土地管理法的作用范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇土地管理法的作用范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

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一、综合开发建设用地应当坚持合理、高效、节约的原则。凡从事城镇建设综合开发，包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求，做到开发一片、建成一片、收效一片，充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合开发计划的编制工作。

二、城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制。土地管理部门在参加城镇建设综合开发计划的编制工作时，要综合平衡、落实开发建设用地计划。未列入年度用地计划指标的建设不得申请用地。分期建设的综合开发项目应分期征地，不得先征待用或未征先用。

三、综合开发建设用地属国家建设用地应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续。按照有关部门规定经归口主管部门资格审查合格、在工商行政管理机关登记注册、领取营业执照的综合开发建设单位才具有申请用地的资格。用地申请经土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准后，发给建设用地许可证。土地管理部门根据批准的城市建设综合开发计划负责统一征地和划拨工作。综合开发建设用地征拨后2年仍未进行开发建设的，由当地土地管理部门报人民政府，另行统一安排使用。

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前言

现如今，我国的经济社会发展又迈上了一个新的台阶，城乡一体化建设得到了前所未有的发展。对于城乡一体化建设而言，土地管理法制建设是不可或缺的准备工作，它不仅可以对土地的使用情况进行分析，而且还能对土地的经济价值和土地所有权问题进行详细的分析。因此在这一时代背景下，土地管理法制建设工作在城乡一体化建设工作中发挥着越来越重要的作用。在本文中，我⒍晕夜土地管理法制建设过程中遇到的问题进行分析，并提出几点解决土地管理法制建设过程中遇到问题的方法，希望可以为有关部门提供帮助。

1 现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的问题

1.1 土地管理法制建设工作人员的综合素质较低

现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第一个问题，就是土地管理法制建设工作人员的综合素质较低。在土地管理法制建设过程中，人员的综合素质起到了决定性的作用。如果工作人员的综合素质低下，那么土地管理法制建设工作将很难进行。土地管理法制建设工作人员的综合素质体现在以下几个方面，首先就是土地管理法制建设工作人员的责任意识较低。正所谓“态度决定一切”，如果土地管理法制建设工作人员缺乏责任意识，那么他们的工作态度必然会不端正。这样一来就会严重影响土地管理法制建设工作的进行，甚至会在土地管理法制建设工作过程中发生严重错误，这对于土地管理法制建设工作所产生的影响无疑是极为巨大的。甚至会在土地管理法制建设工作过程中产生危害国家和人民财产安全的严重问题。其次就是土地管理法制建设工作人员的专业知识掌握程度较为低下。这种危害体现在，土地管理法制建设工作人员在工作过程中不能准确的对实际情况进行分析，从而使法治建设工作产生误差，使农民土地财产方面产生安全问题。这对于土地管理法制建设工作所产生的消极影响是极为巨大的。最后就是土地管理法制建设工作人员的执行力较低，执行力也是体现综合素质的一个非常重要的指标。如果土地管理法制建设工作人员的执行力低下，那么整个土地管理法制建设工作将会受到很大的影响，不仅土地管理法治建设工作的工作周期会延长，而且工作的效率也会下降。因此提高土地管理法制建设工作人员的综合素质显得尤为重要。

1.2 土地管理法制建设工作过程中的协调与沟通较少

现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第二个问题，就是土地管理法制建设工作过程中的协调与沟通较少。在土地管理法制建设工作中常常会遇到一些难以解决的问题，这些问题包括土地管理法制建立和土地管理法制实施两个方面。土地管理法制建立是土地管理法制建设工作的重要前提保障，而土地管理法制的实施是土地管理法制建设工作的最重要的环节，只有将土地法制管理投入实际的管理过程中，才能更好地进行土地管理工作。因此，这两个过程土地管理法制建设工作过程中必不可少的。如果在这两个过程中缺少协调与沟通，那么土地管理法制建设工作将会受到严重的影响。例如，会出现土地管理法制建设工作效率低下，脱离实际的情况；会出现土地管理法制建设工作偏离最初的意愿，造成土地管理法制建设工作不能真正为农民服务的问题。这些都是土地管理法制建设工作过程中缺少协调和沟通所造成的后果[1]。

1.3 土地管理法制建设工作过程中不能使用先进的科学技术

现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第三个问题，就是土地管理法制建设工作过程中不能使用先进的科学技术。在这个科学技术日益发展的今天，越来越多的先进科学技术涌现出来，这些先进技术为社会生产力的进步做出了突出贡献。然而，我国的一部分土地管理法制建设工作过程中缺少先进的技术支撑，这就导致土地管理法制建设工作效率严重降低，不利于土地管理法制建设工作的进一步进行。

2 解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的方法

2.1 提高现阶段我国土地管理法制建设工作人员的综合素质

现如今，土地管理法制建设工作在我国社会经济发展过程中起着极为重要的作用，我国作为一个人口大国，对土地管理法制建设工作极为重视。那么在这一过程中，提高土地管理法制建设工作人员的综合素质就显的尤为重要，这不仅关系到土地管理法制建设工作的顺利进行，也关系到广大农民的切身利益。要想提高土地管理法制建设工作人员的综合素质，首先就要从每一个土地管理法制建设工作人员入手，土地管理法制建设管理部门可以针对那些土地管理法制建设专业知识掌握程度较差的工作人员进行培训。通过这些专业知识的培训，使土地管理法制建设工作人员的专业知识得到提升，使这些工作人员在应对复杂情况下的建筑工程项目成本管理工作时，能够快速地找到问题所在，并且有效地解决问题。其次，针对这些土地管理法制建设工作人员，可以通过谈话、加薪等方式提高他们的责任感，改变他们对工作的消极态度，从而使土地管理法制建设工作得以顺利进行。最后，土地管理法制建设管理部门可以通过组织学习小组，交流小组的方法促进土地管理法制建设工作人员之间的交流和相互学习，从而有效提高土地管理法制建设工作人员的综合素质。

