的定价机制，转交市场，发挥其资源配置作用，实行自主定价，根据内、外环境的多重因素，形成一套科学的收费标准，逐步实现养老机构的多元价格机制，从而更好地满足不同收入群体老人的多元化需求。二是探索第三方的评估机制。强化“政府主导、社会参与、市场运作、行业管理”的社会化运作模式，形成引入第三方专业力量的评价机制，加强对养老机构的日常监管和考核。以服务对象的满意度为导向，建立老人入住评估制度，注重提升老人的感受度。三是健全护理员队伍的规范化建设。重视护理员队伍的建设，合理地提高工资福利标准、逐步推广职业资格认证和持证上岗制度，健全心理关爱机制，建设一支稳定、专业的护理员队伍。四是提升医疗服务水平。从有一定规模的养老机构做起，推进内设医疗机构建设，配备必要的医护力量，探索建立养老机构与区域内医疗机构间的“绿色通道”；推进养老机构与社区卫生中心服务共建，组建医疗专家小组，定期为入住机构的老人提供巡诊、慢性病防治、健康干预等服务，不断提高老人的生活品质、生命质量，增强他们的幸福感。

注释：①非营利性养老机构属于民办养老机构范畴，按照民政部及上海市养老机构管理办法相关规定，非营利性养老机构在民政部门审批、登记、注册为“民办非企业”单位，享受政府的补贴政策、税收减免，但盈利部分不得分红，只能用于机构持续发展。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：王慧颖（1978―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

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保障“暖房子”效应持续下去。2010年我省实施“暖房子”工程以来，效果十分显著，不仅暖了房子，更暖了百姓心。赵胜堂代表建议：“尽快出台全省供热管理条例，保障政策持续性实施。通过‘暖房子’工程，市容环境得到了明显改善，普通居民区‘换新装’，成了特色小区。”赵胜堂说，据介绍，从2010年开始，吉林省委、省政府决定由政府投资，实施“暖房子”工程。目前，我省“暖房子”工程改造已经有了很大的进展。对此，赵胜堂建议，应出台全省供热管理条例，保障“暖房子”工程改造完成后，政策实施具有持续性。

王祖继代表说：“保障性住房和‘暖房子’工程建设取得了实实在在的成效，走在了全国前列。”他建议：“白城要在今后的发展中，能够有所突破，认真研究把风电开发与”暖房子“工程建设结合起来，利用风电来供暖，发展清洁能源，实现经济效益和社会效益双赢。”

让老有所养。随着人口老龄化的不断加剧，老年人的养老问题日益成为大家关注的焦点，为此，代表们提出了许多有针对性的建议。

把社区居家养老服务制度化。聂永军代表提交了一份关于加强和完善社区居家养老服务体系建设的议案。“我认为下一步要进一步加强社会事业发展，重点要把社区居家养老服务制度化，统一建立社区日间照料管理指导总站，负责各社区居家养老和日间照料的工作指导、人员培训、监督检查工作。”

农村办非营利性养老机构。李念福建议，政府应加大投入，通过新建、改扩建，对乡镇公办养老服务机构扩大规模，增加设施等，提高养老机构的服务水平。在农村，可以兴办面向大众、收费较低的非营利性养老服务机构，提供普惠。

规范民办养老院服务标准。修保代表建议，政府应对民办养老院建立规范化的服务标准，根据空间面积、服务内容的不同，建立统一的收费、服务标准。同时，落实优惠扶持政策，加大财政对养老服务的投入，给予大型养老院床位补贴。

立法促食品安全。近年来，食品安全问题越来越多，事故不断发生，甚至引起了老百姓的恐慌，如何让老百姓吃到健康、安全的食品，代表们认为通过法制手段才是解决食品安全问题的关键。

我省应制定食品安全条例。张廉君代表提出《关于制定〈吉林省食品安全条例〉的建议》。他说，为使《食品安全法》更具有操作性，更符合地方实际，应结合我省实际，细化内容，通过制定“食安条例”进行明确和细化。

立法保证学生营养配餐。吴杰代表建议应加强学生营养配餐管理。她说，一方面通过对学校食堂的全面监管，提高标准。另一方面积极促进有资质、有实力的社会企业发展学校营养配餐事业。并出台专门的规章制度乃至出台一套专业化的法律标准。

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（一）民办养老机构已成为社会养老服务的重要力量

2000年以来，国家面向民间养老服务机构出台了优惠政策，鼓励其专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务，浙江、山东两省民办养老机构发展很快。以浙江为例，截止2005年，全省民办养老服务机构已达334家，床位32529张，入住老人27802人，其中后两者占全省的比例分别为29.6%和36.9%。这表明在一些发达地区，民办养老机构已经成为社会养老服务的重要力量。

（二）规模不大，场地以租用为主

我们调查的9家机构平均规模在100张床位上下，大的有130张床位，小的74张。都是租用社会上的闲置房产，如废弃厂房、仓库、学校等，简单改建和装修之后便开始运营。此外，也有一些机构（或个人）承包当地街道、社区等公有房屋，规模小的只有十几张床位。总体上，民间养老机构平均入住率较高，如浙江省达85.5%。一些条件和服务好的机构，如青岛红十字护理院服务中心、浙江湖州碧浪湖老年公寓等全部住满，上百人排队预约登记。

（三）服务内容主要是长期照料和临终关怀

民办养老机构提供的服务基本上是以生活照料为主，医疗护理为辅，主要包括喂饭、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身和打针、康复等服务。收住的对象中80%以上是家庭无力照顾的生活半自理或完全不能自理的老年人。

（四）员工队伍以护理工和护士为主

长期照料工作通常需要护理人员具有简单的医疗和护理知识，一般从社会上招聘后经过简单培训即可上岗，适合社会没有技能的下岗失业人员，特别是女性和“4050”人员。护理人员与护理对象的比例大体为1∶3―1∶4。由于照顾对象非常特殊，工作具有苦、脏、累的特点。

（五）收费较低，微利运营

民办养老服务机构的收费定位一般都低于平均退休收入水平。例如济南圣松公寓每人每月两人间950元，4人间540元，8人间420元。青岛2家机构的定价从600元到900元不等。900元的标准主要面向需要长期照料的生活完全不能自理老年人。600元的标准是面向半自理老年人。

