社区治理的困境范文

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中图分类号：F590．75文献标识码：C文章编号：0439－8114（2011）11－2354-04

The Dilemma and Governance Path of Community Participation in Ethnic

Village Tourism

LIAO Jun－hua1，2

（1．Guizhou University for Nationalities，Guiyang 550025， China；

2．College of Economics and Management， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Paying attention to the benefit of community residents and increasing their participation in tourism is the key for harmonious development of ethnic village tourism． Based on the analysis of the necessity and dilemma of community involvement in ethnic village tourism， the ways of increasing community participation were discussed．

Key words： ethnic village tourism； community participation； dilemma； governance path

随着我国西部民族地区旅游业的发展，当地丰富的原生态自然和文化遗产吸引了越来越多的国内外旅游者。20世纪80年代以来，云南、贵州、四川、广西等地相继以开发民族文化村寨、民族农家乐、生态博物馆等多种形式，逐步发展起民族村寨旅游活动，走出了一条“越是民族的，越是世界的”旅游发展道路［1］。民族村寨旅游的发展既让当地社区居民脱贫致富，又很好地传承和保护了民族文化，产生了良好的经济和社会文化效应。然而，由于诸多条件的限制，在民族村寨旅游发展过程中，社区参与出现了许多困境，主要表现在居民参与和利益分配问题上。总体来看，不同开发模式、不同发展阶段下的民族村寨旅游，社区参与不足成为瓶颈性问题［2］，导致民族村寨旅游的深度发展陷入困境，制约了其可持续性。因此，关注社区居民的利益，提高其旅游参与度，是民族村寨旅游和谐发展的关键。

1社区参与旅游发展综述

国外学者较早地对社区参与旅游发展进行了研究，1985年墨菲首次在旅游研究中引入了社区参与的概念，在《旅游：社区方法》一书中提出了“社区参与”的概念，开始尝试从社区参与的视角研究和把握旅游。他在该书中阐述了旅游业对社区的影响和社区的旅游参与，探讨了如何从社区角度开发和规划旅游的问题。他的方法强调社区居民参与规划和决策的制定过程，目的在于通过当地居民的参与规划，减少居民对旅游的抵触和冲突，以便更好地参与旅游活动［3］。此后，社区参与旅游发展的研究越来越受到学者的重视。进入20世纪90年代，社区参与旅游的研究进一步增多，国际著名旅游学术刊物《Annals of Tourism Research》、《Tourism Management》都开办了专辑对社区参与旅游进行讨论，使相关研究不断向前推进。1997年6月，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会联合颁布了《关于旅游业的21世纪议程》，该义程明确提出，可持续发展的旅游业必须保证社区成员，包括妇女和当地人，都能享受旅游所带来的益处。这是在旅游业的官方文件中首次明确提出将社区居民作为关怀对象，并把社区居民参与旅游发展当作旅游业可持续发展过程中一项重要内容和不可缺少的环节。国外社区参与旅游研究在20世纪70~80年代间成为旅游学科的热点。主要涉及社区参与的类型、社区参与旅游的措施、社区居民与旅游发展的利益关系、社区在旅游发展中的地位和作用等方面。

自20世纪90年代以来，为寻求可持续的旅游发展途径，中国学者开始研究旅游目的地社区参与旅游的问题，在理论与实践上研究社区参与旅游发展的问题。国内学者目前主要是从社区参与的民主性、内涵性和发展过程中遇到的障碍、旅游规划过程、利益公平化、问题解决对策等几个方面进行了研究［4－8］。总体而言，国内关于社区参与旅游的研究起步相对较晚，关于社区参与旅游方面的研究偏重于理论和宏观的研究，缺乏深入细致的实证研究，且多数研究是在西方研究的基础上进行反应性的分析，局限于西方的理论分析框架和思路，研究方法比较单一。真正从中国社会文化特点及中国国情出发的理论和实践探索比较匮乏。

2社区参与民族村寨旅游的必要性

2．1社区参与是民族村寨旅游和谐发展的必要条件

《关于旅游业的21世纪议程》将“可持续旅游发展”明确定义为“在保护和增强未来机会的同时满足现时旅游者和东道区域的需要”，“可持续旅游产品”是“与当地环境、社区和文化保持一致的产品”。可见，考虑社区因素是实现旅游业可持续发展的必然要求之一［5］。社区参与民族村寨旅游，有利于居民获得相应的利益诉求，以积极的态度支持旅游业的发展，从而促进社区居民与民族村寨旅游的和谐发展。因此，社区参与是民族村寨旅游和谐发展的必要条件。

2．2社区参与是民族村寨居民增加收入的有效途径

旅游业是关联度强的产业，发展旅游业可以提供大量直接或间接的就业机会，具有较高的乘数效应。在欠发达的民族地区，发展民族村寨旅游，可以增加村民的收入，是脱贫致富的有效途径。但是，如果发展中有大量外地人进入参与到旅游开发当中，就会使当地部分旅游收入通过工资或商业利润等方式流出社区，出现旅游漏损现象，使贫困地区成为“旅游飞地”，削弱旅游乘数效应。事实证明，这样的地区往往是经济欠发达地区［9］。而社区居民参与旅游开发，可减少外地人进入的机会，从而相应减少旅游漏损，有利于民族地区经济的发展。

2．3社区参与是提高旅游产品质量的关键因素

旅游者要获得满意的旅游经历，高质量的旅游产品是关键。对旅游者而言，高质量大致可归结为3个方面：设施的舒适性、体验的真实性和心理的满足感［10］。民族地区旅游独特的自然生态环境和人文旅游资源，对游客具有强大的吸引力，而游客体验的真实性是旅游产品质量高低的关键所在。少数民族居民是民族文化的创造者和传承者，他们理解本民族文化的独特性和深厚的内涵，知道哪些民族文化可以作为旅游资源开发。社区参与能使旅游开发符合当地的意愿和能力，从而获得居民的支持，有利于社区居民与民族村寨旅游的和谐发展。民族村寨的居民既是旅游的参与者，其本身又是珍贵的旅游资源，他们参与到旅游服务中，体现了原汁原味的民族文化，使游客能体验到高质量的旅游经历。因此，社区参与是提高民族村寨旅游产品质量的关键因素。

2．4社区参与是旅游资源和环境保护的有力保障

旅游业并非人们所说的无烟工业，在发展过程中也会带来诸多负面影响。近些年来，我国民族地区旅游业发展取得了辉煌的成就，但同时也伴随着相当的负面影响，许多贫困地区的自然环境因发展旅游业而遭到了较大的破坏［11］，民族文化出现汉化、西化和庸俗化的倾向。通过社区参与旅游，村寨居民可从中获得丰厚的经济回报，居民逐渐认识到旅游业对他们生存的重要性。而旅游资源和生态环境是旅游业发展的基础。因此，社区居民会自觉约束自己的行为，重视对资源和环境的保护，并且表现在具体行动上。他们在参与旅游规划时，会对环境质量、游客容量等问题给予关注，并自觉监督旅游企业和旅游者的环保行为。在日常经营过程中，居民会身体力行地努力保护旅游资源和环境，他们还会用自己的实际行动影响旅游者。所有这些举动对于旅游资源和环境的保护无疑是相当重要的。

3社区参与民族村寨旅游的困境

3．1自身意识淡薄的障碍

由于受中国传统文化中崇尚权威和官本位等思想的影响，农村居民习惯于接受集权式管理模式，对权势产生依附心理。由于社会、自然、历史等诸多因素的影响，生活在偏远落后地区的少数民族居民思想观念还比较落后，民主意识淡薄，参与意识不强。另外，经济的落后使少数民族地区的居民首先关心的是生存问题，因为在基本的物质生活都得不到保障时，谁也不会对涉及长远的发展规划等问题感兴趣，更谈不上对旅游发展进行投资等活动［4］。村寨居民自身参与意识的淡薄严重阻碍了其参与旅游的程度。

3．2相关部门忽视的障碍

在我国旅游开发的实践中，当地居民的存在往往被忽视，其利益诉求没有得到满足。政府或公司在旅游参与中往往是强势群体，是占主导地位的利益主体。而社区居民是旅游业的相关者，占次要地位。目前，我国政府极力推行的旅游扶贫战略已经从主观上增加了社区居民参与旅游发展的因素，但在实际操作过程中，社区居民作为旅游发展的主体的地位还没有得到体现，而常常是外来投资商成为主体。由于政府相关部门的忽视，当地居民从旅游中得不到相应的利益，他们对发展旅游就不会支持甚至是反对。

3．3体制与机制的障碍

旅游发展机制主要包括社区参与旅游发展的保障机制、科学合理的利益分配机制、以及提高参与能力的培训机制等。健全的机制是影响社区参与旅游发展程度的重要因素。在旅游发展过程中，只有完善的参与机制，才能激励和保证社区居民全面参与旅游活动。然而，社区参与旅游发展在我国还不成熟，机制有待完善，对于相对落后的民族地区更是如此。在立法方面，国内还没有相关的法律法规来规定社区居民应如何参与规划，以及如何保障社区居民参与规划的有效性，也没有社区居民利益保障的相关制度。体制和机制的缺乏导致社区居民在参与旅游上障碍重重。

4提高社区参与度的路径

4．1建立社区参与的保障机制是前提

在社区主要利益相关者中（旅游企业、政府和社区居民），社区居民处于弱势地位，利益诉求得不到较好的实现。如果在民族村寨旅游开发过程中过多地依赖市场机制的运作，旅游业对欠发达地区的扶助和发展机会的创造将难以实现，导致社区居民往往被排除在利益主体之外，被边缘化，达不到社区居民与村寨旅游和谐发展的目的。国内外旅游发展的实践证明，凡是实行政府主导型发展战略的国家或地区旅游业就发展快、效益好［12］。因此，在少数民族地区发展村寨旅游的过程中，应发挥政府的主导作用，建立社区参与的保障机制，完善社区参与自治体系，实现社区的民主决策、民主管理和民主监督，从制度和机制上保障社区居民参与民族村寨旅游，努力提高居民参与旅游的程度，这是提高社区参与程度的前提。

4．2建立科学合理的利益分配机制是基础

少数民族地区经济整体落后，发展旅游的资金和技术匮乏，在这种情形下，政府往往通过招商引资来开发旅游资源，造成旅游资源被开发商控制，从而使社区居民的利益受损，导致社区参与旅游发展的积极性被削弱，降低了他们支持旅游的热情，甚至产生敌对情绪，影响了旅游业的可持续发展。因此，必须建立科学合理的利益分配机制，确保居民的利益诉求得到保证，只有这样才能赢得他们对旅游的了解和支持。可以从为社区居民提供就业和参与旅游分红等方面予以考虑。让居民真正成为社区旅游发展的主人，从利益分配机制上加以保障，促进社区居民和民族村寨旅游的和谐发展。因此，建立科学合理的利益分配机制是提高社区参与程度的基础。

4．3提高居民素质和参与能力是关键

大多数民族村寨居民由于长期身处贫困落后地区，文化知识水平有限，民主意识和参与意识淡薄，参与能力较弱，制约了社区参与旅游发展的深度。因此，应重视对社区居民的培训和教育，努力提高他们的整体素质。首先，对社区居民进行旅游相关知识教育，让他们认识旅游，了解旅游业所带来的经济利益、社会利益和环境影响，感受到旅游给自己带来的切身利益，从而激发社区居民参与旅游的兴趣和热情。其次，要让社区居民全面参与到村寨旅游发展中来，就必须提高他们的管理水平和参与能力。只有这样居民才能真正成为社区的主人，才能在旅游中获得应有的利益诉求。努力提高居民素质和参与能力是增强社区参与度的关键因素。

4．4借助外部力量推动社区参与是动力

社区居民参与民族村寨旅游除了保障机制、利益分配机制和提高其素质和参与能力外，外部力量的推动是当前民族村寨旅游发展过程中不可或缺少的强大动力。能够起推动作用的外部力量主要是非政府组织。非政府组织也称为民间组织、社会中介组织或第三部门，它是与政府、营利组织（即企业）相对应的非营利组织，主要致力于社会服务和管理［8］。在民族地区发展村寨旅游的过程中，由于政府和市场作用的局限性，非政府组织活动空间很大。国外的非政府组织在旅游发展中起到非常重要的作用，我国目前还缺乏这种非政府组织，这对处于弱势的民族村寨居民是一种缺憾。因此，在民族村寨社区，要加强非政府组织在旅游发展过程中的作用，从而促进社区居民参与旅游。借助外部力量推动社区参与是提高社区参与度的强大动力和保障。