2.2 加强土地管理法制建设工作过程中的沟通与协调

解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的第二个方法，就是要加强土地管理法制建设工作过程中的沟通与协调。只有进行正确有效地协调与沟通，才能使土地管理法制建设工作正常地进行，才能使土地管理法制建设工作符合广大农民生产生活的需要。土地管理法制建设管理部门可以在进行相关工作的同时建立交流沟通意见反馈小组，从而使土地管理法制建设工作顺利进行。与此同时，土地管理法制建设管理部门还可以建立土地管理法制建设进展评审小组，从而促进土地管理法制建设工作的顺利进行。

2.3 将信息技术与土地管理法制建设工作相结合

解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的第三个方法，就是将信息技术与土地管理法制建设工作相结合。随着计算机硬件技术的发展，计算机在人们日常生活中已经得到普及。信息技术成为人们生产生活中必不可少的一部分。那么，我们将土地管理法制建设工作相结合，就可以极大的提高法制建设工作效率，减少法治建设过程中所产生的纰漏，提高工作精度。与此同时，在土地管理法制建设工作过程中，我们还可以应用信息技术对土地管理法制建设工作进行建模，从而找到最适合实际情况、最有效的土地管理法制条款。从而使土地管理法制建设工作更加高效地进行[2]。

结束语

随着经济和社会的发展，我国土地管理法制建设工作正在稳步进行中，土地管理法制建设工作对我国的经济社会发展具有不可磨灭的重要作用。在本文中，我对现阶段我国土地管理法制建设工作中所遇到的问题进行了分析，并针对这些问题提出了几点解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的方法。希望这些能够促进我国土地管理法制建设事业的发展，使土地管理法制建设工作更好地促进农村经济的发展，更好地服务农民，为促进城乡一体化建设的发展做出更大的贡献。

篇3

高等职业教育是一种新型的创新教育，是我国高等教育的重要组成部分。它突出对学生“一精多能”的应用型人才的培养，重视培养人才的创新精神和能力，图书馆是高等职业教育办学的基本组成部分，是学校的知识宝库和文献信息中心。在高职院校发展、培养高技能应用型创新人才和满足市场人才需要的过程中，图书馆丰富的高品位的藏书资源，显示着它的教育实力和地位，是素质与创新教育的重要保障。充分发挥图书馆的职能作用，将有力地促进高职院校的创新教育。

基于素质与创新教育的高职教学资源配置与重组，将从过去简单灌输，转向包括图书馆在内的第二课堂，寻求全面素质和创新能力的提高。图书馆是课堂教学的延伸。其形式灵活。它既能通过图书资源帮助学生在专业领域里迅速提高，又能通过学生利用图书馆的过程，拓宽学生的专业知识过窄之不足，培养独立获取知识、检索文献信息的能力。各种类型的文献信息资源，弥补了课堂教学时空的局限性，开阔学生视野，活跃思想，激发创造意识，提高创新能力。图书馆正是通过文献信息的针对性、连续性和新颖性的不断研究和完善为创新教育提供了保障，成为学生构建合理知识结构最理想的第二课堂。

一、知识管理的大环境为图书馆成为学生第二课堂创造了有利条件。

知识管理是在知识经济的大背景下，为了促进知识创新，形成知识生产、传播、交流和利用的良好环境，并将知识转化为竞争能力和优势就运而生的。它是以当代信息技术为依托，对信息资源管理进行继承、发展和抛弃的一种新的信息管理理论与方法，代表着21世纪人类信息管理的发展方向和最新成果，成为管理学一个热门的前沿领域。

图书馆知识管理就是对显性知识和隐性知识的搜集、整理、存储和应用，并使其充分发挥作用的过程。主要体现在以下三个方面：

一是对显性知识的序化，即对显性知识加以序化组织，以便建立知识库，供读者使用；

二是对隐性知识的发掘，即强调人是知识管理的核心，图书馆要建立一种创新、交流、学习和应用知识的环境与激励机制，培养知识型馆员，建立人才库：

三是用知识管理的理念指导图书馆服务，充分发挥服务的价值和知识的价值，走知识服务之路。

图书馆实现知识管理，可以使得自身具备以下方面的优势：

1、图书馆是人类知识的宝库，拥有大量有序的文献信息资源，它收藏着人类文化遗产，它丰富的高品位的藏书知识，显示着它的教育实力和地位。是素质与创新教育的重要保障。图书馆不仅可以为学生提供寻求书籍的简单服务，还有能力直接提供知识的增值服务向有需要知识的学生提供最有效率和效益的服务，以实现最充分使用图书馆的各种文献信息资源。

2、在现代技术条件下，图书馆将突破时空限制充分发挥网络的优势，从传统的静态服务模式向主动、多维的动态服务模式转换，千方百计地为学生服务。随着现代信息技术在图书馆的广泛应用，在知识传播和创新环境下的图书馆的功能和服务方式发生了改变，电传、光盘、校园网、电子邮件、因特网等方法和技术手段的利用，使得学生能从多种渠道获取知识。从而促进高等职业教育发展。

