社区治理的困境范文

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篇1

中图分类号：F590．75文献标识码：C文章编号：0439－8114（2011）11－2354-04

The Dilemma and Governance Path of Community Participation in Ethnic

Village Tourism

LIAO Jun－hua1，2

（1．Guizhou University for Nationalities，Guiyang 550025， China；

2．College of Economics and Management， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Paying attention to the benefit of community residents and increasing their participation in tourism is the key for harmonious development of ethnic village tourism． Based on the analysis of the necessity and dilemma of community involvement in ethnic village tourism， the ways of increasing community participation were discussed．

Key words： ethnic village tourism； community participation； dilemma； governance path

随着我国西部民族地区旅游业的发展，当地丰富的原生态自然和文化遗产吸引了越来越多的国内外旅游者。20世纪80年代以来，云南、贵州、四川、广西等地相继以开发民族文化村寨、民族农家乐、生态博物馆等多种形式，逐步发展起民族村寨旅游活动，走出了一条“越是民族的，越是世界的”旅游发展道路［1］。民族村寨旅游的发展既让当地社区居民脱贫致富，又很好地传承和保护了民族文化，产生了良好的经济和社会文化效应。然而，由于诸多条件的限制，在民族村寨旅游发展过程中，社区参与出现了许多困境，主要表现在居民参与和利益分配问题上。总体来看，不同开发模式、不同发展阶段下的民族村寨旅游，社区参与不足成为瓶颈性问题［2］，导致民族村寨旅游的深度发展陷入困境，制约了其可持续性。因此，关注社区居民的利益，提高其旅游参与度，是民族村寨旅游和谐发展的关键。

1社区参与旅游发展综述

国外学者较早地对社区参与旅游发展进行了研究，1985年墨菲首次在旅游研究中引入了社区参与的概念，在《旅游：社区方法》一书中提出了“社区参与”的概念，开始尝试从社区参与的视角研究和把握旅游。他在该书中阐述了旅游业对社区的影响和社区的旅游参与，探讨了如何从社区角度开发和规划旅游的问题。他的方法强调社区居民参与规划和决策的制定过程，目的在于通过当地居民的参与规划，减少居民对旅游的抵触和冲突，以便更好地参与旅游活动［3］。此后，社区参与旅游发展的研究越来越受到学者的重视。进入20世纪90年代，社区参与旅游的研究进一步增多，国际著名旅游学术刊物《Annals of Tourism Research》、《Tourism Management》都开办了专辑对社区参与旅游进行讨论，使相关研究不断向前推进。1997年6月，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会联合颁布了《关于旅游业的21世纪议程》，该义程明确提出，可持续发展的旅游业必须保证社区成员，包括妇女和当地人，都能享受旅游所带来的益处。这是在旅游业的官方文件中首次明确提出将社区居民作为关怀对象，并把社区居民参与旅游发展当作旅游业可持续发展过程中一项重要内容和不可缺少的环节。国外社区参与旅游研究在20世纪70~80年代间成为旅游学科的热点。主要涉及社区参与的类型、社区参与旅游的措施、社区居民与旅游发展的利益关系、社区在旅游发展中的地位和作用等方面。

自20世纪90年代以来，为寻求可持续的旅游发展途径，中国学者开始研究旅游目的地社区参与旅游的问题，在理论与实践上研究社区参与旅游发展的问题。国内学者目前主要是从社区参与的民主性、内涵性和发展过程中遇到的障碍、旅游规划过程、利益公平化、问题解决对策等几个方面进行了研究［4－8］。总体而言，国内关于社区参与旅游的研究起步相对较晚，关于社区参与旅游方面的研究偏重于理论和宏观的研究，缺乏深入细致的实证研究，且多数研究是在西方研究的基础上进行反应性的分析，局限于西方的理论分析框架和思路，研究方法比较单一。真正从中国社会文化特点及中国国情出发的理论和实践探索比较匮乏。

2社区参与民族村寨旅游的必要性

2．1社区参与是民族村寨旅游和谐发展的必要条件

《关于旅游业的21世纪议程》将“可持续旅游发展”明确定义为“在保护和增强未来机会的同时满足现时旅游者和东道区域的需要”，“可持续旅游产品”是“与当地环境、社区和文化保持一致的产品”。可见，考虑社区因素是实现旅游业可持续发展的必然要求之一［5］。社区参与民族村寨旅游，有利于居民获得相应的利益诉求，以积极的态度支持旅游业的发展，从而促进社区居民与民族村寨旅游的和谐发展。因此，社区参与是民族村寨旅游和谐发展的必要条件。

2．2社区参与是民族村寨居民增加收入的有效途径

旅游业是关联度强的产业，发展旅游业可以提供大量直接或间接的就业机会，具有较高的乘数效应。在欠发达的民族地区，发展民族村寨旅游，可以增加村民的收入，是脱贫致富的有效途径。但是，如果发展中有大量外地人进入参与到旅游开发当中，就会使当地部分旅游收入通过工资或商业利润等方式流出社区，出现旅游漏损现象，使贫困地区成为“旅游飞地”，削弱旅游乘数效应。事实证明，这样的地区往往是经济欠发达地区［9］。而社区居民参与旅游开发，可减少外地人进入的机会，从而相应减少旅游漏损，有利于民族地区经济的发展。