5结语

社区参与旅游是民族村寨旅游和谐发展的必要条件。然而，社区参与旅游还面临诸多困境，尤其是在经济落后的民族地区，由于居民自身知识水平和素质低下以及体制与机制不完善，其参与旅游的能力还比较弱。因此，需要建立社区参与的保障机制和科学合理的利益分配机制，以及借助外部力量推动社区参与，同时采取措施努力提高居民参与村寨旅游发展的能力。只有这样，民族村寨旅游才能和谐发展。

参考文献：

［1］ 徐永志．民俗风情：民族村寨旅游可持续发展的着力点［J］．旅游学刊，2006（3）：10．

［2］ 肖富群．居民社区参与的动力机制分析［J］．广西社会科学，2004，107（5）：161－163．

［3］ 孙九霞，保继刚．从缺失到凸显：社区参与旅游发展研究脉络［J］．旅游学刊，2006（7）：63－68．

［4］ 刘纬华．关于社区参与旅游发展的若干理论思考［J］．旅游学刊， 2000（1）：47－52．

［5］ 黎洁，赵西萍．社区参与旅游发展理论的若干经济学质疑［J］．旅游学刊，2001（4）：44－47．

［6］ 孙九霞．社区参与旅游发展研究的理论透视［J］．广东技术师范学院学报，2005（5）：89－92．

［7］ 罗永常．乡村旅游社区参与研究――以东南苗族侗族自治州雷山县郎德村为例［J］．贵州师范大学学报（自然科学版），2005（4）：108－111．

［8］ 刘益，陈烈．旅游扶贫及其开发模式研究［J］． 热带地理，2004（4）：396－400．

［9］ 林红．对“旅游扶贫”论的思考［J］．北京第二外国语学院学报，2000（5）：49－53．

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城镇化进程中，在由农村社区向城市的转型过程中，社区发展也面临新的困境与挑战，当下转型社区基层秩序的重建与家园归属感的重塑，需要对这些问题做出理论与实践意义上的双重回应，这也是缩小城乡差距、实现城乡融合理想图景的有益探索。对此，国内外学界做了大量有益的研究，这也为这一问题的进一步探讨奠定了基础。

一、国外研究现状

国外对于重建转型社区基层秩序的研究主要从以下三个方面寻求突破。首先，倡导活私开公的资源整合，梅尔文・德尔加多（Melvin・Delgado）将公益支持与独立经营融为一体，重新打造社区服务体系。其次，强调社区的功能定位，沙凯（Sharkey）认为应当将社区建设成为中转机构，形成政府服务与居民需求的良性对接。最后，将社会组织作为提供社区服务的主要力量，海恩波特（C・Heginbotham）动员由社会企业、非营利组织、合作和信用联盟及草根组织等形成联盟，为社区真正实现自治再造基础。

国内学术界从社区网格化模式入手探讨转型社区秩序重建的研究主要有以下成果。一是从国家与社会关系的视角寻求“政府治理”与“社区自治”间的有效契合。田毅鹏教授指出，寻找网格管理与社区治理之间的联结，调试好国家与民众间的距离构造，从而实现对基层秩序的重建。二是从具体运作机制的视角探讨网格化管理在城市基层秩序中的构建与完善。文军教授通过探讨网格化模式的构建，认为网格化管理模式实现了在城市管理从单一被动到多元联动的转变。三是从组织与空间关系的视角出发分析网格化建设的投入效益、资源匹配和最佳规模。刘君德教授认为，通过社区网格化模式可以实现社区服务组织的最优空间布局和群众性自治组织的最佳区域设置。

当下社会学界对于基层秩序重建与社区网格化模式的研究，提供了大量有益的理论基础与实践探索，但仍有以下几点缺憾。一方面是研究视角的缺憾，以往研究大都在现有的社区运行机制的内部寻求突破，鲜见从网格化模式这一切入点来探讨社区转型社区的问题。另一方面是研究层次的缺憾，对于转型社区的研究长期停留在宏观层次上，当下需要从微观的层次上来对转型社区进行扎实的田野调查。

二、转型社区的困境与网格化模式的应对

本文以c市双山村为例，针对当下城镇化进程中的城乡结合部由村到城的发展而建立起来的社区进行深入研究，展现其在其发展过程中出现的问题及需求，以此为基础，弥补以往的城镇化进程及社区治理问题，并尝试以带有理论与实践双重意义的网格化治理模式为解决转型社区问题的工具。

（一）城镇化进程中社区转型关键期面对的困境与挑战

随着城镇化的进程，诸多乡村社区开始迈向城市社区。在这一转型过程中，C市双山村有四个方面的问题令人关注。一是村委会社区管理模式向街居社区管理模式转型过程中的简单复制，这与城市社区要求的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治宗旨脱节，这需要我们探索社会管理的本土性与科层制两者的合理融合。二是社区转型过程中人口结构的复杂变化，外来流动人口需要社区转换治理思路来应对社区流动性，协调相关政策与社区资源，为外来流动人口的进一步发展提供助力。三是在城镇化进程中社区居民的空间分异，如何促进新建商品小区与回迁小区的沟通与交流，需要社区设计可操作的方案。四是公共精英的缺失，转型社区的公共事务急需要公共精英的重现培育，这也需要社区在治理过程中寻找可行的方式激活社区能量，打造社区自治的精英基层。

（二）社区网格化治理模式的优势及其局限性

一方面，社会改革步入深水区，诸多社会问题的出现对社区稳定秩序造成冲击，尤其是随着单位制的终结过程，社会原子化动向表现的愈来愈明显，社区承担着解决基层秩序不稳定因素的政治使命，这就需要创新社区治理模式，让社区成为化解社会矛盾的防护网络。另一方面，随着网格化治理模式由北京向各大城市的扩散与复制，原本适合临时性管理的应急手段变成一种长时段制度化与结构化的治理模式，这不仅带有制度泛化的色彩，更在行政末梢的延伸过程中对基层的自治方式有所影响。而本研究期望通过分析网格化治理模式的优势及其缺陷，从而为其在城镇化进程中转型社区的治理提供移植的契合性方案。

（三）创新与超越：网格化治理模式在城镇化进程中转型社区中的移植

在调查双山村困境的表征与原因、网格化治理模式的优劣分析的基础上，我们将探讨网格化模式在城镇化进程中的可行性与可操作性。治理系统与治理问题的对接需要环环相扣的整体性设计，从而为基层实践治理能力的提高提供宏观与微观的双重建议。笔者认为对于双山村的网格化管理与服务应当着重坚强以下六个方面工作。首先是合理划分网格，结合已有居住边界，依托原有路网，原则上按照每个网格200户，人口约600人，将6000人口的双山村划分10个网格。其次，明确一名社区工作人员作为网格负责人，由每个网格居民公开选举，定期巡查，并建立健全网格工作流程，以网格信息库、基础台账、民情日志等形式，建立有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查的“五有”工作机制，实现事在网中办。最后，严格考核问责，实行定期考核和通报、评比制度，实行责任倒查。

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近些年来，我国城市化飞速发展，大城市的吸引力愈加明显，吸引了众多少数民族群体，在大城市里面产生了许多以少数民族为主体的混合社区，我们把这样的社区称为城市多民族社区。成都市浆洗街洗面桥社区就是一个典型的城市多民族社区，社区中多民族居民有不同的，风俗习惯和兴趣爱好也不尽相同，文化的排他性使多民族居民之间产生不同程度的摩擦和冲突对立。

一、洗面桥社区居民参与的现状分析

（一）社区居民参与程度较低，积极性不高。

在整个调查的过程中，共在浆洗街洗面桥社区发放了100份的调查问卷，最后收回了91的有效调查问卷。调查结果显示，对于参加社区公共事务决策问题上面，浆洗街洗面桥社区居民整体上参与热情不够，积极性不高，68%的居民对于参与社区公共事务决策持一般的态度，通过调查结果得出，在整体上，浆洗街洗面桥社区居民的参与能动性不够，参与的热情和积极性都欠缺。

（二）参与广泛性不够

在调查结果中发现，在选举这样的政治性参与中，浆洗街洗面桥社区居民整体上表现出参与热情不够，只有57%的人会参与到选举中去。而在参加经济会议、文体活动等非政治性参与中，只有文体活动上面，社区居民表现出较大的参与热情，并能参与到其中去，总体上来看，普遍存在着“意愿无法付诸行动”的问题，意愿并不能是社区居民付诸于实际行动，参与到社区活动中。同时，参与的广泛性上也是远远不够，参与面非常小。

（三）参与的人群分布不均

在年龄分布上，参与社区活动的人群呈现“老少低”三极分化特征。首先，“老”指的是老年居民，多为离退休人员，他们在时间上比较充足，并且希望能够继续发挥余热，所以参与的热情也较高。其次，“少”指的是寒暑假放假在家的中小学生，中小学生寒暑假时间较长，有较多的闲暇时间和参与热情。最后“低”指的就是下岗失业以及待业人员，他们受到社区帮助较多，经常在社区居委会中来往，同样能够较为积极的参与到社区治理中来。

二、影响洗面桥社区居民参与的因素

（一）认同感与归属感的缺失

在当前我国城市社区中，社区居民缺乏对社区的归属感和认同感，直接导致社区居民参与行为低落。在很多地区，口号喊得很响亮，付诸实践并不多，社区居民的参与意识不够，同时参与热情也不高。口号并没有在社区居民心中普遍产生作用力，也没有有效促进居民参与到社区活动中来。

（二） 社区行政化倾向愈发严重

我国的计划经济时代给我们国家城市管理体制带来了严重的不良影响，政企不分、政社不分，政府万能主义，本应代表居民的居委会事实上成了政府的下属机构。对此，我们给出一个“行政社区”的假设，行政社区不是空穴来风，而是在社区日益行政化过程中的必然产物。如此一来，居委会本应是为居民做事情的，结果现在整天在行政问题上面奔波，对各民族的社区居民关注不够，也不能够及时为社区居民分忧解难，处理社区居民遇到的问题和事情，无法跟社区居民打成一片，很难得到社区居民的信任，并且社区居民也不会支持居委会，这就使得居委会更加跟政府走近，恶性循环之后，社区行政化带来的后果就越发严重。[1]

（三）社区内多元文化并存给居民参与带来困难

在浆洗街洗面桥社区，多民族的居民构成，形成了社区内部多元文化并存局面。在一个城市多民族社区中，多民族有不同的风俗习惯、，这在他们彼此交往的过程中不可避免的会进行碰撞，进而产生误解和矛盾，各民族团结首先会受到影响;各个民族拥有不同的语言文字，在不能够充分了解各民族语言文字的时候，各民族居民想参加社区活动都会存在困难与障碍。

（四） 各民族认知上存在不同，彼此之间的关系不够融洽

当前我国城市多民族社区由许多个民族构成，而各个民族之间存在、语言、思维方式等各方面的不同，彼此之间缺乏了解。通过对浆洗街洗面桥社区居民的调查发现，有22个样本居民认为周围不同民族之间的关系不太融洽，占比为24%。通过上述数据我们可以看出，在浆洗街洗面桥社区中，多民族社区居民之间的关系并不够融洽，这影响了社区中多民族社区居民参与社区活动，使其参与积极性和热情并不高，这也正是我们现在社区治理过程中所要注意的问题，还需推动各个民族居民之间的和谐共处。

三、路径选择

（一）建立和健全社区公共服务体系，努力提高多民族社区居民的归属感与认同感

单位制向社区制转变是一个长期的过程，在单位制时代，居民之间是一个大的生活共同体，是熟人社会，而在当前的社区，陌生人社会导致社区居民之间彼此离心。除此之外，在城市多民族社区中，社区公共服务不完善，社区居民享受不到社区带来的优惠与好处，缺乏凝聚社区居民的公共利益。因此，首先要积极建立和健全社区公共服务体系，为社区居民参与提供物质支撑和现实保障，释放居民心中的社区参与热情，培育多民族居民之间的信任关系。其次，丰富社区文化活动，提高文化服务水平，为多民族社区参与搭建广阔平台。