3、利用知识管理的先进理念，创新和优化图书馆服务，图书馆不仅关注知识的组织，更加注重文献深层次的开发。还重视知识的需求与应用，以便最大限度地实现知识信息的功能与效益。打造“知识导航”服务，使服务内容的个性化、专业化。同时追求多元化、自动化、网络化；在服务效果上，更加注重服务的效益。

二、实行创新知识服务，充分发挥图书馆第二课堂的作用。

(一)根据学科特点，打造“知识导航”服务方式

“知识导航”服务与传统信息服务不同：它是一种面向知识内容和解决方案的服务，是一种用户目标驱动的服务。是带有前导性的一种研究活动，它所提供的服务应该是面向实际需要的、有效的和有针对性的，使图书馆能在更高层次、更直接方式、更关键性活动和更全面过程中支持用户的知识应用和知识创新。

1、培养学科馆员与建立学科馆员制度。

所谓学科馆员(subject Librarian)，是指具有图书情报专业背景，熟悉馆藏的各种文献信息资源，并掌握有一门或几门专业学科知识，熟知这些学科的教学科研情况，能够胜任某一特定学科领域针对的图书馆专业工作人员。

学科馆员制度是指为了保证学科馆员与对口的学科或专业人员保持经常性联系并为其提供专业、精准、深入的信息服务而制订的一系列保障措施，包括了学科馆员应具备的条件、工作职责、工作内容与方法等一系列内容。

学科馆员制度最早起源于美国。我国对学科馆员研究最早是1989年提出的。清华大学图书馆1998年开始建立学科馈制度，开创了我国图书馆学科馈制度的先河：北京大学图书馆和南开大学图书馆分别于2001年和2002年建立了学科馆员制度。目前约有60多所高校图书馆相继建立了学科馆员制度。学科馆员制度的建立为图书馆与教学科研人员以及学生之间架起了一座沟通的桥梁，使高校图书馆能够更好地为学校的教学、科研活动提供了服务。充分拓展并提升了高校图书馆为教学科研服务的职能。高职高专图书馆虽然在许多方面比不上各大名牌高校，但也需要建立学科馆员制度。可以根据高职高专层次专业的特点来确定学科馆员的工作范围，

2、挖掘馆藏资源采集潜力，努力提高馆藏资源的使用效率。

首先，在采集电子文献之前，图书馆应做好调研工作。高职院校图书馆的经费较少，图书馆的选择也应该更慎重。如何做到规划合理、技术先进、投资少、效益好，需要做大量深入细致的考察论证工作，包括对读者的需求情况，学院的专业设置及重点学科和重点专业，对文献的特点及适应性、易用性、价格及运行的软硬件环境等进行调研，并据此来确定馆藏的收藏方向和特色。 其次，要选择多种采集方式，处理好现实馆藏与虚拟馆藏的比例。对于通用数据库可采取集团采购方式。因为集团采购可以争取到比单个图书馆更多的优惠和更好的服务，达到降低费用、减少投入、节省经费的目的。

再次，建立行业、馆际联盟，合作共建特色数据库。在网络环境下。特色资源建设是数字图书馆的生命线。高职院校图书馆应利用高职显明的行业特色，加大力度完整系统地收集本专业信息资源，形成人无我有、人有我独、人独我全的某一专业特色馆藏。在特色数据库的建设上，建立行业、馆际联盟。合作共建的方式。

3、推行知识营销服务，做到学科导航。

知识营销(Knowledge Marketing)是一种新的营销模式。强调通过产品知识宣传，创造市场需求，实现知识产品的商品化和市场价值。图书馆知识营销应注重与系部建立起结构层次上的营销关系，即在知识产品与用户之间的技术结构、知识结构和习惯结构上建立起稳固的关系，使用户成为图书馆知识产品长期的忠实的消费者。在营销实践中，需要配备高素质的专业营销人才，建立发达的营销网络。这是高校图书馆根据读者的需求，主动将其关心的知识资产推送过去。是知识服务的特色产品。

学科导航是以学科为单元对因特网上的相关学术资源进行搜集、评价、分类、组织和有序化整理，建立分类目录式资源组织体系、动态链接、学科资源数据库和检索平台，为用户提供网络学科信息资源导引和检索线索的导航系统。它与搜索引擎的区别在于所提供的资源是由人工进行过深度加工的网络资源，具有专业性、易用性、准确性、时效性和经济性等特点。

挑选出有学科专业背景及业务知识丰富的馆员，分配到各院、系、所作为图书馆信息服务的联系人。负责全面深入了解有关院、系、所的教学、科研任务及其对图书馆服务的综合需求；为各院、系、所在图书馆主面上提供学科文献信息导航服务，逐步向重点学科组开展门户网站的学科信息推送，以定期或不定期的形式组织并联系有关院、系、所学生参加图书馆举办的有关电子数据库检索和利用的培训讲座。

总之，图书馆只有把知识管理的理念和策略真正运用到读者服务中去。以知识和信息作为桥梁和纽带，以创新服务为手段，发挥知识信息的能动作用。最大限度地满足学生的需求，才能发挥图书馆第二课堂的作用。