2．3社区参与是提高旅游产品质量的关键因素

旅游者要获得满意的旅游经历，高质量的旅游产品是关键。对旅游者而言，高质量大致可归结为3个方面：设施的舒适性、体验的真实性和心理的满足感［10］。民族地区旅游独特的自然生态环境和人文旅游资源，对游客具有强大的吸引力，而游客体验的真实性是旅游产品质量高低的关键所在。少数民族居民是民族文化的创造者和传承者，他们理解本民族文化的独特性和深厚的内涵，知道哪些民族文化可以作为旅游资源开发。社区参与能使旅游开发符合当地的意愿和能力，从而获得居民的支持，有利于社区居民与民族村寨旅游的和谐发展。民族村寨的居民既是旅游的参与者，其本身又是珍贵的旅游资源，他们参与到旅游服务中，体现了原汁原味的民族文化，使游客能体验到高质量的旅游经历。因此，社区参与是提高民族村寨旅游产品质量的关键因素。

2．4社区参与是旅游资源和环境保护的有力保障

旅游业并非人们所说的无烟工业，在发展过程中也会带来诸多负面影响。近些年来，我国民族地区旅游业发展取得了辉煌的成就，但同时也伴随着相当的负面影响，许多贫困地区的自然环境因发展旅游业而遭到了较大的破坏［11］，民族文化出现汉化、西化和庸俗化的倾向。通过社区参与旅游，村寨居民可从中获得丰厚的经济回报，居民逐渐认识到旅游业对他们生存的重要性。而旅游资源和生态环境是旅游业发展的基础。因此，社区居民会自觉约束自己的行为，重视对资源和环境的保护，并且表现在具体行动上。他们在参与旅游规划时，会对环境质量、游客容量等问题给予关注，并自觉监督旅游企业和旅游者的环保行为。在日常经营过程中，居民会身体力行地努力保护旅游资源和环境，他们还会用自己的实际行动影响旅游者。所有这些举动对于旅游资源和环境的保护无疑是相当重要的。

3社区参与民族村寨旅游的困境

3．1自身意识淡薄的障碍

由于受中国传统文化中崇尚权威和官本位等思想的影响，农村居民习惯于接受集权式管理模式，对权势产生依附心理。由于社会、自然、历史等诸多因素的影响，生活在偏远落后地区的少数民族居民思想观念还比较落后，民主意识淡薄，参与意识不强。另外，经济的落后使少数民族地区的居民首先关心的是生存问题，因为在基本的物质生活都得不到保障时，谁也不会对涉及长远的发展规划等问题感兴趣，更谈不上对旅游发展进行投资等活动［4］。村寨居民自身参与意识的淡薄严重阻碍了其参与旅游的程度。

3．2相关部门忽视的障碍

在我国旅游开发的实践中，当地居民的存在往往被忽视，其利益诉求没有得到满足。政府或公司在旅游参与中往往是强势群体，是占主导地位的利益主体。而社区居民是旅游业的相关者，占次要地位。目前，我国政府极力推行的旅游扶贫战略已经从主观上增加了社区居民参与旅游发展的因素，但在实际操作过程中，社区居民作为旅游发展的主体的地位还没有得到体现，而常常是外来投资商成为主体。由于政府相关部门的忽视，当地居民从旅游中得不到相应的利益，他们对发展旅游就不会支持甚至是反对。

3．3体制与机制的障碍

旅游发展机制主要包括社区参与旅游发展的保障机制、科学合理的利益分配机制、以及提高参与能力的培训机制等。健全的机制是影响社区参与旅游发展程度的重要因素。在旅游发展过程中，只有完善的参与机制，才能激励和保证社区居民全面参与旅游活动。然而，社区参与旅游发展在我国还不成熟，机制有待完善，对于相对落后的民族地区更是如此。在立法方面，国内还没有相关的法律法规来规定社区居民应如何参与规划，以及如何保障社区居民参与规划的有效性，也没有社区居民利益保障的相关制度。体制和机制的缺乏导致社区居民在参与旅游上障碍重重。

4提高社区参与度的路径

4．1建立社区参与的保障机制是前提

在社区主要利益相关者中（旅游企业、政府和社区居民），社区居民处于弱势地位，利益诉求得不到较好的实现。如果在民族村寨旅游开发过程中过多地依赖市场机制的运作，旅游业对欠发达地区的扶助和发展机会的创造将难以实现，导致社区居民往往被排除在利益主体之外，被边缘化，达不到社区居民与村寨旅游和谐发展的目的。国内外旅游发展的实践证明，凡是实行政府主导型发展战略的国家或地区旅游业就发展快、效益好［12］。因此，在少数民族地区发展村寨旅游的过程中，应发挥政府的主导作用，建立社区参与的保障机制，完善社区参与自治体系，实现社区的民主决策、民主管理和民主监督，从制度和机制上保障社区居民参与民族村寨旅游，努力提高居民参与旅游的程度，这是提高社区参与程度的前提。

4．2建立科学合理的利益分配机制是基础

少数民族地区经济整体落后，发展旅游的资金和技术匮乏，在这种情形下，政府往往通过招商引资来开发旅游资源，造成旅游资源被开发商控制，从而使社区居民的利益受损，导致社区参与旅游发展的积极性被削弱，降低了他们支持旅游的热情，甚至产生敌对情绪，影响了旅游业的可持续发展。因此，必须建立科学合理的利益分配机制，确保居民的利益诉求得到保证，只有这样才能赢得他们对旅游的了解和支持。可以从为社区居民提供就业和参与旅游分红等方面予以考虑。让居民真正成为社区旅游发展的主人，从利益分配机制上加以保障，促进社区居民和民族村寨旅游的和谐发展。因此，建立科学合理的利益分配机制是提高社区参与程度的基础。