（二）实现居委会与社区内社会组织的良性协同互动

居委会作为居民自治的基层自治组织，是代表居民利益的，但是现在日益行政化的居委会，越来越成为政府的附庸。这直接产生的后果就是，居民想参与到社区管理中都没有有效的途径。因此，作为居民日常生活联系最为密切的社区居民自治组织的居委会，要积极转变工作作风，采取开放的工作模式，提高工作决策的透明度，积极培育居民参会的气氛。此外，通过对社区中社区组织的培育，使社区居委会与社区组织实现良好的协同互动，而社会组织并不以营利为目的，其重视服务和义务，满足社会、公众需要为使命，如果能够让社会组织积极参与到社区治理中来，可以很好的为社区居民提供服务。

（三）确立平等团结，共同繁荣的文化理念，促进城市多民族社区向新型、多元和共融性发展

社区文化是维系社区内部成员关系的重要纽带，在城市多民族社区中，加强社区文化建设，对于多民族社区居民和谐共处具有重要的作用。各种不同的带有各民族特色的民族文化对于每个民族都是很重要的，是每个民族的象征，是他们文化传承的依托，也是连接各个民族成员之间的纽带，各个民族成员赖以生存的根基，不断发展多元的民族文化，有利于促进各民族之间的认同，彼此之间更为和谐共处。[2]不同的文化传统，会带来冲突与对立，社区要积极营造和谐共融的文化氛围，彼此之间相互理解，相互尊重。要让各个民族居民知道多元文化的存在不是威胁，而是共同繁荣。同时，各个民族应该在社区活动交流中增进交流与互动，彼此之间和谐相处与认同，由此形成新型、多元并且具有共融性社区文化，进而增强社区的凝聚力和向心力。

（四）深化行政改革，发挥政府在社区治理中的主导作用

在我们国家，政府拥有广泛且丰富的社会资源，政府是人民利益的代表着和维护者，政府在社会治理中具有不可替代的作用，这也决定了政府势必会在社会治理中占据主导作用，这也正是我们国家当前社会能够进行协同治理的基本保障。[3]所以说，我们所要做的是保障政府的权威，在这个基础上面，调动各个治理主体的积极性，呼吁他们能够参与到社会治理的大环境中来，同时采取积极的鼓励政策，激励多方治理主体参与，积极构建政府主导的，多方积极参与的新格局。[4]首先，政府要进行行政改革，把其本身的弊病剔除出去，合理分配政府职能，提高工作效率和服务质量，促进城市多民族社区民族之间团结与合作。其次就是政府推行行政改革，实际上就是权力的合理下放，政府只有把手中的权力进行分权，协同治理才能够更好地实现。

[参考文献]

[1]周大鸣.社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与[J].思想战线.2012年第5期.

[2]单菲菲，王学峰.城市化背景下城市多民族社区认同研究――基于甘肃省合作市Z社区的调查[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）2014年9月第34卷第5期.

[3]欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设[J].中国行政管理.2009年第5期.

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一、问题背景

十之后全国各地以社区为突破口，纷纷进行创新社区治理的社区改革，要破解公民参与社区治理的困境，优化社区治理能力，就必须更深入准确的把握社区治理中公民参与的现状。我国社会学者潘小娟将“社区”定义为：“由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体”[1]。社区作为社会治理最基层的单元，很多资源、问题、矛盾都积聚在此。在社区治理改革的背景之下，公民参与社区治理的广度和深度究竟如何，这必须进行全面而深入的实地调研才能深化认识，从而更好地以改革促动成效。

二、秦淮区公民参与社区治理现状概况问卷调查

（一）秦淮区概况

秦淮区地处南京主城东南，是南京市四个主城区之一，区域面积49.11平方公里，区域户籍人口71.62万人，常住人口103.2万人，辖五老村、洪武路、大光路等12个街道，106个社区、6个行政村，1个省级开发区――白下高新技术产业园区。2012年3月，南京市秦淮区被民政部批准确定为首批“全国社区管理和服务创新实验区”[2]。秦淮区打造的“中心制―耦合型”社区治理模式，以主体重塑、多元互动、共建分享为目标积极推动了街道社区综合体制机制改革，逐渐形成了社区治理的“秦淮模式”。秦淮区在创新社会治理的视角下大刀阔斧锐意改革，构建了新的社区治理模式，很多做法值得借鉴和提倡，但是社区治理的改革究竟对社区中公民参与产生了多少影响，仍未可知，因此本文通过问卷和访谈对秦淮区社区公民参与现状进行深入调研。

（二）秦淮区的调查问卷及分析

本次问卷调查共发放问卷200份，回收问卷共计200份，回收率100%。对回收问卷进行初步筛选并去除废卷9份，有效问卷191份，有效回收率为95.5%。经过问卷数据的初步统计和分析，可以从三个维度了解公民参与社区治理的现状。调查对象基本情况（N=191），从被调查对象基本情况的数据统计得知，被调查者年龄主要集中在25―44岁之间，占总人数的50%，18-24岁的被调查者占10%，44-55岁的被调查者占16.7%，55岁以上的占23.3%。在选取被调查对象时，倾向于男女数量相近，女性占总数的53.3%，男性公民占46.7%。从受教育程度来看，本科和中专或高中占被调查对象的多数，46.7%的被调查对象受过本科教育，这也是与被调查对象趋向高知化、年轻化的现象相符的。本调查对象中66.7%是本地人口，另外居住在本地超过5年的比例是53.3%，这与本小区地理位置、周边企业、学校环境有关，不少住户是租住于此，或因拆迁在此过渡住家。社区居民对社区治理体制了解情况（N=191），在针对社区居民对我国现在社区治理体制相关情况的调查中发现认为社区居委会不是自治组织的被调查对象比例竟然高达56.7%，另外有30%的受访者表示不清楚。并且被调查对象中的70%居民表示自己没有参加过选举，这与我国历来社区选举出现的高投票现象相违背，其中有过投票经历的受访者中有仍有55.5%的人表示是在社区居民的要求下或社区邻居和他人的带领下参与的投票。

公民参与社区治理的态度测量（N=191），在对居民参与社区治理的态度测量中，26.7%的受访者表示在社区联名反映和自身利益无直接相关的问题时会参加，60%的受访者表示会视情况而定，参与的积极性不高，尤其是当自身不是直接利益主体。在社区举办活动的参与积极性上，调查数据显示有高达83.3的居民只有在宣传动员的情况下才有可能参与社区活动，常常积极主动参加的只占6.7%，甚至有10%的受访者表示即使动员自己也不会参加。关于您希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见吗？这一问题，有66.7%的受访者持肯定态度，说明居民希望在社区事务中自己的意见能够被大家知晓，甚至得以采纳，但仍有33.3%的受访者表示无所谓。

三、秦淮区公民参与社区治理现状分析

从问卷调查及社区访谈的反馈结果进行分析可以看出现代公民参与社区治理现状的缩影：（一）社区治理理念的宣传不够，动员不足[3]。从维度一、维度二的统计结果可以看到。受访对象有60%受过高等教育，但这60%的受访对象并未体现出有较高的参与热情，并且他们对社区治理的体制及现状并不了解，其中高达81%的人不知道社区居委会是自治组织。可见社区治理中居民对社区性质认识不清。即使在整个社会治理创新的大背景下多元主体协同治理的宣传在学界、政界都有大篇幅的宣传，但在社区居民中对此的感受度并不强。在社区治理过程中应该加强理念和基本概念的深化，从意识上和实践上同步提升。（二）公民参与社区治理的意识不强，信心不足。从维度一、维度三的调查结果可知，60%受过高等教育的受访者在谈及不参加社区活动的原因时有31%的人表示没有时间，15%的人认为自己的参与与否对社区治理影响不大，在社区治理中社区居民缺乏参与意识，并且参与信心不足，造成参与广度不够。在社区治理存在两种消极的现象：一是部分民众在前期有积极的参与意识，但在参与行为受阻或维权失败后变趋向于消极被动参与；另一种是本身就没有较强的参与意识，在被动的参与氛围中越来越消极。目前在社区治理中应充分调动维护这两部分群体的参与意识和参与热情。（三）公民参与机制的联动性不足。民生工作站机制的创建已三年，虽然取得了诸多成效，但是民众的知晓率不高，只有5%的受访群众表示非常熟悉。同时在社区治理中不难发现一个问题，各个社区、街道在进行创新组织设置的探索中，并不断有新的创新项目上马，便会形成新的组织资源的倾斜。在社区治理中因工作人员有限、工作精力有限、政府绩效考核标准等诸多原因，多项参与机制的联动存在困难，也就为公民参与社区治理的多渠道化带来困境。

四、结语

新时期我国社区治理中公民参与困境产生的原因是多方面的，公民自身和参与环境的因素都不容忽视。一方面大的治理改革背景需要公民参与的提高，同时公民参与意识的不断觉醒和现有参与水平的限制也触动了公民参与模式的改革，在创新社会治理的大背景下，要从多个方面来提升社区公民的参与意识和参与水平，为国家整体治理水平的现代化奠定基础，就必须深化了解社区公民参与社区治理的现状，从而对症下药，才能破解参与困境。

参考文献

[1]潘小娟.中国基层社会重构一社区治理研究.北京：中国法制出版社，2005

[2]夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究.博士毕业论文.山东大学政治学理论，2011

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[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

从“智慧地球”到“智慧城市”再到“智慧社区”，“智慧”一词逐渐占据了城市治理理念的核心一角。社区是城市居民实现自我管理的基本单元，也是国家实现城市社会整合的普遍形式。社区治理水平的高低在一定程度上反映了一个社会发展的成熟度，而智慧社区的建设将会成为改善我国社区治理状况的一个重要环节。

一、智慧社区及其建设的动力机制

（一）智慧社区的含义

智慧社区一词最早源自1998年美国戈尔提出的数字地球概念。国外对于智慧社区的研究是作为智慧城市研究的一个分支而存在，其中以IBM给出的智慧城市定义为主流，即“智慧城市是指能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”〔1〕。国内关于智慧社区的研究，至今尚未形成统一认识。综合学者们的多维研究成果，本文认为智慧社区应从以下三个角度来理解。

第一，智慧社区的参与主体。社区是居民获得社会服务的基本单元，因而社区建设不仅关系到居民全体，而且涉及到公共服务提供的多方主体，包括政府、企业、事业单位、社会组织等。而智慧社区建设的目的是以一种更为“智慧”的方式为社区居民提供更好的公共服务，最大限度的满足居民需求。而在社区领域，生产、生活等服务的提供脱离不了社区的诸多构成单元，因而智慧社区并未超出社区治理的范畴，而是同样强调多元主体的参与，不同的是智慧社区在治理主体参与的方式、载体、效率等方面具有独特之处。

第二，智慧社区的实现载体。智慧社区与一般社区治理的根本区别在于治理方式、工具的创新。智慧社区的“智慧”之处在于将互联网、云计算、物联网等先进的信息化手段融合到了社区治理的整个过程，它不是一个个单一系统的简单罗列，而是一个相互交错、错综复杂的综合体系，在这个庞大的体系中，基于大数据处理的信息化技术是其载体，承担了社区治理某些方面的主要职能，包括社区相关信息的收集、处理、储存、公布，社区管理，社区服务多元化提供等等。

第三，智慧社区的实践效能。智慧社区建设的直接目的是实现社区治理水平的提升，其本质是建立一种新的社区公共服务体系，运用先进的信息化技术，全面整合社区资源，通过社区智能化服务平台的搭建，为居民提供智慧医疗、智慧管理、智慧交通、智慧环境、智慧监控、智慧安保、智慧学习等多领域、高效率、高质量的社区公共服务。

总而言之，智慧社区是指一种新型的社区治理样态，它强调的是基于社区治理主体多元参与，借助于互联网、计算机、云技术等信息化手段实现社区资源的全面整合，其最终目的是实现社区的“善治”，也即社区服务的效率、质量、居民满意度等方面的提升。

（二）智慧社区建设的我国智慧社区建设的政策选择

唐京华，孙宏伟

（东北大学 文法学院， 沈阳 110169）

[摘 要]智慧社区建设是改善我国社区治理状况的重要环节，但在具体实施中还面临着政府引导力不足、居民参与率低、虚拟平台运行不规范、缺乏专业人才及技术等制约因素，强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的重要保障。