(二)开展多种形式的读者服务活动，充分发挥第二课堂的作用

图书馆是大学生课外自学的主要场所，图书馆既可帮助学生巩固课堂所学和知识，又可教会学生掌握开启知识的钥匙，培养学生独立思考的自学能力。图书馆可以开展形式多样的阅读辅导活动，激发学生的学习热情，

1、通过举办专题讲座、演讲、培训班、展览等形式，向学生介绍世界科学家发明家、艺术家的成长经历，激发学生的学习热情，帮助他们树立正确的人生观和价值观。

2、举办大学生学生优秀图书必读活动。中外名著书评活动，读书演讲活动等，并使用权之列入学校教学管理考核，使用权图书馆起码下发挥第二课堂的作用，净化校园文化风气。

3、设立“新书报导栏”、“专题书目推荐栏”、“热点图书评介栏”或办“导读小报”等，指导学生阅读，提高学生的阅读质量。

4、图书馆要密切与学生的联系，重视和支持具有新闻记者性的交流性的学生社团组织活动，如文学沙龙、科技协会等，学科馆员应给予具体指导。

5、利用节日、纪念日，如每年的“五一”、“七一”、“十一”邀请知名专家教授和学者来校讲座，对学生进行爱国主义教育，增强大学生强国富民的使命感和责任感，从而树立为中华之崛起而发奋读书。

6、成立参考咨询部，及时搜集整理学生对专业书籍的需求，对馆藏资源的意见和建议，并及时落实解决。

7、定期聘请1～2名学生读者，做为馆长助理，主要是兼做馆内外的学生与图书馆沟通工作。

三、高职高专图书馆知识服务的发展趋势。

(一)高职高专图书馆为学生生服务的知识信息内容将既专又广

20世纪90年代，高职院校所探索的以任职岗位能力培养为本位的人才培养模式，随着经济社会发展和企业需求的不断变化，已不再完全适应市场的需求，高职院校培养的人才不仅需要具备高超的技艺，还需要具备创新能力、创业能力、团队协调合作能力、职业迁移能力、国际视野等方面的素质。人才培养逐渐由职业能力训练转变到综合能力培养。要求图书馆除了能提供给广大师生广博的专业知识信息，还能提供培养学生综合能力的各种知识信息。

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（一）客体要件

本罪侵犯的客体是国家对国有土地使用管理的正常活动。我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规，对出让国有土地使用权的批准权限、程序和要求等都作了明确具体的规定，这对于合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展有着十分重要的作用。国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，就直接侵犯了国家对国有土地的使用管理制度，破坏了国有土地使用管理的正常活动。

（二）客观要件

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，徇私舞弊、滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。

出让，是指不以谋利为目的而卖出所享有的土地使用权。所谓土地使用权，是指对土地的占有、使用、收益的权利。

违反土地管理法规，主要是指违反《土地管理法》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等有关出让国有土地使用权的规定，如越权审批出让或者出让给不符合条件的单位与个人。

低价出让，是指以低于国有土地使用权最低价的价格出让国有土地使用权。国家土地管理局1995年6月28日《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》就明确规定，协议出让最低价由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门会同有关部门拟定，报同级人民政府批准后下达市、县人民政府土地管理部门执行。协议出让最低价应当根据商业、住宅、工业等不同土地用途和土地级别的基准地价的一定比例确定，具体适用比例由省、自治区、直辖市确定。但直辖市、计划单列市及省、自治区人民政府所在地的城市的具体适用比例，须报国家土地管理局核准。基准地价按《城镇土地估价规程》确定。基准地价调整时，协议出让最低价应当作相应调整。国家支持或者重点扶持发展的产业及国家鼓励建设的项目用地，可以按行业或项目分类确定不同的协议出让最低价。确定协议出让最低价应当综合考虑征地拆迁费用、土地开发费用、银行利息及土地纯收益等基本因素。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协议出让最低价。

非法低价出让国有土地使用权的行为必须情节严重才能构成本罪。虽有非法低价出让行为，但情节尚不属于严重，也不能以本罪论处。所谓情节严重，主要是指多次实施本罪行为，屡教不改的；大量非法低价出让国有土地使用权的；非法低价出让国有土地使用权造成国家利益重大损失的；因严重徇私而非法低价出让国有土地使用权的；因其行为造成恶劣影响的；等等。

根据1999年9月16日最高人民检察院施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：

（1）非法低价 （包括无偿）出让国有土地使用权2公顷 （30亩）以上，并且价格低于规定的最低价格的60%的；

（2）非法低价出让国有土地使用权的数量虽未达到上述标准，但造成国有土地资产流失价值20万元以上或者植被遭到严重破坏的；

（3）非法低价出让国有土地使用权，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的。

（三）主体要件

本罪的主体为国家机关工作人员。任何国家机关工作人员，只要违法低价出让国有土地使用权，情节达到了严重的程度，即可构成本罪。非国家机关工作人员则不能构成本罪。

（四）主观要件

本罪在主观方面必须出于故意，并且具有徇私的目的。即明知自己违反土地管理法规，在低价出让国有土地使用权，但为了徇私而仍决意为之。过失不能构成本罪。对工作严重不负责任，玩忽职守，过失低价出让国有土地的，即使构成犯罪，也不是本罪，而是玩忽职守罪。虽然出于故意，但不是为了徇私，也不能以本罪论处，构成犯罪的，应是滥用职权罪。

二、认定

（一）行为人收受他人贿赂而徇私舞弊，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权的，又会牵连触犯受贿罪，对之应择重罪从重论处。