4．3提高居民素质和参与能力是关键

大多数民族村寨居民由于长期身处贫困落后地区，文化知识水平有限，民主意识和参与意识淡薄，参与能力较弱，制约了社区参与旅游发展的深度。因此，应重视对社区居民的培训和教育，努力提高他们的整体素质。首先，对社区居民进行旅游相关知识教育，让他们认识旅游，了解旅游业所带来的经济利益、社会利益和环境影响，感受到旅游给自己带来的切身利益，从而激发社区居民参与旅游的兴趣和热情。其次，要让社区居民全面参与到村寨旅游发展中来，就必须提高他们的管理水平和参与能力。只有这样居民才能真正成为社区的主人，才能在旅游中获得应有的利益诉求。努力提高居民素质和参与能力是增强社区参与度的关键因素。

4．4借助外部力量推动社区参与是动力

社区居民参与民族村寨旅游除了保障机制、利益分配机制和提高其素质和参与能力外，外部力量的推动是当前民族村寨旅游发展过程中不可或缺少的强大动力。能够起推动作用的外部力量主要是非政府组织。非政府组织也称为民间组织、社会中介组织或第三部门，它是与政府、营利组织（即企业）相对应的非营利组织，主要致力于社会服务和管理［8］。在民族地区发展村寨旅游的过程中，由于政府和市场作用的局限性，非政府组织活动空间很大。国外的非政府组织在旅游发展中起到非常重要的作用，我国目前还缺乏这种非政府组织，这对处于弱势的民族村寨居民是一种缺憾。因此，在民族村寨社区，要加强非政府组织在旅游发展过程中的作用，从而促进社区居民参与旅游。借助外部力量推动社区参与是提高社区参与度的强大动力和保障。

5结语

社区参与旅游是民族村寨旅游和谐发展的必要条件。然而，社区参与旅游还面临诸多困境，尤其是在经济落后的民族地区，由于居民自身知识水平和素质低下以及体制与机制不完善，其参与旅游的能力还比较弱。因此，需要建立社区参与的保障机制和科学合理的利益分配机制，以及借助外部力量推动社区参与，同时采取措施努力提高居民参与村寨旅游发展的能力。只有这样，民族村寨旅游才能和谐发展。

参考文献：

［1］ 徐永志．民俗风情：民族村寨旅游可持续发展的着力点［J］．旅游学刊，2006（3）：10．

［2］ 肖富群．居民社区参与的动力机制分析［J］．广西社会科学，2004，107（5）：161－163．

［3］ 孙九霞，保继刚．从缺失到凸显：社区参与旅游发展研究脉络［J］．旅游学刊，2006（7）：63－68．

［4］ 刘纬华．关于社区参与旅游发展的若干理论思考［J］．旅游学刊， 2000（1）：47－52．

［5］ 黎洁，赵西萍．社区参与旅游发展理论的若干经济学质疑［J］．旅游学刊，2001（4）：44－47．

［6］ 孙九霞．社区参与旅游发展研究的理论透视［J］．广东技术师范学院学报，2005（5）：89－92．

［7］ 罗永常．乡村旅游社区参与研究――以东南苗族侗族自治州雷山县郎德村为例［J］．贵州师范大学学报（自然科学版），2005（4）：108－111．

［8］ 刘益，陈烈．旅游扶贫及其开发模式研究［J］． 热带地理，2004（4）：396－400．

［9］ 林红．对“旅游扶贫”论的思考［J］．北京第二外国语学院学报，2000（5）：49－53．

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城镇化进程中，在由农村社区向城市的转型过程中，社区发展也面临新的困境与挑战，当下转型社区基层秩序的重建与家园归属感的重塑，需要对这些问题做出理论与实践意义上的双重回应，这也是缩小城乡差距、实现城乡融合理想图景的有益探索。对此，国内外学界做了大量有益的研究，这也为这一问题的进一步探讨奠定了基础。

一、国外研究现状

国外对于重建转型社区基层秩序的研究主要从以下三个方面寻求突破。首先，倡导活私开公的资源整合，梅尔文・德尔加多（Melvin・Delgado）将公益支持与独立经营融为一体，重新打造社区服务体系。其次，强调社区的功能定位，沙凯（Sharkey）认为应当将社区建设成为中转机构，形成政府服务与居民需求的良性对接。最后，将社会组织作为提供社区服务的主要力量，海恩波特（C・Heginbotham）动员由社会企业、非营利组织、合作和信用联盟及草根组织等形成联盟，为社区真正实现自治再造基础。

国内学术界从社区网格化模式入手探讨转型社区秩序重建的研究主要有以下成果。一是从国家与社会关系的视角寻求“政府治理”与“社区自治”间的有效契合。田毅鹏教授指出，寻找网格管理与社区治理之间的联结，调试好国家与民众间的距离构造，从而实现对基层秩序的重建。二是从具体运作机制的视角探讨网格化管理在城市基层秩序中的构建与完善。文军教授通过探讨网格化模式的构建，认为网格化管理模式实现了在城市管理从单一被动到多元联动的转变。三是从组织与空间关系的视角出发分析网格化建设的投入效益、资源匹配和最佳规模。刘君德教授认为，通过社区网格化模式可以实现社区服务组织的最优空间布局和群众性自治组织的最佳区域设置。

当下社会学界对于基层秩序重建与社区网格化模式的研究，提供了大量有益的理论基础与实践探索，但仍有以下几点缺憾。一方面是研究视角的缺憾，以往研究大都在现有的社区运行机制的内部寻求突破，鲜见从网格化模式这一切入点来探讨社区转型社区的问题。另一方面是研究层次的缺憾，对于转型社区的研究长期停留在宏观层次上，当下需要从微观的层次上来对转型社区进行扎实的田野调查。