[关键词]智慧社区；动力机制；制约因素；政策选择

[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

动力机制

伴随着智慧社区建设实践在全国范围内的展开，作为一种全新的社区治理模式，其建设的动力机制主要源于以下三个方面。

第一，消解社区治理的现实困境是智慧社区建设的直接动力。我国社区治理实践展开自20世纪90年代至今已有二十余年，社区治理的水平、效率均有不小的进步，然而从全国社区治理的实际状况来看还存在诸多困境。例如多元主体参与率低下，行政化趋势明显，公共服务提供不足，社区管理成本高以及治理主体之间矛盾丛生等。原有的社区治理方式已很难在这些问题的化解上有所创新，因而迫切需要一种新的治理模式来消解困境，这是智慧社区建设的直接动力。

第二，信息技术应用领域的扩展是智慧社区建设的间接动力。进入21世纪以来，互联网、物联网、云计算等信息化技术进入了飞速更新换代阶段，技术的进步带来了社会生活面貌的极大变化，据第37次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至 2015 年 12 月，中国网民规模达 6.88 亿，全年共计新增网民 3951 万人，互联网普及率为50.3%，信息技术已成为人民生活不可或缺的部分。计算机、通信、传感等技术的进步不断寻求应用领域的延伸，智慧地球、智慧城市建设早已进入技术延伸的范畴，社区作为城市生活的基本单元，自然成为信息技术延伸的目标范围，技术应用的扩张需求为智慧社区建设提供了间接的推动力。

第三，满足社区居民的服务需求是智慧社区建设的根本动力。市场经济的发展、城市化进程的加快带来生活水平提升的同时也提高了居民的公共服务要求。单一服务模式、普适化服务标准、慢节奏服务速率以及单向交流方式等已难以满足居民需求，个性化、高效率、高质量、双向交流服务越来越成为社区居民需求的偏重点，原有的以人工服务为主的社区治理模式的不适应性日益凸显，面对社区居民不断攀升的服务要求，智慧社区模式也就应运而生。

二、我国智慧社区建设的制约因素

我国各地的智慧社区建设已取得了不小的成绩，政府、企业、居民都对智慧社区抱有极大的热情。然而综合全国智慧社区建设状况，可以发现要将智慧社区作为社区治理的新模式实现整体推进依然存在诸多的制约因素。

（一）政府引导力不足，保障体系不完备

“智慧革命将深刻影响城市社区中人们的生活方式和交往方式，这也必然倒逼社区对其传统的管理理念进行根本性的变革”〔2〕。在强行政压力环境下，政府行政导向在社区治理中依然具有主导地位，政府指导体系的不健全将深刻影响智慧社区建设的进程。这主要体现在两个方面：一是区级政府或街道对辖区内智慧社区建设的整体规划缺乏科学性，没有专业队伍作为指导，存在盲目推进的现象；二是政策、法律规范不完善难以为智慧社区建设提供制度保障，政府指导囿于技术层面而实用性不足。

（二）居民参与率低，政社互动性缺失

强化互动沟通是智慧社区建设的目标任务之一，然而从智慧社区建设的实践不难看出，现阶段智慧社区建设更多的是政府、社区等单方实施主体的行为，居民作为目标对象并未广泛参与其中。匮乏的双向互动沟通主要源于几个方面的工作不力：社区消极不作为，将智慧社区建设当做“形象工程”应付了事；宣传工作不到位，导致社区与居民间存在信息的不对称；智慧社区具体项目建设的实际效用不高，居民未能从中得到真实便利；智慧社区应用的操作难度较大，居民难以达到参与的文化程度要求等。较低的居民参与度在某种程度上使得智慧社区建设的意义黯然失色。

（三）专业人才匮乏，应用技术不成熟

随着数据规模的不断扩大，数据处理技术将面临着更新换代的难题，此外虚拟平台的构筑、不同系统间的完整对接等都需要信息化技术的不断改进，目前我国智慧社区建设尚处于模拟探索阶段，应用技术也处于不成熟状态，未来智慧社区建设还需要攻克各种技术难题。与此同时，我国社区工作者能力素质偏低也是智慧社区建设的一大障碍，据调查现有社区工作者不仅一般不具有较高的计算机技术能力，而且拥有社区工作资格证书的也在少数，智慧社区所要求的核心技术人员难以寻觅。

三、我国智慧社区建设的政策选择

面对智慧社区建设的多种制约因素，从政策上加强规范和引导是有效降低建设难度、有条不紊的实现社区治理“智慧化”的保障。

（一）以居民服务需求为动力导向

“社区是城市居民生活的必要空间，也是城市社会开展管理和服务的基本地域单位，社区的智慧化建设水平直接关乎城市居民生活的安全、便捷与和谐”〔3〕。居民的需求导向是社区服务发展的指示灯，智慧社区建设应当以居民的实际需要为前进方向，优先解决居民最为急切的要求。社区是一个纷繁复杂的主体，各个社区状况千差万别，在智慧社区规划、筹建过程中应该广泛征求居民意见汇集社区共识，着力构建居民关于健康管理、商业消费、生活安保、社区医疗、社区养老、志愿服务等基础社区功能模块，然后配以单一社区居民特色需求功能板块，打破僵化的社区服务体系，从而打造各具特色的智慧化社区。

（二）以强化政府支持为实践保障

社区虽是居民实现自治的群众性组织，但在社区发展中政府作为全局支撑有着不可替代的作用，智慧社区建设有赖于政府的积极作为。首先，政府的社区治理理念应当具有前瞻性，将服务型社区当作未来社区建设的模型，正确引导社区构建的发展方向。其次，“政府要承担起顶层设计的职责，各市政府在‘智慧城市’建设的大框架下进行智慧社区建设的统一规划、部署和协调”〔4〕，打破社区“各自为政”的局面，全面统筹社区资源，实现信息的交流、共享，构建社区总体布局，为更大范围的社区科学管理提供数据资料。再次，制定科学合理的管理体制、运行机制、行业标准、评估体系、风险监控、违规处罚等规范，实现智慧社区管理的制度化，降低智慧社区管理的不确定性。

（三）以多元主体参与为推进重点

智慧社区建设强调多元主体的互动参与，政府或社区的单方面推动只是外力而非内力，智慧社区稳步扎进的关键力量是多方主体参与形成的合力。其中政府应作为全局的掌控者，聚焦社区治理的大局，做好方向引导、“后勤”保障；自治组织要摆正服务提供者角色，以居民需求作为自己的行动导向；社区居民要明确自己主人翁的地位，积极参与到社区治理中；社会组织与企业则要扮演协调、辅助者的角色，在享受社区公共服务的同时利用自身资源优势造福社区。多方主体的共同努力是智慧社区建设的一股关键力量。

总之，智慧社区建设不可能一蹴而就，需要在各方面条件协同配合的基础上分步骤、有重点的推进。在建设过程中强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的基础保障。

〔参 考 文 献〕

〔1〕邹佳佳，马永俊.智慧城市内涵与智慧城市建设〔J〕.无线互联科技，2012，（04）：69-71.

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1社区公益微创投的存在必要性

社区公益微创投是针对社区服务领域公益项目的公益资本投入，目的是通过资金、管理和技术支持，培育充满活力的社区公益性社会组织，其出现主要是为了弥补政府功能的分散化和社区结构的碎片化而产生的社区治理危机。政府功能分散化，是以功能性分工为原则的官僚科层体制自身的弊端造成的，而中国传统文化中公共理性精神的发育不良则是社区碎片化难以进行自我疗伤的深层次逻辑。非居民需求导向的街居体制使社区许多现存与潜在问题未能得到很好的解决，同时社区居民缺乏共同治理的情感与人际基础，及自我治理的能力。当自上而下与自下而上的两条治理路径均面临困境时，社区公益微创投应运而生。它强调明晰行政资源与居民自治相结合的各自边界，最终实现社区内部组织从“自娱自乐”到“参与治理”、从“单一活动”到“项目运作”、从“各自为阵”到“抱团取暖”的转变。

2从公益微创投到社区自我治理的路径探索

一个个公益组织构成了社区治理体系和能力现代化的基本元素。在从公益微创投走向社区自我治理的过程中，有如下四个重要阶段。

2．1为激活社区居民的需求而建立社区草根组织

在社区开展公益微创投的社会组织主要包括外来提供服务类与社区内部组织两类，而公益微创投的真正起点是社区内部组织的草根组织。其可以从居民最感兴趣的、成本付出更少而生活收益更高的地方开始，通过社区动员调动社区居民参与社区治理的热情与积极性，在专业社工队伍的带领下，挖掘社区能人，通过街道层面的新型平台，申请微型项目，建立起更多的草根型社区组织，为了满足居民多样化的需求发展。

2．2实现责任主体从基层政府到草根组织自身的转移

公益微创投的最终目的在于培养社区自我治理能力，同时为社区居委会减负。公益微创投所运用的项目指导型“三社联动”机制，有利于发挥专业社工启发草根组织自我意识的作用。结合我国台湾地区社区营造经验，专业社工可以引导草根组织确定组织发展目标，启发社区草根组织解决社区难题，而且可以长期陪伴草根组织，逐步培养其自治能力。在这个过程中，草根组织逐步建立自我意识，独立解决问题，开展工作。治理责任随着治理能力的提升而加强，自下而上的草根组织开始分担居委会的功能，为居委会减负，还可以实现从社区草根组织到社区自治组织的转变。

2．3政府购买社会服务，社区内生型社会组织承接组织资源

政府购买服务环节是对草根组织治理能力的检验与历练，这必须建立在其治理能力到达一定高度的基础上，这一阶段社区草根组织的关注点从文体娱乐上升至志愿服务及社区自治。如果基层政府通过购买服务这一规范化的方式给予社区内生型社会组织更多的资源，那么社区难题的治理将更加便利，同时通过与外来社会组织的竞争和社会购买服务项目的评估，内生型社会组织的专业性会进一步提升，也更加契合居民需求，基层政府的负担将减轻。

2．4社区实现自我治理

经过公益微创投，居民需求导向的社区草根组织纷纷建立，并在专业社工的引领下独立承担风险与服务责任，在治理能力提升后承接政府购买服务项目，成为与专业社会组织相竞争、相补充的社区内生型社会组织，不断为基层政府减负，解决居民关心的社区难题，并通过公益微创投平台，吸引越来越多的社区居民参与到社区治理中，形成社会治理网络，居民的自我意识与参与度得到质的提高，社区实现真正的自我治理。

3结论

我国当前的公益微创投仍处于建立社区草根组织的初级阶段，而且受到行政考核体系的制约，草根组织给街居体制带来的更多的是增负效应。而公益微创投平台的年度项目制、退出机制不健全等问题造成项目的不可持续发展问题，也在制约着社区草根组织向更高治理层次的转变。从公益微创投走向社区自我治理依旧还有漫长的道路，需要政府的配套改革、社会工作体系的完善与居民自我治理意识的提高等。

参考文献

［1］吴新叶．政府主导下的大城市公益创投：运转困境及其解决［J］．上海行政学院学报，2017，18（03）：38－45．

［2］孙燕．以“三社联动”为基础大力开展社区公益创投［J］．社团管理研究，2012，（01）：45－46．

［3］尹浩．整体性社区构建：来自公益创投机制的启示［D］．武汉：华中师范大学，2015．

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一、社区治理的理论基础

“社区治理是管理理论在社会领域的实际应用，是指在某特定社区的范围内，对社区内的公民，社区的公共事务进行管理的过程。社区治理的具体过程可以描述为五点：一是其特点是治理的横向范围扩大，形成网格结构，注重社区居民的意见权，充分发扬民主，转变单一的以政府为主的治理主体；二是其治理范围是特定社区内的公民的公民利益；三是社区治理的主体是治理范围内的政府组织，非政府组织；四是其采取的行动过程应该遵循相关法律法规和道德规范与约定的习俗；五是其最终目的是提高社区成员的福利等生活保障问题，改善生活质量，使社区更加和谐。

二、社会变迁中社区治理的发展演变过程

社会转型是指社会发展过程中发生的一种整体而又全面的结构过渡状态， 它包括社会结构、社会运行机制和价值观念体系等等。伴随着社会转型，我国的社会结构发生了重大变化伴随我国社会结构调整，社区治理发生了三次较为重大的转型：