二、存在的问题及原因

由于处于起步阶段，城市民办养老机构发展历史短，经营管理经验少，发育不成熟，不可避免地存在一些问题。主要表现在：设施和设备简陋；技术和管理服务水平低；人员队伍不稳定；租金成本上升造成的经营压力加大。

产生上述问题的主要原因：

一是对加快发展养老服务机构的紧迫性认识不足。我国是一个“未富先老”的国家，目前正在经历世界历史上最大规模和最快速的老龄化过程。由于城市4―2―1家庭较为普遍，生活完全不能自理或半自理老年人正在迅速增长。相关问题如果解决不好将会影响全社会的和谐与稳定。从调研的情况来看，有些地方政府对发展养老服务机构，特别是民办养老机构紧迫性的认识还很不到位，摆不上议事日程，在建设上既没有制定规划，也缺乏政策和资金支持。

二是发展民办养老服务机构的相关政策不完善、落实难。国家针对民办养老服务机构虽然下发了文件，在税收、土地、信贷、水、电等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门和地方没有制定可操作性的措施和办法，国家政策落实难的情况还普遍存在。场所和资金短缺是民办养老服务机构稳定发展的两个瓶颈性问题。民办养老服务机构绝大部分是在民政部门登记的民办非企业单位，没有资格获得银行信贷资金支持。

三是养老服务业市场要素功能错位。从性质上分，养老服务机构既有公办的，也有民办的，两者应有不同的目标人群和功能定位。公办的应主要面向低收入的、难以被市场接纳的困难群体，民办机构则面向市场其他各类群体。但一些地方政府部门为解决机构养老资源不足和经费问题，将部分福利设施向养老市场开放，直接参与市场竞争，对入住对象不管贫困与否不做甄别。由于其建设是国家投入，起点高，设施好，部分人员工资由财政支付，经营成本低，给民办养老服务机构造成一定的压力，竞争没有在一个起跑线上。

四是社会力量支持民办养老机构的环境没有形成。在发达国家，长期照料服务主要由民间承担，社会慈善组织、宗教组织、企业财团甚至个人都能在资金、场所和实物等方面对其给予强有力的支持。我国因有关制度不健全，慈善事业发展缓慢，由民间举办的纯公益、不以营利为目的的养老机构很少，绝大多数是私人性质，一般很难获得社会各方面的捐助。

五是民办养老服务的行业指导和行业管理缺位。目前，民办养老服务机构基本上处于自由放任状态，在行业指导、接受监督和行业自律上非常欠缺。同时，因国家没有颁布行业服务标准，对服务的监管和纠纷的处理还很不规范。

三、几点建议

（一）广泛动员，大力加强社会养老机构建设

我国正在经历世界历史上规模最大速度最快的老龄化过程，60岁以上老年人近1.3亿，其中80岁以上高龄老人有1200万，必须全面作好应对准备。总体上，要坚持以家庭养老为主，社区照顾为依托，机构养老为补充的方向，整体推进，加快构建多层次的社会养老服务体系，满足迅速增长的社会养老服务需求。

（二）加强引导，确保养老服务机构健康发展

各级政府要在制定规划、推动立法、完善政策、营造环境、培育市场、示范引导、加强监管方面发挥应有作用。要尽快建立公开、平等、规范的养老服务准入制度，按照社会化和市场化的要求，坚持政事分开和管办分离的原则，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，保障其健康快速发展。

（三）分类指导，健全社会养老服务功能

对于民办机构，要重点研究解决场所和资金这两个影响民办养老服务机构稳定发展的瓶颈问题，探索金融机构支持民间养老机构发展的途径，吸引有实力的企业投入养老服务业，壮大产业规模，提高管理和服务水平。同时，公平对待公办和民办养老机构，为其平等竞争创造条件。

对于公办机构，政府也要加大投入，并设立专项资金，在一些社会养老服务空白的贫困地区和民间机构不发达的地区，重点建设一批爱心护理院，专门为生活困难、完全不能自理的老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀等服务，在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用，弥补市场的不足。各级政府要保证公办老年福利院合理的费用支出，引导其面向贫困老年群体提供服务，保障这些老年人的权益，解决不能由市场手段解决的问题，为民办机构发展腾出更多的空间。

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到2019年10月前，我镇敬老院实现《养老院服务质量整治指南》115项指标全面达标，形成涵盖消防、食品、医疗和特种设备等方面的安全服务和管理体系，大幅消除安全隐患；规范建立投诉举报、合同管理、档案管理、安全管理、岗位职责、监督检查等方面制度；提升敬老院基本生活服务、照料护理服务等方面服务质量。

二、工作重点

严格对照《养老院服务质量大检查指南》115项评价指标，再次全面梳理，建立问题台账，制定整改措施，明确完成时限，分类、分步骤推进提档升级达标工作。重点做好以下几方面工作：

（一）强化资质监管促进规范运行。依法办理养老机构设立许可证，建立健全养老院内部管理制度，抓好制度执行监管。

（二）突出消防安全问题整治。制定消防安全、特种设备设施安全、突发事件等相关管理制度、预警机制及应急预案，每月至少组织一次防火检查，每日开展防火巡查，夜间防火巡查不少于2次。并按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，加强消防设施设备运行和维护保养，每年至少全面检测一次。强化养老机构管理人员、护理人员和入住人员消防安全知识培训，组织开展日常消防演练，大力提升我镇敬老院消防安全工作水平。

（三）抓好食品安全问题整治。要在食品药品监管部门的指导监督下，改善设备设施，规范食品采购加工、供餐流程、食品留样，建立膳食服务制度、流程及岗位职责，做好餐（饮）具消毒，餐厨垃圾每日处理，餐（饮）具、厨房和就餐区卫生应符合国家相关规定，餐饮服务人员100%持健康证上岗。

（四）提升医疗卫生服务水平。同XX镇中心卫生院签订医疗结合合作协议，由XX镇中心卫生院为入住老年人提供健康体检、健康管理100%覆盖等医疗卫生服务。

（五）加强养老服务队伍建设。积极同县民政部门联系，做好养老护理员培训与职业技能鉴定，就近就地培训养老护理员，提升养老护理员持证比例和专业技能培训合格比例，对敬老院管理人员、护理人员实行全覆盖业务培训，敬老院养老护理员全部接受岗前培训。