二、转型社区的困境与网格化模式的应对

本文以c市双山村为例，针对当下城镇化进程中的城乡结合部由村到城的发展而建立起来的社区进行深入研究，展现其在其发展过程中出现的问题及需求，以此为基础，弥补以往的城镇化进程及社区治理问题，并尝试以带有理论与实践双重意义的网格化治理模式为解决转型社区问题的工具。

（一）城镇化进程中社区转型关键期面对的困境与挑战

随着城镇化的进程，诸多乡村社区开始迈向城市社区。在这一转型过程中，C市双山村有四个方面的问题令人关注。一是村委会社区管理模式向街居社区管理模式转型过程中的简单复制，这与城市社区要求的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治宗旨脱节，这需要我们探索社会管理的本土性与科层制两者的合理融合。二是社区转型过程中人口结构的复杂变化，外来流动人口需要社区转换治理思路来应对社区流动性，协调相关政策与社区资源，为外来流动人口的进一步发展提供助力。三是在城镇化进程中社区居民的空间分异，如何促进新建商品小区与回迁小区的沟通与交流，需要社区设计可操作的方案。四是公共精英的缺失，转型社区的公共事务急需要公共精英的重现培育，这也需要社区在治理过程中寻找可行的方式激活社区能量，打造社区自治的精英基层。

（二）社区网格化治理模式的优势及其局限性

一方面，社会改革步入深水区，诸多社会问题的出现对社区稳定秩序造成冲击，尤其是随着单位制的终结过程，社会原子化动向表现的愈来愈明显，社区承担着解决基层秩序不稳定因素的政治使命，这就需要创新社区治理模式，让社区成为化解社会矛盾的防护网络。另一方面，随着网格化治理模式由北京向各大城市的扩散与复制，原本适合临时性管理的应急手段变成一种长时段制度化与结构化的治理模式，这不仅带有制度泛化的色彩，更在行政末梢的延伸过程中对基层的自治方式有所影响。而本研究期望通过分析网格化治理模式的优势及其缺陷，从而为其在城镇化进程中转型社区的治理提供移植的契合性方案。

（三）创新与超越：网格化治理模式在城镇化进程中转型社区中的移植

在调查双山村困境的表征与原因、网格化治理模式的优劣分析的基础上，我们将探讨网格化模式在城镇化进程中的可行性与可操作性。治理系统与治理问题的对接需要环环相扣的整体性设计，从而为基层实践治理能力的提高提供宏观与微观的双重建议。笔者认为对于双山村的网格化管理与服务应当着重坚强以下六个方面工作。首先是合理划分网格，结合已有居住边界，依托原有路网，原则上按照每个网格200户，人口约600人，将6000人口的双山村划分10个网格。其次，明确一名社区工作人员作为网格负责人，由每个网格居民公开选举，定期巡查，并建立健全网格工作流程，以网格信息库、基础台账、民情日志等形式，建立有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查的“五有”工作机制，实现事在网中办。最后，严格考核问责，实行定期考核和通报、评比制度，实行责任倒查。

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近些年来，我国城市化飞速发展，大城市的吸引力愈加明显，吸引了众多少数民族群体，在大城市里面产生了许多以少数民族为主体的混合社区，我们把这样的社区称为城市多民族社区。成都市浆洗街洗面桥社区就是一个典型的城市多民族社区，社区中多民族居民有不同的，风俗习惯和兴趣爱好也不尽相同，文化的排他性使多民族居民之间产生不同程度的摩擦和冲突对立。

一、洗面桥社区居民参与的现状分析

（一）社区居民参与程度较低，积极性不高。

在整个调查的过程中，共在浆洗街洗面桥社区发放了100份的调查问卷，最后收回了91的有效调查问卷。调查结果显示，对于参加社区公共事务决策问题上面，浆洗街洗面桥社区居民整体上参与热情不够，积极性不高，68%的居民对于参与社区公共事务决策持一般的态度，通过调查结果得出，在整体上，浆洗街洗面桥社区居民的参与能动性不够，参与的热情和积极性都欠缺。

（二）参与广泛性不够

在调查结果中发现，在选举这样的政治性参与中，浆洗街洗面桥社区居民整体上表现出参与热情不够，只有57%的人会参与到选举中去。而在参加经济会议、文体活动等非政治性参与中，只有文体活动上面，社区居民表现出较大的参与热情，并能参与到其中去，总体上来看，普遍存在着“意愿无法付诸行动”的问题，意愿并不能是社区居民付诸于实际行动，参与到社区活动中。同时，参与的广泛性上也是远远不够，参与面非常小。

（三）参与的人群分布不均

在年龄分布上，参与社区活动的人群呈现“老少低”三极分化特征。首先，“老”指的是老年居民，多为离退休人员，他们在时间上比较充足，并且希望能够继续发挥余热，所以参与的热情也较高。其次，“少”指的是寒暑假放假在家的中小学生，中小学生寒暑假时间较长，有较多的闲暇时间和参与热情。最后“低”指的就是下岗失业以及待业人员，他们受到社区帮助较多，经常在社区居委会中来往，同样能够较为积极的参与到社区治理中来。

二、影响洗面桥社区居民参与的因素

（一）认同感与归属感的缺失

在当前我国城市社区中，社区居民缺乏对社区的归属感和认同感，直接导致社区居民参与行为低落。在很多地区，口号喊得很响亮，付诸实践并不多，社区居民的参与意识不够，同时参与热情也不高。口号并没有在社区居民心中普遍产生作用力，也没有有效促进居民参与到社区活动中来。