1.我国早期实行计划经济，在其影响下，与之相对的所谓的社区治理是单位管理模式。城市形成了“两级政府，三级管理”，“单位”构成全部社会生活，全社会被分解为一个个的独立“单位”。每个单位都有自己的功能来调配人员，整合资源等。如果想管理好整个社会，就必须管好组成社会的每个小单位。由于改革开放，我们的社会发生环境，制度发生巨变，社会功能逐渐分化，如今的社会已经转型为现代化的的社会。

2.改革就意味着新的变化的出现，传统的合作治理的模式已不适应现代社会的发展，其困境表现为：政府和非营利组织沟通困难，而出现社区合作治理的困境。因此，社区的治理模式也需要变化。即由原来行政型社区向合作型社区再向自治型社区转变。

三、社区治理的发展趋势（主要讲社区治理主体多元化）

1.社区治理的主体多元化

社区生活的实质是在社区中利益相关者之间的合作伙伴关系。社区治理牵涉多元利益主体的利益，是多元利益主体共存的过程，造成此种现象原因是：首先是社会转型；其次是经济发展需求转变，实行计划经济；最后是社会结构的持续转型。因此，社区治理涉及多方利益主体的利益，伴随着社会结构的深入而变化，还引发了利益主体和利益取向的多元化。

2.社区治理的目标过程化

社区治理转变为更加注重过程目标，但是需要较长时间的实践。通过分析可知：首先，要明白社区治理的宏观目标是促进经济发展，社会和谐进步，围观目标是解决特定社区的具体问题；其次，社区治理的目标要想实现，还要使社区居民参与治理的积极性得到充分调动，并对社区居民的行为进行监督，对社区活动制定相关相关的规章和制度等。

3.扩大社区治理的内容

要想保障社区居民的公共利益，做到社区真正实现为公共事务服务，形成良好治理，就要扩大社区治理的内容，内容都是社区居民最关心的自身利益问题，如：一是社区的环境，包括绿地，活动设施，报刊宣传专栏的建设，以提升社区的居民文化生活水平，促进精神文明的建设；二是建设社区卫生防护站，保障居民的卫生，医疗问题；三是为社区居民提供基本生活保障；四是解决社区居民的福利问题。通过整合衣食住行等多方面资源，保障保障社区治理顺利进行，提升居民参与治理的积极性。

4.形成多元主体，上下互动的社区治理过程

多元主体，上下互动的社区治理是目前最符合治理过程发展需要的治理，能够从多角度，多方面实现社区治理不同主体的利益需要。因为社区治理强调的的是各治理主体等参与者多方互动，协商制定社区治理的目标，并在探讨，达成一致的基础上社区居民，政府组织，非政府组织协作实施的过程。

四、对未来社区治理新模式的构想

“社会复合体”，就是按照社区治理发展的趋势构建社区治理的多元利益主体，包括政府组织，非政府组织，居民等，就是政府，社会，市场的等多方主体的互动，使其各方的利益相互重合或发生联系，成为一个相互关联的整体。

在我国社区与社区之间的资源结构、人际关系、文化积淀和人口结构等方面差异都非常大，这当然不是短时间内可以形成的，是由我国这么多年的现实发展所决定的。而这种高度的差异性又促使我国在治理社区问题时必须有高度的针对性，从实际情况出发，西方国家治理上的长处可以适当的借鉴，但绝不可简单的模式照搬由于我国社区情况所具备的特殊性，使得我们在在社区治理前，我们要对其进行必要的划分。

在网络时代的今天，每一项事物的发生发展都离不开信息网络的影响，适者生存，我们必须寻求适应社会环境的更为先进的治理方法。

在管理好城市社区的基础上，还要要重视村民和村庄的治理，实施社区化管理，推进形成城乡一体化发展的社区治理，城乡互动，共同发展。

参考文献：

[1]皮埃尔卡蓝默《破碎的民主试论治理的革命》[M]4-5页 生活读书新知三联书店 2005

[2]史柏年《社区治理》中央广播电视大学出版社 2004

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（1）发展速度较快，结构与区域发展失衡。改革开放以来，我国农村社会组织快速发展，呈现多样化趋势。但数量少，规模小，且发展不均衡。沿海、发达省份农村中的社会组织较中西部地区更为活跃，专业水平、政府支持力度更具优势。此外，由于政策导向以及农村社区的局限性等原因使得经济类、娱乐类社会组织发展较快且数量较多，但教育类、环保类、慈善类社会组织发展滞后。（2）参与领域拓宽，社会影响不足。当前，社会组织已经逐步参与到新型农村社区的治理，并提供多样的社会服务。但随着新型农村社区中居民职业的多样化、需求的多元化，社会组织的专业素质、组织运行等都不能满足新型农村社区发展的实际需求。（3）参与意识增强，社区信任度低。近年来，社会组织以各种形式积极地参与到新型农村社区治理中。如参与社区公共事务的治理、提供公共服务等。但社区居民对社会组织的信任度不高。首先，人员素质较低、运行机制不健全等导致内部管理混乱，服务质量不高；其次，社会组织缺乏必要的内外部监督，加剧了社区社会组织的信任危机。最后，居民对社会组织的认知不到位也影响了其对社会组织的信任度。

二、社会组织参与新型农村社区治理的现实困境

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集体行动困境日益成为村级治理的普遍困境。由于干群之间、村民之间缺乏基于相互认同而形成的基本的信任、团结与合作,在村级治理活动中,更多的是猜测、质疑甚至暴力。集体的规模越大,信念、价值理念更为多元化,就难以达成合作,促成共同利益。从社会资本的角度来看,村级治理的困境中所体现出来的是社区社会资本缺失。本文中所讨论的社区社会资本可以这样界定:嵌入于社区治理网络并能提升社区治理绩效的资源,是社区治理主体在社区治理过程中开展经常性活动的互动中所形成的共享知识、理解、规范、规则、信任和期望。我们调查小组在T村作深入访谈时,S书记讲起的有关T村村级治理遭遇困境的两个案例具有一定的代表性。

案例1:村级企业转制与干群矛盾。1996年,村里的联营企业由于受宏观经济影响面临的形势也非常严峻。有一些行业不景气联营企业面临一年亏损50万元的可能。在这样的背景下,村委会经过反复讨论后作出决定,将原有的一些低利亏损企业置换出去,盘活资产,以赢得日后的发展。企业转制使得当时有200多名(占全村劳动力的近三分之一)村民失去了工作。村民不理解企业为啥要卖给私人?企业为什么要转制?村民骂村干部是在“卖家当”,肥了干部,便宜了老板,而村民却丢掉了饭碗。因此对村干部意见很大,一度干群矛盾尖锐,群众上访不断。一些人天天到村里要求解决工作问题,情绪激动,和村干部发生了激烈的冲突。甚至出现了扯破衣服、掀翻桌子等过激行为。村干部的情绪也很激动,认为辛辛苦苦为村里企业找出路,村民不理解,干部的工作积极性也受到了很大的挫伤。

案例2:“箱子田”引发的筑路风波。“要致富,先修路”。这正是T村遭遇的难题。T村的土地是“箱子田”,随着经济的发展,“箱子田”制约T村经济发展。T村想引进外资,但好几个外商看了都摇头走了。村级经济发展的瓶颈如何突破?村两委考虑设法利用312国道交通便捷的优势,加大招商引资力度,促进村级经济发展。要利用312国道交通便捷的优势,就必须筑一条连接312国道和村工业园区的道路。而“箱子田”的T村从哪里获得这条路?通过村党总支的不懈努力,几经周折后终于同邻村达成协议,置换了20亩土地,规划了村里连接312国道的对外通道。由于当时村里财力有限,新路的建设只能分期实施,最初筑的是石子路。改道和筑石子路影响了村民的生活,村民意见很大。有的村民甚至认为村干部热衷筑路的目的是为自己捞好处。因此,曾连续三次把新建的围墙。村干部感到委屈和苦闷,自己在辛辛苦苦为村里想办法谋利益,但为什么不能得到村民的理解和支持?

二、沟通与信任:走出村级治理的困境

哈丁的“公用地的悲剧”讲述了公共草地上牧民过度放牧摧毁大家都赖以生存的整个草场的困境。最终大家都受罪。这种悲剧形成的核心是缺乏信任和沟通。在村级治理过程中,信任和沟通也是培育社区社会资本的重要路径。

1.公民参与:促成沟通与信任。安斯坦(ArnstEin)认为参与式治理是决策机会的再分配,使那些无资产者可以加入现行的政治及经济运作过程,从而争取有机会决定资源的分配、资讯的分配、政策的制订、服务的运行和利益的分布。联合国的普及参与研究计划(PopularResearchProject)认为参与式治理使那些没有控制力的人走在一起去增强对社会结构的影响力。就村民参与的内涵而言,有广义与狭义的理解。狭义的村民参与主要指村民参与投票选举的活动,这是现代民主政治的一项重要指标。广义上村民参与还包括对于村民公共利益、村庄公共事务管理等方面的参与。本文所讨论的村民参与是基于广义的理解与运用,指村庄社区村民参与村庄社区事务,从而推动村庄社区发展和治理绩效的提高。主要包括村庄社区层面上的政治参与、村庄社区公共管理中的参与、村庄社区村规民约性制度的制定与执行。村民参与是村庄社区建设的内源性动力,其参与的规模、程序和制度化水平与村庄社区的整体发展具有直接的关联性。

村民参与对于矫正政府、村委会与村民之间的矛盾,促进相互沟通与信任具有重要意义。通过村民参与进行有效沟通信息,上情下达,下情上达,不但有利于村级治理充分体现民意,沿着正确的方向进行,还起到“安全阀”的功能,保证村庄共同体的稳定。反之,当村委会违背民意,村民对村委会怀有明显的不信任感与离异感时,村委会与村民之间的关系将日趋紧张。如果村委会没有足够的能力消解,很容易选择强烈压制村民参与的策略,这种做法在短时期内可能有效,但这只不过是假象。村民参与一旦压抑超过一定的限度,村委会与村民之间关系的紧张程度将达到新的水平。

村民参与对于促进共同信念和价值理念的认同也具有重要作用。它促使村民理解、配合和支持村级治理,降低村级治理,减少村级治理失误。日益多元化、碎片化的社会,分歧和冲突的特征日渐明显,各种意见和观点不断碰撞也是正常的。如果矛盾涉及的是群体性的,当这种不满和怨恨缺乏适当而有效的途径而以非常态方式释放时,就会以强烈的社会冲突、暴力等形式表现出来。研究表明:村民参与能加强村民对政府、村委会、政策的信心和信任,村民会予以执行上的方便和合作。村民参与有助于激发村民对村级治理行为的认同感和接受性。还有助于政府、村委会等改变过去自上而下的单一视角,采用自上而下和自下而上相结合的双重视角,从而真正保护村民的公共权利。

2.公民参与的治理网络。社会资本的研究始于社会网络分析,社会网络分析的中心概念与社会资本研究所关心的问题在很大程度上是交叉的。社会网络分析强调社会实体之间的关系以及这些关系之间的模式和含义。帕特南在他的社会资本概念中也强调网络,但他称之为公民参与网络,公民参与网络在帕特南的社会资本概念中扮演了非常重要的作用。帕特南区分了两种不同的网络形式:水平网络(将平等地位和权力的主体联系在一起)和垂直网络(将在等级和依赖不对称关系中的不平等主体联系起来)。帕特南认为,公民参与网络代表的是稠密的和水平社会联系而且对整个社会有极其有益的附带效益。而垂直网络也能在一定程度上有利于解决集体行动问题。帕特南认为:公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通;公民参与网络体现的是以往合作的成功,可以把它作为一种具有文化内涵的模板,未来的合作在此之上进行。我们调研组对于T村的调研发现,T村在村级治理过程中构建了一张村级治理网络,即村民参与的网络。T村的村民委员会以及村民管理小组、老龄协会、群众自治性管理部门、联合工会、妇女代表会等覆盖全村的治理网络中遍布了“帕特南式的社会资本”。