（六）推进养老服务标准化建设。抓好《养老机构服务质量基本规范》国家标准贯彻落实，积极开展养老院标准化建设，推进养老院适老化改造工作。加强我镇敬老院服务质量标准体系建设，完善服务质量满意度测评管理，推动服务质量对比提升。

三、工作安排

（一）启动阶段（4月底前完成）。启动实施养老院服务质量全域提档升级达标工作，建立组织领导机构，制订全域提档升级达标工作实施方案，明确工作任务、时间安排和责任分工，细化工作措施，迅速动员部署、启动实施。

（二）开展阶段（5月底前完成）。参加XX县2019年养老院全域提档升级达标工作会，通过实地参观养老院、经验交流，相互学习、取长补短、相互促进，推动我镇敬老院全域提档升级达标工作开展。

（三）自我检查阶段（9月底前完成）。由镇民政办牵头，联合公安消防、卫生计生、食品药品监管、质监、老龄等有关部门人员组成的验收考核组，对照《养老院服务质量大检查指南》115项评价指标，对我镇敬老院全域提档升级达标工作进行全覆盖检查验收、考核根据自查情况积极进行再次整改完善，等待县民政局的检查验收。

四、保障措施

（一）强化组织领导。成立XX镇敬老院提档升级达标工作领导小组，由镇长XX任组长，副镇长分管领导XX任副组长。

（二）加大资金支持。结合我镇实际情况，管好用好资金，全面提升服务质量。

（三）强化督促考核。将敬老院全域提档升级达标工作纳入年度目标考核，对发生重大安全责任事故和严重欺老虐老行为，造成恶劣社会影响的，严肃查处、绝不姑息。加强敬老院全域提档升级达标工作的执行力度，确保圆满完成全域提档升级达标工作目标。

附件：XX镇敬老院提档升级达标工作领导小组

附件：

XX镇敬老院提档升级达标工作领导小组

为进一步做好我镇敬老院提档升级达标工作，根据《XX县人民政府办公室关于印发的通知》（X府办发〔2019〕X号）文件精神，经镇政府研究决定成立XX镇敬老院提档升级达标工作领导小组。具体组成人员如下：

组

长：XX

镇党委副书记、镇长

副组长：XX

镇副镇长

成

员：XX

镇党政办副主任

XX

镇社事办主任

XX

镇财政所所长

XX

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1.社会养老保险

社会养老保险作为国家的一种社会保障制度，是针对人民的体质和劳动力资源情况来规定一个年龄特界限，当劳动者达到这个界限时则由国家和社会为其提供物质帮助，从而保障其晚年最基本的生活。社会养老保险具有普遍性，由国家立法强制实施的一种保障制度，企业单位和个人都要参加，对于符合养老条件人则可以向社会保险部门领取养老金，而社会养老保险基金会通常由国家、单位和个人三方共同负担。

2.商业养老保险

商业保险作为一种商业保险行为，是以合同为依据，由投保人向保险人支付保险费，一旦合同约定的事故发生，或是被保险人死亡、伤残、疾病及达到约定的年龄和期限收需要由保险人向被保险人支付保险金。商业养老保险作为一种长期人身险，作为年金保险的特殊形式，是社会养老保险的重要补充。

二、社会养老保险与商业养老保险融合发展策略分析

1.加快现有社会养老保险的改革和完善

当前我国社会养老保险覆盖面较窄，针对于这种情况下，需要加快推进社会养老保险的覆盖范围，尽可能的做到应保尽保。当前我国社会养老保险基金存在空账行为，这充分的表明当前社会养老保险基金入不敷出，因此政府财政需要加大补贴的力度。在具体实施过程中，可以采用国有持股减持方案，也可以将土地批租收入划出一部分来对养老保险基金进行充实。对于各级政府，需要每年都要在财政收入中划出一定比例的资金纳入到养老保险基金中来。另外，还可以通过发行养老保险债券或是养老保险福利彩票等方式来进行资金筹集。通过对现有社会养老保险制度进行改革和完善，从而使更多的人享受到社会保障。

2.为商业养老保险提供必要的政策支持

在当前我国社会保障体制建设过程中，国家鼓励商业养老保险的积极参与。对于商业养老保险参与到城镇基本养老保险和农村养老保险体系建设的行为，国家都需要通过给予一定的政策扶持，从而为我国养老保险事业的健康发展起到积极的促进作用。当前保险业已成为现代金融的重要组成部分，同时也是各地开始争夺的潜力资源。但由于我国商业养老保险还处于刚刚起步阶段，因此为了更好的促进商业养老保险的发展，需要政府在投资、土地和人才引进等方面制定一定的优惠政策，充分的利用商业养老保险公司的资金优势，同时各商业养老保险公司要加强战略合作，从而为商业养老保险事业的发展创造良好的条件。

3.加强商业养老保险产品创新，提高服务水平

首先，当前保险行业也存在着激烈的竞争，这就需要当前养老保险产品要能够针对市场的需求，更好的满足老年人的差异化需求。因此需要深度挖掘现有业务和老产品，针对市场的实际需求来对原有保险产品进行不断优化和升级。随着我国老年人数量不断增加，其作为一个特殊的群体，在心理、生理和社会经济地位上都具有其特殊性，因此在物质和精神上的要求也不同其他年龄段的群体。这就城需要保险行业要针对老年人的实际来设计出具有针对性和个性化的养老保险产品，全面提高商业保险的服务水平。

其次，尽管各商业保险公司纷纷加强了对业务员职业道德的培养，开通了绿色理赔快速通道，但理赔难、业务员误导等问题仍未很好的得到解决。因此，对于商业保险公司来讲，还需要努力提高商业养老保险的服务水平。

4.加强保险行业监管，营造良好的市场环境

首先，加强对保险公司偿付能力的监管是保险监管行业对保险行业进行监管时的一项重点工作。在加强对偿付能力的监管时，保监会应强化偿付能力监管的刚性约束，加强保险公司准备金监管。

其次，严格的制度规定及经济形势使得我国的保险资金投资渠道单一，投资回报率低。但如果单单为了规避投资风险就不对保险资金进行投资运营的话，那么随着通货膨胀率年复一年的上升，保险资金必将大大缩水。因此，应允许保险资金在更广泛的范围投资于债券市场，加大保险资金进入股市，并允许保险公司参与公共基础建设。