（二） 社区行政化倾向愈发严重

我国的计划经济时代给我们国家城市管理体制带来了严重的不良影响，政企不分、政社不分，政府万能主义，本应代表居民的居委会事实上成了政府的下属机构。对此，我们给出一个“行政社区”的假设，行政社区不是空穴来风，而是在社区日益行政化过程中的必然产物。如此一来，居委会本应是为居民做事情的，结果现在整天在行政问题上面奔波，对各民族的社区居民关注不够，也不能够及时为社区居民分忧解难，处理社区居民遇到的问题和事情，无法跟社区居民打成一片，很难得到社区居民的信任，并且社区居民也不会支持居委会，这就使得居委会更加跟政府走近，恶性循环之后，社区行政化带来的后果就越发严重。[1]

（三）社区内多元文化并存给居民参与带来困难

在浆洗街洗面桥社区，多民族的居民构成，形成了社区内部多元文化并存局面。在一个城市多民族社区中，多民族有不同的风俗习惯、，这在他们彼此交往的过程中不可避免的会进行碰撞，进而产生误解和矛盾，各民族团结首先会受到影响;各个民族拥有不同的语言文字，在不能够充分了解各民族语言文字的时候，各民族居民想参加社区活动都会存在困难与障碍。

（四） 各民族认知上存在不同，彼此之间的关系不够融洽

当前我国城市多民族社区由许多个民族构成，而各个民族之间存在、语言、思维方式等各方面的不同，彼此之间缺乏了解。通过对浆洗街洗面桥社区居民的调查发现，有22个样本居民认为周围不同民族之间的关系不太融洽，占比为24%。通过上述数据我们可以看出，在浆洗街洗面桥社区中，多民族社区居民之间的关系并不够融洽，这影响了社区中多民族社区居民参与社区活动，使其参与积极性和热情并不高，这也正是我们现在社区治理过程中所要注意的问题，还需推动各个民族居民之间的和谐共处。

三、路径选择

（一）建立和健全社区公共服务体系，努力提高多民族社区居民的归属感与认同感

单位制向社区制转变是一个长期的过程，在单位制时代，居民之间是一个大的生活共同体，是熟人社会，而在当前的社区，陌生人社会导致社区居民之间彼此离心。除此之外，在城市多民族社区中，社区公共服务不完善，社区居民享受不到社区带来的优惠与好处，缺乏凝聚社区居民的公共利益。因此，首先要积极建立和健全社区公共服务体系，为社区居民参与提供物质支撑和现实保障，释放居民心中的社区参与热情，培育多民族居民之间的信任关系。其次，丰富社区文化活动，提高文化服务水平，为多民族社区参与搭建广阔平台。

（二）实现居委会与社区内社会组织的良性协同互动

居委会作为居民自治的基层自治组织，是代表居民利益的，但是现在日益行政化的居委会，越来越成为政府的附庸。这直接产生的后果就是，居民想参与到社区管理中都没有有效的途径。因此，作为居民日常生活联系最为密切的社区居民自治组织的居委会，要积极转变工作作风，采取开放的工作模式，提高工作决策的透明度，积极培育居民参会的气氛。此外，通过对社区中社区组织的培育，使社区居委会与社区组织实现良好的协同互动，而社会组织并不以营利为目的，其重视服务和义务，满足社会、公众需要为使命，如果能够让社会组织积极参与到社区治理中来，可以很好的为社区居民提供服务。

（三）确立平等团结，共同繁荣的文化理念，促进城市多民族社区向新型、多元和共融性发展

社区文化是维系社区内部成员关系的重要纽带，在城市多民族社区中，加强社区文化建设，对于多民族社区居民和谐共处具有重要的作用。各种不同的带有各民族特色的民族文化对于每个民族都是很重要的，是每个民族的象征，是他们文化传承的依托，也是连接各个民族成员之间的纽带，各个民族成员赖以生存的根基，不断发展多元的民族文化，有利于促进各民族之间的认同，彼此之间更为和谐共处。[2]不同的文化传统，会带来冲突与对立，社区要积极营造和谐共融的文化氛围，彼此之间相互理解，相互尊重。要让各个民族居民知道多元文化的存在不是威胁，而是共同繁荣。同时，各个民族应该在社区活动交流中增进交流与互动，彼此之间和谐相处与认同，由此形成新型、多元并且具有共融性社区文化，进而增强社区的凝聚力和向心力。

（四）深化行政改革，发挥政府在社区治理中的主导作用

在我们国家，政府拥有广泛且丰富的社会资源，政府是人民利益的代表着和维护者，政府在社会治理中具有不可替代的作用，这也决定了政府势必会在社会治理中占据主导作用，这也正是我们国家当前社会能够进行协同治理的基本保障。[3]所以说，我们所要做的是保障政府的权威，在这个基础上面，调动各个治理主体的积极性，呼吁他们能够参与到社会治理的大环境中来，同时采取积极的鼓励政策，激励多方治理主体参与，积极构建政府主导的，多方积极参与的新格局。[4]首先，政府要进行行政改革，把其本身的弊病剔除出去，合理分配政府职能，提高工作效率和服务质量，促进城市多民族社区民族之间团结与合作。其次就是政府推行行政改革，实际上就是权力的合理下放，政府只有把手中的权力进行分权，协同治理才能够更好地实现。

[参考文献]

[1]周大鸣.社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与[J].思想战线.2012年第5期.

[2]单菲菲，王学峰.城市化背景下城市多民族社区认同研究――基于甘肃省合作市Z社区的调查[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）2014年9月第34卷第5期.