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各村、各单位必须统一思想，充分认识开展这次活动的重要意义，切实增强创建的主动性、自觉性，加大土地执法力度，依法建立新形势下土地管理的新秩序

二、创建工作内容

（一）四无

1.无非法用地

①没有非法占地行为；

②没有以租代征行为；

③没有破坏耕地行为；

④没有非法转让、非法租赁集体土地等行为。

2.无截留、挪用征地补偿安置费用行为；

3.无涉土集访和越级上访现象；

4.无抛荒、荒芜耕地现象。

（二）六到位

1.土地管理法律法规宣传到位。各村认真制定宣传计划，利用村广播、张贴宣传标语、召开多种会议等形式加大土地管理法律法规的宣传，确保全村土地管理法律法规知识的宣传覆盖率达85％以上。

2.土地监察网络发挥作用到位。建立由村、组代表组成的村级土地监察网络体系，充分发挥网络作用，及时向镇国土资源所、镇政府反馈在本村内发生的违法用地信息，使土地违法违规行为及时得到制止与查处。

3.基本农田保护到位。各村按照基本农田保护工作

的有关要求，切实将基本农田保护地块落实到组到户，并做好村与组、组与户基本农田保护目标责任书签订工作。绘制好基本农田保护的公示牌、界址桩的分布图，并聘请管护员对公示牌、界址桩定期进行检查与维护。同时加强本村基本农田保护区的监管工作，对破坏基本农田及一般耕地的行为，及时予以制止，确保耕地不被破坏。

4.土地矛盾纠纷调处到位。认真调处本辖区内发生的土地矛盾纠纷，对涉土上访、越访行为积极妥善处置。尽量把问题和矛盾解决在基层。

5.土地补偿安置费用发放到位。有被征地行为的村组，要严格按照市政府淮政（2006）57号文件精神落实征地补偿，及时依法足额将被征地群众的补偿安置费用发放到位，不截留、挪用，确保被征地群众的利益不受损害。

6.土地利用总体规划落实到位。积极配合政府做好本村区域内的规划修遍或修改工作，确保辖区内农业建设用地服从土地利用总体规划。

三、工作要求

1.健全组织，加强领导。镇政府成立创建工作领导小组和工作班子，负责创建工作的业务指导，各村必须成立相应的工作班子，切实做好创建工作。

2.坚持标准，积极推进。镇政府将“土地管理模范村”活动列入年终考核内容，各村要围绕“四无、六到位”创建目标，抓好落实。

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与《物权法》没有衔接。《物权法》第137条规定：工业，商业，旅游，娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标，拍卖等公开竞价的方式出让。填海造地主要是为了将土地用于工业、房地产开发等项目，依法应当以招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权，如果将海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书，实际上绕开了国有土地使用权出让的有关规定，土地使用权的取得方式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起基础性作用，而且也明显违反了不动产物权取得原则，引致土地管理的混乱，对原海域使用权人合法权益的保护也十分不利，如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑物就缺乏依据了。

与《城乡规划法》没有衔接。城乡规划法第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。在签订国有土地使用权出让合同后，才能领取用地规划许可证。第39条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。

签订国有土地使用权出让合同是国有土地使用权出让、取得用地规划许可证的必经程序，是以出让方式取得国有土地使用权的前提，根据城乡规划法规定，没有明确规划条件是不能签订国有土地使用权出让合同，不能出让国有土地使用权的。不能取得国有土地使用权也就是不能取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第32条第2款直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易程序，既没有规定取得国有土地使用权的方式，也没有规定取得国有土地使用权证书应有的要件和程序，与城乡规划法的规定完全割裂，省略、模糊了取得国有土地使用权证书依法应当具备的要件和必经的程序，造成人们对相关法律条文的理解存在差异，同时还使换发证书工作处于被动状态。

在海域使用权证书换发国有土地使用权证书问题上，除了要明确换发要件、程序和适用的法律法规外，还要梳理一些看法，澄清一些认识：

依法管理不是附加条件。有人认为，海域使用管理法第32条第2款规定非常明确，依法应当直接换发，如果附加各种前提条件，不仅违反海域使用管理法，也违反《行政许可法》关于行政许可设定的原则，属于增设行政许可行为。

应当看到，按照土地、规划等法律操作，并非附加条件，而是日常管理的需要。之所以出现问题，实质是海域使用管理法第32条第2款的规定没有保持好与其他法律之间的相互衔接，导致实际工作中相关事项无法操作。从上面相关法律的规定看就可以知道，海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书不仅不符合土地管理法律、物权法、城乡规划法的规定，在实际工作中也无法实施。

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一、高度重视土地执法监察工作

土地执法监察是土地管理的重要手段和措施，管理的最终目的是实现管理者依法管地，用地者依法用地。各县要高度重视国土执法监察工作，在当前国家扩大内需、拉动经济增长、土地供需矛盾日益突出的形势下，土地执法监察工作显得尤其重要。各县要进一步加强土地执法监察队伍建设，在新一轮机构改革中，要充实配强人员，改善土地执法监察工作装备，配备必要的监察车辆和通讯工具，切实发挥土地监察在巡回监察和案件查处工作中的职能作用，确保土地执法监察工作顺利开展。