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一、居家养老服务的基本内涵

社区居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式与社会机构养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。

二、海港区居家养老服务中心基本情况调查及特点总结

2014年秦皇岛市被列为国家养老服务业综合改革试点城市以来，建立居家养老综合中心已经在全市范围内逐渐开展起来。近1000万的投资力度，使秦皇岛市社区居家养老服务中心成为政府与社会组织合作运营的典范。

2015年5月本市首家综合型居家养老服务中心――海港区天洋新城社区居家养老服务中心投入试运行。8月海港区新闻里社区居家养老服务中心和西城里街道社区居家养老服务中心陆续投入运营。遵循“让老人舒心、安心;让子女放心、省心”的宗旨，社区居家养老服务中心有如下几个特点：

1、市场化

与社会机构养老和居家养老不同，社区居家养老服务中心采用政府主导、企业投资的合作方式，是介于两者之间的新型养老方式。例如海港区东环里社区居家养老服务中心，由一家集科研、生产和销售于一体，专注于综合智能养老产业的现代化高新科技企业――万寿集团投资成立，选址在东环里社区居委会，由居委会主任负责。

2、针对性

社区辖内的离退休老人都可以享受社区居家养老服务中心的服务，但重点对象是高龄、独居、经济特困且生活自理有困难的老人。社区居委会为重点服务对象摸底、建档，评估老年人的身体素质，使服务内容更有针对性。

3、包容性

一方面，社区居委会本来就有一定的养老职能，社区居家养老服务在原有基础上进一步拓展了此项职能，为社区老人提供质量更好、水平更高的服务。另一方面，将有偿服务、低偿服务纳入社区服务体系之中，比狭义社区服务具有更大的包容性。

4、互补性

社区擅长为居民提供便民服务，组织文体活动，进行精神文明建设，社区居家养老服务中心擅长提供康复、保健和日间托管服务，二者各自发挥优势功能又相互补充。

三、海港区居家养老服务中心发展过程中的优势、困难及问题

1、海港区社区居家养老服务中心的优势

（1） 地缘优势。秦皇岛位于河北省东北部，距首都北京281公里，是建立环首都经济圈的重要一环，是国务院批准的全国甲级旅游城市，也被亲切地称为“京津后花园”。交通发达，气候宜人，风景秀美，使秦皇岛成为很多人工作和养老的理想城市。对于外来人员，秦皇岛有着很强的吸引力。

社区居家养老服务中心以社区为依托，老年人不仅不用离开子女生活，还可以享受上门服务，在生活上比社会养老机构更加便利。按照就近原则，在养老服务中心接受服务的老人居住在同一个小区或者临近小区。不离开熟悉的社区环境与人际关系，降低了老年人之间的陌生感，使他们更快地融入到社区居家养老服务中心的生活里。

（2）政府政策优势。根据秦皇岛市出台的《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，到“十二五”末，全市基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务新格局，力争养老机构床位数达到每千名老人30张以上，3%的老人实现机构养老，97%的老年人通过依托社区养老。同时加大对养老服务体系建设的投入力度，极大地鼓励了企事业单位、集体组织、民间组织及个人以合资或合作的方式参与居家养老服务。 此外，对“三无”（无生活来源、无子女、无劳动能力）老人、特困低保、伤残优抚老人，生活不能自理的特困老人，政府每月给予养老补贴，对生活困难的空巢老人每月给予生活补贴，由区民政局制作养老服务补贴环⒎鸥服务对象，既满足了老人的养老需求，又减轻了老人及其家庭的养老负担。

（3）经营管理优势。“谁投资、谁管理、谁受益”按照这样的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，给兴办方以较大的自主性，利用市场机制充分调动了兴办方的能动性，使社区居家养老服务中心运行更加灵活。

社区居家养老服务中心配套有娱乐室、阅览室、日间照料中心、老年营养餐厅、健身室等，集居家、养老、娱乐、保健、健身于一体，与社区公共服务和福利设施实现资源整合与共享，并以托管和上门等多种形式为社区辖内的老人提供服务，付费采用有偿、低偿和无偿三种方式。在经营方面，雇佣专业人员提供低偿服务，招募社区居民作为志愿者开展志愿服务，充分整合了社区的人力资源，使更多的人参与到社区建设中来。

2、海港区社区居家养老服务中心存在的困难和问题

（1）资金困难。社区居家养老服务中心的建设涉及餐饮、休闲、健身、医疗等各个方面，需要巨大的资金支持，光靠政府的床位补贴远远不够。社区居家养老服务中心在建设初期需要大量的人力、物力、财力投入，对于投资的养老服务的企业和社区居委会来说都是一笔不小的支出。在举办老年活动或购买物资方面的资金，社区仍需依靠企业赞助负担一部分。此外社区居家养老服务以低偿和无偿服务为主，投入与产出比例失衡也为自身发展造成了困难。

（2）宣传工作不到位。社区居家养老服务中心依托社区而建，与社区养老服务职能互相补充，因此关于社区居家养老服务的相关信息都刊登在社区网站的老年之家板块，信息量较小、不完整，给需要咨询的家庭和欲了解相关情况的个人或团体造成了一定程度的不便。社区居家养老服务中心网站建设尚待完善，整合秦皇岛市海港区社区居家养老服务中心信息的专门网站急需建立，以达到资源共享、经验交流、相互借鉴的目的。

（3）居民对社区了解度不高。居民对社区居家养老服务中心不甚了解，对中心的信任程度有待于进一步加深。在走访中发现，仍有很多居民不知道社区居家养老服务中心能为老人提供哪些具体服务，对中心的了解仅停留在送餐和临时休息上。社区居家养老服务中心的宣传力度应进一步加强，在加深居民了解程度的过程中增进信任。

（4）服务人员的专业水平有待提高，依靠养老服务业带动经济和就业大发展的局面尚未形成。服务人员多以“4050人员”为主，且以年龄偏大的下岗女工居多，虽然他们实际经验丰富，但是由于文化水平偏低，又缺乏系统的专业训练，仅仅通过短暂的职业培训很难满足老人特殊需求。居家社区养老服务中心处于起步阶段，带动和吸纳就业的能力依然有限。