[3]欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设[J].中国行政管理.2009年第5期.

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一、问题背景

十之后全国各地以社区为突破口，纷纷进行创新社区治理的社区改革，要破解公民参与社区治理的困境，优化社区治理能力，就必须更深入准确的把握社区治理中公民参与的现状。我国社会学者潘小娟将“社区”定义为：“由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体”[1]。社区作为社会治理最基层的单元，很多资源、问题、矛盾都积聚在此。在社区治理改革的背景之下，公民参与社区治理的广度和深度究竟如何，这必须进行全面而深入的实地调研才能深化认识，从而更好地以改革促动成效。

二、秦淮区公民参与社区治理现状概况问卷调查

（一）秦淮区概况

秦淮区地处南京主城东南，是南京市四个主城区之一，区域面积49.11平方公里，区域户籍人口71.62万人，常住人口103.2万人，辖五老村、洪武路、大光路等12个街道，106个社区、6个行政村，1个省级开发区――白下高新技术产业园区。2012年3月，南京市秦淮区被民政部批准确定为首批“全国社区管理和服务创新实验区”[2]。秦淮区打造的“中心制―耦合型”社区治理模式，以主体重塑、多元互动、共建分享为目标积极推动了街道社区综合体制机制改革，逐渐形成了社区治理的“秦淮模式”。秦淮区在创新社会治理的视角下大刀阔斧锐意改革，构建了新的社区治理模式，很多做法值得借鉴和提倡，但是社区治理的改革究竟对社区中公民参与产生了多少影响，仍未可知，因此本文通过问卷和访谈对秦淮区社区公民参与现状进行深入调研。

（二）秦淮区的调查问卷及分析

本次问卷调查共发放问卷200份，回收问卷共计200份，回收率100%。对回收问卷进行初步筛选并去除废卷9份，有效问卷191份，有效回收率为95.5%。经过问卷数据的初步统计和分析，可以从三个维度了解公民参与社区治理的现状。调查对象基本情况（N=191），从被调查对象基本情况的数据统计得知，被调查者年龄主要集中在25―44岁之间，占总人数的50%，18-24岁的被调查者占10%，44-55岁的被调查者占16.7%，55岁以上的占23.3%。在选取被调查对象时，倾向于男女数量相近，女性占总数的53.3%，男性公民占46.7%。从受教育程度来看，本科和中专或高中占被调查对象的多数，46.7%的被调查对象受过本科教育，这也是与被调查对象趋向高知化、年轻化的现象相符的。本调查对象中66.7%是本地人口，另外居住在本地超过5年的比例是53.3%，这与本小区地理位置、周边企业、学校环境有关，不少住户是租住于此，或因拆迁在此过渡住家。社区居民对社区治理体制了解情况（N=191），在针对社区居民对我国现在社区治理体制相关情况的调查中发现认为社区居委会不是自治组织的被调查对象比例竟然高达56.7%，另外有30%的受访者表示不清楚。并且被调查对象中的70%居民表示自己没有参加过选举，这与我国历来社区选举出现的高投票现象相违背，其中有过投票经历的受访者中有仍有55.5%的人表示是在社区居民的要求下或社区邻居和他人的带领下参与的投票。

公民参与社区治理的态度测量（N=191），在对居民参与社区治理的态度测量中，26.7%的受访者表示在社区联名反映和自身利益无直接相关的问题时会参加，60%的受访者表示会视情况而定，参与的积极性不高，尤其是当自身不是直接利益主体。在社区举办活动的参与积极性上，调查数据显示有高达83.3的居民只有在宣传动员的情况下才有可能参与社区活动，常常积极主动参加的只占6.7%，甚至有10%的受访者表示即使动员自己也不会参加。关于您希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见吗？这一问题，有66.7%的受访者持肯定态度，说明居民希望在社区事务中自己的意见能够被大家知晓，甚至得以采纳，但仍有33.3%的受访者表示无所谓。

三、秦淮区公民参与社区治理现状分析

从问卷调查及社区访谈的反馈结果进行分析可以看出现代公民参与社区治理现状的缩影：（一）社区治理理念的宣传不够，动员不足[3]。从维度一、维度二的统计结果可以看到。受访对象有60%受过高等教育，但这60%的受访对象并未体现出有较高的参与热情，并且他们对社区治理的体制及现状并不了解，其中高达81%的人不知道社区居委会是自治组织。可见社区治理中居民对社区性质认识不清。即使在整个社会治理创新的大背景下多元主体协同治理的宣传在学界、政界都有大篇幅的宣传，但在社区居民中对此的感受度并不强。在社区治理过程中应该加强理念和基本概念的深化，从意识上和实践上同步提升。（二）公民参与社区治理的意识不强，信心不足。从维度一、维度三的调查结果可知，60%受过高等教育的受访者在谈及不参加社区活动的原因时有31%的人表示没有时间，15%的人认为自己的参与与否对社区治理影响不大，在社区治理中社区居民缺乏参与意识，并且参与信心不足，造成参与广度不够。在社区治理存在两种消极的现象：一是部分民众在前期有积极的参与意识，但在参与行为受阻或维权失败后变趋向于消极被动参与；另一种是本身就没有较强的参与意识，在被动的参与氛围中越来越消极。目前在社区治理中应充分调动维护这两部分群体的参与意识和参与热情。（三）公民参与机制的联动性不足。民生工作站机制的创建已三年，虽然取得了诸多成效，但是民众的知晓率不高，只有5%的受访群众表示非常熟悉。同时在社区治理中不难发现一个问题，各个社区、街道在进行创新组织设置的探索中，并不断有新的创新项目上马，便会形成新的组织资源的倾斜。在社区治理中因工作人员有限、工作精力有限、政府绩效考核标准等诸多原因，多项参与机制的联动存在困难，也就为公民参与社区治理的多渠道化带来困境。