(1)村民小组:最小的村务管理单位。村民小组具有熟人社会的特点。30户~50户的范围也使村民具备共同交往和熟识的能力。村民管理小组作为最小的村务管理单位,成为T村村民参与村级治理的最基层的一条途径。村民管理小组在组织村民活动、关心群众生活、解决内部矛盾等方面扮演了重要角色。村民小组类似熟人社会,它的成员在规范和文化方面具有同质性。成员之间联系越密切,对外联络越广泛,彼此的信任度会越高,社会资本的存量会越大。

(2)村民代表:村两委到村民的桥梁。T村建立的由村两委到村民代表再到村民的联系渠道,使村民代表成为党总支、村委会联系村民的桥梁。村民代表由村民选举产生,每个村民代表联系3名~7名村民。村民代表会议原则上每季度召开一次,会前7天~10天发议题预告,由村民代表向被代表的村民征询意见和建议,并整理汇总,带到代表会上陈述和表决。会议的决定再由代表反馈给村民。这样一种模式一改过去往往由几个村干部决定村里事情的局面。这一治理沟通网的建立,促进了决策透明公开。并且,村民代表是村民自己选出来的,具有较高的认同度和信任度。

(3)群众自治性管理部门和岗位:长效管理机制的基础。为了使基层自治组织运行更加规范,T村设立了许多群众自治性管理部门,同时相应地设置了自治管理的岗位。对于这些岗位,T村都明确了岗位职责,并在年末对相关人员进行考核,考核结果向广大村民公开。“创建卫生村长效管理制度”是T村的一项特色制度。这项制度涉及的管理人员众多,如村级保洁员、村民管理小组组长、环卫清洁员、河道保洁员、绿化管理员等,多方面管理者共同协作,且每一个环节都责罚明确。

此外,老龄协会、联合工会、妇女代表会以及活跃在T村的各支志愿者服务队,也是实现村民自我教育、自我服务、自我管理的重要渠道。

3.参与网络:培育社会资本的重要路径。首先,村民参与网络强化了村民共同体意识。共同体意识是村民参与公共事务的直接动力来源。由于地理条件的特殊性,村民仍具有强烈的本地感以及村庄共同体中地域性的村组认同。村民(包括新村民)追求村庄的身份认同。乡村社会网络仍然维持着家乡观念下的反哺意识,地域性的村组认同,退休人员的人格魅力,村庄中互惠与惩罚机制,这些都是村级治理所依赖的社会资本。

其次,村民参与网络培养了生机勃勃的普遍化互惠惯例,即我现在这样诚恳地对你,希望你或者其他人能够相应地回报我。一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率。村民参与网络增加了交易中背信弃义的成本,有利于克服机会主义,从而使互利互惠的规范更加牢固。

第三,让村民在网络参与中直接受益。网络参与也需要投资,如时间、财力、知识、信息等的投入,但它也能形成如就业、收入、保障、信息、知识、能力提升、心理满足等利益。村民在网络参与中直接受益,成为村民进一步参与的直接动力。

第四,通过村民参与活动实现村民意识的社会化。社区角色社会化使每个社区成员都获得适合自己身份、地位的社会角色,每一角色都有其权利义务及行为规范。关于社会化这一概念有不同的说法,本文这里所谈及的社会化主要是指个体形成某一特定村庄社区所要求的参与村级治理的态度和行为的过程。

第五,村民参与网络在体现过去合作成功的同时,也为将来的合作树立了摹本。社会资本存量有自我强化和积累的倾向,基于一次成功合作所建立起的联系和信任会促进未来其他不相关的任务时的合作。广泛的村民参与网络为成功的合作以及社会资本的积累构建了基础。

第六,村民参与的网络具有促进协调和沟通的作用,并且通过村民参与网络放大了其他个人值得信任的信息。密集的互动联系容易产生公共舆论和其他有助于形成培养声誉的方式。

三、参与式治理与社会资本的培育

传统的乡土社会中“信任”是建立在小农经济基础之上的以宗法家族为核心的社会关系网络中。这个人文生态圈是传统社会人们得以正常生活之必要前提,地域性和血缘宗族性是它的两个显著特点。这种信任是一种特殊信任,以交往关系为基础的的信任,属于典型的关系性社会资本。凭借的是交往主体间的特殊关系而认定交往对方身上价值的至上性,具有着较强的同质性。20世纪50年代,在其《乡土中国》一书中讨论乡土社会的基层结构时提出“差序格局”理论。“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的,我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好象把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系”。改革开放之后二十多年的市场化逻辑以及城郊村民的大量流动,对于城郊村民价值观念形成潜移默化的影响。当代的中国城郊村庄正在日益原子化,“流动的村庄”取代了传统意义上封闭的城郊村庄共同体。城郊村庄由原来的熟人社会向半熟人社会转变的过程之中,原有理想类型意义上的传统中国村庄正在经历一个历史未有之大变局。在现代乡土社会中,信任关系、社会资本是如何获得与维持的呢?

1.重建信任:基于相互认同而积累的信任。英国谢菲尔德大学政治学教授保罗?怀特利提出的“社会资本创造的可供选择的模型”对我们分析这个问题颇有启示。他考察了三种解释模型:一是社会资本由个体的人格特征所创造。这些人格特征主要是由家庭内部的社会化过程形成的,尽管它受到志愿性组织内部个体之间互动的影响;二是社会资本由个体关于规范的信仰和道德密码创造。这些信仰和道德密码尽管也许会受到志愿性组织的影响,但从根本上说,它们是从早年生活中习得的一组内化了的价值观;三是社会资本是由“想象的”社群的成员身份创造的。

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中图分类号：C03 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0057-02

多中心治理理论是由美国学者埃莉诺・奥斯特诺姆提出的，这一理论主张多元主体共同参与公共事务的治理、提供公共服务，治理的目标是实现“多赢”，即网络结构中每个参与者都能够获取各自的利益所得[1]33。

一、多中心治理理论在我国的应用领域

（一）运用多中心治理理论解决教育问题

多中心治理理论最初引入我国是用于解决教育问题，曲正伟指出多中心治理体制在我国义务教育治理中具有适用的合法性，提出了保持各中心之间均衡和突出政府责任主要性的多中心治理体制[2]9。付小倩等从建设主体、建设路线、制度创新三个方面出发提出了现代职业教育体系建设的多中心思路，为促进现代职业教育体系的优化、深化提供了有益借鉴[3]106。

（二）运用多中心治理理论解决我国环境问题

刘芳雄最早运用多中心治理理论解决环境问题中，对于温州企业忽视环境保护责任的现状，提出了以“多中心治理”理论为指引，运用市场机制，通过政府、行业协会、企业的合作解决温州环境问题[4]139。对于我国城市地区的雾霾问题，刘菲提出构建多中心治理模式，发挥政府的主导作用、市场机制的调节作用、健全社会的参与机制，实现由传统到“绿色”的环境治理模式转变[5]1-2。

（三）运用多中心治理理论解决我国农村事务治理问题

对于农村公共物品在供给总量、供给结构上存在的问题，李莹莹提出以多中心治理理论为指导，改革农村公共物品单一的供给主体，构建政府、市场、第三部门组织三位一体的多元化供给主体[6]1。张海涛以多中心治理为视角，探寻乡村治理的新模式，提出了发挥第三部门、农村民间组织和行业协会在政府治理中的补充作用，形成多个中心相互协作治理局面，形成村级治理的“善治”局面[7]1。

（四）运用多中心治理理论解决我国城市社区治理问题

对于我国社区居委会一支独大格局的负面影响，刘伟红提出了发展其他社区组织，提升社区组织发展的职业化、专业化程度，形成多中心的公益物品供给格局，以打破社区居委会的绝对优势状态[8]88。对于我国城市社区存在的问题，史敏应用“多中心”治理，提出落实治理主体多元化，培育社区自主治理组织、提高社区居民参与热情，理顺政府与社会组织、社区组织的关系，通过不同平台促使居民参与社区治理中[9]1。

二、多中心治理理论在我国应用存在的问题

（一）偏离纯粹意义上的“多中心”

埃莉诺・奥斯特罗姆多中心治理理论中治理主体多元化是指公共部门、企业、非营利机构、个人均可参与公共事务的治理，并以平等的地位处理公共事务以及协调各主体之间的利益关系。而在我国学者建立的多中心治理模式大多是指以政府为主导，在此基础上发挥企业、福利机构、公民个人等治理主体的作用，这种“多中心”趋势，偏离纯粹意义上的“多中心”，表现为在政府这个轴心的周边围绕着几个不完全依附、部分自治的治理主体，这种模式主要是在政府指导下，各层级主体发挥相应的治理作用，层次化清晰，不同主体之间相互联系较少，这种现象是根据多中心治理框架来寻找我国与之相对应的元素，通过协调政府职能与各级主体达到治理平衡，偏离了纯粹意义上的“多中心”。

（二）与我国国情结合得不够紧密

多中心治理理论主要是在美国政治、经济、文化背景下提出的一种治理模式，以美国联邦制国家结构的实际情况为出发点设计的，尽管我国公民社会发展水平大幅提升，民主、法治观念日益深入，但在经济发展的市场化程度、权利运用的民主化程度、社会组织运行的自主化程度、政府权力分配的合理化程度方面，都与理论最初要求存在差异。作为一种非本土化理论，我们在应用该理论时，不能完全照搬而要与我国国情结合，虽然我国学者做出了相应的努力，但这种结合还不够紧密，大多学者停留在理论层面的介绍，未能建立起实践性的理论框架体系，理论的本土化推进任务仍然十分艰巨。

三、提升多中心治理理论应用水平的对策建议

（一）注重理论应用角度的自发性

奥斯特罗姆的多中心治理理论强调自主组织、自主治理，多中心主体之所以能够以平等的地位和权利参与公共事务的治理，主要取决于他们的行动团体是多元主体的自主组织，在自组织的过程中不同主体会以平等的地位协调彼此之间的利益关系和处事原则，这一过程确保了多元主体地位的平等性。

学者项麟通过在北京“浙江村”为期6年的深入考察和了解，对浙江村自有的一套治理模式进行了研究，从最朴素的事实中发掘我国社会存在的自主治理。浙江村的社区生活以由亲友圈和生意圈构成的系为基础，每个人都有一个“系”的关系网，两个圈子重叠的部分是核心系，人们靠亲友圈来组织平常的生活，多人与个人多向投资格局促使不同的亲友圈、系之间交叉重叠，增强了一些人纠纷调解和经济能力以及在各自朋友圈的声望，这些人影响范围深远，波及到它原来的系之外，这种机制促进了“大人物”的产生，这些主体构成了浙江村社区生活的主要组成部分。在浙江村的生意交往中人们通过掌握对方的底细减少风险，亲友圈在其中发挥着积极的中介作用，例如：在A的系中他与B是亲友关系，B与C又是亲友关系，那么A在与C开展生意合作时可以发挥B的连接与监督作用。广泛的亲友圈不仅可以对对方进行监督，还可以对其失信行为进行惩罚和纠正，人们在亲友圈与生意圈的互动中锁住客户，一个系的人共享这组具有锁住能力的亲友圈。浙江村内不同的关系之间构成了关系丛，使人们有很强的互相帮忙意识，认为互相帮忙是理所当然的事情，如：A帮了B的忙，C又来帮A的忙，因此帮助别人实质上是在给自己的“关系丛”投资，“助人者人助之”，这个“人”在村内所包含的主体是相当广泛的，同时浙江村内的生活透明度极高，如果不帮会遭人闲话，这在一定程度上也提高了人们互相帮助的积极性。村内的大人物主要提供大院、市场等公共场所和调解内部纠纷，是社区组织的核心，大人物和小人物各做各的生意，内部关系的编织构成大人物的权威基础，对于不能解决的纠纷都要找大人物进行调节，同时大人物也乐于为人提供服务和帮助而不计回报，这样反过来也能提高他在关系丛中的威信。浙江村的这种自主治理模式不仅加强了和外部经济体的“联结”，促进了自身社区的持续发展与扩张，也积极改变着外部社会的经济格局。这样源于社会内部自发性的自主治理是与多中心治理理论相符合的，从这种自发性的角度出发引用多中心治理理论，发挥治理理论的指导作用以解决我国社会组织自主治理中存在的问题，完善我国社会环境内部的自主治理模式是需要广大学者加强研究的地方。

（二）提升治理理论与我国国情的结合程度

多中心治理理论在公共事务的管理上，主张多种制度规划相结合，强调治理主体多元化，对社会管理中遇到的集体行动困境做出良好的响应，这与我国公共事务管理本身层次多，复杂性强的现状相吻合，为解决由政府单一管理造成的集体行动困境提供了思路，对我国公共事务治理具有较强的借鉴意义。但不同国家国情不同，即使是同一地区不同组织之间的具体情况还会有所差别，所以在引用针对美国国情提出的多中心治理理论时必须对其进行本土化的改造，使构建的多中心治理模式符合我国实际。

学者陈剩勇、马斌在《温州民间商会：自主治理的制度分析―温州服装商会的典型研究》一文中对多中心治理实现的制度机制进行了研究，作者指出埃莉诺・奥斯特罗姆教授主要以公用的草地和山地等“公共池塘资源”为研究案例所得出的自主治理理论，在分析温州民间商会的自主治理时，显然还应在特定的制度环境之下做一定的修正和本土化的建构[10]33。温州民间商会是相关业内人士为在行业混乱无序，政府无力解决的环境下发展起来的，以其良好的自主治理绩效引起了社会各界的广泛关注。作者根据奥斯特罗姆自主合约治理的八项原则：分享资源单位的个人或家庭之边界界定清晰；使用、供给与当地具体情况相适应；集体选择安排；有效监督；越“规”的分级制裁；低成本如论坛式的冲突协调机制；对组织权的认可；分权制组织[1]17。分析了温州民间商会的生发机制―制度基础和内在逻辑、温州服装商会―制度变迁与自主治理机制的演进、温州民间商会的制度困境及其发展出路，最后总结与探讨了自主治理与政府作用。这样一种从我国具体国情出发应用多中心治理理论，分析及解决我国社会自主治理的生发机制及存在问题的方法具有广阔的发展前景和较强的理论指导意义，需要广大学者进行广泛研究。

参考文献：

[1][美]埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000.