（5）经验模式需要进一步总结。秦皇岛海港区社区居家养老服务中心成立时间尚短，试点数量有限，还处于萌芽和推广时期，因此经验不成熟，有待于进一步积累。各个社区自身设施条件和服务能力不平衡，也为社区居家养老服务中心的推广造成了一定程度的阻碍。

四、促进秦皇岛海港区社区居家养老服务中心良性发展的策略

1、完善养老服务发展政策

政策鼓励发展，需求倒逼政策。政府要及时发现社区居家养老服务中心的各种需求，及时制定政策并确保政策落实。关于社区居家养老服务的相关政策需要进一步宣传，此外在充分尊重社区居家养老服务中心自主性的同时，政府在其中的参与度应该加强，尤其是宣传、推广和监管方面。

2、运用“互联网+”助力宣传

“互联网+”助力社区居家养老服务中心宣传工作，使互联网与社区居家养老服务深度融合。在传统的宣传方式，如印发服务宣传单、张贴条幅和宣传海报、刊登报纸的基础上，充分利用公共网站、微博、微信公众号等向市民传递服务中心信息，展现近期动态，深化市民对社区居家养老服务中心的认识。整合秦皇岛市海港区所有居家养老服务中心的信息，建立专门的网站，为社区居家养老服务中心提供相互借鉴和交流的平台，为尚未建成社区居家养老服务中心的社区提供可以参考的网络途径。

3、引导社会力量参与养老服务业

众所周知，日本的民间组织和团体在社会救助、突发事件中的影响和作用很大，而其发挥作用的前提就是广泛的民众参与。对中国来说，民众的社区参与还十分有限，参与的层次、形式和内容都还停留在表层。因此政府应在民间组织的服务形式和内容上予以指导，并鼓励民间组织深入到养老服务产业。建立社区居家养老服务中心与全市各级别志愿队伍的联系，进行一对一或多对一的志愿帮扶。

4、加强养老服务队伍建设

培养专业化、职业化的社区服务工作队伍，提升社区服务队伍整体素质，是当前非常重要的一项任务。养老服务者不仅仅是政府和养老机构，还包括医疗类服务队、便民服务队、护理服务队、青年志愿服务队等等，只有各种服务队伍共同参与、相互配合才能形成合力，促进养老服务业健康发展。要培养具有医疗水平的专业队伍，满足老人的医疗需求。对护理工作者进行长期的不间断的培训，提高护理水平。大学生是志愿服务的主力，学校应该主动承担起鼓励青年从事养老服务志愿活动的责任，把志愿服务纳入德育教育，成为综合素质考评的一部分，使大学生在实践中弘扬尊老敬老的文化传统。另外老人享受社区居家养老服务，但并不脱离家庭，因此家庭成员理应作为养老服务队伍中的一员。家庭成员要多汲取养老知识，关注老年人身心健康发展。

5、强化养老服务市场监管

政府是养老服务市场最主要的监管者，监管工作要将市场准入贯彻到实施的全过程，避免因监管不力造成老人身心受损等危害，保障每位老人及其家庭的合法权益不受损害。每一个家庭和个人都是社区居家养老服务中心的监督者和参与者，作为个体应增强主体意识，主动参与到建设与监督中来。

家庭养老模式与社区养老模式相结合的社区居家养老服务是应对不断加剧的老龄化进程而提出的探索性措施，在今后的几十年内定会在实践的过程中成熟和发展，最后以更完善的体系，更合理的制度迎接人口老龄化的高峰期，更加从容地应对老年人养老问题。

探索不易，未来可期。希望政府、企业、社区、家庭和个人形成合力，致力于实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的和谐局面，共筑中国梦！

【参考文献】

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[7] 金丽英.宁波市海曙区城市养老问题及对策研究[D].宁波大学.2013.

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据联合国人口机构统计，到21世纪中期，中国超过60岁将有近5亿人口，人口的老龄化发展，对社会类保险提出了更高的需求。社会保险行业面对人口老龄化艰难的挑战，商业养老保险的大力发展变得迫不及待。目前商业保险中的定期保险、年金保险、两全保险、终身保险，都属于商业养老保险范围，它是保险人保期届满时年老退休，由保险公司按合同规定支付养老金。

一、商业养老保险发展所存在的问题

1．宣传力度较差

商业保险对于大部分人们而言就是一个基本的概论，觉得把钱放进银行和商业保险是大致相同的。但事实上，随着银行近几年对存款利率进行不断的调整，使得收益值出现了明显的下降，这种现象的出现则是不能跟保险产业做比较的。商业保险需要肯定自身的发展趋势，强化宣传力度，像网络、报纸、广告等。

2．销售服务较差

销售服务问题在商业保险发展中是主要问题的存在，大致可分为以下两个方面：第一，商业养老保险的种类比较老化，不能使人们的要求得到满足。同时商业保险本身的创新性、顺应性比较差，不能有效的吸引人们的注意力。第二，宣传工作的不到位，也导致人们对商业保险的关注不高。而且，公司管理制度的老旧，也容易导致商业保险不能更好的跟上时代的脚步，不能与时俱新。

二、优化商业养老保险的对策

1．保险公司自身的宣传力度需要加强

宣传类工作的实施，是商业保险在发展过程中的主要工作。把养老保险的舆论与理论工作更好的完成，可使人们进一步提高保障意识，为了使商业保险的印象能够深入人们心中，商业保险公司需要对多种宣传手法进行合理运用。同时，商业保险公司在发展中时，也可对多种综合型服务进行适当的运用，进一步的对服务内容进行丰富，进一步的对服务范围进行扩大，能够有效使商业保险公司的吸引力得到增强。

2．税收优惠政策的强化

商业养老保险在发展的过程中，政府相关税收政策是作为一大制约条件的存在。保险行业在发展时，向来都是把税收政策作为重点进行关注。在天津与上海等地区，都已开展了养老保险试点的有关工作，而且还拟定了相关的税收优惠，使得能有助于推动商业保险的发展。