四、结语

新时期我国社区治理中公民参与困境产生的原因是多方面的，公民自身和参与环境的因素都不容忽视。一方面大的治理改革背景需要公民参与的提高，同时公民参与意识的不断觉醒和现有参与水平的限制也触动了公民参与模式的改革，在创新社会治理的大背景下，要从多个方面来提升社区公民的参与意识和参与水平，为国家整体治理水平的现代化奠定基础，就必须深化了解社区公民参与社区治理的现状，从而对症下药，才能破解参与困境。

参考文献

[1]潘小娟.中国基层社会重构一社区治理研究.北京：中国法制出版社，2005

[2]夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究.博士毕业论文.山东大学政治学理论，2011

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[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

从“智慧地球”到“智慧城市”再到“智慧社区”，“智慧”一词逐渐占据了城市治理理念的核心一角。社区是城市居民实现自我管理的基本单元，也是国家实现城市社会整合的普遍形式。社区治理水平的高低在一定程度上反映了一个社会发展的成熟度，而智慧社区的建设将会成为改善我国社区治理状况的一个重要环节。

一、智慧社区及其建设的动力机制

（一）智慧社区的含义

智慧社区一词最早源自1998年美国戈尔提出的数字地球概念。国外对于智慧社区的研究是作为智慧城市研究的一个分支而存在，其中以IBM给出的智慧城市定义为主流，即“智慧城市是指能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”〔1〕。国内关于智慧社区的研究，至今尚未形成统一认识。综合学者们的多维研究成果，本文认为智慧社区应从以下三个角度来理解。

第一，智慧社区的参与主体。社区是居民获得社会服务的基本单元，因而社区建设不仅关系到居民全体，而且涉及到公共服务提供的多方主体，包括政府、企业、事业单位、社会组织等。而智慧社区建设的目的是以一种更为“智慧”的方式为社区居民提供更好的公共服务，最大限度的满足居民需求。而在社区领域，生产、生活等服务的提供脱离不了社区的诸多构成单元，因而智慧社区并未超出社区治理的范畴，而是同样强调多元主体的参与，不同的是智慧社区在治理主体参与的方式、载体、效率等方面具有独特之处。

第二，智慧社区的实现载体。智慧社区与一般社区治理的根本区别在于治理方式、工具的创新。智慧社区的“智慧”之处在于将互联网、云计算、物联网等先进的信息化手段融合到了社区治理的整个过程，它不是一个个单一系统的简单罗列，而是一个相互交错、错综复杂的综合体系，在这个庞大的体系中，基于大数据处理的信息化技术是其载体，承担了社区治理某些方面的主要职能，包括社区相关信息的收集、处理、储存、公布，社区管理，社区服务多元化提供等等。

第三，智慧社区的实践效能。智慧社区建设的直接目的是实现社区治理水平的提升，其本质是建立一种新的社区公共服务体系，运用先进的信息化技术，全面整合社区资源，通过社区智能化服务平台的搭建，为居民提供智慧医疗、智慧管理、智慧交通、智慧环境、智慧监控、智慧安保、智慧学习等多领域、高效率、高质量的社区公共服务。

总而言之，智慧社区是指一种新型的社区治理样态，它强调的是基于社区治理主体多元参与，借助于互联网、计算机、云技术等信息化手段实现社区资源的全面整合，其最终目的是实现社区的“善治”，也即社区服务的效率、质量、居民满意度等方面的提升。

（二）智慧社区建设的我国智慧社区建设的政策选择

唐京华，孙宏伟

（东北大学 文法学院， 沈阳 110169）

[摘 要]智慧社区建设是改善我国社区治理状况的重要环节，但在具体实施中还面临着政府引导力不足、居民参与率低、虚拟平台运行不规范、缺乏专业人才及技术等制约因素，强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的重要保障。

[关键词]智慧社区；动力机制；制约因素；政策选择

[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

动力机制

伴随着智慧社区建设实践在全国范围内的展开，作为一种全新的社区治理模式，其建设的动力机制主要源于以下三个方面。

第一，消解社区治理的现实困境是智慧社区建设的直接动力。我国社区治理实践展开自20世纪90年代至今已有二十余年，社区治理的水平、效率均有不小的进步，然而从全国社区治理的实际状况来看还存在诸多困境。例如多元主体参与率低下，行政化趋势明显，公共服务提供不足，社区管理成本高以及治理主体之间矛盾丛生等。原有的社区治理方式已很难在这些问题的化解上有所创新，因而迫切需要一种新的治理模式来消解困境，这是智慧社区建设的直接动力。

第二，信息技术应用领域的扩展是智慧社区建设的间接动力。进入21世纪以来，互联网、物联网、云计算等信息化技术进入了飞速更新换代阶段，技术的进步带来了社会生活面貌的极大变化，据第37次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至 2015 年 12 月，中国网民规模达 6.88 亿，全年共计新增网民 3951 万人，互联网普及率为50.3%，信息技术已成为人民生活不可或缺的部分。计算机、通信、传感等技术的进步不断寻求应用领域的延伸，智慧地球、智慧城市建设早已进入技术延伸的范畴，社区作为城市生活的基本单元，自然成为信息技术延伸的目标范围，技术应用的扩张需求为智慧社区建设提供了间接的推动力。