二、强化土地法制宣传，增强干部群众法制观念

各县要广泛深入宣传土地管理法律法规和《中华人民共和国刑法》中有关土地犯罪条款以及国土资源部、监察部、人力资源部等五部委出台的《违反土地管理问责办法》（15号令），要把宣传的重点放在领导层，教育广大干部模范执行国家和省颁布的有关土地管理的各项法律法规。纪检监察、公安、司法机关要主动支持和协助国土管理部门搞好土地法律法规以及相关法律和规定的宣传教育，有选择地披露和曝光违法用地责任人的查处情况，提高宣传实效，形成各级政府依法行政，社会自觉守法的良好风气。

三、加大土地案件查处力度

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一、我国耕地现状

我国耕地资源的现状，从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三少”，即耕地总量多、人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。人均耕地少，分布不均衡。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地只有1.59亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的43％。耕地质量差，退化严重。全国66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150-200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩，按照60％的垦殖率计，可开垦耕地1.22亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。我国的耕地现状，从人为因素来看也是相当严峻的。根据土地利用变更调查，1998年全国净减耕地391.5万亩，1999年净减耕地654.9万亩。从近两年的耕地变化情况看，我国耕地保护工作虽然取得一定成效，但耕地保护面临的形势依然十分严峻。

二、《土地管理法》对耕地保护的缺陷

耕地资源作为农业最主要的生产资料和农民最直接的劳动对象，是构成粮食综合生产能力的最基本要素之一，是实现中国粮食安全的基础和保证，保护耕地就是保护我们的生命线。《中华人民共和国土地管理法》自1986年正式颁布实施以来，历经1988年第一次修正、1998年修订和2004年的第二次修正，作为我国土地资源管理最重要的法律之一，在我国土地管理和耕地保护工作中发挥了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在着一些值得商榷之处。

第一，第二条第四款规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。该条款值得商榷之处在于对公共利益没有明确的法律界定，公益性征地和非公益性(或称经营性)用地的界限不明确，土地征收(用)的公益性容易被异化。

第二，第八条第二款规定，农村和城。被B区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。对集体所有的解释，《宪法》没有具体界定，笼统界定为集体所有，《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有，《农业法则》界定为乡(镇)、村或村内集体经济组织，《地管理法》第十条仅就其经营和管理权给予一般界定，没有涉及所有权，具体到所有权权利的执行人更是不明确。

第三，第十八条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。该条款字面上仅仅简单地提出耕地总量不减少，没有体现出对耕地质量和生态方面的要求，这必然造成占优补劣现象的发生，并因此导致区域内耕地质量总体水平的下降和耕地生态系统的失衡。该条款的表述明显缺乏严密性和科学性，值得注意的是，应当这个词使得整个法律条款更象政策建议，失去了法律的严肃性。

第四，第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。这里的问题有三个，其一，没有对土地利用总体规划进行修改的依据和程序作出明确规定，为一些地方政府根据需要修改土地利用总体规划提供了便利条件，削弱了土地利用总体规划的稳定性和权威性；其二，土地利用总体规划的制定和修改的透明度不高；其三，关于违反土地利用总体规划的法律责任的规定比较简单，弱化了对执行土地利用总体规划制度的法律保护力度。

第五，第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少垦多少的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在耕地后备资源严重不足、开发利用难度越来越大、效益越来越低的现实情况下，恐怕连该条款的制定者也不相信在我国占用耕地者能够开垦出与所占用耕地数量和质量相当的耕地。即使开垦，至少应该有相当一部分属于开垦的耕地不符合要求，那么只有依靠交纳耕地开垦费来解决问题，形成占地补钱，但占地补钱很容易受到行政的干预，减免和拖欠现象严重；至于专款用于开垦新的耕地的说法，更多的是停留在纸上，而不是行动中。结果必然是耕地数量的减少、质量的下降。

第六，第三十二条规定，县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。其中可以两个字弱化了该条款的严肃性，同时也使执行成为一个不可能完成的任务。

第七，第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但事实上，目前我国耕地抛荒问题严重，但因此收回发包的耕地却从未见报道。

第八，第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费、安置费以及地上附着物和青苗的补偿费。由此可以看出，我国耕地非农化是通过征收来完成的，一个征字就意味着指令和权力，导致市场价不如市长价，耕地征用价格(按原用途给予补偿，这个价格与市场无关)和出让价格(市场价)之间存在很大差异，如江苏沪宁高速公路的征地补偿费为715万元／hm2，而2000年在香港证券市场上市时的评估地价是180万元／hm2，为征地费的24倍。再如上海浦东开发区，当年浦东开发区管委会以大约粮田3415万元／hm2、菜田42万元／hm2的补偿费从农民手中征地之后，简单地把地平一平，就以450万元／hm2将其使用权卖出，开发区总共5万hm2土地，除去原有市政建设所用土地，就算还剩3万hm2，如赚300万元／hm2的话，开发区仅此一项就获得900亿元的资金。这种征用价格和出让价格

(市场价)之间的巨大差异形成了耕地非农化过程中的巨大经济利益，成为各利益主体参与分配的利益源泉。

第九，第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。这里明显存在被征地农村集体组织和农民(被征土地所有权人)的知情权被侵犯的问题，被征土地所有权人应该事先被告知申请用地单位、征地行为对所有权人相关权益影响的程度，进而提出合理的补偿或救济申请。