3．销售服务方法

销售方法：中介机构的人员、企业签订相应合同的个人、企业内部人员等，是商业养老保险的主要销售人员。销售形势可大致分为以下两方面:第一，营销方式，主要是对保单采取中介机构、人员等方式进行销售；第二，直销方式，保单的销售可根据企业内部人员采取直接性销售。服务对策：商业保险想要完成大力发展，就必须要将客户平台加以完善，应该把售前到售后的一切服务负责到底。第一，要规范科学处理企业内部的管理工作，进一步提高企业整体内部管理工作的水平效率。要积极设立保险服务网点，像邮政或者银行等地，都可设立代办型的服务网点。并且联网互通工作实施，则需要相互间的同时进行，这样能够给客户优质服务。第二，商业保险售后中心的功能设置要具备集中化，即查询服务、咨询服务、投诉服务等，是售后服务的主要内容，同时售后服务的时长则需要在24小时左右，这样即能满足客户的需求，也能不间断的为客户提供服务。

4．监管力度的强化

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一、人口老龄化速度加快与黑龙江养老服务产业发展滞后

进入二十一世纪以来,黑龙江人口老龄化速度不断加快。2001年黑龙江65岁及以上老年人口占总人口的比重为6%,2005年为7.58%(国际上通用的人口老龄化标准为65岁及以上老年人口占总人口比重的7%),至2008年这一比重已达9.2%。2005年老年人口比重比2001年提高了1.58个百分点,年均增长5.9%; 2008年与2005年相比,65岁及以上人口所占比重提高了1.65个百分点,年均增长6.8%。老年人口呈现加速增长的态势,人口老龄化趋势进一步加剧。

加快发展养老服务产业,是老龄人口安度晚年的主要途径,是完善社会保障机制的重要环节。在国外,市场化运作的养老机构被视为“朝阳产业”。一些集医护、康复、疗养、休闲娱乐为一体的养老机构大受市场欢迎。目前,黑龙江的养老服务业虽然有了一定的发展,但由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化等因素,养老服务产业发展严重滞后,难以满足庞大老年人群,特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。

黑龙江养老服务产业发展滞后,主要表现有:

1.养老服务机构发展参差不齐。目前黑龙江省养老服务机构主要有三类,政府办的养老机构、社会组织机构经办的养老机构和民办的养老机构。政府办的养老机构,由于政府全额拨款,管理、服务的人员相对较多,而且管理规范,因而养老院人数爆满。政府办的养老机构目前存在的问题:一是由于管理人员多,成本高,大多数养老机构出现亏损状况;二是养老机构数量少,供不应求。有的养老机构排队入住的需要等待1至3年。社会组织经办的养老机构,绝大多数是利用现有的物力及本单位的富余人员,就地转产改办成养老机构。社会组织经办的养老机构目前存在的问题:一是管理缺少规范。由于是利用单位现有资源兴办,专业化程度不够;二是服务人员多是转岗人员和临时招聘人员,素质相对较低,服务意识较差,很难得到老年人认可。因而这类养老机构入住率较低。民办养老机构,大多数建在社区,入住的老年人大多数离家不远,子女探视方便。民办的养老机构的特点是规模不大,经营机制比较灵活。民办养老机构发展最根本的问题是资金困难。民办养老机构建造需要支付昂贵的土地成本和建设成本,运营主要依靠自有资金,政府补贴和优惠政策非常有限,向银行借贷难度也很大。这使得民办养老机构要么为节省成本而设施简陋,要么因收费太高而没有市场。

2.居家养老服务业起步晚,服务内容单一。黑龙江居家养老服务在面上推开刚刚开始,社会各界对居家养老的重要性和迫切性未达成共识,尚未形成广泛认同的舆论氛围。有关部门之间缺乏有效配合,社区资源没有优势组合和充分利用。居家养老服务的内容还比较单一,主要服务项目大多只是生活照料,而老年人对生活质量的要求已不再满足和局限于传统的单一家庭照料模式,开始追求更高层次的物质和精神享受。居家养老服务的内容不能满足老年人多样化的需求。居家养老服务组织和评估监管体系尚未做到制度化、专业化。目前各级居家养老服务组织体系机构、编制、人员没有落实,而是大多由老龄干部兼任。社区居家养老服务日常管理及服务质量监管体系尚未有效建立,工作大多是社区老龄干部分担的,没有一支专职的队伍和工作机构。对服务对象评估没有引入科学的评估组织和标准。

二、黑龙江养老服务产业化发展对策

1.健全养老服务产业化发展的法律法规。加强养老服务的法制化,使养老服务有法律法规可依可循,这不仅是发展养老服务产业的需要,更是整个养老保障体系的要求。政府相关部门应当对社会养老保障体系下养老产业的发展做出宏观的规划,城乡的不同服务项目,可以根据情况适当建立具体法规。各相关部门的工作要有法律的制约和监督。

2.加大对养老机构的政策支持。引导和支持社会力量以投资、合作、参股等多种形式,兴建、扩建养老机构。经民政部门批准和社会团体管理部门认定,符合国家相关养老机构标准的,可申请享受一定扶持政策,如对专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务的机构或组织,凡属于非营利性的,免征企业所得税;免征养老机构养老服务收入营业税;民办养老机构用于养老设施建设的专项资金,确有困难的,可报经税务部门批准,予以减免照顾。

3.抓市场化运作,形成养老服务供需平衡的良性发展机制。市场化运作,是推进养老服务产业化发展的有效途径。政府要加强对养老服务产业发展的监管,整顿规范市场。严把养老机构成立的审批关,保证质量优良的养老机构准入。通过设置养老服务内容、养老服务标准、价格确定依据和标准、入住对象的评估标准等基本规范,对养老服务产业进行规范管理和监督,确保养老服务质量的提高。

4.加强对老年服务产业专门人才的培养。对现有养老服务机构的人员进行职业培训,加强对其职业道德、业务能力的培养。同时,国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准,加快老年服务产业高级专门人才的培养,有条件的院校可设学位培养老年学高级专门人才,以便为社会输送更多的专业人才。

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我国商业银行发展养老金融业务的必要性在于：

1、银行将会从养老金业务中获得丰厚的利润

首先，银行在进入了养老金市场后，其主要收入是管理费用，其通过为客户提供受托管理、资金托管、资产配置、主动管理等服务收取。商业银行的养老金业务所获得的管理费用与基本收入的存贷利差相比，占用的资本更少，从而能够间接的提高银行的资本收益率。除此之外，由于养老金自身的特征，其能够为银行的资产项目提供低成本的长期资金，这使得银行的中间业务收入增加、银行的资本充足率得到提高，资本回报率也有效提高。