[2]曲正伟.多中心治理与我国义务教育中的政府责任[J].教育理论与实践，2003（23）.

[3]付小倩，袁顶国.现代职业教育体系的多中心建设[J].现代教育管理，2014（7）.

[4]刘芳雄.多中心治理与温州环保变革之道[J].企业经济，2005（4）.

[5]刘菲.多中心治理视角下H省雾霾治理问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2014.

[6]李莹莹.多中心理论视角下的农村公共物品供给主体研究以阜新市为例[D].沈阳：辽宁大学，2011.

[7]张海涛.多中心治理：劳务输出地区乡村治理新模式――以四川省南充市为例[D].重庆：重庆大学，2013.

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中图分类号：F290 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2012）01-17-02

随着城市的发展、城市用地的外拓，过去处于城郊的农村逐渐被纳入城区的范围，最终为城市所包围，由此形成了所谓的“城中村”。“城中村”脱离了传统的农村生活和生产方式，受到城市生活的巨大影响，但在土地权属、管理体制以及思想观念上仍然保留着农村模式。“城中村”在城市发展中作出巨大贡献的同时，也存在着一些不利因素，比如经济发展落后、基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞、治安问题突出等，严重阻碍着城市的发展步伐。对“城中村”的有效治理，是一项严峻的现实问题，也是一项值得研究的理论难题。

本文以泉州市城东片区中的四个社区：华大社区（华侨大学社区）、城东社区、南浦社区、浔美社区居民委员会为访谈调查对象，深入了解“城中村”的现状、存在的问题，分析“城中村”治理面临的主要困境，并提出“城中村”治理的对策和建议。

一、泉州城东四社区“城中村”治理的基本状况

城东片区是泉州中心市区的重要板块，是泉州市“东进、南下、西拓”城市发展战略中“东进”计划的主战场，自2005年10月开发建设以来，取得了巨大的成就，已经初具现代化宜居新城的雏形。但是，城东片区作为原城乡结合部基础之上建设起来的新区，存在一些典型的“城中村”。这些“城中村”内部存在很大的问题，影响着整个城东片区经济的发展，也影响了整个城市的发展与形象。通过对城东片区四社区的访谈调查，了解到这些“城中村”存在的以下主要问题与困境。

（一）经济问题

1、“城中村”治理所需资金不足

“城中村改造最大的难题是资金问题。”[1]城市在发展过程中，由于资金有限，往往会把有限的资金投入到城市重点建设区重点项目，对“城中村”问题无暇顾及，当资金充足时，“城中村”问题已经变得很严重，治理难度大。华大社区与城东社区处在政府建设目标内，如火如荼地进行着现代住宅建设，被征用土地居民会得到一定的补偿，同时对该社区的治理也是街道办重点扶持对象；而浔美社区和南浦社区则没有在建设计划之列，仍然保留着原有的土地与生活方式，“城中村”问题依然存在，并且短时间内不能得到有效解决。这就会形成一种现象或者认识“一区得道，鸡犬升天”。

2、社区居民经济来源种类有限，生活水平较低

城中村的经济成分比较复杂，既有农村中的集体经济，个体经济，也有民营经济、外来经济等，各种经济成分所占的比例因村而异，彼此间差距较大。据调查所得，四大“城中村”基本上不存在第一产业，大部分居民从事劳动密集型工作。比较突出的第三产业，以房屋出租、餐饮小店和零售为主，科技含量低。同时限于文化水平与思想观念，居民很难在城市中找到工资较高或者科技含量较高的工作，这就制约了“城中村”经济发展和居民生活水平的提高。

（二）政策问题

困扰四大社区治理的重要因素是缺乏统一政策支持。“城中村”的治理是一项新问题，又是一项复杂的问题，涉及到土地利用制度、财政制度、投资制度、行政管理制度等。虽然许多地方政府要求治理改造坚持“一村一策”、“一村一例”，符合坚持实际、因地制宜，但也相应的增加了改造的难度。目前泉州市政府没有明确统一的治理规定，在实践中也没有统一的执行标准。制定的政策往往是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式的。同时政府的政策倾向是有特殊照顾对象的，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈，没有具体的操作文件或者方针，因此缺乏实用性。

（三）社区管理问题

1、城市农村双重管理体制并存

“城中村”虽然被纳入了城市的管理范围，但是在实际管理方式上仍然保留着农村的管理体制。城市居民委员会是负责管理和服务社区居民等常规性工作。在日常工作中却承担着各项政治、社会职能、村民就业、生活保障、社会福利和党的建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等农村居委会式的工作，造成城乡两种管理体制责任不明。很多“城中村”管理机构直接由原来的农村居委会直接改制成社区居委会。同时“城中村”管理者往往与本村村民血缘密切，是村中大族姓成员，这使他们在管理时总是会优先照顾本族居民，容易造成“管而不治”“治而不严”的局面。

2、管理人员自身定位出现偏差

原来的农村村民委员会承担农村集体管理所需的一切费用，拥有对集体实物的管理权，包括土地管理、人口管理、宅基地使用等，有很高的自主性。而现代意义上的城市社区居民委员会则只是城市基层政府派出机构，政府承担社区居委会管理费用，只负责社区管理与服务功能，以服务为主的辅工作。因此，一些社区人员特别是原村委会人员就会认为社区居委会只是“上级信息传达站”，没有发挥自身才干的机会，甚至认为社区居委会没有存在的价值。偏差的自身定位难免造成消极怠工、影响社区管理与服务水平与质量。

（四）社会问题

1、规划不合理，布局混乱

主要表现在四大“城中村”内部存在没有规划的建筑群和违章建筑物。社区内居民有的只是在原有宅基地上进行翻盖，部分用作住房，部分用作出租，用地方式杂多。同时建筑群密度较大，参差不齐，布局十分混乱，容易给居民带来生命和财产隐患；在规划管理上，政府乃至街道办把重点放在新开发建设的新型居民住宅区，而没有把社区内部纳入城市统一规划和管理范围；城中村的绿化建设（华大社区内华侨大学除外）更是无从谈起，严重影响了城市面貌。

2、公共基础设施落后，交通建设滞后

衡量一个城市发展状况的重要标准便是城市的基础设施建设。这句话同样适用于衡量社区建设。“城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足，缺少文化娱乐设施，老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是不见踪迹，环境卫生、生活服务等公共配套设施缺乏，供水、供电、排水系统不完善。同时交通建设滞后，存在很大的安全隐患。调查中，泉州城华北路，作为一条城市主干道，存在很多的问题，如路面磨损严重、立交桥太少、不利横穿马路、违章摩托车过多等等。严重的交通问题不利于居民的出行，威胁到居民的生命安全，加大了“城中村”治理的难度。

二、“城中村”治理对策分析

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前 言：近年来，科学和信息技术不断进步，我国的经济取得了一定的成就，人们的生活水平也有所提升。但是，从长远的角度来看，积极加强社会建设，从政治、文化、经济等多方面出发，不断完善我国的社会水平是一项长期工程，这要求我国各个领域和各个部门在运行过程中，都积极将自身的功能充分发挥出来，才能够团结一致，为促进我国社会的全面建设作出贡献。在这种情况下，社区社会组织的重要性凸显出来，积极加强社区社会组织参与社会建设的模式创新与制度保障分析势在必行。

一、西方发达国家社区治理原则

地方治理的重要组成部分就是社区治理，英国具有代表性的社区治理人物有John Stewar和Michael，他们在社区治理中，以社区整体利益为出发点，提出了以下治理原则：第一，地区发展中，整体的福利应得到当地政府的高度重视；第二，在判定地方政府地位的过程中，应从其运行中对社区居民的服务水平入手；第三，志愿组织、公共组织等运行过程中对地方的贡献应对得到当地政府的认可；第四，地方政府在运行过程中，应从地区利益入手，努力充分利用当地资源；第六，地方政府运行过程中，必须能够对当地各种利益进行充分的利用、掌握以及平衡，从而才能够将自身的领导能力充分体现出来[1]。由上述原则可以看出，西方发达欧就爱在进行社区治理的过程中，都是紧紧围绕社区利益以及居民权利而展开的。

二、社区社会组织参与社会建设的模式创新

（一）对政府管理理念和社区治理模式进行创新

在这一过程中，应将政府的主导功能充分发挥出来。现阶段，从我国社区社会组织整体的发展情况来看，质量相对较低，产生这种现象最根本的原因就是社区社会组织的重要性没有得到当地政府的高度重视，部分政府机关忽视了社区社会组织对社会建设的促进作用，而是将社区社会组织作为一种辅助工具，来帮助政府执行社区治理工作；同时，还有部分政府机关认为社区社会组织具有较强的不确定性，不仅不注重将其社会建设的功能激发出来，而是增加了对这一组织的监控和防范，甚至认为政府与社区社会组织是对立的[2]。在这种情况下，新时期政府必须及时转变管理理念和社区治理模式，承认社区社会组织在社会建设中的重要地位，并在日常进行社区管理、地区建设的过程中，从整体规划入手，将社区社会组织的功能充分激发出来。

（二）构建网状社区组织多元结构

近年来，我国在积极进行现代化建设的过程中，对社区社会组织的重要性逐渐产生了深刻的认知，同时该组织的规模也逐渐壮大起来。尽管该组织呈现出较快的发展速度，但是该组织运行过程中，活动执行力度不足、成员机构运行合作能力较低等始终制约着该组织在社会建设过程中功能的充分发挥。

在这种情况下，新时期我国在进行社区社会组织建设的过程中，应积极构建网状社区组织多元结构，充分连接各个社区社会组织机构，各个机构在互相连接、相互配合与写作的过程中，形成了一个典型的网络机制，为社区社会组织整体的发展起到了重要的促进作用，最终也才能够将社区社会组织的社会建设功能充分发挥出来。与此同时，现阶段，网络化被有效应用于我国的城市管理当中，新时期，这一网络中还应对积极融入社区社会组织网络，促使社区社会组织真正成为城市管理中的一个重要组成部分，从而将该组织的社会建设功能充分发挥出来。

三、社区社会组织参与社会建设的制度保障

（一）构建健全社区社会组织监管机制

在完善社区社会组织功能的过程中，政府应积极构建健全的监督管理机制，促使社区社会组织的功能得以充分的发挥。一方面，积极构建内部监督制度，确保社区社会组织运行过程中，各个内部运行机构能够各司其职，充分发挥自身的功能，更好的为社区居民服务，为社会发展做贡献；同时还可以积极完善社区机构[3]。例如，积极构建员工大会，引导社区员工在参与员工大会的过程中，对社区治理、社会建设等方面的知识产生深刻的认知；另一方面，还应对积极完善行政监督体系，确保社区社会组织在积极展开社会建设的活动中，活动内容能同国家法律、法规保持一致，并更好的为人民服务。