第三，满足社区居民的服务需求是智慧社区建设的根本动力。市场经济的发展、城市化进程的加快带来生活水平提升的同时也提高了居民的公共服务要求。单一服务模式、普适化服务标准、慢节奏服务速率以及单向交流方式等已难以满足居民需求，个性化、高效率、高质量、双向交流服务越来越成为社区居民需求的偏重点，原有的以人工服务为主的社区治理模式的不适应性日益凸显，面对社区居民不断攀升的服务要求，智慧社区模式也就应运而生。

二、我国智慧社区建设的制约因素

我国各地的智慧社区建设已取得了不小的成绩，政府、企业、居民都对智慧社区抱有极大的热情。然而综合全国智慧社区建设状况，可以发现要将智慧社区作为社区治理的新模式实现整体推进依然存在诸多的制约因素。

（一）政府引导力不足，保障体系不完备

“智慧革命将深刻影响城市社区中人们的生活方式和交往方式，这也必然倒逼社区对其传统的管理理念进行根本性的变革”〔2〕。在强行政压力环境下，政府行政导向在社区治理中依然具有主导地位，政府指导体系的不健全将深刻影响智慧社区建设的进程。这主要体现在两个方面：一是区级政府或街道对辖区内智慧社区建设的整体规划缺乏科学性，没有专业队伍作为指导，存在盲目推进的现象；二是政策、法律规范不完善难以为智慧社区建设提供制度保障，政府指导囿于技术层面而实用性不足。

（二）居民参与率低，政社互动性缺失

强化互动沟通是智慧社区建设的目标任务之一，然而从智慧社区建设的实践不难看出，现阶段智慧社区建设更多的是政府、社区等单方实施主体的行为，居民作为目标对象并未广泛参与其中。匮乏的双向互动沟通主要源于几个方面的工作不力：社区消极不作为，将智慧社区建设当做“形象工程”应付了事；宣传工作不到位，导致社区与居民间存在信息的不对称；智慧社区具体项目建设的实际效用不高，居民未能从中得到真实便利；智慧社区应用的操作难度较大，居民难以达到参与的文化程度要求等。较低的居民参与度在某种程度上使得智慧社区建设的意义黯然失色。

（三）专业人才匮乏，应用技术不成熟

随着数据规模的不断扩大，数据处理技术将面临着更新换代的难题，此外虚拟平台的构筑、不同系统间的完整对接等都需要信息化技术的不断改进，目前我国智慧社区建设尚处于模拟探索阶段，应用技术也处于不成熟状态，未来智慧社区建设还需要攻克各种技术难题。与此同时，我国社区工作者能力素质偏低也是智慧社区建设的一大障碍，据调查现有社区工作者不仅一般不具有较高的计算机技术能力，而且拥有社区工作资格证书的也在少数，智慧社区所要求的核心技术人员难以寻觅。

三、我国智慧社区建设的政策选择

面对智慧社区建设的多种制约因素，从政策上加强规范和引导是有效降低建设难度、有条不紊的实现社区治理“智慧化”的保障。

（一）以居民服务需求为动力导向

“社区是城市居民生活的必要空间，也是城市社会开展管理和服务的基本地域单位，社区的智慧化建设水平直接关乎城市居民生活的安全、便捷与和谐”〔3〕。居民的需求导向是社区服务发展的指示灯，智慧社区建设应当以居民的实际需要为前进方向，优先解决居民最为急切的要求。社区是一个纷繁复杂的主体，各个社区状况千差万别，在智慧社区规划、筹建过程中应该广泛征求居民意见汇集社区共识，着力构建居民关于健康管理、商业消费、生活安保、社区医疗、社区养老、志愿服务等基础社区功能模块，然后配以单一社区居民特色需求功能板块，打破僵化的社区服务体系，从而打造各具特色的智慧化社区。

（二）以强化政府支持为实践保障

社区虽是居民实现自治的群众性组织，但在社区发展中政府作为全局支撑有着不可替代的作用，智慧社区建设有赖于政府的积极作为。首先，政府的社区治理理念应当具有前瞻性，将服务型社区当作未来社区建设的模型，正确引导社区构建的发展方向。其次，“政府要承担起顶层设计的职责，各市政府在‘智慧城市’建设的大框架下进行智慧社区建设的统一规划、部署和协调”〔4〕，打破社区“各自为政”的局面，全面统筹社区资源，实现信息的交流、共享，构建社区总体布局，为更大范围的社区科学管理提供数据资料。再次，制定科学合理的管理体制、运行机制、行业标准、评估体系、风险监控、违规处罚等规范，实现智慧社区管理的制度化，降低智慧社区管理的不确定性。

（三）以多元主体参与为推进重点

智慧社区建设强调多元主体的互动参与，政府或社区的单方面推动只是外力而非内力，智慧社区稳步扎进的关键力量是多方主体参与形成的合力。其中政府应作为全局的掌控者，聚焦社区治理的大局，做好方向引导、“后勤”保障；自治组织要摆正服务提供者角色，以居民需求作为自己的行动导向；社区居民要明确自己主人翁的地位，积极参与到社区治理中；社会组织与企业则要扮演协调、辅助者的角色，在享受社区公共服务的同时利用自身资源优势造福社区。多方主体的共同努力是智慧社区建设的一股关键力量。

总之，智慧社区建设不可能一蹴而就，需要在各方面条件协同配合的基础上分步骤、有重点的推进。在建设过程中强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的基础保障。

〔参 考 文 献〕

〔1〕邹佳佳，马永俊.智慧城市内涵与智慧城市建设〔J〕.无线互联科技，2012，（04）：69-71.