2、养老金业务资金成本低、规模大、稳定性高

养老金业务的主要收入来源是收取管理费用，所以养老金业务的系统风险较小，市场风险较低，而且经济周期的影响小，这就使得养老金业务能够在某种程度上很好地补充银行传统业务。除此之外，由于养老金业务客户群体的特点，所以其稳定性强，这十分切合银行的稳健的经营理念。

3、将居民储蓄性存款业务转为资产管理业务。

与世界其他国家相比，我国储蓄率居高不下，从一定角度上讲，是因为我国的社会保障体制不完善，从而提高了居民的储蓄意愿。研究表明：社保制度的完善程度与储蓄意愿反相关。在此时，如果银行大力发展养老金业务，可以将减少的居民存款重新纳入银行。而且由于居民预防性储蓄存款转变成了养老金业务资金，所以原来的储蓄业务变成了资产管理业务，银行管理的灵活性间接得到了提高。

4、银行的广覆性切合养老金业务客户群体的特点。

如今，我国银行网点早已覆盖了市、县、镇，其覆盖程度要远远高于其它金融机构。除此之外，我国的商业银行和政府、企业的关系也更为密切。从这两个角度而言，商业银行能够很好地切合养老金业务客户区域广、客户分散的特点。并且由于商业银行的广覆性，使得其能够更好的发展养老金业务客户，能够为其提供更好，更便捷的服务。

二、我国商业银行养老金融业务面临的问题

1、创新度不高，专向性不够

在我国现在的商业银行中，适合养老金业务的理财产品过少，而且并未专门开发适合的产品、从满足客户需求的角度上来讲，我国商业银行并未做到个人客户的细化分类，产品的设计未考虑到各个类型的投资者如：保障型、融资型、消费型等不同类型。除此之外，我国商业银行未为老年消费者提供便捷的金融服务，并未发挥老年人作为老龄化背景下的消费主力军的作用。

2、商业银行没有独立的养老金业务板块

目前，我国商业银行开展养老金融业务，大多采用将其列入公司业务、托管或者零售业务部门内，使得养老金融业务的产品服务，碎片化分布于各个部门中。因此当商业银行在研发养老金融产品时，需要各部门之间协商合作，但各部门间的协商合作不仅流程繁琐，而且提高了沟通成本。除此之外，养老金业务的长期性决定了其在短期之内带来的收益不会十分乐观，目前，我国的商业银行考核更偏重于存贷业务，所以养老金业务得不到重视，发展也十分缓慢。

3、可能面临多头监管问题

养老金融业务的监管机构包括人力资源与社会保障部、银监会、证监会、财政部等多个部门，因此可能存在存在多头监管的问题。例如企业年金，其资格准入、政策制定、业务监管、信息披露等工作由社会保障部和人力资源部牵头负责；银行的托管等业务的规范运营由银监会负责；年金的投资运作和监督由证监会负责；养老保险公司参与年金由保监会负责。而且，在众多机构同时监管的情况下，银行监管部门在企业年金的监管体系中占有很小的份额。因此，商业银行发展养老金融业务时需要重视可能面临的多头监管的问题。

三、对策建议

1、合理布局养老金融业务，积极申请多种资格，实现多牌照运营

商业银行应根据国家养老保障体系的改革趋势，要在老年综合金融服务、养老基金投资管理、社保资金结算、养老产业投融资等多个领域及早布局，可以开展独立的养老金融业务板块。近年来，我国商业银行一直参与管理运作企业年金，通过这个过程，对企业年金的运营管理有着丰富的经验，熟悉其管理过程。随着养老金改革和市场化的发展，我国商业银行的养老金业务有着更为广阔的前景，所以商业银行应该提前布局农村基本养老保险、公务员职业年金等。并且可以利用自身信息系统、风险控制等优势，为养老产业提供资金结算、投资咨询、现金管理等服务。

2、聘任养老金融业务专业人才，重视对养老金融业务的人力资源投入

养老金融业务范围广、创新性高，需要专业性强，知识领域广的专业人才，而且要在精通养老资产管理业务的同时，熟悉财税知识、公司融资知识、投行业务等知识。除了吸纳各方人才外，商业银行应当重视内部业务部门的横向交流以及组建外部专家团队。

3、注重开发创新性产品，增强服务的个性化、多层次性

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二、主要任务

（一）健全养老服务政策体系。完善政府供养制度，保障城市“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）、农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老年人基本生活不低于当地平均生活水平。研究制定政府购买养老服务制度，对经评估符合条件的困难老年人，由县政府购买居家养老或机构养老服务予以帮助。建立80岁以上低收入老年人高龄津贴制度和困难失能老年人护理补贴（保险）制度。

（二）加快发展居家养老服务。建立健全县、乡（镇）和街道办事处、村（社区）三级居家养老服务网络。城市社区要以社区老年人日间照料中心为依托，采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业单位或个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务规模，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务，推动信息平台与居家养老服务实体有效结合，为老年人居家养老提供及时、便捷的服务，满足不同层次的养老需求。加快县社会福利中心老年养护院和乡（镇）敬老院建设，不断提高城镇“三无”、农村“五保”老年人供养水平。

（三）加快发展社区养老服务。要依托社区综合服务设施，充分整合资源，按照有关标准加强老年人日间照料中心、托老所等社区养老服务设施建设，创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。进一步完善社区养老服务功能，提高服务水平，为有需求的老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。加快实施社区无障碍环境改造。到2020年，符合标准的老年人日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖我县所有社区，90%以上的乡（镇）和60%以上的农村社区建设包括居家养老服务在内的社区综合服务设施和站点。完善现有社区服务中心、社区居家养老服务中心、农村互助幸福院等为老年人服务功能，不断拓展服务项目。各乡（镇）、街道办事处要建立老年人信息档案，完善“12349”养老服务热线和居家养老服务呼叫系统，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。各部门、各单位设在乡（镇）、街道办事处和村（社区）的各类具有为老年人服务功能的生活和文化体育设施要向老年人开放，满足老年人需求。