第十，第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。这里明显存在两个漏洞，其一，县级以上人民政府土地行政管理部门本身的土地违法行为由谁来管，没有明确规定。事实上我国目前相当一部分土地违法行为是在土地管理部门参与下作出的；其二，由于土地行政管理部门属于各级政府的一个职能部门，其土地管理行为受到各级政府的制约，在这种条件下让土地行政管理部门监督检查其所属政府土地违法行为是不现实的，至少监督检查力度达不到条款制定者的目标，这种没有监督的权力加上利益的驱动必然造成权力的滥用和资源的不合理配置甚至浪费。1999-2002年4年间，全国共立案查处土地违法案件5419万件，无不不与权力有关。

三、《土地管理法》的完善

第一，强化耕地的预防保护。一是政府保护耕地的职责。各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为；二是建设用地的原则。国家建设和乡镇建设必须节约使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改变的批准。土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，其使用权和承包权受到限制，将耕地改为非耕地时，须经县级以上人民政府批准。

第二，对于占用耕地。我国《土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第三十二条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤改良。

第三，如果要进行耕地总量的变动，依据《土地管理理法》第三十三条规定，履行相应手续：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划、采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”也即各省级人民政府应负责任以保证耕地总量动态平衡。

第四，关于基本农田和基本农田保护区：其一，根据土地利用总体规划，可划入基本农田保护区并进行严格管理的有：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院应当划入基本农田保护区的其他耕地。其二，对基本农田保护，应当贯彻全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针。按照《基本农田保护条例》和《土地管理法》的有关规定对基本农田采取以下保护措施：凡是已经划定的基本农田保护区，任何单位和个人都不得擅自改变或者占用。其三，对基本农田保护区的定界、编制、批准和规划：根据《土地管理法》和《基本农田条例》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的10％以上。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门应会同其他有关部门根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。其四，基本农田保护区的建设耕地分为两级：一级基本农田是生产条件好、产量高、长期占用的耕地；二级基本农田是生产条件较好、产量较高、规划区内不得占用的耕地。其五，划定的基本农田保护区由县级人民政府设立保护标志，予以公告，任何单位和个人不得破坏或擅自改变基本农田保护区的保护标志。

第五，对耕地和基本农田的利用限制，《土地管理法》第三十六条有规定：唯农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第六，非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外，还应按照“占多少、垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应交纳或者补助占用保护区耕地的造地费。

第七，《土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年末使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包经营耕种的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

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一、对我市贯彻《土地管理法》情况的基本评价

现行《土地管理法》于1999年1月1日颁布实施以来，我市全面推行土地用途管制制度和土地供给引导，制约需求的新机制，不断推进国土资源调查评价，规划、管理、保护和合理利用，各项工作向纵深发展，为实现“富民强市”和“三个率先”战略目标提供了土地资源保障。

（一）土地利用规划管理不断加强。近年来，先后完成了市、县、乡三级土地利用总体规划和基本农田保护专项规划修编工作，建立了市、县、乡三级土地利用规划数据库；在规划的指导下实行了用地供应计划预报制度，加强了建设用地预审和计划管理。

（二）土地市场建设不断完善。一是实行了土地收购储备制度，调控土地供需平衡。通过采取实物储备，协议储备和红线储备，收购储备土地12780亩，支持了城市建设。二是实行土地招标拍卖挂牌出让制度，规范市场行为。2002年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施以来，我市经营性用地招拍挂入市率达到100%，有效实现了土地利用价值。三是实行了土地年租制度，盘活了存量土地资产。

（三）各类园区用地得以有效清理和规范。全市清查各类开发区（园区）14个，撤销各县（市）、区自行设立的工业园10个，核减了用地规模1878公顷，有效保护了国土资源。

（四）废弃地的复垦整理趋势较好。我市各级政府都建立了耕地开发专项资金，完成了市、县、土地开发整理规划的编制和报批工作，共实施国家级、省级、市级土地开发整理项目48个，争取上级土地整理专项资金3千余万元，去年以来，全市土地开发整理面积近2千公顷，新增耕地面积803公顷，做到了耕地占补平衡。

（五）农耕地抛荒现象得到控制。在大力扶农的前提下，农耕地抛荒得到控制，农民种田积极性有一定提高。

二、存在的主要问题

（一）违法占用耕地的现象时有发生。主要表现为：有的地方为了招商引资的需要，突破土地利用总体规划的约束，违法圈占耕地；有的村和乡镇认为集体土地可由自己作主，便以兴建公益事业为由，擅自侵占耕地；有的村民在责任田内乱搭乱建，或挖池养鱼，或改耕为林，使大量耕地遭受破坏。

（二）土地征用后农民补偿安置政策难落实。据市国土资源部门清查反映，涉及要给农民土地补偿的项目300余个，拖欠补偿资金达2900余万元。正是补偿不及时，安置不到位，致使失去土地的农民生活无着落，严重损害了农民利益，影响了社会的稳定。

（三）耕地集约利用水平不高。在农村，部分地方政府片面追求经济效益，盲目上马小矿山、小冶炼，经济效益低微，有的项目一建起就遭关停，有的只圈起围墙便开始“晒太阳”，许多农民在责任田里建大宅，围大院，造成大量耕地浪费。在城区，有的项目建设热衷于外延扩张，不注重内涵挖潜，有的项目投资不大，但占用土地不少，土地粗放利用，集约化程度不高，造成有的土地利用率不高和大量城郊菜地面积减少。

三、建议

（一）加大土地管理法律法规宣传力度。采取多种形式多种途径宣传《土地管理法》和与土地管理相关的法律法规，强化各级党政领导的土地法制观念和耕地资源忧患意识，明确对土地管理的权限和责任，树立科学的发展观和政绩观，正确处理好经济发展与耕地保护的关系；强化农民的土地保护意识和法律意识，正确引导农民进行农业结构调整，确保基本农田不受侵害。