（二）鼓励社区居民主动参与到社区社会组织中来

新时期，在积极促进社区社会组织发展的过程中，通过激励机制，鼓励社区居民积极主动的参与到社区社会组织中来至关重要，在积极提升社区居民的积极性过程中，有助于提升社区社会组织的功能[4]。从整体上来看，我国社区居民参与社区社会组织的积极性相对较低，因此，现阶段，当地政府应积极进行制度创新，对志愿组织进行培育，同时可以借鉴西方发达国家的相关措施，通过奖金等形式，鼓励其积极主动的参与到社区社会组织中来，为提升社区管理质量奠定良好的基础；同时，还可以从晚上社区公共服务的基础上，努力提升公共服务质量，引导社区居民对社区社会组织工作的重要性产生深刻的认知，从而自主的参与到社区社会组织对社会的建设活动中来。

结束语：

综上所述，近年来，我国社区社会组织快速发展壮大起来，其日常运行过程中，有助于提升社区治理的科学性、民主性，但是同西方发达国家的社区社会组织相比，我国的社区社会组织规模相对较小、发展也不够规范，其在社会建设中的功能也无法得以有效发挥。在这种情况下，新时期，我国应积极借鉴西方发达国家社区社会组织在社区治理中的相关原则，病有针对性性的进行社会建设模式的创新，制定相关制度，才能够为我国社会的长期可持续发展奠定良好的基础。

参考文献：

[1] 郁建兴，金蕾. 社区社会组织在社会管理中的协同作用――以杭州市为例[J]. 经济社会体制比较. 2012（04）

篇13

业主委员会在治理过程中的“集体行动困境”，集中表现为业主委员会的“缺位”“集体行动”中各角色主体的“错位”以及“集体行动”中缺乏内外治理的有效互动。

1.业主委员会的“缺位”。根据《物业管理条例》规定：住宅小区已交付使用并且入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会，即业主委员会。但实际情况是，全国城市小区建设中，业主委员会发展速度已远远落后于物业公司。很多小区业主委员会没有得到及时组建，有的及时组建起来，但发挥职责不明显，物业自治主体“缺位”现象非常突出。小区业主委员会没有及时建立与健全，其原因主要集中两个方面：一是某些物业公司与房地产开发商消极抵制业主委员会的成立，视之为自己的克星，对成立业主委员会不甚热心，或在成立的过程中设置种种障碍，使小区业主委员会得不到健康发展。二是广大业主对成立业主委员会没有自觉性，或存在较严重“搭便车”心理。业主委员会的“缺位”给物业管理与社区发展带来诸多问题：（1）物业公司作为谋求利润最大化的企业，小区内没有组建业主委员会，等于小区没有“主人”，物业公司既当“管家”又当“主人”，不受监督的物业公司就会做出有损业主利益的事情。（2）小区没有业主委员会，使物业管理自治内部缺乏对话机制，业主与物业公司的纷争不可能得到有效解决，容易导致矛盾升级，引发不理智的事件甚至暴力冲突。（3）影响物业管理市场的健康发展。小区没有业主委员会，物业公司难于解聘，经营水平差的物业公司也就不可能通过市场竞争实现优胜劣汰，影响社区自治机制的成长。（4）妨碍社区合作和公民自治精神的培养。

2.“集体行动”中各角色主体的“错位”。在全国各个城市的小区治理中存在各种利益冲突，有时甚至出现“流血事件”。其实质就是“集体行动”中各个行动主体的角色出现了“错位”，即业主、物业管理企业、政府等组织在小区治理时出现了角色混乱、功能模糊。业主对物业管理参与性较弱是“集体行动”的常见现象。其主要表现为部分业主缺乏物业管理常识，存在“搭便车”现象，身份转换不适应，“等、靠、要”等依赖心理严重，仍然习惯于把自己当作“单位人”，而不是“社区人”。业主参与度低不仅影响业主委员会的产生，而且还影响成立后的业主委员会的有效治理以及住宅小区的公共利益的实现。

物业管理企业作为市场经济中的主体，其最大目标就是利润最大化。它在供给物业管理时，如果没有有效的监督、又具有一定的垄断性，特别是当“委托人”缺位的情况下，由于信息的不对称，就会出现“集体行动”中的“逆向道德”问题，现实表现为物业管理价格高、物业管理供给不足，出现物业管理的“供给失灵”。

政府作为公共利益的权威性分配者，在小区治理中却出现了责任缺失现象。作为住宅小区治理的最初推动者，其在实行政府服务社会化、政府职能市场化的过程中出现了偏差，对保障业利、保护业主利益、规范市场行为、承担必要的服务和管理方面缺乏相应的法律、制度和政策的保障。同时政府某些部门和官员在对物业管理方面也仍然运用单一的行政命令式管理方式，造成了政府部门在“集体行动”中的“不作为”或“乱作为”。

3.“集体行动”中缺乏内外治理的有效互动。目前，我国新建的城市住宅小区，在同一个居民群体中出现几个并行的、功能重叠及所属组织不同的居民组织，包括物业管理企业、社区服务中心、居委会、业主委员会等。这些组织由于缺乏必要的协作和沟通，造成社区内居民思想的混乱、行为上的冲突及有限资源的浪费，从而影响城市社区的健康发展及我国改革成果的进一步深化。这种矛盾随着住房制度改革的深化而日趋激烈，例如，以业主为中心的物业管理模式和以居委会为中心的社区管理模式之间的矛盾；以财产关系、利益关系、亲缘关系等为纽带的居民自治组织（如业主委员会）和传统的街道、居委会管理组织之间的矛盾；社区居民在市场经济条件下的价值取向和计划经济条件下的价值取向之变化的矛盾等等①。

从实践上看，不同组织在利益、权限及活动领域存在矛盾、相互之间尚缺乏或者尚未发展出各自都能接受的协调机制，这既是我国多中心治理结构中政府、企业、居委会与业主委员会等组织面临的一个重要而紧迫的问题，也是业主委员会内部治理与外部治理缺乏有效互动的现实表现。

二、业主委员会善治的基础：物业管理的属性分析

公共物品与私人物品的本质不同主要体现在两个方面：一是消费的非竞争性，二是消费的非排他性。非竞争性是从消费行为方面讲的，即一个人对某一公共物品的消费，并不排斥其他人对它的同时消费，并且每个人的消费对象都是该物品的供给总量，增加一个人也不会影响到其他人的效用。非排他性则是从消费主体方面来讲的，即不能根据某人是否付了费来决定他的消费资格，准或许可。因此，判断一个物品是公共物品还是私人物品可以根据这两个特点来判断。

1.物业管理在非竞争性方面的特征。非竞争性主要是从消费者主体数量和消费者获得效用的数量上对公共产品进行界定的。从消费者主体数量上看，物业管理对消费主体的数量有一定的限制，或者说，物业管理存在着“容量”问题。在它的容量之内，对物业管理的消费具有非竞争性，增加一个消费者（业主）不会影响现有消费主体（业主）的消费效用，也不会增加物业管理的边际成本。但一旦业主数量超过了容量限制，如某些开发商为了获得超额利润，不惜减少绿化面积、公共设施和公共设备，缩小楼栋之间的面积，违规增加楼层来增加消费者（业主）；或是物业管理公司利用公共设施违规出租给非业主（物业其他的使用人），则业主对物业管理这种产品的消费就会出现拥挤状态，每个业主获得的效用就开始减少。换句话说，物业管理产品的消费就开始产生竞争性。这是物业管理与纯公共产品的一个明显区别，或者说，是物业管理服务产品的第一个本质特征，即局部拥挤性。从消费者对公共产品获得效用的数量来看，在一定时期内每个消费者（业主或物业使用人）对物业管理的消费数量和获得的效用数量是各不相同的。之所以会产生这种区别，主要有两个原因：一是消费者对物业管理的需求数量有区别。这种需求数量区别可能由其收入水平和消费习惯等因素决定。例如经济收入高的消费者，对物业管理的需求量就会大一些。二是物业管理在消费数量上是可以计量的。每个消费者在一定时间内，如一个月或一年内，使用物业管理的数量都可以计算的，它的表现形式是物业管理费，即我们可以从每个业主所拥有的物业面积的大小来衡量。当然这里不能排除存在有强烈的物业需求但因经济状况而不能对物业管理进行“消费”的情况，如以前的倒闭单位的职工住房，由于单位已不存在有的物业管理几乎是没有，很多的房屋由于经济原因而年久失修，成了“危房”。由于这两条原因，就产生了物业管理消费数量上的非均等性，即在一定时期内消费者对物业管理使用数量上的差异。应该说，消费数量上的不同是私人产品的特征，但是由于它与准公共产品共同消费性同时并存，因此也成为我国物业管理的一个本质特征。

2.我国物业管理在排他性方面的特征。我们知道，纯公共产品是完全不排他的，但物业管理由于具有拥挤性特征，因此便具有局部排他性。（1）物业管理不能完全排他，否则它的消费主体数量就不会大于1，或者说就不具有共同消费性而变成私人产品。比如，住宅小区内物业管理的内容就是对业主的公用部分、公共设施和公共设备、绿化、安全、卫生等进行管理，在小区内的所有人包括业主、使用人、甚至外来人（如邻近小区的人到这里来娱乐、休闲）就都可以享用物业管理的服务。（2）物业管理又不能完全不排他，面对现阶段物业管理的相对短缺，那样就会造成拥挤和消费上的竞争性。例如，物业小区内的卫生、绿化、安全等主要是由小区内的业主付费使用的，因为物业管理主要针对业主服务的。因此，物业管理具有局部排他性特征。物业管理的局部排他性也有多种表现形式，它可能表现为不接纳某些社会成员作为“俱乐部成员”（如通过付费只对该小区提供服务和生产），也可能表现为采用高价格使某些人退出消费行列或不能进入消费行列（如纯商品房住宅小区物业管理产品更加高级、先进，采用电子监控系统等高科技手段进行管理，它的物业管理非就相应的高）等形式。

3.对我国物业管理的属性的认识，除了传统的研究方法之外，在事实维度之外还应加上空间维度，即必须对我国物业管理在各个地方的数量分配情况加以研究。因为对任何产品的消费都是相对于一个特殊的地理位置而言的，只有消费者在确定了某一位置之后，才能对所提供的产品的数量和类型进行选择。正如有的学者指出的那样：“某些公益物品可能并不带有空间的限制（例如从研究和开发获得的受益）；但对于其他公益物品来说，尽管新来的居民无形耗费更多的成本便可以获得其收益，然而这种收益却局限在一个社区中（可能会溢出某些利益到邻近的社区）”②而物业管理正如前述,它仅仅只是针对某一住宅区域内提供服务。

综上所述，物业管理是一种具有地方性质的准公共产品。相比之下，我国住房制度改革前物业管理看成是纯公共产品的观点在很大程度上是基于公共产品应该由政府来提供这一主观看法，属于一种制度安排，而不是由于物业管理现实属性决定的。鉴于此，我们对我国的物业管理属性的认识一直存于悖论之中——从地方性的准公共产品到制度化的纯公共产品。这种理论与现实的反差，现实与理想的错位导致我国住房制度中物业管理供给的失灵，同时也是业主委员会在集体行动中产生困境的根源。

三、多元协作治理：业主委员会善治的路径选择

美国著名经济学家曼瑟·奥尔森认为，集体行动是由理性人组成的集团通过集体选择的方式供给公共物品的过程。集体行动失败被认为是市场失灵的表现，人们无法通过价格机制分配公共物品的供给成本和分享公共物品带来的受益。但是通过建立配套的激励制度，能够在集团内部形成有序的社会交换关系，促进社会协作，走出集体行动的困境。参与公共物品供给的主体除了政府之外，还包括利益集团等社会组织，“私人集团和组织也能提供公共物品”③业主委员会就是基于住宅小区内存在集体行动的必要性而产生的逻辑结果。

解决业主委员会的集体行动困境，首先需要物业管理的生产和提供区分开来。因为，生产者与提供者相区分是解决公共产品由政府以外组织和个人供给的理论关键④。