（四）加快发展养老服务机构。公办养老服务机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人以及独生子女和计生双女父母困难老人、计划生育特殊困难家庭老人、失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。发展多种形式并存的机构养老服务，重点发展供养型、养护型、医护型养老服务机构，为半失能、失能老年人提供专业化照料服务，并辐射周边社区，发挥示范带动作用，提高社会养老服务专业化水平。鼓励个人举办家庭化、小型化养老服务机构，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于提供养老服务。开展公办养老服务机构改制试点，政府投资兴办的养老服务机构床位可通过公建民营等方式管理运营，注重加快供养型和护养型养老服务机构建设，尽快启用县社会福利中心。到2015年建成1所集多种功能于一体，床位规模适当，具有示范作用的大型综合性养老服务机构。

（五）壮大养老服务产业。要按照国家产业发展政策要求，积极引导和鼓励社会民间资本、工商资本、外来资本等以独资、合资、合作等多种形式参与投资老年产业，拓展养老服务内容，创新发展老年生活服务、医疗康复、托管托养、教育娱乐、食品用品、休闲旅游、信息咨询等服务，不断满足不同老年人的物质和精神消费需求。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著的产业集群。鼓励和支持金融保险行业为养老服务业提供相关服务。

三、政策措施

（一）降低门槛，简化手续。社会力量投资建设的养老服务机构项目实行备案制，民政部门不再设置前置审批。为老年人提供集中居住和照料服务的养老服务机构实行许可制。开展其他养老服务或产品研发、生产的机构，属营利性的企业单位到工商部门直接注册登记，属非营利性的民办非企业单位可到民政部门直接注册登记。

（二）加大政策支持力度。

1.科学制订发展规划。要紧密结合我县实际，科学研究制订养老服务业发展规划，并纳入社会发展、城乡建设和土地利用总体规划，统筹安排，科学布局。

2.落实养老服务用地政策。年度用地计划要合理安排养老服务用地需求，并向社会公布。加强社区服务设施建设，要按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，符合国家划拨用地条件的，经县政府批准后，可采取划拨方式优先供地，也可依法使用农民集体所有的土地。对新办的营利性养老服务机构建设用地，明确用地性质，按照国家对营利性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应。乡（镇）、街道办事处和村公益性养老服务机构的建设用地，经依法批准，可使用集体所有土地。对研发养老服务产品的生产性项目用地，采用与工业项目用地同样的供地方式。新建小区开发建设和旧城改造要将养老服务设施纳入公建配套方案同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用。城乡规划确定的养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途；严禁将土地使用权和房产权以任何方式变相出售，对违反规定擅自改变土地用途的，民政部门将撤销养老服务机构登记，国土资源部门将依法责令其交回土地。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。

3.加大政府投入力度，落实养老服务补贴支持政策。县政府用于社会福利事业的彩票公益金，要确保50%以上的比例用于支持发展养老服务业。政府举办的养老服务机构的基本建设、机构运转、人员经费和机构内集中供养对象的基本生活保障经费，纳入县财政预算并建立动态保障机制。农村五保供养服务机构管理经费、人员工资和其他相关费用列入县财政预算并按时拨付。对接收供养城镇“三无”和农村“五保”老人、独生子女和计生双女父母困难老人、计划生育特殊困难家庭老人的社会办养老服务机构，通过政府购买服务的方式，对供养对象的基本生活保障经费按政策标准给予足额安排。同时对该类养老服务机构在更新完善设施设备等方面给予补助。对新建、改（扩）建非营利性养老服务机构，依据其建设规模（含改扩建）、投资总额、土地租期等指标，由县政府给予建设补贴；在运营期间，按照床位数、收养人数及服务对象的类别、入住率、管理服务水平、社会效益等指标，由县政府给予一定的运营补贴。按照《县人民政府办公室关于印发县社会养老服务机构专项补助资金使用管理办法的通知》（长政办〔2013〕144号）精神，所需经费、补贴列入同级财政预算。

4.贯彻落实支持养老服务机构税费优惠政策。对养老服务机构提供的育养服务免征营业税，对非营利性养老服务机构自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税和水利建设专项费。对非营利性养老服务机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老服务机构建设要减半征收有关行政事业性收费。对养老服务机构提供养老服务要适当减免行政事业性收费，其用水、用电、用气、用暖按居民生活类价格执行。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本举办养老服务机构享有同等的税收等优惠政策。

5.落实养老服务人才培训和就业政策。引导职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模。制定优惠政策，鼓励、吸引大中专毕业生从事养老服务工作。将加强养老服务队伍建设与促进社会就业相结合，把养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，符合条件的人员可按照规定申请享受职业培训补贴。继续开展养老服务人员的职业道德教育和职业技能培训。根据我县实际，重点安排本乡（镇）、街道办事处失业下岗的“4050”人员和农村富余劳动力。鼓励有关职业培训机构对养老服务人员开展技能培训，对考试合格的，发给相应的职业资格证书，从事养老护理服务工作，并享受政策安排的有关专项培训经费，逐步提高服务人员持证上岗率。养老服务机构要积极改善养老护理人员工作条件，依法为其缴纳社会保险费，提高养老护理人员的工资待遇。鼓励有条件的地方探索建立养老护理员特殊岗位补助制度。对在养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的职业资格、注册考核政策。

6.落实养老服务机构医疗政策。积极推进医养结合，促进医疗卫生资源进入养老服务机构、社区和居民家庭，转变服务模式，主动为失能半失能和独居老人提供上门服务，开设家庭病床。支持有条件的养老服务机构开办医疗机构，开展护理、康复等服务。规模较小的养老服务机构可与周边医院、基层医疗卫生机构合作开展医疗服务，实现医疗资源共享。养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合申请城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点医疗机构条件的，经审批可纳入定点范围。进一步优化医疗保险报销程序和结算方式，切实解决老年人异地就医结算问题。探索建立长期护理保障制度。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

7.落实养老服务融资政策。坚持政府引导和市场运作相结合，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等办法，使更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。积极争取保险资金投资养老服务领域，支持保险公司探索开展住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老服务机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。引导和规范商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。积极争取国债投资、国债转贷、国贷贴息等资金，支持养老服务设施建设。金融机构要将国家有关促进服务业发展的金融政策落实到养老服务业，增加养老服务机构及其建设项目信贷投入。金融机构要在符合市场原则的前提下，放宽贷款条件，对养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利及实行优惠利率。财政给予非营利性养老服务机构的运营补贴，可用于资助养老服务机构投保养老服务责任保险。鼓励和引导慈善资金投向社会养老服务设施建设，用于实施养老救助项目。