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各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：

现将浙江省人民政府批转省土地管理局关于农村宅基地有偿使用试点情况和今后意见报告的通知转发给你们，请各地结合实际，抓紧试点工作。

在农村实行宅基地有偿使用，是贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，正确引导农民节约、合理使用土地，保护耕地的一项长期的、根本性的措施。根据国务院〔1990〕4号文件关于近两年内抓好宅基地有偿使用试点工作的要求，国家局希望各省（区）、直辖市土地管理部门在做好试点工作的基础上，认真总结经验，进一步推进农村宅基地有偿使用制度改革。

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一、坚持正确的指导思想

这次活动我局坚持以“三个代表”重要思想和“十六大”精神为指导，紧紧围绕“依法合理用地，促进科学发展”重大意义和深刻内涵，既用生动的事例宣传推广依法合理利用土地，切实保护耕地的好经验，又对扰乱国土资源市场，侵占土地资产，乱批乱占土地的反面典型进行曝光，充分发挥舆论监督作用，增加了宣传的深度和力度。同时也调动和争取了社会公众的广泛参与。

二、领导重视、及早安排

为了搞好此次宣传活动，加大宣传力度，我局成立以王献明局长为组长的领导组，早计划、早准备、早安排，确保人员、经费和效果三落实，为搞好“土地日”宣传活动，使这项工作无论从形式上、内容上、广度上、深度上、都要卓有成效提供了组织保障。

三、突出宣传主题

今年全国“土地日”的宣传主题为：依法合理用地，促进科学发展。今年的宣传我局结合实际，紧扣主题，大力宣传《土地管理法》的主要内容、基本精神，以及贯彻实施《土地管理法》对全面落实科学发展观、促进经济持续快速协调健康发展、支持社会主义新农村建设、建设资源节约型社会、构建和谐社会、提高我国土地管理和土地节约利用水平等所具有的重要意义和产生的深远影响。宣传我国的土地资源国情和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。同时，加强对国土资源积极参与宏观调控措施的宣传，宣传公开查处的土地违法案件，充分发挥舆论监督作用。

四、采取了形式多样、内容丰富的宣传活动

此次宣传既造成了很大的声势，又取得了很好的实效。在宣传之前，我局积极加强策划，注重创新，精心组织开展了一些有特色、有影响、有实效的宣传活动，壮大声势，吸引社会各界的广泛参与。加强新闻宣传，形成多种媒体共同参与、各展所长的宣传强势，使“依法合理用地，促进科学发展”不断深入人心，在全社会形成贯彻实施《土地管理法》、依法管地用地的浓厚氛围，促进落实科学发展观。

1、各镇（街办）分所制作了至少二块宣传版面，在“6.25”宣传周内，在各自乡镇（街办）主要街道设立“土地日”咨询点，散发宣传材料3000多份，悬挂过街标语四条，并邀请乡镇街办主要领导向过往群众宣传土地的政策法规，回答有关国土问题。

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一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

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加强土地管理，坚守耕地红线，推进土地资源节约集约

利用是落实科学发展观，构建和谐社会的要求；也是解决耕地保护和用地保障矛盾，促进我乡经济社会可持续发展的现实需要。近年来，我乡严格实施土地规划管理和用途管制，切实加大了依法用地、依法管地的宣传教育力度，违法违规用地得到有效控制。各行政村要充分认识制止乱占滥用耕地的重要性和紧迫性，切实加强领导，为保障我乡经济社会科学发展奠定坚实基础。

二、千方百计及时发现和有效制止土地违法违规行为

积极推进土地执法关口前移，充分发挥各行政村和综合执法的作用，加强村级土地协管员队伍建设，进一步明确属地管理原则，落实土地管理行政村为责任主体，筑牢违法违规用地第一道防线。各行政村不得随意审批土地，对村乱批土地违反《中华人民共和国土地管理法》的依法追究相关人员的法律责任，并作出组织处理。乡综合执法部门发现土地违法行为应当及时制止，并及时上报乡人民政府和国土资源部门。

三、建立完善土地执法联合查纠机制

各行政村要建立健全违法用地、违章建筑查处领导小组，行政村党支部书记为总责任人，村委会主任为主要负责人。各行政村在日常管理中，一经发现企业、村民违法违规用地，应在第一时间上报乡人民政府和国土资源部门。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》应当拆除的违法建筑，应责令当事人限期拆除；应当复耕的土地，应责令当事人限期复耕；对拒不拆除或复耕的，由各行政村牵头，组织国土资源、综合执法、公安等部门联合执法，依法予以或复耕。

四、强化考核考评，严格落实问责制

(一)建立土地执法考核制度

乡城建、综合执法部门会同纪检监察等有关部门，依照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第号令）等有关规定，制订违法违规用地情况考核办法，严格实施考核。考核结果要与村级目标责任制考核、评优评先挂钩。

(二)建立违法用地问责制度

按照《违反土地管理规定行为处分办法》，对违法用地整

改不力和土地违法行为频发、造成严重后果的村和单位，在实施土地行政处罚同时，必须严格追究相关责任人的责任。

有下列行为之一的，要对行政村总负责人实行问责：

(1)土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政村区域违

法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到1‰以上的；

(2)发生土地违法案件造成恶劣影响或严重后果的；